Urteil des BVerwG vom 25.08.2004, 6 C 26.03

Entschieden
25.08.2004
Schlagworte
Öffentliche Sicherheit, Durchsuchung, Gefahr im Verzuge, Unverletzlichkeit der Wohnung, Inhaber, Öffentliche Gewalt, Illegaler Aufenthalt, Verfassungskonforme Auslegung, Polizeiliche Generalklausel, Illegale Einreise
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 6 C 26.03 Verkündet OVG 1 A 445/02 am 25. August 2004 Thiele Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. August 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 2. September 2003 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I.

Der Kläger verfügt unter seiner Vereinsanschrift über Räumlichkeiten, in denen er im

Erdgeschoss unter anderem einen Aufenthaltsraum sowie im Kellergeschoss einen

Gebetsraum unterhält. In dem Aufenthaltsraum betreibt der Kläger eine Teestube,

die während ihrer Öffnungszeiten allgemein zugänglich ist und vornehmlich von Kurden besucht wird. Im Zeitraum Juli 2000 bis März 2002 wurden in der Teestube und

ihrer näheren Umgebung wiederholt polizeiliche Personenkontrollen durchgeführt.

Bei der aufgrund vorangegangener polizeilicher Beobachtungen veranlassten polizeilichen Überprüfung der Teestube am 18. Juli 2000 wurden die anwesenden Personen (ca. 70) einer Identitätskontrolle unterzogen. Drei Personen wurden zwecks abschließender Identitätsfeststellungen zur Polizeiwache mitgenommen und anschließend wieder entlassen. Im Einsatzbericht wurde vermerkt, dass "die Mehrzahl der

überprüften Personen hinsichtlich ausländerrechtlicher Verstöße bereits in Erscheinung getreten ist". Bei einer im Rahmen ziviler Streifentätigkeit durchgeführten Kontrolle am 5. Oktober 2000 trafen die Polizeieinsatzkräfte in der Teestube auf sechs

Personen kurdischer Volkszugehörigkeit, von denen sich drei nicht ausweisen konnten. Zwei von ihnen wurden wegen des Verdachts der illegalen Einreise und des ille-

galen Aufenthaltes festgenommen, der Dritte entzog sich der Festnahme durch

Flucht.

Bei der streitigen polizeilichen Kontrolle in der Teestube des Klägers am 12. März

2002 gegen 19 Uhr überprüften zwei Polizeibeamte im Rahmen einer Zivilstreife die

Personalien der vier anwesenden Personen, ohne Verstöße festzustellen. Laut

Einsatzbericht wurde die Maßnahme auf § 11 Abs. 1, § 21 Abs. 4 des Bremischen

Polizeigesetzes (BremPolG) gestützt und damit begründet, dass "es durch dortige

'Besucher' in und um diese Örtlichkeit herum immer wieder zu diversen strafrechtlichen Verstößen kommt (besonders im ausländerrechtlichen, btm-rechtlichen und

Diebstahlsbereich)".

Die dagegen am 20. März 2002 erhobene Klage mit dem Antrag "festzustellen, dass

die Durchsuchung vom 12.03.2002 in den Vereinsräumen des Klägers in der Hansastraße 18 in Bremen rechtswidrig gewesen ist", hat das Verwaltungsgericht Bremen

mit Urteil, ergangen auf die mündliche Verhandlung vom 27. August 2002, abgewiesen.

Die Berufung hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen mit

Urteil vom 2. September 2003 zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Gericht im

Wesentlichen ausgeführt, die zulässige Klage sei unbegründet, da die polizeilichen

Maßnahmen vom 12. März 2002 rechtmäßig gewesen seien. Eine Durchsuchung im

Sinne von § 21 Abs. 1 BremPolG habe nicht vorgelegen. Der Begriff habe die gleiche

Bedeutung wie die Durchsuchung einer Wohnung in Art. 13 Abs. 2 GG. Zur

Wohnung im Sinne dieser Vorschrift gehörten auch Betriebs- und Geschäftsräume,

die der Inhaber aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit zugänglich mache. Der

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgend sei kennzeichnend für die

Durchsuchung einer Wohnung "das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher

Organe in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber

einer Wohnung von sich aus nicht offen legen oder herausgeben will, etwas nicht klar

zutage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzudecken oder ein Geheimnis zu

lüften". Das Bundesverfassungsgericht habe diese Definition dahingehend erläutert,

zum Durchsuchungsbegriff gehöre, "dass der Wohnungsinhaber den Sachverhalt,

um dessen Ermittlung es sich handelt, geheim halten möchte". Dem Auffinden in

diesem Sinne verborgener Personen habe die vom Kläger angegriffene Maßnahme

nicht gedient.

Die gegen die Räumlichkeiten des Klägers gerichtete Maßnahme sei daher als Betreten zu werten, das nach § 21 Abs. 4 BremPolG zulässig gewesen sei. Danach

dürften Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume sowie andere Räume, die öffentlich

zugänglich seien oder zugänglich gewesen seien und den Anwesenden zum weiteren Aufenthalt zur Verfügung stünden, zum Zwecke der Gefahrenabwehr 1 Abs. 1

BremPolG) während der Arbeits-, Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden.

Mit Blick auf die ausdrückliche Verweisung auf die Aufgabenbeschreibung in § 1

Abs. 1 BremPolG bedürfe es nach § 21 Abs. 4 BremPolG keiner konkreten Gefahr.

Diese Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt.

Aus der Entstehungsgeschichte ergebe sich weiter, dass die Gefahren, deren Abwehr das Betreten dienen solle, in einem Zusammenhang mit dem in den öffentlich

zugänglichen Räumen errichteten Betrieb oder Geschäft stehen und diesem deshalb

zurechenbar sein müssten. In der Begründung zu der gleichlautenden Regelung im

"Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes" (MEPolG) der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren des Bundes und der Länder i.d.F. vom

25. November 1977 werde ausgeführt, das Betretensrecht solle auf der Grundlage

der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Oktober 1971 - 1 BvR

280/66 - (BVerfGE 32, 54) geregelt werden. Nach dieser Rechtsprechung, an der

das Bundesverfassungsgericht auch später festgehalten habe, umfasse der Begriff

der Wohnung in Art. 13 Abs. 1 GG zwar auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume. Den unterschiedlichen Schutzbedürfnissen für private Wohnräume im engeren

Sinne einerseits sowie Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen andererseits sei

aber dadurch Rechnung zu tragen, dass die Betretungs- und Besichtigungsrechte für

letztere, die den Fachbehörden insbesondere der Wirtschafts-, Arbeits- und Steueraufsicht herkömmlicherweise durch Gesetz eingeräumt seien, nicht an Art. 13 Abs. 7

GG zu messen seien. Sie unterlägen vielmehr einem geringeren Rechtfertigungsstandard, den das Bundesverfassungsgericht unter Heranziehung von Art. 2 Abs. 1

GG in Zusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entwickelt habe.

Danach sei das Betreten öffentlich zugänglicher Betriebs- und Geschäftsräume dann

mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn es erstens auf einer besonderen gesetzlichen

Vorschrift beruhe, zweitens einem erlaubten Zweck diene und für dessen Erreichen

erforderlich sei, das Gesetz drittens den Zweck des Betretens, den Gegenstand und

den Umfang der zugelassenen Besichtigung und Prüfung deutlich erkennen lasse

und viertens das Betreten nur in den Zeiten statthaft sei, zu denen die Räume normalerweise für die jeweilige betriebliche oder geschäftliche Nutzung zur Verfügung

stehe. Da der Musterentwurf und die ihm folgenden Polizeigesetze eine solche Betretensbefugnis auch den Polizeibehörden als allgemeinen Gefahrabwehrbehörden

hätten eröffnen wollen, ohne sie qualitativ erweitern zu wollen, folge daraus eine gegenständliche Beschränkung der Betretensbefugnis; Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume dürften nur zum Zwecke der Abwehr solcher Gefahren betreten werden, die dadurch ausgelöst oder zumindest gefördert würden, dass ihr Inhaber sie

der Allgemeinheit zugänglich gemacht habe.

Durch die Weite und entsprechende Unbestimmtheit der in § 21 Abs. 4 BremPolG in

Bezug genommenen Aufgabe der Gefahrenabwehr in § 1 Abs. 1 BremPolG unterscheide sich das polizeiliche Betretensrecht allerdings nicht unerheblich von den

herkömmlichen fachbehördlichen Betretungs- und Besichtigungsbefugnissen im Bereich der Wirtschaftsaufsicht. Um den bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben zu

genügen, bedürfe § 21 Abs. 4 BremPolG daher weiterer Eingrenzungen. Maßstab für

die gebotene verfassungskonforme Auslegung der Norm sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Im Rahmen von § 21 Abs. 4 BremPolG kämen daher nur solche

künftigen Gefahren und zu verhütende Straftaten als polizeiliches Kontrollziel in Betracht, die von ihrem Gewicht her geeignet seien, das Interesse des Inhabers von

Arbeits-, Betriebs- oder Geschäftsräumen an der Wahrnehmung seiner privaten Verfügungsgewalt über diese Räumlichkeiten zu überwiegen. In der polizeirechtlichen

Literatur werde das polizeiliche Betreten zum Teil nur für zulässig erachtet, wenn es

zur Verhütung dringender Gefahren im Sinne von Art. 13 Abs. 7 GG erfolge. Ob dem

zu folgen sei, könne dahinstehen, da Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Zuwanderung diese hohe Eingriffsschwelle erreichten. Illegale Einreise und illegaler

Aufenthalt erfüllten nicht nur Straftatbestände 92 Abs. 1 AuslG), sondern gefährdeten auch eine geordnete Zuwanderungspolitik und führten zu gravierenden sozial

und wirtschaftlich nachteiligen Folgen. § 21 Abs. 4 BremPolG sei ferner dahingehend

einzugrenzen, dass sich der Zurechnungszusammenhang zwischen Kontrollziel und

Kontrollobjekt durch tatsächliche Anhaltspunkte unterhalb der Schwelle der konkreten Gefahr ergeben müsse. Zum Kontrollzeitpunkt müssten hinreichend präzise und

aktuelle Lageerkenntnisse vorhanden sowie dokumentiert sein, die darauf schließen

ließen, dass das zu betretende Objekt ein Ort sei, an dem sich die abzuwehrenden

Gefahren oder zu verhütenden Straftaten in nicht allzu ferner Zukunft ereignen könnten. Auch diesen Anforderungen genüge das vom Kläger gerügte Betreten seiner

Teestube am 12. März 2002.

Die Personenkontrollen fänden ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG,

wonach die Polizei die Identität zur Abwehr einer Gefahr feststellen dürfe. Die Regelung setze eine konkrete Gefahr im Sinne von § 2 Nr. 3 a) BremPolG voraus. Die

Polizeibeamten hätten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit annehmen dürfen, dass

zumindest ein Teil der in der Teestube anwesenden Personen illegal im Bundesgebiet aufenthältlich sei. Aufgrund der zum Zeitpunkt des Einschreitens bekannten Tatsachen sei die Polizei befugt gewesen, sich durch weitere Maßnahmen Gewissheit

darüber zu verschaffen, ob die angetroffenen Personen zum Kreis der illegalen Zuwanderer gehörten. Die Identitätskontrolle sei auch geeignet und erforderlich gewesen. Dass sich die Prognose bei der Überprüfung am 12. März 2002 nicht bestätigt

habe, berühre die Rechtmäßigkeit der Maßnahme nicht. § 11 Abs. 1 Nr. 2 BremPolG

scheide als Rechtsgrundlage aus, da dessen Voraussetzungen mit Blick auf die höheren Anforderungen an das polizeiliche Schutzgut nicht vorgelegen hätten.

Mit der vom Oberverwaltungsgericht im Urteil zugelassenen, am 13. November 2003

eingelegten Revision verfolgt der Kläger sein Feststellungsbegehren weiter und trägt

zur Begründung im Wesentlichen vor: Das Berufungsgericht spalte die angegriffene

polizeiliche Maßnahme zu Unrecht in die Maßnahmen des Betretens und der Identitätsfeststellung auf. Es handele sich vielmehr um eine Durchsuchung. Durchsuchen

sei entweder das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Sachen

oder Personen oder aber das Suchen zur Ermittlung eines Sachverhaltes, um jeweils

etwas aufzuspüren, was nicht ohne weiteres erkennbar sei. Es komme darauf an, ob

die Sachlage offenkundig sei. Die Frage, ob die in der Teestube des Klägers anwesenden Personen über eine Aufenthaltsgenehmigung verfügten, lasse sich nicht

durch einen bloßen Blick auf die Personen beantworten, so dass der Sachverhalt

nicht offenkundig sei. Tatsächlich erweise sich der am 12. März 2002 durchgeführte

Einsatz als Razzia, für die es im bremischen Polizeirecht an einer Rechtsgrundlage

fehle.

Unabhängig davon erweise sich das Betreten für sich genommen als rechtswidrig.

§ 21 Abs. 4 BremPolG widerspreche den Erfordernissen des Art. 13 Abs. 7 GG. Es

fehle bereits am Erfordernis einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Im

Übrigen habe der Landesgesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er das Betreten

von Räumlichkeiten in der Absicht, Personen ohne erforderliche Aufenthaltsgenehmigung aufzugreifen, ablehne. Darüber hinaus erscheine das Betreten der Teestube nicht geeignet, die vermeintliche Gefahr für eine geordnete Zuwanderung sowie die vermeintlich nachteiligen Folgen in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht auch

nur im Ansatz zu beseitigen.

Das Betreten zum Zwecke der Feststellung eines Verstoßes gegen § 92 Abs. 1

AuslG stelle vorrangig eine Strafverfolgungsmaßnahme dar, deren Rechtmäßigkeit

sich nach der Strafprozessordnung beurteile.

Die Identitätsfeststellungen seien ebenfalls rechtswidrig gewesen. Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts gebe es keinen Erfahrungssatz, wonach sich jede

Person, die sich in den Räumlichkeiten des Klägers aufhalte und der Polizei nicht

bekannt sei, mit hinreichender Wahrscheinlichkeit illegal im Bundesgebiet aufhalte.

Dagegen sprächen bereits die Ergebnisse der zahlreichen vorangegangenen Überprüfungen in der Teestube des Klägers. Schließlich verstießen sowohl das Betreten

der Teestube als auch die Personenkontrollen gegen das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.

Der Kläger beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Bremen vom 27. August

2002 und des Urteils des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt

Bremen vom 2. September 2003 festzustellen, dass die polizeilichen Maßnahmen vom 12. März 2002 in den Vereinsräumlichkeiten des Klägers in der

H.straße in B. rechtswidrig gewesen sind.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist zulässig, aber unbegründet, denn das Berufungsurteil verletzt kein

Bundesrecht 137 Abs. 1 VwGO).

1. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig angesehen. Dabei kann dahinstehen, ob das klägerische Begehren - die Feststellung, dass die polizeilichen Maßnahmen vom 12. März 2002 in den Vereinsräumlichkeiten des Klägers

rechtswidrig waren - in der Form der Feststellungsklage 43 VwGO) oder der Fortsetzungsfeststellungsklage 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) statthaft ist. Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, sind für beide Klagearten die Voraussetzungen erfüllt.

Der Kläger ist auch in jedem Fall klagebefugt. Eine mögliche Rechtsverletzung ergibt

sich sowohl hinsichtlich des Betretens der Teestube durch die Polizei als auch hinsichtlich der dort vorgenommenen und mit dem Betreten bezweckten Identitätskontrollen bei den Besuchern der Teestube aus dem grundrechtlichen Schutz der Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 19 Abs. 3 i.V.m. Art. 13 GG). In Anbetracht denkbarer

nachteiliger Folgen der umstrittenen Maßnahmen für den Betrieb und den Besuch

der Teestube kommt überdies auch, sofern die Teestube gewerblich betrieben wird,

eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG oder, wenn der Betrieb ausschließlich ideellen

Zwecken dienen sollte, von Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht.

2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die umstrittenen Maßnahmen sind in dem

Umfang, in dem sie den Kläger betrafen, rechtlich nicht zu beanstanden.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte auf der Grundlage des Landespolizeirechts für berechtigt erachtet, die Räumlichkeiten des Klägers (Teestube) zwecks

Durchführung einer Personenkontrolle zu betreten. Die Betretensbefugnis hat es § 21

Abs. 4 des Bremischen Polizeigesetzes (BremPolG) vom 21. März 1983 (BremGBl

S. 141, 302) i.d.F. vom 25. Oktober 2001 (BremGBl S. 341) entnommen, wonach

Arbeits- Betriebs- oder Geschäftsräume sowie andere Räume und Grundstücke, die

öffentlich zugänglich sind oder zugänglich waren und den Anwesenden zum weiteren

Aufenthalt zur Verfügung stehen, zum Zwecke der Gefahrenabwehr 1 Abs. 1

BremPolG) während der Arbeits-, Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden

dürfen. Die Ermächtigungsgrundlage für die Identitätskontrollen hat das

Berufungsgericht in § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG gesehen, demzufolge die Polizei die

Identität einer Person zur Abwehr einer Gefahr feststellen darf. Das Urteil des Berufungsgerichts beruht mithin auf Landesrecht, welches nach § 137 Abs. 1 VwGO nicht

der Revision an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt. An die Auslegung und

Anwendung des irrevisiblen Landesrechts durch das Berufungsgericht ist das Bundesverwaltungsgericht nach § 137 Abs. 1, § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO (= § 562

ZPO a.F.) grundsätzlich gebunden. Es hat aber zu prüfen, ob die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auslegung und Anwendung der § 21 Abs. 4, § 11

Abs. 1 Nr. 1 BremPolG im Einklang mit Bundesrecht steht. Das ist zu bejahen. Der

Kläger ist dadurch, dass die Polizei am 12. März 2002 gegen seinen Willen seine

Räume betreten und dort die Identität der Besucher der Teestube überprüft hat, nicht

in seinem Grundrecht aus Art. 13 GG oder einem anderen Grundrecht verletzt worden.

a) Das Urteil des Berufungsgerichts verstößt nicht deswegen gegen Bundesrecht,

weil das Berufungsgericht die umstrittenen Maßnahmen mit Vorschriften des Bremischen Polizeigesetzes, die zum Zwecke der allgemeinen Gefahrenabwehr erlassen

worden sind, und nicht mit (speziellen) Vorschriften des Bundesrechts gerechtfertigt

hat. Nach den für das Revisionsgericht verbindlichen 137 Abs. 2 VwGO) Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts diente der Polizeieinsatz am 12. März

2002 dem Aufspüren von Ausländern, die sich illegal im Bundesgebiet aufhielten,

sowie der Unterbindung ihres weiteren Aufenthalts. Es handelte sich mithin um dem

Landesrecht unterfallende Maßnahmen der Gefahrenabwehr und nicht um solche der

Strafverfolgung. Zwar verstößt der illegale Aufenthalt im Bundesgebiet nicht nur

gegen die öffentliche Sicherheit, sondern ist zugleich auch mit Strafe bedroht 92

AuslG). Doch wurden die Beamten nicht auf der Grundlage der Strafprozessordnung

tätig, weil die Maßnahmen nicht zielgerichtet zu Zwecken der Strafverfolgung vorgenommen wurden. Vielmehr konnte sich ein Straftatverdacht gegen bestimmte Personen erst im Verlauf der Personenkontrolle ergeben. Ebenso war beim Betreten der

Räume des Klägers und der Durchführung der Identitätskontrollen noch völlig offen,

ob und inwieweit sich ein Anlass für Maßnahmen ausländerrechtlicher Art ergeben

würde. Das Berufungsgericht hat daher zu Recht auch von der Prüfung der diesbe-

züglichen Vorschriften des Ausländergesetzes des Bundes (s. § 40 Abs. 1, §§ 41, 63

Abs. 1 und 5 AuslG) abgesehen.

b) Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers handelte es sich bei dem Polizeieinsatz am 12. März 2002 nicht um eine nach Art. 13 GG unzulässige Durchsuchung.

Gemäß Art. 13 Abs. 1 GG ist die Wohnung unverletzlich. Der durch Art. 13 GG geschützte Bereich der "Wohnung" ist mit Blick auf Entstehungsgeschichte und

Schutzzweck der Norm weit auszulegen und umfasst neben der Wohnung im engeren Sinne auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume (stRspr des Bundesverfassungsgerichts, s. z.B. BVerfGE 32, 54, 68 ff.; 76, 83, 88; 97, 228, 265). Zu den geschützten Räumlichkeiten gehören auch diejenigen Teile der Betriebsräume, die der

Hausrechtsinhaber aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit zugänglich gemacht

hat. Auch in diesem Fall gewährleistet das Grundrecht Schutz gegen Eingriffe in seine Entscheidung über das Zutrittsrecht im Einzelnen und über die Zweckbestimmung

des Aufenthalts (vgl. BVerfGE 97, 228, 265). Nach diesen Maßstäben unterfällt die

Teestube des Klägers dem Schutzbereich des Art. 13 Abs. 1 GG. Auch ein eingetragener Verein wie der Kläger kann Träger des Grundrechts aus Art. 13 GG sein

(BVerfGE 44, 353, 371).

Nach Art. 13 Abs. 2 GG dürfen Durchsuchungen nur durch den Richter, bei Gefahr

im Verzuge auch durch die in den Gesetzen vorgesehenen anderen Organe angeordnet und nur in der dort vorgeschriebenen Form durchgeführt werden. Unter einer

Durchsuchung versteht das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 51, 97, 106 ff.) im

Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom

6. September 1974 - BVerwG I C 17.73 - BVerwGE 47, 31, 37) "das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung nicht

von sich aus offen legen oder herausgeben will". Die Durchsuchung erschöpft sich

nicht in einem Betreten der Wohnung, sondern umfasst als zweites Element die Vornahme von Handlungen in den Räumen (BVerfGE 76, 83, 89). Die gesetzlich zulässigen Durchsuchungen dienen als Mittel zum Auffinden und Ergreifen einer Person,

zum Auffinden, Sicherstellen oder zur Beschlagnahme einer Sache oder zur Verfol-

gung von Spuren. Begriffsmerkmal der Durchsuchung ist somit die Suche nach Personen oder Sachen oder die Ermittlung eines Sachverhalts in einer Wohnung. Eine

solche Maßnahme ist mit dem Betreten einer Wohnung durch Träger hoheitlicher

Gewalt nicht notwendigerweise verbunden. Eine Wohnung kann auch zur Vornahme

anderer Amtshandlungen betreten werden. So ist z.B. die Besichtigung einer Wohnung zur Feststellung, ob der Inhaber seinen Beruf ordnungsgemäß ausübt, keine

Durchsuchung der Wohnung. Kennzeichnend für die Durchsuchung ist demgegenüber die Absicht, etwas nicht klar zutage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzudecken oder ein Geheimnis zu lüften, mithin das Ausforschen eines für die freie Entfaltung der Persönlichkeit wesentlichen Lebensbereichs, das unter Umständen bis in

die Intimsphäre des Betroffenen dringen kann. Demgemäß macht die beim Betreten

einer Wohnung unvermeidliche Kenntnisnahme von Personen, Sachen und Zuständen den Eingriff in die Wohnungsfreiheit noch nicht zu einer Durchsuchung. Auch die

bloße Aufforderung an die sich in einer Wohnung aufhaltenden Personen, den Raum

zu verlassen, stellt keine Durchsuchung der Wohnung dar, weil damit die öffentliche

Gewalt nicht in der für Durchsuchungen typischen Weise in das private Leben des

Bürgers und in die räumliche Sphäre, in der es sich entfaltet, eindringt (Urteil vom

6. September 1974 - BVerwG I C 17.73 - a.a.O. S. 36 f.).

Von diesen Grundsätzen ausgehend ist das Oberverwaltungsgericht zutreffend zu

dem Ergebnis gelangt, dass die polizeilichen Maßnahmen in der Teestube des Klägers am 12. März 2002 keine Durchsuchung im Sinne von Art. 13 Abs. 2 GG waren.

Das bloße Betreten der Teestube erfüllt nach den dargelegten Maßstäben die Voraussetzungen einer Durchsuchung nicht. Auch das Hinzutreten der mit dem Betreten

von vornherein bezweckten weiteren Maßnahme der Personenkontrolle führt nicht

zur Annahme einer Durchsuchung. Bei dieser weiteren Maßnahme handelte es sich

nicht um das eine Durchsuchung kennzeichnende Element des Eindringens in die

private räumliche Sphäre des Klägers im Wege eines ziel- und zweckgerichteten Suchens in den Räumlichkeiten. Das Betreten mit dem Ziel der Durchführung von Identitätsfeststellungen war keine Verfolgung eines Zwecks, wie er der Durchsuchung

eigen ist. "Ausforschungsobjekt" waren nicht die Räumlichkeiten des Klägers, sondern die überprüften Personen, die in den Räumlichkeiten nicht verborgen, sondern

offen anwesend waren. Eine abweichende rechtliche Beurteilung ergibt sich auch

dann nicht, wenn man die Feststellung von Personalien von Besuchern des Haus-

rechtsinhabers als Ermittlung eines bislang unbekannten Sachverhalts bewertet.

Ausgehend davon, dass Schutzgut von Art. 13 GG die räumliche Sphäre der Privatheit ist und damit das Selbstbestimmungsrecht des Hausrechtsinhabers geschützt

wird, welche von ihm beherrschten Informationen aus dem Bereich der Wohnung

Dritten zugänglich werden, könnte allenfalls der Identitätsüberprüfung von Besuchern

von nicht für die Öffentlichkeit zugänglichen Räumlichkeiten die Qualität einer

Durchsuchungshandlung im Sinne von Art. 13 Abs. 2 GG beigemessen werden. Ist

hingegen eine Räumlichkeit wie hier allgemein zugänglich, ist das Band zwischen

Hausrechtsinhaber und Besucher/Gast derart lose, dass sich das Bestimmungsrecht

des Hausrechtsinhabers auf die Freigabe von Informationen über die Person der

Besucher oder Gäste nicht erstreckt. Die zu ermittelnden Umstände haben keinen

Bezug zu dem Schutzzweck des Art. 13 Abs. 2 GG. Das "Ausforschen" der am

2. März 2002 in der Teestube des Klägers anwesenden Personen durch die Polizei

erweist sich daher nicht als Suche nach vom Kläger beherrschten Informationen und

infolgedessen auch nicht als eine Durchsuchungshandlung im Sinne von Art. 13

Abs. 2 GG.

c) Da die Teestube des Klägers nicht durchsucht worden ist, konnte das Oberverwaltungsgericht ohne Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 GG den Polizeieinsatz am 2. März

2002 auf das Recht der Beamten zum Betreten von öffentlich zugänglichen Räumen

nach § 21 Abs. 4 BremPolG stützen. Nach dieser Vorschrift dürfen Arbeits-, Betriebsoder Geschäftsräume sowie andere Räume und Grundstücke, die öffentlich

zugänglich sind oder zugänglich waren und den Anwesenden zum weiteren Aufenthalt zur Verfügung stehen, zum Zwecke der Gefahrenabwehr während der Arbeits-,

Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden. Das Oberverwaltungsgericht hat

diese Regelung zu Recht als verfassungsgemäß beurteilt.

Wie sich bereits aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt, ist § 21 Abs. 4

BremPolG nicht an Art. 13 Abs. 2 GG zu messen. Die Vorschrift ermächtigt nur zum

Betreten von Räumen, nicht aber zu Durchsuchungen. Ebenso wenig geht es um die

(akustische) Überwachung von Wohnungen im Sinne von Art. 13 Abs. 3 bis 6 GG.

Bei dem der Polizei durch § 21 Abs. 4 BremPolG gewährten Recht zum Betreten von

Räumen handelt es sich auch nicht um "Eingriffe und Beschränkungen" im Sinne von

Art. 13 Abs. 7 GG, die nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, aufgrund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender

Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der

Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Jugendlicher vorgenommen werden dürfen. Der Begriff "Eingriffe und Beschränkungen"

ist bei Geschäfts-, Betriebs- und Arbeitsräumen einengend auszulegen (vgl. BVerfGE

32, 54, 75). Das Schutzbedürfnis ist bei den der "räumlichen Privatsphäre" zuzuordnenden Räumen verschieden groß. Bei Geschäfts-, Betriebs-, und Arbeitsräumen

wird es durch den Zweck, den sie nach dem Willen ihres Inhabers erfüllen sollen,

gemindert. Solchen Räumen kommt nach ihrer Zweckbestimmung durch den Inhaber

eine größere Offenheit nach außen zu. "Sie sind zur Aufnahme sozialer Kontakte

bestimmt, der Inhaber entlässt sie damit in gewissem Umfang aus der privaten Intimsphäre, zu der die Wohnung im engeren Sinn gehört." (BVerfG a.a.O.). Die Öffnung

der Räume nach außen verringert nicht nur das Schutzbedürfnis, sondern führt

zugleich dazu, dass das, was in ihnen geschieht, notwendig nach außen wirkt und

deshalb auch die Interessen anderer und der Allgemeinheit berühren kann. Daher ist

es folgerichtig, dass die mit dem Schutz dieser Interessen beauftragten Behörden in

gewissem Rahmen das Geschehen in den Räumen kontrollieren und sie zu diesem

Zweck betreten dürfen. Darin liegt nicht eigentlich eine Störung des Hausfriedens.

Die nicht als Eingriffe und Beschränkungen im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG zu

qualifizierenden behördlichen Betretungs- und Besichtigungsbefugnisse unterliegen

einem geringeren verfassungsrechtlichen Rechtfertigungsstandard, den das

Bundesverfassungsgericht "unter Beachtung namentlich des Art. 2 Abs. 1 GG im

Zusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit"

(BVerfGE 32, 56, 76) im Einzelnen so umschrieben hat: Es muss eine besondere

gesetzliche Vorschrift zum Betreten der Räume ermächtigen; das Betreten der

Räume, die Vornahme der Besichtigungen und Prüfungen müssen einem erlaubten

Zweck dienen und für dessen Erreichung erforderlich sein; das Gesetz muss den

Zweck des Betretens, den Gegenstand und Umfang der zugelassenen Besichtigung

und Prüfung deutlich erkennen lassen; das Betreten der Räume und die Vornahme

der Besichtigung und Prüfung ist nur in den Zeiten statthaft, zu denen die Räume

normalerweise für die jeweilige geschäftliche oder betriebliche Nutzung zur Verfügung stehen (BVerfGE 32, 54, 77). Diesen Anforderungen wird das Recht zum

Betreten von Räumen nach § 21 Abs. 4 BremPolG gerecht.

Das Oberverwaltungsgericht hat § 21 Abs. 4 BremPolG wie folgt ausgelegt: Zunächst

hat es aus der an die soeben zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anknüpfenden Entstehungsgeschichte der Norm hergeleitet, dass eine

Betretensbefugnis bezüglich Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen nur zum Zwecke der Abwehr solcher Gefahren besteht, die dadurch ausgelöst oder zumindest

gefördert werden, dass ihr Inhaber die Räume der Allgemeinheit zugänglich gemacht

hat. Im Weiteren hat sich das Oberverwaltungsgericht im Hinblick auf den Grundsatz

der Verhältnismäßigkeit und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu

einer verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift veranlasst gesehen. Danach

braucht zwar keine konkrete Gefahr vorzuliegen; die Gefahren, deren Abwehr die

Polizeimaßnahmen dienen sollen, müssen jedoch ein solches Gewicht haben, dass

sie von ihrer Bedeutung her geeignet sind, das Interesse des Inhabers des Hausrechts an der Wahrnehmung seiner Verfügungsgewalt zu überwiegen. Außerdem

verlangt die Vorschrift, dass zum Kontrollzeitpunkt hinreichend präzise und aktuelle

sowie darüber hinaus dokumentierte Lageerkenntnisse vorhanden sind, die den

Schluss erlauben, dass gerade das zu betretende Objekt ein Ort ist, an dem sich die

abzuwehrenden Gefahren oder zu verhütenden Straftaten in nicht allzu ferner Zukunft ereignen könnten.

