Urteil des BVerwG, Az. 6 C 22.12

Verfassungsschutz, Einsichtnahme, Verweigerung, Beweisvereitelung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 22.12
OVG 12 B 12.08
Verkündet
am 30. Oktober 2013
Bech
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Oktober 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn und
Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-
Brandenburg vom 17. November 2011 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwie-
sen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist freiberuflicher Sozialwissenschaftler und Mitglied der Anfang
2003 gegründeten „Initiative für ein Berliner Sozialforum“ (im Folgenden: BSF)
und beteiligte sich nach eigenen Angaben regelmäßig an deren Treffen und
Aktionen. Nach Presseberichten wurden das BSF und namentlich sein Mitglied
Prof. G. seit Anbeginn von Vertrauensleuten der Verfassungsschutzbehörde der
Senatsverwaltung für Inneres und des Bundesamts für Verfassungsschutz be-
obachtet.
Unter dem 27. Juni 2006 bat der Kläger die Berliner Verfassungsschutzbehörde
nacr Verfassungsschutzgesetzes (BlnVerfSchG) um Aus-
kunft, welche Informationen sie über ihn gespeichert habe. Er sei Mitglied des
BSF und des Vorläufers „Sozialer Ratschlag“, der „Initiative Berliner Banken-
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skandal“ und seit 1989 Bewohner des ehemals besetzten Hausprojekts
P.allee 58. Aus den Veröffentlichungen der Presse sowie den Ausführungen vor
dem Verfassungsschutzausschuss am 22. Juni 2006 sei deutlich geworden,
dass von Seiten des Verfassungsschutzes umfangreiche Akten über das BSF
und die hiermit verbundenen Gruppen zusammengestellt worden seien. Er bitte
daher um Einsicht in Akten, die im Zusammenhang mit seinen o.g. Aktivitäten
stünden, und berufe sich ausdrücklich auf die bereits Herrn Prof. G. gewährte
Akteneinsicht.
Mit Bescheid vom 13. Dezember 2006 teilte der Berliner Verfassungsschutz
dem Kläger u.a. mit, dass zu seiner Person im Rahmen der Beobachtung links-
extremistischer Bestrebungen Informationen in Unterlagen und der amtsinter-
nen Datei gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 1 BlnVerfSchG gespei-
chert seien. Auf der Grundlage des Ersuchens des Klägers seien zahlreiche in
Frage kommende Akten zu linksextremistischen Gruppierungen einer Revision
unterzogen und per Hand Blatt für Blatt durchgesehen worden. Dabei sei auch
der Name des Klägers genannt worden. Da diese Informationen für die Aufga-
benerfüllung des Verfassungsschutzes nicht relevant seien, sei keine suchfähi-
ge Speicherung erfolgt. Die Informationen gälten nach § 14 Abs. 3 BlnVerfSchG
gesetzlich als gesperrt; sie dürften nicht verwendet werden und seien auch
nicht verwendet worden. Der Verfassungsschutz sei bereit, die die Person des
Klägers betreffenden Informationen in den Unterlagen unkenntlich zu machen
bzw. zu löschen. Einsicht in die Unterlagen könne dem Kläger „aus Gründen
des Schutzes der Arbeitsweise, Nachrichtenzugänge und schutzwürdigen Inte-
ressen Dritter“ nicht erteilt werden. Eine umfassendere Begründung dafür sei
nicht möglich, da sie den Zweck der teilweisen Auskunftsverweigerung vereite-
le.
Auf die dagegen im Januar 2007 erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwal-
tungsgericht Berlin den Beklagten mit Urteil vom 30. Januar 2008
(VG 1 A 10.07) zur Neubescheidung über den Antrag des Klägers vom 27. Juni
2006 verpflichtet und die Klage im Übrigen abgewiesen.
Der Beklagte hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt.
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Im Berufungsverfahren hat das Oberverwaltungsgericht dem Beklagten durch
Beschluss vom 30. März 2011 aufgegeben, die über den Kläger aus der
Beobachtung linksextremistischer Bestrebungen entstandenen Unterlagen und
Daten dem Gericht einzureichen, weil das Vorliegen der geltend gemachten
Versagungsgründe ohne Einsichtnahme in die angeforderten Vorgänge nicht
abschließend beurteilt werden könne.
Der Beklagte legte daraufhin die zum Kläger vorhandenen Unterlagen teilweise
geschwärzt, im Übrigen gar nicht vor. Er gab insoweit eine näher begründete
Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ab: Der zurückgehaltene Teil
der Unterlagen sei geheimhaltungsbedürftig im Sinne dieser Vorschrift.
Der Kläger hat erklärt, er stellte keinen Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO.
Das Oberverwaltungsgericht hat auf die vom Beklagten eingelegte Berufung mit
Urteil vom 17. November 2011 das erstinstanzliche Urteil geändert und die Kla-
ge abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, das Vor-
liegen von Auskunftsverweigerungsgründen nach dem Berliner Verfassungs-
schutzgesetz ohne Einsichtnahme in die den Kläger betreffenden Originalunter-
lagen in Papierform nicht beurteilen zu können. Durch die in seinem Schriftsatz
vom 1. Juli 2011 abgegebene Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
habe der Beklagte in korrekter Anwendung der ihm nach § 99 VwGO zustehen-
den prozessualen Möglichkeiten die für erforderlich gehaltene Einsichtnahme in
die den Kläger betreffenden Akten durch den zur Sachentscheidung berufenen
erkennenden Senat ausgeschlossen. Für diese Situation sehe das Prozess-
recht die in § 99 Abs. 2 VwGO geregelte Möglichkeit der Durchführung eines
selbstständigen Zwischenverfahrens vor. Ein solches Verfahren sei indessen
nur auf Antrag des von der Sperrerklärung betroffenen Prozessbeteiligten mög-
lich. Einen solchen Antrag habe der Kläger ausgeschlossen. Nehme der Kläger
die ihm damit im Prozessrecht zur Wahrung seiner Interessen eingeräumten
Schutzrechte nicht wahr, könne die dadurch eintretende Situation prozessual
nur zu seinen Lasten bewertet werden.
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Zur Begründung der durch den erkennenden Senat zugelassenen Revision
führt der Kläger u.a. aus, das angegriffene Urteil verletze seinen Anspruch auf
effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG). Zugleich verkürze es den von Ge-
setzes wegen zugrunde zu legenden Streitstoff (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Eine mit Klageabweisung sanktionierte Obliegenheit zum Übergang in das Zwi-
schenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bestehe nicht. Vielmehr habe das Ge-
richt der Hauptsache anhand des zugänglichen Streitstoffs unter Anwendung
des materiellen Rechts einschließlich der sich daraus ggfs. ergebenden Be-
weislastregeln und unter Berücksichtigung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO eine
Sachentscheidung zu finden.
Das materielle Auskunftsrecht gebe auch keinen Anlass für eine Darlegungs-
oder Beweislast zu Lasten des Klägers. Vielmehr habe nach § 31 Abs. 3 Satz 1
BlnVerfSchG der Beklagte die Ablehnung der beantragten Auskunft zu begrün-
den. Hänge wie nach § 31 Abs. 2 BlnVerfSchG ein fachgesetzlicher Anspruch
von der Abwesenheit von Versagungsgründen ab, so träfen die Folgen der Un-
erweislichkeit von Versagungsgründen grundsätzlich nicht den Antragsteller.
Der Kläger habe sich auch keiner vorsätzlichen Beweisvereitelung schuldig
gemacht, denn das Gesetz stelle ihm den Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1
VwGO ausdrücklich frei und gebe auch dem Beklagten dieses Mittel gleichbe-
rechtigt an die Hand. Der Beklagte habe den Antrag ebenfalls nicht gestellt.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-
Brandenburg vom 17. November 2011 zu ändern und die
Berufung des beklagten Landes gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Berlin vom 30. Januar 2008 zurück-
zuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.
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II
Die zulässige Revision ist begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf einer fehler-
haften Anwendung von § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO und ist auch nicht aus ande-
ren Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); es ist daher aufzuheben und die Sa-
che zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwal-
tungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
Zu Unrecht versteht das Oberverwaltungsgericht § 99 VwGO als eine Vor-
schrift, die über ihren ausdrücklichen Regelungsgehalt hinaus eine materielle
Beweislastverteilung anordne. Es wertet die Nichterweislichkeit des Vorliegens
von Geheimhaltungsinteressen i.S.v. § 31 Abs. 2 BlnVerfSchG bei der Ent-
scheidung über das Bestehen von Auskunftsansprüchen (§ 31 Abs. 1
BlnVerfSchG) bzw. Begründungsansprüchen (§ 31 Abs. 3 Satz 1 BlnVerfSchG)
zu Lasten des (zusätzliche) Auskunft bzw. (detailliertere) Begründung begeh-
renden Klägers, wenn dieser auf eine ihm mögliche Stellung eines Antrags ge-
mäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO verzichtet. Dieses Verständnis wird durch
Wortlaut, Systematik und Regelungszweck des § 99 Abs. 2 VwGO nicht ge-
deckt. Dem Wortlaut nach betrifft das in § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelte
Verfahren nur die Prüfung der Rechtmäßigkeit der in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO
angeordneten Verweigerung, nicht hingegen die Rechtmäßigkeit einer im
Hauptsacheverfahren umstrittenen Verwaltungsentscheidung. Außerdem steht
die Rechtssystematik einer - wie das Berufungsurteil unterstellt - Regelung der
materiellen Beweislast durch die Verwaltungsgerichtsordnung entgegen, denn
die Folgen der Unaufklärbarkeit einer Tatsache sind grundsätzlich dem mate-
riellen Recht zu entnehmen. Schließlich widerstreben Sinn und Zweck dem § 99
Abs. 2 Satz 1 VwGO durch das Oberverwaltungsgericht zugemessenen Ver-
ständnis; die Regelung verteilt nämlich - nach Verweigerung der Aktenvorlage
durch die Behörde wegen Geheimhaltungsbedürftigkeit - lediglich die Aufgabe
der Sachverhaltsaufklärung in Abweichung von § 86 Abs. 1 VwGO . Die Vor-
schrift verhält sich gerade nicht zu der Frage, zu Lasten welches Beteiligten es
geht, wenn die Herausgabe entscheidungserheblicher Unterlagen von der Be-
hörde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO verweigert wird und mangels Einleitung
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eines Verfahrens gemäß § 99 Abs. 2 VwGO ein unüberwindbarer Beweisnot-
stand eintritt.
Die rechtliche Begrenzung von § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf das gerichtliche
Verfahrensrecht entspricht auch der Kompetenzordnung im Bundesstaat. Die
Auffassung des Oberverwaltungsgerichts würde auf einen verfassungsrechtlich
unzulässigen kompetenziellen Übergriff hinauszulaufen. Wer die Folgen der
Nichterweislichkeit von Geheimhaltungsinteressen im Sinne von § 31 Abs. 2
BlnVerfSchG zu tragen hat - sofern es auf deren Vorliegen entscheidungser-
heblich ankommt -, kann im vorliegenden Fall eines landesrechtlichen Aus-
kunftsanspruchs nur durch das Landesgesetz bestimmt werden und nicht durch
die bundesgesetzliche Verwaltungsgerichtsordnung.
Werden vom Gericht der Hauptsache für entscheidungserheblich gehaltene
Unterlagen von der Behörde nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO aus Gründen der
Geheimhaltungsbedürftigkeit nicht vorgelegt und unterbleibt die Vorlage auch
als Ergebnis des gerichtlichen Zwischenverfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO, ist
die Möglichkeit, die Überzeugung nach § 108 Abs. 1 VwGO aus dem Gesamt-
ergebnis des Verfahrens zu gewinnen, aus gesetzlichen Gründen einge-
schränkt. Dies darf grundsätzlich weder der Behörde im Sinne einer Beweisver-
eitelung zum Nachteil gereichen, weil die dadurch entstandene Beweislage
durch § 99 VwGO ausdrücklich gedeckt ist, noch wird umgekehrt der Grundsatz
der freien Beweiswürdigung durch eine gesetzliche Beweisregel zugunsten des
Beklagten eingeschränkt (Urteil vom 21. Mai 2008 - BVerwG 6 C 13.07 -
BVerwGE 131, 171 = Buchholz 402.7 BVerfSchG Nr. 11 Rn. 29). Vielmehr ist
im Einzelfall angemessen zu würdigen, dass bestimmte Umstände nicht auf-
klärbar bleiben (Urteil vom 27. Juni 2013 - BVerwG 7 A 15.10 - NVwZ 2013,
1285 Rn. 22). Keinesfalls kann, wie es das Oberverwaltungsgericht getan hat,
aus § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Schluss gezogen werden, wonach der gel-
tend gemachte Auskunftsanspruch auch durch das Verwaltungsstreitverfahren
nicht befriedigt werden könne, wenn der Kläger den Antrag nach § 99 Abs. 2
Satz 1 VwGO nicht stellt. Sofern das Berufungsgericht an der Ansicht festhält,
nicht bereits ohne vorherige Einsicht in die streitbefangenen Behördenunterla-
gen entscheiden zu können, muss es dem Landesrecht die materielle Regel
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dafür entnehmen, welche Partei den Nachteil aus dem Beweisnotstand zu tra-
gen hat.
Die Revision ist nicht etwa deshalb unbegründet, weil das Berufungsurteil trotz
Verletzung von Bundesrecht aus anderen Gründen als richtig anzusehen wäre
(§ 144 Abs. 4 VwGO). Es kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass das
Oberverwaltungsgericht die Klage - nach Unterbleiben des in-camera-
Verfahrens - auch nach den Regeln der materiellen Beweislast für abweisungs-
reif gehalten hat. Die Nichterweislichkeit einer für die Entscheidung des Rechts-
streits erheblichen Tatsache führt nämlich zu einem non liquet. Und die Frage,
zu wessen Nachteil sich dieses niederschlägt, ist nach dem materiellen Recht
zu bestimmen, d.h. vorliegend nach Berliner Landesrecht. Dem Berufungsurteil
ist aber nicht mit hinlänglicher Deutlichkeit zu entnehmen, dass das Oberver-
waltungsgericht die Regelung des § 31 BlnVerfSchG in diesem Sinn ausgelegt
und die Entscheidung darauf gestützt hat. Das Revisionsgericht sieht sich ge-
hindert, eine entsprechende Auslegung des Berliner Landesrechts anstelle des
Berufungsgerichts vorzunehmen. Daher war das Berufungsurteil aufzuheben
und zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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