Urteil des BVerwG, Az. 6 C 26.03

Öffentliche Sicherheit, Durchsuchung, Gefahr im Verzuge, Unverletzlichkeit der Wohnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 26.03
Verkündet
OVG 1 A 445/02
am 25. August 2004
Thiele
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. August 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom
2. September 2003 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger verfügt unter seiner Vereinsanschrift über Räumlichkeiten, in denen er im
Erdgeschoss unter anderem einen Aufenthaltsraum sowie im Kellergeschoss einen
Gebetsraum unterhält. In dem Aufenthaltsraum betreibt der Kläger eine Teestube,
die während ihrer Öffnungszeiten allgemein zugänglich ist und vornehmlich von Kur-
den besucht wird. Im Zeitraum Juli 2000 bis März 2002 wurden in der Teestube und
ihrer näheren Umgebung wiederholt polizeiliche Personenkontrollen durchgeführt.
Bei der aufgrund vorangegangener polizeilicher Beobachtungen veranlassten polizei-
lichen Überprüfung der Teestube am 18. Juli 2000 wurden die anwesenden Perso-
nen (ca. 70) einer Identitätskontrolle unterzogen. Drei Personen wurden zwecks ab-
schließender Identitätsfeststellungen zur Polizeiwache mitgenommen und anschlie-
ßend wieder entlassen. Im Einsatzbericht wurde vermerkt, dass "die Mehrzahl der
überprüften Personen hinsichtlich ausländerrechtlicher Verstöße bereits in Erschei-
nung getreten ist". Bei einer im Rahmen ziviler Streifentätigkeit durchgeführten Kon-
trolle am 5. Oktober 2000 trafen die Polizeieinsatzkräfte in der Teestube auf sechs
Personen kurdischer Volkszugehörigkeit, von denen sich drei nicht ausweisen konn-
ten. Zwei von ihnen wurden wegen des Verdachts der illegalen Einreise und des ille-
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galen Aufenthaltes festgenommen, der Dritte entzog sich der Festnahme durch
Flucht.
Bei der streitigen polizeilichen Kontrolle in der Teestube des Klägers am 12. März
2002 gegen 19 Uhr überprüften zwei Polizeibeamte im Rahmen einer Zivilstreife die
Personalien der vier anwesenden Personen, ohne Verstöße festzustellen. Laut
Einsatzbericht wurde die Maßnahme auf § 11 Abs. 1, § 21 Abs. 4 des Bremischen
Polizeigesetzes (BremPolG) gestützt und damit begründet, dass "es durch dortige
'Besucher' in und um diese Örtlichkeit herum immer wieder zu diversen strafrechtli-
chen Verstößen kommt (besonders im ausländerrechtlichen, btm-rechtlichen und
Diebstahlsbereich)".
Die dagegen am 20. März 2002 erhobene Klage mit dem Antrag "festzustellen, dass
die Durchsuchung vom 12.03.2002 in den Vereinsräumen des Klägers in der Hansa-
straße 18 in Bremen rechtswidrig gewesen ist", hat das Verwaltungsgericht Bremen
mit Urteil, ergangen auf die mündliche Verhandlung vom 27. August 2002, abgewie-
sen.
Die Berufung hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen mit
Urteil vom 2. September 2003 zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Gericht im
Wesentlichen ausgeführt, die zulässige Klage sei unbegründet, da die polizeilichen
Maßnahmen vom 12. März 2002 rechtmäßig gewesen seien. Eine Durchsuchung im
Sinne von § 21 Abs. 1 BremPolG habe nicht vorgelegen. Der Begriff habe die gleiche
Bedeutung wie die Durchsuchung einer Wohnung in Art. 13 Abs. 2 GG. Zur
Wohnung im Sinne dieser Vorschrift gehörten auch Betriebs- und Geschäftsräume,
die der Inhaber aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit zugänglich mache. Der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folgend sei kennzeichnend für die
Durchsuchung einer Wohnung "das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher
Organe in einer Wohnung, um dort planmäßig etwas aufzuspüren, was der Inhaber
einer Wohnung von sich aus nicht offen legen oder herausgeben will, etwas nicht klar
zutage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzudecken oder ein Geheimnis zu
lüften". Das Bundesverfassungsgericht habe diese Definition dahingehend erläutert,
zum Durchsuchungsbegriff gehöre, "dass der Wohnungsinhaber den Sachverhalt,
um dessen Ermittlung es sich handelt, geheim halten möchte". Dem Auffinden in
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diesem Sinne verborgener Personen habe die vom Kläger angegriffene Maßnahme
nicht gedient.
Die gegen die Räumlichkeiten des Klägers gerichtete Maßnahme sei daher als Be-
treten zu werten, das nach § 21 Abs. 4 BremPolG zulässig gewesen sei. Danach
dürften Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume sowie andere Räume, die öffentlich
zugänglich seien oder zugänglich gewesen seien und den Anwesenden zum weite-
ren Aufenthalt zur Verfügung stünden, zum Zwecke der Gefahrenabwehr (§ 1 Abs. 1
BremPolG) während der Arbeits-, Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden.
Mit Blick auf die ausdrückliche Verweisung auf die Aufgabenbeschreibung in § 1
Abs. 1 BremPolG bedürfe es nach § 21 Abs. 4 BremPolG keiner konkreten Gefahr.
Diese Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt.
Aus der Entstehungsgeschichte ergebe sich weiter, dass die Gefahren, deren Ab-
wehr das Betreten dienen solle, in einem Zusammenhang mit dem in den öffentlich
zugänglichen Räumen errichteten Betrieb oder Geschäft stehen und diesem deshalb
zurechenbar sein müssten. In der Begründung zu der gleichlautenden Regelung im
"Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes" (MEPolG) der Ständigen Konfe-
renz der Innenminister und -senatoren des Bundes und der Länder i.d.F. vom
25. November 1977 werde ausgeführt, das Betretensrecht solle auf der Grundlage
der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Oktober 1971 - 1 BvR
280/66 - (BVerfGE 32, 54) geregelt werden. Nach dieser Rechtsprechung, an der
das Bundesverfassungsgericht auch später festgehalten habe, umfasse der Begriff
der Wohnung in Art. 13 Abs. 1 GG zwar auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräu-
me. Den unterschiedlichen Schutzbedürfnissen für private Wohnräume im engeren
Sinne einerseits sowie Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen andererseits sei
aber dadurch Rechnung zu tragen, dass die Betretungs- und Besichtigungsrechte für
letztere, die den Fachbehörden insbesondere der Wirtschafts-, Arbeits- und Steuer-
aufsicht herkömmlicherweise durch Gesetz eingeräumt seien, nicht an Art. 13 Abs. 7
GG zu messen seien. Sie unterlägen vielmehr einem geringeren Rechtfertigungs-
standard, den das Bundesverfassungsgericht unter Heranziehung von Art. 2 Abs. 1
GG in Zusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entwickelt habe.
Danach sei das Betreten öffentlich zugänglicher Betriebs- und Geschäftsräume dann
mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn es erstens auf einer besonderen gesetzlichen
Vorschrift beruhe, zweitens einem erlaubten Zweck diene und für dessen Erreichen
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erforderlich sei, das Gesetz drittens den Zweck des Betretens, den Gegenstand und
den Umfang der zugelassenen Besichtigung und Prüfung deutlich erkennen lasse
und viertens das Betreten nur in den Zeiten statthaft sei, zu denen die Räume nor-
malerweise für die jeweilige betriebliche oder geschäftliche Nutzung zur Verfügung
stehe. Da der Musterentwurf und die ihm folgenden Polizeigesetze eine solche Be-
tretensbefugnis auch den Polizeibehörden als allgemeinen Gefahrabwehrbehörden
hätten eröffnen wollen, ohne sie qualitativ erweitern zu wollen, folge daraus eine ge-
genständliche Beschränkung der Betretensbefugnis; Arbeits-, Betriebs- und Ge-
schäftsräume dürften nur zum Zwecke der Abwehr solcher Gefahren betreten wer-
den, die dadurch ausgelöst oder zumindest gefördert würden, dass ihr Inhaber sie
der Allgemeinheit zugänglich gemacht habe.
Durch die Weite und entsprechende Unbestimmtheit der in § 21 Abs. 4 BremPolG in
Bezug genommenen Aufgabe der Gefahrenabwehr in § 1 Abs. 1 BremPolG unter-
scheide sich das polizeiliche Betretensrecht allerdings nicht unerheblich von den
herkömmlichen fachbehördlichen Betretungs- und Besichtigungsbefugnissen im Be-
reich der Wirtschaftsaufsicht. Um den bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben zu
genügen, bedürfe § 21 Abs. 4 BremPolG daher weiterer Eingrenzungen. Maßstab für
die gebotene verfassungskonforme Auslegung der Norm sei der Verhältnismäßig-
keitsgrundsatz. Im Rahmen von § 21 Abs. 4 BremPolG kämen daher nur solche
künftigen Gefahren und zu verhütende Straftaten als polizeiliches Kontrollziel in Be-
tracht, die von ihrem Gewicht her geeignet seien, das Interesse des Inhabers von
Arbeits-, Betriebs- oder Geschäftsräumen an der Wahrnehmung seiner privaten Ver-
fügungsgewalt über diese Räumlichkeiten zu überwiegen. In der polizeirechtlichen
Literatur werde das polizeiliche Betreten zum Teil nur für zulässig erachtet, wenn es
zur Verhütung dringender Gefahren im Sinne von Art. 13 Abs. 7 GG erfolge. Ob dem
zu folgen sei, könne dahinstehen, da Maßnahmen zur Bekämpfung der illegalen Zu-
wanderung diese hohe Eingriffsschwelle erreichten. Illegale Einreise und illegaler
Aufenthalt erfüllten nicht nur Straftatbestände (§ 92 Abs. 1 AuslG), sondern gefähr-
deten auch eine geordnete Zuwanderungspolitik und führten zu gravierenden sozial
und wirtschaftlich nachteiligen Folgen. § 21 Abs. 4 BremPolG sei ferner dahingehend
einzugrenzen, dass sich der Zurechnungszusammenhang zwischen Kontrollziel und
Kontrollobjekt durch tatsächliche Anhaltspunkte unterhalb der Schwelle der konkre-
ten Gefahr ergeben müsse. Zum Kontrollzeitpunkt müssten hinreichend präzise und
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aktuelle Lageerkenntnisse vorhanden sowie dokumentiert sein, die darauf schließen
ließen, dass das zu betretende Objekt ein Ort sei, an dem sich die abzuwehrenden
Gefahren oder zu verhütenden Straftaten in nicht allzu ferner Zukunft ereignen könn-
ten. Auch diesen Anforderungen genüge das vom Kläger gerügte Betreten seiner
Teestube am 12. März 2002.
Die Personenkontrollen fänden ihre Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG,
wonach die Polizei die Identität zur Abwehr einer Gefahr feststellen dürfe. Die Rege-
lung setze eine konkrete Gefahr im Sinne von § 2 Nr. 3 a) BremPolG voraus. Die
Polizeibeamten hätten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit annehmen dürfen, dass
zumindest ein Teil der in der Teestube anwesenden Personen illegal im Bundesge-
biet aufenthältlich sei. Aufgrund der zum Zeitpunkt des Einschreitens bekannten Tat-
sachen sei die Polizei befugt gewesen, sich durch weitere Maßnahmen Gewissheit
darüber zu verschaffen, ob die angetroffenen Personen zum Kreis der illegalen Zu-
wanderer gehörten. Die Identitätskontrolle sei auch geeignet und erforderlich gewe-
sen. Dass sich die Prognose bei der Überprüfung am 12. März 2002 nicht bestätigt
habe, berühre die Rechtmäßigkeit der Maßnahme nicht. § 11 Abs. 1 Nr. 2 BremPolG
scheide als Rechtsgrundlage aus, da dessen Voraussetzungen mit Blick auf die hö-
heren Anforderungen an das polizeiliche Schutzgut nicht vorgelegen hätten.
Mit der vom Oberverwaltungsgericht im Urteil zugelassenen, am 13. November 2003
eingelegten Revision verfolgt der Kläger sein Feststellungsbegehren weiter und trägt
zur Begründung im Wesentlichen vor: Das Berufungsgericht spalte die angegriffene
polizeiliche Maßnahme zu Unrecht in die Maßnahmen des Betretens und der Identi-
tätsfeststellung auf. Es handele sich vielmehr um eine Durchsuchung. Durchsuchen
sei entweder das ziel- und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organe nach Sachen
oder Personen oder aber das Suchen zur Ermittlung eines Sachverhaltes, um jeweils
etwas aufzuspüren, was nicht ohne weiteres erkennbar sei. Es komme darauf an, ob
die Sachlage offenkundig sei. Die Frage, ob die in der Teestube des Klägers anwe-
senden Personen über eine Aufenthaltsgenehmigung verfügten, lasse sich nicht
durch einen bloßen Blick auf die Personen beantworten, so dass der Sachverhalt
nicht offenkundig sei. Tatsächlich erweise sich der am 12. März 2002 durchgeführte
Einsatz als Razzia, für die es im bremischen Polizeirecht an einer Rechtsgrundlage
fehle.
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Unabhängig davon erweise sich das Betreten für sich genommen als rechtswidrig.
§ 21 Abs. 4 BremPolG widerspreche den Erfordernissen des Art. 13 Abs. 7 GG. Es
fehle bereits am Erfordernis einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Im
Übrigen habe der Landesgesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass er das Betreten
von Räumlichkeiten in der Absicht, Personen ohne erforderliche Aufenthaltsge-
nehmigung aufzugreifen, ablehne. Darüber hinaus erscheine das Betreten der Tee-
stube nicht geeignet, die vermeintliche Gefahr für eine geordnete Zuwanderung so-
wie die vermeintlich nachteiligen Folgen in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht auch
nur im Ansatz zu beseitigen.
Das Betreten zum Zwecke der Feststellung eines Verstoßes gegen § 92 Abs. 1
AuslG stelle vorrangig eine Strafverfolgungsmaßnahme dar, deren Rechtmäßigkeit
sich nach der Strafprozessordnung beurteile.
Die Identitätsfeststellungen seien ebenfalls rechtswidrig gewesen. Entgegen der An-
nahme des Berufungsgerichts gebe es keinen Erfahrungssatz, wonach sich jede
Person, die sich in den Räumlichkeiten des Klägers aufhalte und der Polizei nicht
bekannt sei, mit hinreichender Wahrscheinlichkeit illegal im Bundesgebiet aufhalte.
Dagegen sprächen bereits die Ergebnisse der zahlreichen vorangegangenen Über-
prüfungen in der Teestube des Klägers. Schließlich verstießen sowohl das Betreten
der Teestube als auch die Personenkontrollen gegen das Gebot der Verhältnismä-
ßigkeit im engeren Sinne.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Bremen vom 27. August
2002 und des Urteils des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt
Bremen vom 2. September 2003 festzustellen, dass die polizeilichen Maßnah-
men vom 12. März 2002 in den Vereinsräumlichkeiten des Klägers in der
H.straße … in B. rechtswidrig gewesen sind.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen.
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II.
Die Revision ist zulässig, aber unbegründet, denn das Berufungsurteil verletzt kein
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).
1. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig angesehen. Da-
bei kann dahinstehen, ob das klägerische Begehren - die Feststellung, dass die poli-
zeilichen Maßnahmen vom 12. März 2002 in den Vereinsräumlichkeiten des Klägers
rechtswidrig waren - in der Form der Feststellungsklage (§ 43 VwGO) oder der Fort-
setzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) statthaft ist. Wie das Ober-
verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, sind für beide Klagearten die Voraus-
setzungen erfüllt.
Der Kläger ist auch in jedem Fall klagebefugt. Eine mögliche Rechtsverletzung ergibt
sich sowohl hinsichtlich des Betretens der Teestube durch die Polizei als auch hin-
sichtlich der dort vorgenommenen und mit dem Betreten bezweckten Identitätskon-
trollen bei den Besuchern der Teestube aus dem grundrechtlichen Schutz der Unver-
letzlichkeit der Wohnung (Art. 19 Abs. 3 i.V.m. Art. 13 GG). In Anbetracht denkbarer
nachteiliger Folgen der umstrittenen Maßnahmen für den Betrieb und den Besuch
der Teestube kommt überdies auch, sofern die Teestube gewerblich betrieben wird,
eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG oder, wenn der Betrieb ausschließlich ideellen
Zwecken dienen sollte, von Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht.
2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die umstrittenen Maßnahmen sind in dem
Umfang, in dem sie den Kläger betrafen, rechtlich nicht zu beanstanden.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte auf der Grundlage des Landespolizei-
rechts für berechtigt erachtet, die Räumlichkeiten des Klägers (Teestube) zwecks
Durchführung einer Personenkontrolle zu betreten. Die Betretensbefugnis hat es § 21
Abs. 4 des Bremischen Polizeigesetzes (BremPolG) vom 21. März 1983 (BremGBl
S. 141, 302) i.d.F. vom 25. Oktober 2001 (BremGBl S. 341) entnommen, wonach
Arbeits- Betriebs- oder Geschäftsräume sowie andere Räume und Grundstücke, die
öffentlich zugänglich sind oder zugänglich waren und den Anwesenden zum weiteren
Aufenthalt zur Verfügung stehen, zum Zwecke der Gefahrenabwehr (§ 1 Abs. 1
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BremPolG) während der Arbeits-, Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden
dürfen. Die Ermächtigungsgrundlage für die Identitätskontrollen hat das
Berufungsgericht in § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG gesehen, demzufolge die Polizei die
Identität einer Person zur Abwehr einer Gefahr feststellen darf. Das Urteil des Beru-
fungsgerichts beruht mithin auf Landesrecht, welches nach § 137 Abs. 1 VwGO nicht
der Revision an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt. An die Auslegung und
Anwendung des irrevisiblen Landesrechts durch das Berufungsgericht ist das Bun-
desverwaltungsgericht nach § 137 Abs. 1, § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO (= § 562
ZPO a.F.) grundsätzlich gebunden. Es hat aber zu prüfen, ob die dem angefochte-
nen Urteil zugrunde liegende Auslegung und Anwendung der § 21 Abs. 4, § 11
Abs. 1 Nr. 1 BremPolG im Einklang mit Bundesrecht steht. Das ist zu bejahen. Der
Kläger ist dadurch, dass die Polizei am 12. März 2002 gegen seinen Willen seine
Räume betreten und dort die Identität der Besucher der Teestube überprüft hat, nicht
in seinem Grundrecht aus Art. 13 GG oder einem anderen Grundrecht verletzt wor-
den.
a
)
Das Urteil des Berufungsgerichts verstößt nicht deswegen gegen Bundesrecht,
weil das Berufungsgericht die umstrittenen Maßnahmen mit Vorschriften des Bremi-
schen Polizeigesetzes, die zum Zwecke der allgemeinen Gefahrenabwehr erlassen
worden sind, und nicht mit (speziellen) Vorschriften des Bundesrechts gerechtfertigt
hat. Nach den für das Revisionsgericht verbindlichen (§ 137 Abs. 2 VwGO) Tatsa-
chenfeststellungen des Berufungsgerichts diente der Polizeieinsatz am 12. März
2002 dem Aufspüren von Ausländern, die sich illegal im Bundesgebiet aufhielten,
sowie der Unterbindung ihres weiteren Aufenthalts. Es handelte sich mithin um dem
Landesrecht unterfallende Maßnahmen der Gefahrenabwehr und nicht um solche der
Strafverfolgung. Zwar verstößt der illegale Aufenthalt im Bundesgebiet nicht nur
gegen die öffentliche Sicherheit, sondern ist zugleich auch mit Strafe bedroht (§ 92
AuslG). Doch wurden die Beamten nicht auf der Grundlage der Strafprozessordnung
tätig, weil die Maßnahmen nicht zielgerichtet zu Zwecken der Strafverfolgung vorge-
nommen wurden. Vielmehr konnte sich ein Straftatverdacht gegen bestimmte Perso-
nen erst im Verlauf der Personenkontrolle ergeben. Ebenso war beim Betreten der
Räume des Klägers und der Durchführung der Identitätskontrollen noch völlig offen,
ob und inwieweit sich ein Anlass für Maßnahmen ausländerrechtlicher Art ergeben
würde. Das Berufungsgericht hat daher zu Recht auch von der Prüfung der diesbe-
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züglichen Vorschriften des Ausländergesetzes des Bundes (s. § 40 Abs. 1, §§ 41, 63
Abs. 1 und 5 AuslG) abgesehen.
b) Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers handelte es sich bei dem Polizeiein-
satz am 12. März 2002 nicht um eine nach Art. 13 GG unzulässige Durchsuchung.
Gemäß Art. 13 Abs. 1 GG ist die Wohnung unverletzlich. Der durch Art. 13 GG ge-
schützte Bereich der "Wohnung" ist mit Blick auf Entstehungsgeschichte und
Schutzzweck der Norm weit auszulegen und umfasst neben der Wohnung im enge-
ren Sinne auch Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräume (stRspr des Bundesverfas-
sungsgerichts, s. z.B. BVerfGE 32, 54, 68 ff.; 76, 83, 88; 97, 228, 265). Zu den ge-
schützten Räumlichkeiten gehören auch diejenigen Teile der Betriebsräume, die der
Hausrechtsinhaber aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit zugänglich gemacht
hat. Auch in diesem Fall gewährleistet das Grundrecht Schutz gegen Eingriffe in sei-
ne Entscheidung über das Zutrittsrecht im Einzelnen und über die Zweckbestimmung
des Aufenthalts (vgl. BVerfGE 97, 228, 265). Nach diesen Maßstäben unterfällt die
Teestube des Klägers dem Schutzbereich des Art. 13 Abs. 1 GG. Auch ein eingetra-
gener Verein wie der Kläger kann Träger des Grundrechts aus Art. 13 GG sein
(BVerfGE 44, 353, 371).
Nach Art. 13 Abs. 2 GG dürfen Durchsuchungen nur durch den Richter, bei Gefahr
im Verzuge auch durch die in den Gesetzen vorgesehenen anderen Organe ange-
ordnet und nur in der dort vorgeschriebenen Form durchgeführt werden. Unter einer
Durchsuchung versteht das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 51, 97, 106 ff.) im
Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom
6. September 1974 - BVerwG I C 17.73 - BVerwGE 47, 31, 37) "das ziel- und zweck-
gerichtete Suchen staatlicher Organe nach Personen oder Sachen oder zur Ermitt-
lung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspüren, was der Inhaber der Wohnung nicht
von sich aus offen legen oder herausgeben will". Die Durchsuchung erschöpft sich
nicht in einem Betreten der Wohnung, sondern umfasst als zweites Element die Vor-
nahme von Handlungen in den Räumen (BVerfGE 76, 83, 89). Die gesetzlich zuläs-
sigen Durchsuchungen dienen als Mittel zum Auffinden und Ergreifen einer Person,
zum Auffinden, Sicherstellen oder zur Beschlagnahme einer Sache oder zur Verfol-
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gung von Spuren. Begriffsmerkmal der Durchsuchung ist somit die Suche nach Per-
sonen oder Sachen oder die Ermittlung eines Sachverhalts in einer Wohnung. Eine
solche Maßnahme ist mit dem Betreten einer Wohnung durch Träger hoheitlicher
Gewalt nicht notwendigerweise verbunden. Eine Wohnung kann auch zur Vornahme
anderer Amtshandlungen betreten werden. So ist z.B. die Besichtigung einer Woh-
nung zur Feststellung, ob der Inhaber seinen Beruf ordnungsgemäß ausübt, keine
Durchsuchung der Wohnung. Kennzeichnend für die Durchsuchung ist demgegen-
über die Absicht, etwas nicht klar zutage Liegendes, vielleicht Verborgenes aufzude-
cken oder ein Geheimnis zu lüften, mithin das Ausforschen eines für die freie Entfal-
tung der Persönlichkeit wesentlichen Lebensbereichs, das unter Umständen bis in
die Intimsphäre des Betroffenen dringen kann. Demgemäß macht die beim Betreten
einer Wohnung unvermeidliche Kenntnisnahme von Personen, Sachen und Zustän-
den den Eingriff in die Wohnungsfreiheit noch nicht zu einer Durchsuchung. Auch die
bloße Aufforderung an die sich in einer Wohnung aufhaltenden Personen, den Raum
zu verlassen, stellt keine Durchsuchung der Wohnung dar, weil damit die öffentliche
Gewalt nicht in der für Durchsuchungen typischen Weise in das private Leben des
Bürgers und in die räumliche Sphäre, in der es sich entfaltet, eindringt (Urteil vom
6. September 1974 - BVerwG I C 17.73 - a.a.O. S. 36 f.).
Von diesen Grundsätzen ausgehend ist das Oberverwaltungsgericht zutreffend zu
dem Ergebnis gelangt, dass die polizeilichen Maßnahmen in der Teestube des Klä-
gers am 12. März 2002 keine Durchsuchung im Sinne von Art. 13 Abs. 2 GG waren.
Das bloße Betreten der Teestube erfüllt nach den dargelegten Maßstäben die Vor-
aussetzungen einer Durchsuchung nicht. Auch das Hinzutreten der mit dem Betreten
von vornherein bezweckten weiteren Maßnahme der Personenkontrolle führt nicht
zur Annahme einer Durchsuchung. Bei dieser weiteren Maßnahme handelte es sich
nicht um das eine Durchsuchung kennzeichnende Element des Eindringens in die
private räumliche Sphäre des Klägers im Wege eines ziel- und zweckgerichteten Su-
chens in den Räumlichkeiten. Das Betreten mit dem Ziel der Durchführung von Iden-
titätsfeststellungen war keine Verfolgung eines Zwecks, wie er der Durchsuchung
eigen ist. "Ausforschungsobjekt" waren nicht die Räumlichkeiten des Klägers, son-
dern die überprüften Personen, die in den Räumlichkeiten nicht verborgen, sondern
offen anwesend waren. Eine abweichende rechtliche Beurteilung ergibt sich auch
dann nicht, wenn man die Feststellung von Personalien von Besuchern des Haus-
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rechtsinhabers als Ermittlung eines bislang unbekannten Sachverhalts bewertet.
Ausgehend davon, dass Schutzgut von Art. 13 GG die räumliche Sphäre der Pri-
vatheit ist und damit das Selbstbestimmungsrecht des Hausrechtsinhabers geschützt
wird, welche von ihm beherrschten Informationen aus dem Bereich der Wohnung
Dritten zugänglich werden, könnte allenfalls der Identitätsüberprüfung von Besuchern
von nicht für die Öffentlichkeit zugänglichen Räumlichkeiten die Qualität einer
Durchsuchungshandlung im Sinne von Art. 13 Abs. 2 GG beigemessen werden. Ist
hingegen eine Räumlichkeit wie hier allgemein zugänglich, ist das Band zwischen
Hausrechtsinhaber und Besucher/Gast derart lose, dass sich das Bestimmungsrecht
des Hausrechtsinhabers auf die Freigabe von Informationen über die Person der
Besucher oder Gäste nicht erstreckt. Die zu ermittelnden Umstände haben keinen
Bezug zu dem Schutzzweck des Art. 13 Abs. 2 GG. Das "Ausforschen" der am
2. März 2002 in der Teestube des Klägers anwesenden Personen durch die Polizei
erweist sich daher nicht als Suche nach vom Kläger beherrschten Informationen und
infolgedessen auch nicht als eine Durchsuchungshandlung im Sinne von Art. 13
Abs. 2 GG.
c) Da die Teestube des Klägers nicht durchsucht worden ist, konnte das Oberverwal-
tungsgericht ohne Verstoß gegen Art. 13 Abs. 2 GG den Polizeieinsatz am 2. März
2002 auf das Recht der Beamten zum Betreten von öffentlich zugänglichen Räumen
nach § 21 Abs. 4 BremPolG stützen. Nach dieser Vorschrift dürfen Arbeits-, Betriebs-
oder Geschäftsräume sowie andere Räume und Grundstücke, die öffentlich
zugänglich sind oder zugänglich waren und den Anwesenden zum weiteren Aufent-
halt zur Verfügung stehen, zum Zwecke der Gefahrenabwehr während der Arbeits-,
Geschäfts- oder Aufenthaltszeit betreten werden. Das Oberverwaltungsgericht hat
diese Regelung zu Recht als verfassungsgemäß beurteilt.
Wie sich bereits aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt, ist § 21 Abs. 4
BremPolG nicht an Art. 13 Abs. 2 GG zu messen. Die Vorschrift ermächtigt nur zum
Betreten von Räumen, nicht aber zu Durchsuchungen. Ebenso wenig geht es um die
(akustische) Überwachung von Wohnungen im Sinne von Art. 13 Abs. 3 bis 6 GG.
Bei dem der Polizei durch § 21 Abs. 4 BremPolG gewährten Recht zum Betreten von
Räumen handelt es sich auch nicht um "Eingriffe und Beschränkungen" im Sinne von
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Art. 13 Abs. 7 GG, die nur zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensge-
fahr für einzelne Personen, aufgrund eines Gesetzes auch zur Verhütung dringender
Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere zur Behebung der
Raumnot, zur Bekämpfung von Seuchengefahr oder zum Schutze gefährdeter Ju-
gendlicher vorgenommen werden dürfen. Der Begriff "Eingriffe und Beschränkungen"
ist bei Geschäfts-, Betriebs- und Arbeitsräumen einengend auszulegen (vgl. BVerfGE
32, 54, 75). Das Schutzbedürfnis ist bei den der "räumlichen Privatsphäre" zuzu-
ordnenden Räumen verschieden groß. Bei Geschäfts-, Betriebs-, und Arbeitsräumen
wird es durch den Zweck, den sie nach dem Willen ihres Inhabers erfüllen sollen,
gemindert. Solchen Räumen kommt nach ihrer Zweckbestimmung durch den Inhaber
eine größere Offenheit nach außen zu. "Sie sind zur Aufnahme sozialer Kontakte
bestimmt, der Inhaber entlässt sie damit in gewissem Umfang aus der privaten Intim-
sphäre, zu der die Wohnung im engeren Sinn gehört." (BVerfG a.a.O.). Die Öffnung
der Räume nach außen verringert nicht nur das Schutzbedürfnis, sondern führt
zugleich dazu, dass das, was in ihnen geschieht, notwendig nach außen wirkt und
deshalb auch die Interessen anderer und der Allgemeinheit berühren kann. Daher ist
es folgerichtig, dass die mit dem Schutz dieser Interessen beauftragten Behörden in
gewissem Rahmen das Geschehen in den Räumen kontrollieren und sie zu diesem
Zweck betreten dürfen. Darin liegt nicht eigentlich eine Störung des Hausfriedens.
Die nicht als Eingriffe und Beschränkungen im Sinne des Art. 13 Abs. 7 GG zu
qualifizierenden behördlichen Betretungs- und Besichtigungsbefugnisse unterliegen
einem geringeren verfassungsrechtlichen Rechtfertigungsstandard, den das
Bundesverfassungsgericht "unter Beachtung namentlich des Art. 2 Abs. 1 GG im
Zusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit"
(BVerfGE 32, 56, 76) im Einzelnen so umschrieben hat: Es muss eine besondere
gesetzliche Vorschrift zum Betreten der Räume ermächtigen; das Betreten der
Räume, die Vornahme der Besichtigungen und Prüfungen müssen einem erlaubten
Zweck dienen und für dessen Erreichung erforderlich sein; das Gesetz muss den
Zweck des Betretens, den Gegenstand und Umfang der zugelassenen Besichtigung
und Prüfung deutlich erkennen lassen; das Betreten der Räume und die Vornahme
der Besichtigung und Prüfung ist nur in den Zeiten statthaft, zu denen die Räume
normalerweise für die jeweilige geschäftliche oder betriebliche Nutzung zur Verfü-
gung stehen (BVerfGE 32, 54, 77). Diesen Anforderungen wird das Recht zum
Betreten von Räumen nach § 21 Abs. 4 BremPolG gerecht.
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Das Oberverwaltungsgericht hat § 21 Abs. 4 BremPolG wie folgt ausgelegt: Zunächst
hat es aus der an die soeben zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsge-
richts anknüpfenden Entstehungsgeschichte der Norm hergeleitet, dass eine
Betretensbefugnis bezüglich Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen nur zum Zwe-
cke der Abwehr solcher Gefahren besteht, die dadurch ausgelöst oder zumindest
gefördert werden, dass ihr Inhaber die Räume der Allgemeinheit zugänglich gemacht
hat. Im Weiteren hat sich das Oberverwaltungsgericht im Hinblick auf den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu
einer verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift veranlasst gesehen. Danach
braucht zwar keine konkrete Gefahr vorzuliegen; die Gefahren, deren Abwehr die
Polizeimaßnahmen dienen sollen, müssen jedoch ein solches Gewicht haben, dass
sie von ihrer Bedeutung her geeignet sind, das Interesse des Inhabers des Haus-
rechts an der Wahrnehmung seiner Verfügungsgewalt zu überwiegen. Außerdem
verlangt die Vorschrift, dass zum Kontrollzeitpunkt hinreichend präzise und aktuelle
sowie darüber hinaus dokumentierte Lageerkenntnisse vorhanden sind, die den
Schluss erlauben, dass gerade das zu betretende Objekt ein Ort ist, an dem sich die
abzuwehrenden Gefahren oder zu verhütenden Straftaten in nicht allzu ferner Zu-
kunft ereignen könnten.
Mit diesem Inhalt, an dessen Feststellung durch das Berufungsgericht das Revisi-
onsgericht grundsätzlich gebunden ist, wahrt § 21 Abs. 4 BremPolG den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit und entspricht sämtlichen Anforderungen, die das Bundes-
verfassungsgericht daraus für behördliche Betretungs- und Besichtigungsbefugnisse
hergeleitet hat. Das gilt auch im Hinblick darauf, dass die Vorschrift zum Betreten der
Räume keine konkrete Gefahr verlangt, sondern sich mit einer wesentlich niedrigeren
Eingriffsschwelle begnügt, die dem Bereich der Gefahrenvorsorge zuzuordnen ist.
Insoweit ist zu berücksichtigen, dass mit dem Betreten von Arbeits-, Betriebs- und
Geschäftsräumen wegen ihrer Offenheit nach außen nur ein vergleichsweise gering-
fügiger Grundrechtseingriff verbunden ist (vgl. BVerfGE 97, 228, 266: ebenso zur Ü-
berwachung gemäß Art. 13 Abs. 3 GG: BVerfG, Beschlüsse vom 3. März 2004
- 1 BvR 2378/98 u. 1 BvR 1084/99 - NJW 2004, 999, 1004). Dem Gesetzgeber ist es
nicht verwehrt, auch im Vorfeld konkreter Gefahren Eingriffsermächtigungen zu
schaffen, sofern - wie dies durch § 21 Abs. 4 BremPolG in der Auslegung durch das
Oberverwaltungsgericht verlangt wird - zwischen dem Anlass und den Auswirkungen
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des Eingriffs ein angemessenes Verhältnis besteht und die Norm hinreichend be-
stimmt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 2/92 - NJW 2004,
2213). Dem zuletzt genannten Erfordernis ist hier dadurch Genüge getan, dass sich
§ 21 Abs. 4 BremPolG ohne Schwierigkeiten in dem vom Oberverwaltungsgericht be-
schriebenen Sinne verfassungskonform auslegen lässt.
§ 21 Abs. 4 BremPolG widerspricht auch nicht deswegen dem rechtsstaatlichen Ge-
bot der Normenbestimmtheit, weil der Zweck der Betretensbefugnis nur allgemein mit
der Aufgabe der Gefahrenabwehr bezeichnet ist. Zwar betrifft die Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts zu den behördlichen Betretungs- und Besichtigungs-
rechten in erster Linie die üblichen Rechte dieser Art, die seit jeher aufgrund speziel-
ler gesetzlicher Ermächtigung zugunsten von Fachbehörden insbesondere der Wirt-
schafts-, Arbeits- und Steueraufsicht bestehen (vgl. BVerfGE 32, 54, 72); bei diesen
Rechten wird die Eingriffsbefugnis, worauf das Oberverwaltungsgericht zutreffend
hingewiesen hat, durch die jeweilige fachliche Aufgabenstellung eingegrenzt, wohin-
gegen die Aufgabe der Gefahrenabwehr überaus weit gespannt ist. Doch wird die
verfassungsrechtliche Bewertung der behördlichen Betretungs- und Besichtigungs-
rechte maßgeblich durch den Umstand geprägt, dass der Inhaber von Arbeits-,
Betriebs- und Geschäftsräumen gegenüber derartigen Grundrechtseingriffen nur in
geringem Umfang schutzbedürftig ist. Da die Anforderungen an die Bestimmtheit
einer gesetzlichen Eingriffsermächtigung auch und sogar hauptsächlich von der
Schwere des Eingriffs abhängen, verbietet es sich, an die in Rede stehenden
Eingriffsermächtigungen strengere Bestimmtheitsanforderungen zu stellen als an die
Ermächtigung zu Eingriffen in das Grundrecht aus Art. 13 GG, die gemäß Art. 13
Abs. 7 GG unmittelbar auf die Abwehr von Gefahren zielen. Für diesen Bereich hat
das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass die polizeiliche
Generalklausel als Ermächtigungsgrundlage ausreicht, obwohl diese Klausel eben-
falls nur den allgemeinen Begriff der Gefahrenabwehr enthält (vgl. BVerwGE 47, 31,
39 f.). Die damit gemeinten Sachverhalte lassen sich mit Rücksicht auf die unvorher-
sehbare Vielgestaltigkeit der Lebensverhältnisse nicht näher umschreiben (vgl.
BVerwGE 115, 189, 194). Auch die mit der allgemeinen Gefahrenabwehr beauftrag-
ten Behörden müssen zur Vermeidung sonst entstehender Schutzlücken in der Lage
sein, Räume, die in der dargelegten Weise der Öffentlichkeit gewidmet sind, zur Er-
füllung ihrer Aufgaben zu betreten.
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d) Das Oberverwaltungsgericht hat den Polizeieinsatz am 2. März 2002 an dem von
ihm durch Auslegung gewonnenen Inhalt des § 21 Abs. 4 BremPolG gemessen und
ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt
waren. Auch dies ist aus der Sicht des Bundesrechts nicht zu beanstanden. Insbe-
sondere verstieß die Kontrollmaßnahme unter den gegebenen Umständen nicht ge-
gen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Zweck dieser Maßnahme war nach den
bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts, wie bereits erwähnt, die Bekämp-
fung der illegalen Zuwanderung. Die illegale Zuwanderung hat das Berufungsgericht
unter Hinweis auf die damit verbundenen Verstöße gegen die Rechtsordnung sowie
die nachteiligen Folgen in sozialer und wirtschaftlicher Hinsicht zu Recht als eine
schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Sicherheit eingestuft. Mit Blick auf diese
Folgen erweist sich die Entdeckung von Personen, die sich illegal im Bundesgebiet
aufhalten, als ein wichtiger Gemeinwohlbelang, der geeignet war, das Betreten der
Teestube des Klägers zu rechtfertigen. Es war auch eine Sachlage gegeben, bei der
mit hinreichender Wahrscheinlichkeit von einer Verwirklichung der in Rede stehen-
den Gefahr ausgegangen werden konnte. Angesichts der im Zeitraum Sommer 2000
bis Anfang März 2002 gemachten Feststellungen, die eine in tatsächlicher Hinsicht
genügend abgesicherte Prognose zuließen, hatte die Polizei ausreichende tatsächli-
che Anhaltspunkte dafür, dass auch am 2. März 2002 in der Teestube Ausländer oh-
ne die erforderliche Aufenthaltsgenehmigung angetroffen werden konnten.
Ob Bundesverfassungsrecht fordert, dass die Gefahren, deren Abwehr das Betreten
dienen soll, in einem inneren Zusammenhang mit der Betriebsführung in den einer
unbestimmten Öffentlichkeit offen stehenden Räumlichkeiten stehen, wie es das Be-
rufungsgericht aufgrund seiner Auslegung des § 21 Abs. 4 BremPolG für geboten
gehalten hat, kann auf sich beruhen. Bundesverfassungsrecht steht einem solchen
Ergebnis jedenfalls nicht entgegen. Die Betriebsbezogenheit war hier gegeben, weil
das Betreten der Teestube zum Zwecke der Identitätskontrollen durch Besuch dieser
Einrichtung durch Personen ausländischer Herkunft mit möglicherweise unterschied-
lichem ausländerrechtlichen Status veranlasst war. Nach den Feststellungen des
Berufungsgerichts kam die Teestube "als Treffpunkt für illegal zugewanderte Aus-
länder in Betracht".
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Ebenfalls offen bleiben kann, ob Bundesverfassungsrecht fordert, dass Vorausset-
zung für eine Betretensbefugnis zum Zwecke der Identitätsfeststellung eine Doku-
mentation des Anlasses des Betretens ist, wie es das Oberverwaltungsgericht mit
guten Gründen ebenfalls für erforderlich gehalten hat. Eine solche Dokumentation lag
hier nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts jedenfalls vor.
Schließlich braucht auch nicht auf die Frage eingegangen zu werden, ob und unter
welchen Voraussetzungen die Ausübung einer Betretensbefugnis durch die Polizei
eine Information der über das Hausrecht verfügenden Personen erfordert (vgl. dazu
BVerwGE 78, 251). Die Teestube stand allgemein offen und wurde durch eine Auf-
sichtsperson geleitet. Da sich die Polizeibeamten nicht heimlich in die Räume einge-
schlichen haben, muss davon ausgegangen werden, dass der Aufsichtsperson ihr
Eintreten nicht entgangen ist.
e) Die nach dem Betreten der Teestube vorgenommenen Identitätsfeststellungen
sind vom Berufungsgericht auf der Grundlage von § 11 Abs. 1 Nr. 1 BremPolG ge-
rechtfertigt worden; dabei hat es sich im Wesentlichen auf dieselben Erwägungen
gestützt, die es auch zur Rechtfertigung des Betretens angeführt hat. Demgemäß
sind ihm insoweit ebenfalls keine Verstöße gegen Bundesrecht unterlaufen. Da sich
die Identitätsfeststellungen nicht gegen den Kläger, sondern gegen die kontrollierten
Personen richteten, konnte der Kläger allein durch diese Maßnahmen grundsätzlich
nicht in seinen Rechten verletzt werden. Dennoch ist das Berufungsgericht zutreffend
auch auf die Rechtmäßigkeit der Personenkontrolle eingegangen. Wäre nämlich die
Personenkontrolle von vornherein unzulässig gewesen, so hätten die Polizeibeamten
schon aus diesem Grund nicht zu Kontrollzwecken die Teestube betreten dürfen. So
verhielt es sich indes nach den Ausführungen des Berufungsgerichts zu dem
einschlägigen Landesrecht nicht. Unter diesen Umständen bedarf es keiner weiteren
Prüfung, ob durch den Polizeieinsatz am 2. März 2002 über den Eingriff in das
Grundrecht des Klägers aus Art. 13 GG hinaus auch in ein durch Art. 2 Abs. 1 oder
Art. 12 GG geschütztes Recht des Klägers auf ungestörten Betrieb seiner Teestube
eingegriffen wurde. Sollte diese Frage zu bejahen sein, wäre dieser Eingriff ebenso
wie der Eingriff in das Grundrecht aus Art. 13 GG durch die vom Berufungsgericht
festgestellten landesrechtlichen Handlungsbefugnisse der Polizeibeamten gedeckt.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Bardenhewer Hahn Büge
Graulich Vormeier
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 € fest-
gesetzt.
Bardenhewer Hahn Graulich
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Polizeirecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 13 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 7
BremPolG
§§ 11, 21
Stichworte:
Wohnung; Betriebsräume; Vereinslokal; Teestube; Betreten; Durchsuchen; Perso-
nenkontrolle.
Leitsätze:
Eine als Vereinslokal dienende, öffentlich zugängliche Teestube genießt den grund-
rechtlichen Schutz aus Art. 13 Abs. 1 GG. Betritt die Polizei diese Räumlichkeit mit
dem Ziel, eine Personenkontrolle durchzuführen, liegt darin keine den besonderen
Anforderungen des Art. 13 Abs. 2 GG unterliegende Durchsuchung. Die Maßnahme
kann ihr aufgrund einer polizeirechtlichen Generalermächtigung zum Betreten öffent-
lich zugänglicher Räume gestattet sein.
Urteil des 6. Senats vom 25. August 2004 - BVerwG 6 C 26.03
I. VG Bremen vom 27.08.2002 - Az.:
VG 8 K 568/02 -
II. OVG Bremen vom 02.09.2003 - Az.: OVG 1 A 445/02 -