Mit diesem Inhalt, an dessen Feststellung durch das Berufungsgericht das Revisionsgericht grundsätzlich gebunden ist, wahrt § 21 Abs. 4 BremPolG den Grundsatz

der Verhältnismäßigkeit und entspricht sämtlichen Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht daraus für behördliche Betretungs- und Besichtigungsbefugnisse

hergeleitet hat. Das gilt auch im Hinblick darauf, dass die Vorschrift zum Betreten der

Räume keine konkrete Gefahr verlangt, sondern sich mit einer wesentlich niedrigeren

Eingriffsschwelle begnügt, die dem Bereich der Gefahrenvorsorge zuzuordnen ist.

Insoweit ist zu berücksichtigen, dass mit dem Betreten von Arbeits-, Betriebs- und

Geschäftsräumen wegen ihrer Offenheit nach außen nur ein vergleichsweise geringfügiger Grundrechtseingriff verbunden ist (vgl. BVerfGE 97, 228, 266: ebenso zur Ü-

berwachung gemäß Art. 13 Abs. 3 GG: BVerfG, Beschlüsse vom 3. März 2004

- 1 BvR 2378/98 u. 1 BvR 1084/99 - NJW 2004, 999, 1004). Dem Gesetzgeber ist es

nicht verwehrt, auch im Vorfeld konkreter Gefahren Eingriffsermächtigungen zu

schaffen, sofern - wie dies durch § 21 Abs. 4 BremPolG in der Auslegung durch das

Oberverwaltungsgericht verlangt wird - zwischen dem Anlass und den Auswirkungen

des Eingriffs ein angemessenes Verhältnis besteht und die Norm hinreichend bestimmt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 2/92 - NJW 2004,

2213). Dem zuletzt genannten Erfordernis ist hier dadurch Genüge getan, dass sich

§ 21 Abs. 4 BremPolG ohne Schwierigkeiten in dem vom Oberverwaltungsgericht beschriebenen Sinne verfassungskonform auslegen lässt.

§ 21 Abs. 4 BremPolG widerspricht auch nicht deswegen dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenbestimmtheit, weil der Zweck der Betretensbefugnis nur allgemein mit

der Aufgabe der Gefahrenabwehr bezeichnet ist. Zwar betrifft die Rechtsprechung

des Bundesverfassungsgerichts zu den behördlichen Betretungs- und Besichtigungsrechten in erster Linie die üblichen Rechte dieser Art, die seit jeher aufgrund spezieller gesetzlicher Ermächtigung zugunsten von Fachbehörden insbesondere der Wirtschafts-, Arbeits- und Steueraufsicht bestehen (vgl. BVerfGE 32, 54, 72); bei diesen

Rechten wird die Eingriffsbefugnis, worauf das Oberverwaltungsgericht zutreffend

hingewiesen hat, durch die jeweilige fachliche Aufgabenstellung eingegrenzt, wohingegen die Aufgabe der Gefahrenabwehr überaus weit gespannt ist. Doch wird die

verfassungsrechtliche Bewertung der behördlichen Betretungs- und Besichtigungsrechte maßgeblich durch den Umstand geprägt, dass der Inhaber von Arbeits-,

Betriebs- und Geschäftsräumen gegenüber derartigen Grundrechtseingriffen nur in

geringem Umfang schutzbedürftig ist. Da die Anforderungen an die Bestimmtheit

einer gesetzlichen Eingriffsermächtigung auch und sogar hauptsächlich von der

Schwere des Eingriffs abhängen, verbietet es sich, an die in Rede stehenden

Eingriffsermächtigungen strengere Bestimmtheitsanforderungen zu stellen als an die

Ermächtigung zu Eingriffen in das Grundrecht aus Art. 13 GG, die gemäß Art. 13

Abs. 7 GG unmittelbar auf die Abwehr von Gefahren zielen. Für diesen Bereich hat

das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass die polizeiliche

Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage ausreicht, obwohl diese Klausel ebenfalls nur den allgemeinen Begriff der Gefahrenabwehr enthält (vgl. BVerwGE 47, 31,

39 f.). Die damit gemeinten Sachverhalte lassen sich mit Rücksicht auf die unvorhersehbare Vielgestaltigkeit der Lebensverhältnisse nicht näher umschreiben (vgl.

BVerwGE 115, 189, 194). Auch die mit der allgemeinen Gefahrenabwehr beauftragten Behörden müssen zur Vermeidung sonst entstehender Schutzlücken in der Lage

sein, Räume, die in der dargelegten Weise der Öffentlichkeit gewidmet sind, zur Erfüllung ihrer Aufgaben zu betreten.

d) Das Oberverwaltungsgericht hat den Polizeieinsatz am 2. März 2002 an dem von

ihm durch Auslegung gewonnenen Inhalt des § 21 Abs. 4 BremPolG gemessen und

ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt

waren. Auch dies ist aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden. Insbesondere verstieß die Kontrollmaßnahme unter den gegebenen Umständen nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zweck dieser Maßnahme war nach den

bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts, wie bereits erwähnt, die Bekämpfung der illegalen Zuwanderung. Die illegale Zuwanderung hat das Berufungsgericht

unter Hinweis auf die damit verbundenen Verstöße gegen die Rechtsordnung sowie

die nachteiligen Folgen in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht zu Recht als eine

schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit eingestuft. Mit Blick auf diese

Folgen erweist sich die Entdeckung von Personen, die sich illegal im Bundesgebiet

aufhalten, als ein wichtiger Gemeinwohlbelang, der geeignet war, das Betreten der

Teestube des Klägers zu rechtfertigen. Es war auch eine Sachlage gegeben, bei der

mit hinreichender Wahrscheinlichkeit von einer Verwirklichung der in Rede stehenden Gefahr ausgegangen werden konnte. Angesichts der im Zeitraum Sommer 2000

bis Anfang März 2002 gemachten Feststellungen, die eine in tatsächlicher Hinsicht

genügend abgesicherte Prognose zuließen, hatte die Polizei ausreichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass auch am 2. März 2002 in der Teestube Ausländer ohne die erforderliche Aufenthaltsgenehmigung angetroffen werden konnten.

Ob Bundesverfassungsrecht fordert, dass die Gefahren, deren Abwehr das Betreten

dienen soll, in einem inneren Zusammenhang mit der Betriebsführung in den einer

unbestimmten Öffentlichkeit offen stehenden Räumlichkeiten stehen, wie es das Berufungsgericht aufgrund seiner Auslegung des § 21 Abs. 4 BremPolG für geboten

gehalten hat, kann auf sich beruhen. Bundesverfassungsrecht steht einem solchen

Ergebnis jedenfalls nicht entgegen. Die Betriebsbezogenheit war hier gegeben, weil

das Betreten der Teestube zum Zwecke der Identitätskontrollen durch Besuch dieser

Einrichtung durch Personen ausländischer Herkunft mit möglicherweise unterschiedlichem ausländerrechtlichen Status veranlasst war. Nach den Feststellungen des

Berufungsgerichts kam die Teestube "als Treffpunkt für illegal zugewanderte Ausländer in Betracht".

Ebenfalls offen bleiben kann, ob Bundesverfassungsrecht fordert, dass Voraussetzung für eine Betretensbefugnis zum Zwecke der Identitätsfeststellung eine Dokumentation des Anlasses des Betretens ist, wie es das Oberverwaltungsgericht mit

guten Gründen ebenfalls für erforderlich gehalten hat. Eine solche Dokumentation lag

hier nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts jedenfalls vor.

Schließlich braucht auch nicht auf die Frage eingegangen zu werden, ob und unter

welchen Voraussetzungen die Ausübung einer Betretensbefugnis durch die Polizei

eine Information der über das Hausrecht verfügenden Personen erfordert (vgl. dazu

BVerwGE 78, 251). Die Teestube stand allgemein offen und wurde durch eine Aufsichtsperson geleitet. Da sich die Polizeibeamten nicht heimlich in die Räume eingeschlichen haben, muss davon ausgegangen werden, dass der Aufsichtsperson ihr

Eintreten nicht entgangen ist.

e) Die nach dem Betreten der Teestube vorgenommenen Identitätsfeststellungen

sind vom Berufungsgericht auf der Grundlage von § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG gerechtfertigt worden; dabei hat es sich im Wesentlichen auf dieselben Erwägungen

gestützt, die es auch zur Rechtfertigung des Betretens angeführt hat. Demgemäß

sind ihm insoweit ebenfalls keine Verstöße gegen Bundesrecht unterlaufen. Da sich

die Identitätsfeststellungen nicht gegen den Kläger, sondern gegen die kontrollierten

Personen richteten, konnte der Kläger allein durch diese Maßnahmen grundsätzlich

nicht in seinen Rechten verletzt werden. Dennoch ist das Berufungsgericht zutreffend

auch auf die Rechtmäßigkeit der Personenkontrolle eingegangen. Wäre nämlich die

Personenkontrolle von vornherein unzulässig gewesen, so hätten die Polizeibeamten

schon aus diesem Grund nicht zu Kontrollzwecken die Teestube betreten dürfen. So

verhielt es sich indes nach den Ausführungen des Berufungsgerichts zu dem

einschlägigen Landesrecht nicht. Unter diesen Umständen bedarf es keiner weiteren

Prüfung, ob durch den Polizeieinsatz am 2. März 2002 über den Eingriff in das

Grundrecht des Klägers aus Art. 13 GG hinaus auch in ein durch Art. 2 Abs. 1 oder

Art. 12 GG geschütztes Recht des Klägers auf ungestörten Betrieb seiner Teestube

eingegriffen wurde. Sollte diese Frage zu bejahen sein, wäre dieser Eingriff ebenso

wie der Eingriff in das Grundrecht aus Art. 13 GG durch die vom Berufungsgericht

festgestellten landesrechtlichen Handlungsbefugnisse der Polizeibeamten gedeckt.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Bardenhewer Hahn Büge

Graulich Vormeier

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 festgesetzt.

Bardenhewer Hahn Graulich

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Polizeirecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

GG Art. 13 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 7 BremPolG §§ 11, 21

Stichworte:

Wohnung; Betriebsräume; Vereinslokal; Teestube; Betreten; Durchsuchen; Personenkontrolle.

Leitsätze:

Eine als Vereinslokal dienende, öffentlich zugängliche Teestube genießt den grundrechtlichen Schutz aus Art. 13 Abs. 1 GG. Betritt die Polizei diese Räumlichkeit mit dem Ziel, eine Personenkontrolle durchzuführen, liegt darin keine den besonderen Anforderungen des Art. 13 Abs. 2 GG unterliegende Durchsuchung. Die Maßnahme kann ihr aufgrund einer polizeirechtlichen Generalermächtigung zum Betreten öffentlich zugänglicher Räume gestattet sein.

Urteil des 6. Senats vom 25. August 2004 - BVerwG 6 C 26.03

I. VG Bremen vom 27.08.2002 - Az.: VG 8 K 568/02 - II. OVG Bremen vom 02.09.2003 - Az.: OVG 1 A 445/02 -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil