Urteil des BVerwG vom 30.10.2013, 6 C 22.12

Entschieden
30.10.2013
Schlagworte
Verfassungsschutz, Einsichtnahme, Verweigerung, Beweisvereitelung, Initiative, Prozessrecht, Hauptsache, Beweislastverteilung, Verfahrensrecht, Beweisregel
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 6 C 22.12 OVG 12 B 12.08

Verkündet am 30. Oktober 2013 Bech als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 30. Oktober 2013 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn und Prof. Dr. Hecker

für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin- Brandenburg vom 17. November 2011 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger ist freiberuflicher Sozialwissenschaftler und Mitglied der Anfang

2003 gegründeten „Initiative für ein Berliner Sozialforum“ (im Folgenden: BSF)

und beteiligte sich nach eigenen Angaben regelmäßig an deren Treffen und

Aktionen. Nach Presseberichten wurden das BSF und namentlich sein Mitglied

Prof. G. seit Anbeginn von Vertrauensleuten der Verfassungsschutzbehörde der

Senatsverwaltung für Inneres und des Bundesamts für Verfassungsschutz beobachtet.

2Unter dem 27. Juni 2006 bat der Kläger die Berliner Verfassungsschutzbehörde

nach § 31 des Berliner Verfassungsschutzgesetzes (BlnVerfSchG) um Auskunft, welche Informationen sie über ihn gespeichert habe. Er sei Mitglied des

BSF und des Vorläufers „Sozialer Ratschlag“, der „Initiative Berliner Banken-

skandal“ und seit 1989 Bewohner des ehemals besetzten Hausprojekts

P.allee 58. Aus den Veröffentlichungen der Presse sowie den Ausführungen vor

dem Verfassungsschutzausschuss am 22. Juni 2006 sei deutlich geworden,

dass von Seiten des Verfassungsschutzes umfangreiche Akten über das BSF

und die hiermit verbundenen Gruppen zusammengestellt worden seien. Er bitte

daher um Einsicht in Akten, die im Zusammenhang mit seinen o.g. Aktivitäten

stünden, und berufe sich ausdrücklich auf die bereits Herrn Prof. G. gewährte

Akteneinsicht.

3Mit Bescheid vom 13. Dezember 2006 teilte der Berliner Verfassungsschutz

dem Kläger u.a. mit, dass zu seiner Person im Rahmen der Beobachtung linksextremistischer Bestrebungen Informationen in Unterlagen und der amtsinternen Datei gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 1 BlnVerfSchG gespeichert seien. Auf der Grundlage des Ersuchens des Klägers seien zahlreiche in

Frage kommende Akten zu linksextremistischen Gruppierungen einer Revision

unterzogen und per Hand Blatt für Blatt durchgesehen worden. Dabei sei auch

der Name des Klägers genannt worden. Da diese Informationen für die Aufgabenerfüllung des Verfassungsschutzes nicht relevant seien, sei keine suchfähige Speicherung erfolgt. Die Informationen gälten nach § 14 Abs. 3 BlnVerfSchG

gesetzlich als gesperrt; sie dürften nicht verwendet werden und seien auch

nicht verwendet worden. Der Verfassungsschutz sei bereit, die die Person des

Klägers betreffenden Informationen in den Unterlagen unkenntlich zu machen

bzw. zu löschen. Einsicht in die Unterlagen könne dem Kläger „aus Gründen

des Schutzes der Arbeitsweise, Nachrichtenzugänge und schutzwürdigen Interessen Dritter“ nicht erteilt werden. Eine umfassendere Begründung dafür sei

nicht möglich, da sie den Zweck der teilweisen Auskunftsverweigerung vereitele.

4Auf die dagegen im Januar 2007 erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht Berlin den Beklagten mit Urteil vom 30. Januar 2008

(VG 1 A 10.07) zur Neubescheidung über den Antrag des Klägers vom 27. Juni

2006 verpflichtet und die Klage im Übrigen abgewiesen.

5Der Beklagte hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt.

6Im Berufungsverfahren hat das Oberverwaltungsgericht dem Beklagten durch

Beschluss vom 30. März 2011 aufgegeben, die über den Kläger aus der

Beobachtung linksextremistischer Bestrebungen entstandenen Unterlagen und

Daten dem Gericht einzureichen, weil das Vorliegen der geltend gemachten

Versagungsgründe ohne Einsichtnahme in die angeforderten Vorgänge nicht

abschließend beurteilt werden könne.

7Der Beklagte legte daraufhin die zum Kläger vorhandenen Unterlagen teilweise

geschwärzt, im Übrigen gar nicht vor. Er gab insoweit eine näher begründete

Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ab: Der zurückgehaltene Teil

der Unterlagen sei geheimhaltungsbedürftig im Sinne dieser Vorschrift.

8Der Kläger hat erklärt, er stellte keinen Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO.

9Das Oberverwaltungsgericht hat auf die vom Beklagten eingelegte Berufung mit

Urteil vom 17. November 2011 das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, das Vorliegen von Auskunftsverweigerungsgründen nach dem Berliner Verfassungsschutzgesetz ohne Einsichtnahme in die den Kläger betreffenden Originalunterlagen in Papierform nicht beurteilen zu können. Durch die in seinem Schriftsatz

vom 1. Juli 2011 abgegebene Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO

habe der Beklagte in korrekter Anwendung der ihm nach § 99 VwGO zustehenden prozessualen Möglichkeiten die für erforderlich gehaltene Einsichtnahme in

die den Kläger betreffenden Akten durch den zur Sachentscheidung berufenen

erkennenden Senat ausgeschlossen. Für diese Situation sehe das Prozessrecht die in § 99 Abs. 2 VwGO geregelte Möglichkeit der Durchführung eines

selbstständigen Zwischenverfahrens vor. Ein solches Verfahren sei indessen

nur auf Antrag des von der Sperrerklärung betroffenen Prozessbeteiligten möglich. Einen solchen Antrag habe der Kläger ausgeschlossen. Nehme der Kläger

die ihm damit im Prozessrecht zur Wahrung seiner Interessen eingeräumten

Schutzrechte nicht wahr, könne die dadurch eintretende Situation prozessual

nur zu seinen Lasten bewertet werden.

10Zur Begründung der durch den erkennenden Senat zugelassenen Revision

führt der Kläger u.a. aus, das angegriffene Urteil verletze seinen Anspruch auf

effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG). Zugleich verkürze es den von Gesetzes wegen zugrunde zu legenden Streitstoff 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Eine mit Klageabweisung sanktionierte Obliegenheit zum Übergang in das Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bestehe nicht. Vielmehr habe das Gericht der Hauptsache anhand des zugänglichen Streitstoffs unter Anwendung

des materiellen Rechts einschließlich der sich daraus ggfs. ergebenden Beweislastregeln und unter Berücksichtigung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO eine

Sachentscheidung zu finden.

11Das materielle Auskunftsrecht gebe auch keinen Anlass für eine Darlegungsoder Beweislast zu Lasten des Klägers. Vielmehr habe nach § 31 Abs. 3 Satz 1

BlnVerfSchG der Beklagte die Ablehnung der beantragten Auskunft zu begründen. Hänge wie nach § 31 Abs. 2 BlnVerfSchG ein fachgesetzlicher Anspruch

von der Abwesenheit von Versagungsgründen ab, so träfen die Folgen der Unerweislichkeit von Versagungsgründen grundsätzlich nicht den Antragsteller.

Der Kläger habe sich auch keiner vorsätzlichen Beweisvereitelung schuldig

gemacht, denn das Gesetz stelle ihm den Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1

VwGO ausdrücklich frei und gebe auch dem Beklagten dieses Mittel gleichberechtigt an die Hand. Der Beklagte habe den Antrag ebenfalls nicht gestellt.

12Der Kläger beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin- Brandenburg vom 17. November 2011 zu ändern und die Berufung des beklagten Landes gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 30. Januar 2008 zurückzuweisen.

13Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

14Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.

II

15Die zulässige Revision ist begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt

Bundesrecht 137 Abs. 1 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf einer fehlerhaften Anwendung von § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO und ist auch nicht aus anderen Gründen richtig 144 Abs. 4 VwGO); es ist daher aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

16Zu Unrecht versteht das Oberverwaltungsgericht § 99 VwGO als eine Vorschrift, die über ihren ausdrücklichen Regelungsgehalt hinaus eine materielle

Beweislastverteilung anordne. Es wertet die Nichterweislichkeit des Vorliegens

von Geheimhaltungsinteressen i.S.v. § 31 Abs. 2 BlnVerfSchG bei der Entscheidung über das Bestehen von Auskunftsansprüchen 31 Abs. 1

BlnVerfSchG) bzw. Begründungsansprüchen 31 Abs. 3 Satz 1 BlnVerfSchG)

zu Lasten des (zusätzliche) Auskunft bzw. (detailliertere) Begründung begehrenden Klägers, wenn dieser auf eine ihm mögliche Stellung eines Antrags gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO verzichtet. Dieses Verständnis wird durch

Wortlaut, Systematik und Regelungszweck des § 99 Abs. 2 VwGO nicht gedeckt. Dem Wortlaut nach betrifft das in § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelte

Verfahren nur die Prüfung der Rechtmäßigkeit der in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO

angeordneten Verweigerung, nicht hingegen die Rechtmäßigkeit einer im

Hauptsacheverfahren umstrittenen Verwaltungsentscheidung. Außerdem steht

die Rechtssystematik einer - wie das Berufungsurteil unterstellt - Regelung der

materiellen Beweislast durch die Verwaltungsgerichtsordnung entgegen, denn

die Folgen der Unaufklärbarkeit einer Tatsache sind grundsätzlich dem materiellen Recht zu entnehmen. Schließlich widerstreben Sinn und Zweck dem § 99

Abs. 2 Satz 1 VwGO durch das Oberverwaltungsgericht zugemessenen Verständnis; die Regelung verteilt nämlich - nach Verweigerung der Aktenvorlage

durch die Behörde wegen Geheimhaltungsbedürftigkeit - lediglich die Aufgabe

der Sachverhaltsaufklärung in Abweichung von § 86 Abs. 1 VwGO . Die Vorschrift verhält sich gerade nicht zu der Frage, zu Lasten welches Beteiligten es

geht, wenn die Herausgabe entscheidungserheblicher Unterlagen von der Behörde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO verweigert wird und mangels Einleitung

eines Verfahrens gemäß § 99 Abs. 2 VwGO ein unüberwindbarer Beweisnotstand eintritt.

17Die rechtliche Begrenzung von § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf das gerichtliche

Verfahrensrecht entspricht auch der Kompetenzordnung im Bundesstaat. Die

Auffassung des Oberverwaltungsgerichts würde auf einen verfassungsrechtlich

unzulässigen kompetenziellen Übergriff hinauszulaufen. Wer die Folgen der

Nichterweislichkeit von Geheimhaltungsinteressen im Sinne von § 31 Abs. 2

BlnVerfSchG zu tragen hat - sofern es auf deren Vorliegen entscheidungserheblich ankommt -, kann im vorliegenden Fall eines landesrechtlichen Auskunftsanspruchs nur durch das Landesgesetz bestimmt werden und nicht durch

die bundesgesetzliche Verwaltungsgerichtsordnung.

18Werden vom Gericht der Hauptsache für entscheidungserheblich gehaltene

Unterlagen von der Behörde nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO aus Gründen der

Geheimhaltungsbedürftigkeit nicht vorgelegt und unterbleibt die Vorlage auch

als Ergebnis des gerichtlichen Zwischenverfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO, ist

die Möglichkeit, die Überzeugung nach § 108 Abs. 1 VwGO aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens zu gewinnen, aus gesetzlichen Gründen eingeschränkt. Dies darf grundsätzlich weder der Behörde im Sinne einer Beweisvereitelung zum Nachteil gereichen, weil die dadurch entstandene Beweislage

durch § 99 VwGO ausdrücklich gedeckt ist, noch wird umgekehrt der Grundsatz

der freien Beweiswürdigung durch eine gesetzliche Beweisregel zugunsten des

Beklagten eingeschränkt (Urteil vom 21. Mai 2008 - BVerwG 6 C 13.07 -

BVerwGE 131, 171 = Buchholz 402.7 BVerfSchG Nr. 11 Rn. 29). Vielmehr ist

im Einzelfall angemessen zu würdigen, dass bestimmte Umstände nicht aufklärbar bleiben (Urteil vom 27. Juni 2013 - BVerwG 7 A 15.10 - NVwZ 2013,

1285 Rn. 22). Keinesfalls kann, wie es das Oberverwaltungsgericht getan hat,

aus § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Schluss gezogen werden, wonach der geltend gemachte Auskunftsanspruch auch durch das Verwaltungsstreitverfahren

nicht befriedigt werden könne, wenn der Kläger den Antrag nach § 99 Abs. 2

Satz 1 VwGO nicht stellt. Sofern das Berufungsgericht an der Ansicht festhält,

nicht bereits ohne vorherige Einsicht in die streitbefangenen Behördenunterlagen entscheiden zu können, muss es dem Landesrecht die materielle Regel

dafür entnehmen, welche Partei den Nachteil aus dem Beweisnotstand zu tragen hat.

19Die Revision ist nicht etwa deshalb unbegründet, weil das Berufungsurteil trotz

Verletzung von Bundesrecht aus anderen Gründen als richtig anzusehen wäre

144 Abs. 4 VwGO). Es kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass das

Oberverwaltungsgericht die Klage - nach Unterbleiben des in-camera-

Verfahrens - auch nach den Regeln der materiellen Beweislast für abweisungsreif gehalten hat. Die Nichterweislichkeit einer für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblichen Tatsache führt nämlich zu einem non liquet. Und die Frage,

zu wessen Nachteil sich dieses niederschlägt, ist nach dem materiellen Recht

zu bestimmen, d.h. vorliegend nach Berliner Landesrecht. Dem Berufungsurteil

ist aber nicht mit hinlänglicher Deutlichkeit zu entnehmen, dass das Oberverwaltungsgericht die Regelung des § 31 BlnVerfSchG in diesem Sinn ausgelegt

und die Entscheidung darauf gestützt hat. Das Revisionsgericht sieht sich gehindert, eine entsprechende Auslegung des Berliner Landesrechts anstelle des

Berufungsgerichts vorzunehmen. Daher war das Berufungsurteil aufzuheben

und zurückzuverweisen 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Neumann Dr. Graulich Dr. Möller

Hahn Prof. Dr. Hecker

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000

festgesetzt.

Neumann Dr. Graulich Dr. Möller

Hahn Prof. Dr. Hecker

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil