Urteil des BVerwG, Az. 6 C 20.03

Eag, Geschäftstätigkeit, Sonderabgabe, Anleger
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 20.03
Verkündet
VG 25 A 274.01
am 21. April 2004
Schöbel
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. April 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsge-
richts Berlin vom 24. Juni 2003 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e:
I.
Die Klägerin ist eine im Jahr 1997 als Zusammenschluss von Kursmaklern gegrün-
dete Aktiengesellschaft; Unternehmensgegenstand ist das Betreiben börslicher und
außerbörslicher Wertpapiergeschäfte. Sie ist zum Börsenhandel zugelassen und
führt ein Skontro im Freiverkehr.
Auf ihre Tätigkeitsanzeige vom 17. Februar 1998 gemäß § 64 e Abs. 2 Kreditwesen-
gesetz (KWG) i.d.F. vom 22. Oktober 1997 bestätigte das Bundesaufsichtsamt für
das Kreditwesen der Klägerin mit Schreiben vom 24. April 1998 die Erlaubnis zum
Betreiben der Anlagevermittlung, der Abschlussvermittlung und des Eigenhandels
gemäß § 1 Abs. 1 a Satz 2 Nr. 1, 2 und 4 KWG. Die Erlaubnis berechtigte nicht dazu,
sich bei der Erbringung von Finanzdienstleistungen Eigentum oder Besitz an Geldern
oder Wertpapieren von Kunden zu verschaffen. Mit Bescheid vom 8. Oktober 1999
erteilte das Bundesaufsichtsamt der Klägerin antragsgemäß die Erlaubnis, über die
Finanzdienstleistungen hinaus als Bankgeschäfte das Finanzkommissionsgeschäft
und das Emissionsgeschäft (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und 10 KWG) zu betreiben.
Zugleich wurde ihr mitgeteilt, dass sie weiterhin der Entschädigungseinrichtung der
Beklagten zugeordnet sei. Die Klägerin betreibt keine Privatkundengeschäfte, son-
dern steht in Geschäftsbeziehungen ausschließlich zu den sog. institutionellen
Kunden im Sinne des Art. 1 § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der EG-
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Einlagensicherungsrichtlinie und der EG-Anlegerentschädigungsrichtlinie vom
16. Juli 1998 (BGBl. I S. 1842).
Mit Bescheiden vom 27. Dezember 1999, vom 9. November 2000 und vom 27. Juli
2001 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin die Jahresbeiträge zur Entschädi-
gungseinrichtung für das Jahr 1999 auf 23 947,58 €, für das Jahr 2000 auf
117 066,14 € und für das Jahr 2001 auf 201 704,03 € fest. Die hiergegen eingelegten
Widersprüche wies das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen zurück.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die genannten Beitragsbescheide mit
Urteil vom 24. Juni 2003 im Wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen:
Die angefochtenen Bescheide beruhten auf § 8 Abs. 1 bis 3 des Einlagensicherungs-
und Anlegerentschädigungsgesetzes (Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der EG-
Einlagensicherungsrichtlinie und der EG-Anlegerentschädigungsrichtlinie vom
16. Juli 1998 (BGBl. I S. 1842) - EAG - in Verbindung mit der Beitragsverordnung.
Durch die Richtlinie 97/9/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
3. März 1997 über Systeme für die Entschädigung der Anleger (Anlegerentschädi-
gungsrichtlinie) seien die Mitgliedstaaten der Europäischen Union zur Einführung von
Anlegerentschädigungssystemen verpflichtet worden. Die in § 8 EAG getroffene Fi-
nanzierungsverpflichtung sei richtlinienkonform. Mit Blick auf die Begründungserwä-
gungen der Richtlinie spreche sogar einiges dafür, dass die Finanzierung durch die
erfassten Institute europarechtlich geboten sei. Die Abgabeverpflichtung genüge den
Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an die Zulässigkeit einer Sonder-
abgabe stelle. Bei den der Beklagten zugeordneten abgabepflichtigen Instituten
handele es sich um eine hinreichend homogene Gruppe. Die Gruppe der Wertpa-
pierfirmen trage eine besondere Gruppenverantwortung, da sie dem mit der Abgabe
verfolgten Zweck, das Insolvenzrisiko im Interesse der Kleinanleger abzusichern,
evident näher stehe als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit. An den positiven
Auswirkungen des Anlegerschutzes, insbesondere der zu erwartenden verstärkten
Nachfrage nach Wertpapierdienstleistungen durch Kleinanleger, partizipierten alle
Branchenmitglieder. Dem Erfordernis der gruppennützigen Verwendung der Abgabe
stehe weder entgegen, dass der Vorteil für die Gruppe sich nur mittelbar ergebe,
noch dass Dritte oder die Allgemeinheit gleichfalls einen Vorteil durch das System
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zögen. Die Gruppennützigkeit sei bereits dann gewährleistet, wenn ein besonderes
objektives Interesse der Gruppe an der Mittelverwendung bestehe.
Die Verordnungsermächtigung in § 8 Abs. 3 EAG genüge den Anforderungen des
Art. 80 Abs. 1 GG. Die wesentliche Entscheidung habe der parlamentarische Ge-
setzgeber in § 8 Abs. 1 und 2 EAG selbst getroffen. Der Inhalt der Ermächtigung sei
durch den Wortlaut der Regelung sowie die übrigen im EAG getroffenen Finanzie-
rungsbestimmungen eindeutig bestimmbar. Ausmaß und Zweck seien ebenfalls er-
kennbar. Die in der Beitragsverordnung vorgenommene Beitragseinstufung berück-
sichtige in einer den Vorgaben der Verordnungsermächtigung entsprechenden und
Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzenden Weise, dass nach dem Umfang der Erlaubnisse
unterschiedliche latente Entschädigungsrisiken eröffnet würden und damit eine un-
terschiedlich zu gewichtende Finanzierungsverantwortung bestehe. Mit der Anknüp-
fung an Bruttoprovisionserträge und Bruttoerträge würden Risikoeröffnung und Leis-
tungsfähigkeit der Institute in vertretbarer Weise berücksichtigt und werde der Um-
fang der geschäftlichen Betätigung eines Instituts allgemein vergleichbar erfasst. § 2
Abs. 2 BeitragsVO gewährleiste die Berücksichtigung individueller Verantwortlichkeit
in angemessener Weise. Die Berücksichtigungsquote von jedenfalls 10 % der bei-
tragsrelevanten Erträge sei im Hinblick auf die abzudeckenden Verwaltungskosten
nicht zu beanstanden. Besondere börsenrechtliche Beaufsichtigungen und in diesem
Rahmen zu erbringende Sicherheitsleistungen habe der Verordnungsgeber nicht
beitragsmindernd berücksichtigen müssen, da diese Maßnahmen den Besonderhei-
ten des Börsengeschehens Rechnung trügen, der Zweck des Anlegerentschädi-
gungssystems sich damit aber nicht erübrige. Eine konfiskatorische Wirkung der Ab-
gabe lasse sich mit Blick auf die Kappungsgrenze in § 1 Abs. 1 Satz 2 BeitragsVO
nicht feststellen. Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht berührt, da die Finanzierungsverpflich-
tung als solche keine berufsregelnde Tendenz verfolge. Jedenfalls stelle der Anle-
gerschutz einen besonders bedeutenden Gemeinwohlbelang dar. Soweit der Fest-
setzung des Jahresbeitrages für 2001 nicht der Jahresabschluss zum 31. März 2001
zugrunde gelegt worden sei, könne sich die Klägerin trotz eines sich dabei ergeben-
den niedrigeren Beitrages nicht auf eine Benachteiligung berufen. Denn die erstmali-
ge Berücksichtigung des Jahresabschlusses zum 31. März 2000 im Beitragsjahr
2001 habe sich für sie insgesamt begünstigend ausgewirkt.
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Mit ihrer Sprungrevision verfolgt die Klägerin ihr Aufhebungsbegehren weiter und
macht geltend: Das angefochtene Urteil beruhe auf einer Verletzung von Art. 249
Abs. 3 des Vertrages über die Europäischen Gemeinschaften (EGV) sowie der Re-
gelungen der Anlegerentschädigungsrichtlinie und der Richtlinie 94/19/EG über Ein-
lagensicherungssysteme und setze sich in Widerspruch zu der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Das Gemeinschaftsrecht schreibe keine be-
stimmte Art der Finanzierung des Anlegerentschädigungssystems vor. Auch der
EuGH lasse alternative Einlagensicherungssysteme zu. Das angefochtene Urteil ver-
trete demgegenüber die Auffassung, dass die Vorgaben der europarechtlichen Richt-
linien ein durch die Institute selbst finanziertes Entschädigungssystem erforderlich
werden ließen.
Das angefochtene Urteil beachte nicht die Kriterien, die für die Zulässigkeit einer
Sonderabgabe gälten, und beruhe daher auf einer Verletzung der bundesstaatlichen
Finanzverfassung, insbesondere von Art. 110 Abs. 1 GG. Die Sonderabgabe komme
als Finanzierungsform nicht in Betracht, wenn wie hier eine Finanzierung von Anfang
an nicht auf eine nur vorübergehende Dauer ausgerichtet sei. Der Jahresbeitrag sei
keine gruppennützige, sondern eine fremdnützige Sonderabgabe. Das Verwaltungs-
gericht verkenne die Anforderungen, die an das Zulässigkeitskriterium der spezifi-
schen Sachnähe der Abgabepflichtigen zu der zu finanzierenden Aufgabe zu stellen
seien. Die besondere Sachverantwortung müsse sich der Sozial- und Rechtsordnung
entnehmen lassen. Dazu genügten weder allein die bloße Marktteilnahme noch allein
ein Gruppeninteresse an den positiven Marktauswirkungen des Anlegerschutzes.
Soweit Finanzdienstleistungsunternehmen lediglich als Vermittler tätig würden oder
Geschäfte ausschließlich mit institutionellen Kunden tätigten, sei eine Sachver-
antwortung darüber hinaus auch deswegen ausgeschlossen, weil das mit dem Jah-
resbeitrag abgesicherte Insolvenzrisiko durch das Unternehmen nicht verwirklicht
werden könne. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die vom EAG
definierte Gruppe der abgabepflichtigen Institute nicht homogen.
Die Heranziehung zum Jahresbeitrag verletze sie, die Klägerin, in ihrem Recht aus
Art. 12 Abs. 1 GG. Die Zahlungsverpflichtung sei eine Berufswahlregelung, weil ge-
mäß §§ 32, 35 Abs. 2 Satz 1 KWG von ihrer Erfüllung der Bestand der Geschäftser-
laubnis abhänge. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei nicht gerechtfertigt, da weniger
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belastende Regelungen denkbar seien. Darüber hinaus sei der Jahresbeitrag unver-
hältnismäßig. In den Jahren 1999 bis 2001 seien Entschädigungszahlungen in Höhe
von 282 708,01 € geleistet worden. Im gleichen Zeitraum habe die Beklagte einen
Gewinn von 4 804 252,55 € erwirtschaftet und seien 5 449 088,90 € Verwaltungs-
kosten angefallen. Das Verwaltungsgericht verkenne zudem, dass die Heranziehung
zum Jahresbeitrag sie in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Soweit die
Abgabepflicht Institute, deren Geschäftstätigkeit zu keinem Entschädigungsanspruch
führen könne, ebenso erfasse wie Institute, bei denen sich das Entschädigungsrisiko
verwirklichen könne, liege eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung
vor. Entsprechendes gelte hinsichtlich der Ausnahmeregelung in § 12 EAG.
Soweit in dem angefochtenen Urteil davon ausgegangen werde, dass die Institute die
Jahresbeitragszahlung auf Anleger umlegten, beruhe es auf einer Verletzung des
Willkürverbotes. Diese Annahme sei weder verständlich noch haltbar, denn eine Er-
höhung der Gebühren nach der Gebührenordnung für Kursmaklerinnen und Kurs-
makler an der Frankfurter Wertpapierbörse sei ausgeschlossen. Die Courtagesätze
seien eine Gebührenobergrenze.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts halte die Beitragsverordnung die
Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage nicht ein. Während § 8 Abs. 3 Satz 1
2. Halbsatz EAG die tatsächlich vorgenommenen Geschäfte in den Blick nehme, stel-
le § 2 BeitragsVO auf abstrakt mögliche Geschäfte ab. Bruttoprovisionserträge und
Bruttoerträge seien keine geeigneten Kriterien, um den Umfang eines Geschäftes
abzubilden. Die in der Verordnungsermächtigung vorgegebenen Kriterien Anzahl,
Größe und Geschäftsstruktur der Institute würden in der Beitragsverordnung nicht
umgesetzt.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen.
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II.
Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einer Verlet-
zung von Bundesrecht. Die zulässige Klage ist nicht begründet.
1. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungs-
gesetzes vom 16. Juli 1998 - EAG - (Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der EG-
Einlagensicherungsrichtlinie und der EG-Anlegerentschädigungsrichtlinie
S. 1842>) in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 16. Februar 2001
(BGBl. I S. 266, 281) sind Institute im Sinne von § 1 Abs. 1 EAG verpflichtet, Beiträge
an die Entschädigungseinrichtung zu leisten, der sie zugeordnet sind. Die Höhe der
zu entrichtenden Beträge bestimmt sich nach der Verordnung über die Beiträge zu
der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kre-
ditanstalt für Wiederaufbau (Beitragsverordnung - BeitragsVO) vom 19. August 1999
(BGBl. I S. 1891), die hier für alle Veranlagungsjahre gemäß ihrem § 5 Abs. 4 in der
Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Beiträge zu
der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kredit-
anstalt für Wiederaufbau vom 7. September 2000 (BGBl. I S. 1376) anzuwenden ist.
2. Die Klägerin unterfällt dem Anwendungsbereich dieses Regelwerks. Bis zur Ertei-
lung der Erlaubnis vom 8. Oktober 1999 handelte es sich bei der Klägerin um ein
Finanzdienstleistungsinstitut im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 3 EAG, da sie über eine Er-
laubnis zur Erbringung von Finanzdienstleistungen gemäß § 1 Abs. 1 a Satz 2 Nr. 1
(Anlagevermittlung), Nr. 2 (Abschlussvermittlung) und Nr. 4 (Eigenhandel) KWG ver-
fügte. Mit Erteilung der Erlaubnis vom 8. Oktober 1999 ist die Klägerin auch ein Kre-
ditinstitut (vgl. § 1 Abs. 1 KWG) im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 2 EAG, da sie nun
zusätzlich Bankgeschäfte im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 (Finanzkommis-
sionsgeschäft) und Nr. 10 (Emissionsgeschäfte) KWG betreiben darf. Sowohl als
Institut nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 als auch als Institut nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 EAG ist die
Klägerin der Institutsgruppe der "anderen Institute" im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2
Nr. 3 EAG zugeordnet, für die die Beklagte die zuständige Entschädigungseinrich-
tung ist.
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3. Die der Heranziehung der Klägerin zu den umstrittenen Jahresbeiträgen zugrunde
liegenden Bestimmungen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.
a) Die angeführten Rechtsgrundlagen sind verfassungskonform.
aa) Die Gesetzgebungskompetenz stand dem Bund zu. Bei der Verpflichtung der den
Entschädigungseinrichtungen zugeordneten Institute zu einem Jahresbeitrag handelt
es sich um eine öffentliche Geldleistungspflicht und damit um eine öffentlich-
rechtliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz für öffentlich-rechtliche Abgaben
bestimmt sich danach, ob es sich um eine Steuer oder eine nichtsteuerliche Abgabe
handelt. Im ersteren Fall richtet sich die Gesetzgebungszuständigkeit nach
Art. 105 ff. GG, im letzteren nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG (Urteil
vom 22. November 2000 - BVerwG 6 C 8.99 -, BVerwGE 112, 194 <199>; BVerfG,
Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, NVwZ 2003, 715; Beschluss vom
17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, NVwZ 2003, 1241).
Der Jahresbeitrag zu der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunter-
nehmen ist eine nichtsteuerliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz richtet sich
daher nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG, hier nach Art. 74 Abs. 1
Nr. 11 GG.
Für die Klassifizierung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe kommt es nicht darauf an,
welchen Namen ihr der Gesetzgeber gibt, sondern maßgeblich ist ihr materieller Ge-
halt (Urteil vom 22. November 2000 - BVerwG 6 C 8.99 -, a.a.O. <199>); BVerfG, Be-
schluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1241>). Das Grundgesetz
knüpft für den in den Art. 105 ff. GG verwendeten, aber nicht definierten Begriff der
Steuer an die Definition der Abgabenordnung an (Urteil vom 22. November 2000
- BVerwG 6 C 8.99 -, a.a.O. <199 f.>.). Danach ist eine Steuer eine Geldleistung, die
nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung eines öffentlich-rechtlichen
Gemeinwesens darstellt und von diesem zur Erzielung von Einnahmen allen aufer-
legt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht
knüpft (vgl. jetzt § 3 Abs. 1 Satz 1 AO; früher § 1 Abs. 1 Satz 1 RAO). Danach han-
delt es sich bei dem nach § 8 EAG zu erhebenden Jahresbeitrag nicht um eine
Steuer. Die Abgabe dient nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Finanzbe-
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darf eines öffentlichen Gemeinwesens, sondern wird von einer bestimmten Gruppe
zweckbezogen zur Finanzierung einer besonderen Aufgabe erhoben, zweckgebun-
den verwandt sowie getrennt vom öffentlichen Haushalt als zweckgebundene Ver-
mögensmasse verwaltet.
Die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Beitragsregelung in § 8 EAG folgt als
Annexkompetenz aus der Sachzuständigkeit in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72
Abs. 2 GG. Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG steht dem Bund die konkurrierende
Gesetzgebung für das Recht der Wirtschaft zu, wozu ausdrücklich auch der Bereich
des Bank- und Börsenwesens gehört. Der Begriff "Recht der Wirtschaft" ist in einem
weiten Sinn zu verstehen und umfasst nicht nur Vorschriften, die sich in irgendeiner
Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen
Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirt-
schaftliche Betätigung als solche regelnde Normen. Die Gesetzgebungsbefugnis ist
nicht darauf beschränkt, die Rechtsbeziehungen der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
erfassten Wirtschaftszweige zu gestalten, sondern erstreckt sich auch auf das Wirt-
schaftsleben ordnende und lenkende Regelungen. Das Einlagensicherungs- und
Anlegerentschädigungsrecht unterfällt dem so umrissenen Bereich des Wirtschafts-
rechts. Das Gesetz dient ausweislich der Gesetzesbegründung (BTDrucks 13/10188,
S. 12) der Umsetzung der Richtlinie 97/9/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 3. März 1997 über Systeme für die Entschädigung der Anleger (ABl. EG
Nr. L 84 S. 22) sowie der Richtlinie 94/19/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 30. Mai 1994 über Einlagensicherungssysteme (ABl. EG Nr. L 135 S. 5).
Das Gesetz soll danach der Gewährleistung eines harmonisierten Mindestschutzes
für Anleger und Einleger zwecks Vollendung des Binnenmarktes dienen (vgl. Be-
gründungserwägungen der Anlegerentschädigungsrichtlinie, Nr. 25, und der Einla-
gensicherungsrichtlinie, Nr. 1 und 2). Gleichzeitig bezwecken die Richtlinien eine
Stärkung des Vertrauens in das Finanzsystem und dient ihre Umsetzung der Stabili-
sierung des Banken- und Finanzdienstleistungssektors (vgl. Begründungserwägun-
gen der Anlegerentschädigungsrichtlinie, Nr. 4 und 25, und der Einlagensicherungs-
richtlinie, Nr. 1). Diese Ziele setzt das Gesetz durch die Regelungen zur Errichtung
von Entschädigungseinrichtungen und zum Entschädigungsverfahren um und hat
damit wirtschaftsgestaltende Wirkung. Die Beitragsregelung in § 8 EAG ist dazu
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notwendiger Annex, da das Entschädigungssystem erst mit seiner Finanzierung
wirksam werden kann.
bb) Die umstrittene Abgabe ist eine zulässige nichtsteuerliche Abgabe in der Art ei-
ner Sonderabgabe. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung
einer derartigen Abgabe liegen hier vor.
(1.) Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Vielzahl von Entscheidungen grund-
legende Anforderungen entwickelt, denen nichtsteuerliche Abgaben genügen müs-
sen, um nicht gegen die grundgesetzliche Finanzverfassung zu verstoßen. Aus-
gangspunkt ist dabei die Erwägung, dass die Finanzverfassung, in deren Mittelpunkt
das Finanzierungsmittel der Steuer steht, ihren Sinn und ihre Funktion verlöre, wenn
unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern be-
liebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen
Regelungen über die Verteilung der Steuergesetzgebungs-, -ertrags- und -verwal-
tungskompetenzen begründet werden könnten. Zugleich schützt die Finanzverfas-
sung mit ihren Verteilungsregeln auch den Bürger vor einem ungehinderten Zugriff
auf seine Ressourcen (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, a.a.O.,
<716>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a -, a.a.O., <1242>).
(2.) Die klassischen Abgabetypen der Gebühr und des Beitrags (sog. Vorzugslasten)
gehören zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit, die keinen grundsätzlichen Be-
denken begegnen. Die hier in Rede stehenden "Beiträge" unterfallen jedoch nicht
diesen Abgabetypen.
(2.1) Das Grundgesetz gibt einen Gebührenbegriff nicht vor. Auch im Übrigen gibt es
keinen allgemeinen, abschließenden bundesrechtlichen Gebührenbegriff (Urteil vom
14. April 1967 - BVerwG 4 C 42.65 -, BVerwGE 26, 302 <309>). Herkömmlich wer-
den als Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen bezeichnet, die aus Anlass
individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine
öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden
und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder
teilweise zu decken (Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C 12.98 -,
BVerwGE 109, S. 272 <276>).
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Danach ist der Jahresbeitrag nach § 8 EAG keine Gebühr. Es fehlt an einer den Ab-
gabepflichtigen individuell zuzurechnenden öffentlichen Leistung. Die öffentliche
Leistung nach dem Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz besteht
in der Organisation eines Entschädigungssystems und der Erbringung von Entschä-
digungsleistungen an Dritte, die mit den abgabepflichtigen Instituten nicht identisch
sind. Die Geldleistungen der Institute dienen dazu, die für einen etwaigen Entschädi-
gungsfall erforderlichen Mittel anzulegen. Der Jahresbeitrag wird mithin nicht als Ge-
genleistung für eine von dem jeweiligen abgabepflichtigen Institut individuell veran-
lasste Amtshandlung erhoben und ist daher keine Verwaltungsgebühr. Ebenso wenig
ist in der von der Entschädigungseinrichtung ggf. zu leistenden Entschädigung eine
Gegenleistung im Sinne des Gebührenbegriffs zu sehen. Dagegen spricht bereits,
dass ihre Erbringung vom Eintritt des Entschädigungsfalles, ggf. bei einem anderen
Unternehmen, abhängig ist, dem Jahresbeitrag mithin nicht korrespondiert. Darüber
hinaus fehlt es auch an einem auszugleichenden Vorteil. Das Verwaltungsgericht hat
ferner mit Recht darauf hingewiesen, dass das Institut im Entschädigungsfall
aufgrund des in § 5 Abs. 5 EAG vorgesehenen Forderungsübergangs nicht von
seinen Verbindlichkeiten befreit wird, sondern lediglich ein Gläubigerwechsel eintritt.
Dem Jahresbeitrag kommt auch nicht der Charakter eines Entgeltes für die
Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung zu, so dass er keine Benutzungsge-
bühr ist.
(2.2) Die umstrittene Abgabe stellt sich auch nicht als Beitrag dar. Der Begriff des
Beitrags ist weder verfassungsrechtlich vorgegeben noch sonst bundesrechtlich vor-
geprägt (Urteil vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C 44.83 -, BVerwGE 72, 212
<218>). Der Beitrag ist ebenfalls ein Ausgleich für eine staatliche Gegenleistung,
klassischerweise für den durch die Nutzbarkeit einer öffentlichen Einrichtung vermit-
telten Vorteil. Im Unterschied zur Gebühr wird nicht die tatsächliche Inanspruchnah-
me einer staatlichen Leistung ausgeglichen, sondern die Möglichkeit der Inan-
spruchnahme. Dabei muss es sich um den einzelnen Abgabenpflichtigen zuwach-
sende Sondervorteile handeln (Urteil vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C 44.83 -,
a.a.O. <218 f.>).
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Nach diesen Kriterien ist die Abgabe nach § 8 EAG kein Beitrag. Die Voraussetzun-
gen des klassischen Beitragsbegriffs erfüllt sie nicht, weil die abgabepflichtigen Insti-
tute als Gegenleistung für ihren Beitrag nicht die Möglichkeit der Nutzung einer öf-
fentlichen Einrichtung erhalten. Ungeachtet der Frage, ob die Entschädigungsein-
richtung überhaupt eine Einrichtung im Sinne dieses Beitragsbegriffs ist, fehlt es je-
denfalls an einer Nutzungsmöglichkeit für die abgabepflichtigen Institute, die diesen
individuell gewährt wird. Als "Nutzer" der Entschädigungseinrichtung erscheinen
vielmehr nur die Anleger, denen zunächst potentiell und im Entschädigungsfall tat-
sächlich eine Leistung der Einrichtung zugänglich ist. Soweit darüber hinaus auch
den abgabepflichtigen Instituten aus der Existenz und Wirksamkeit der Einrichtung
Vorteile zuwachsen, erlangen sie diese nicht je für sich, sondern lediglich mittelbar
als Gruppe. Unter diesen Umständen kann von einem Leistungsaustausch zwischen
dem Staat und den Instituten, wie er für die Erhebung eines Beitrags charakteristisch
ist, nicht die Rede sein.
(3.) Die Abgabe stellt sich als Sonderabgabe zu Finanzierungszwecken (Sonderab-
gabe im engeren Sinne) dar. Dabei handelt es sich um nichtsteuerliche Abgaben, die
weder Gebühr oder Beitrag noch, was hier nicht näher in Betracht zu ziehen ist, Ver-
bandslast sind, die Finanzierungszwecken dienen und die eine besondere Finanzie-
rungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflichtigen in Anspruch nehmen. Charak-
teristisch, wenngleich nicht zwingend (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL
1/99 u.a. -, a.a.O. <1242>) ist ferner eine Mittelverwaltung außerhalb des allgemei-
nen Haushalts (Fondsverwaltung). Diese Voraussetzungen erfüllt der streitgegen-
ständliche "Jahresbeitrag". Er lässt sich, wie dargelegt, keinem der sonstigen Abga-
bentypen zuordnen. Er dient dazu, die Entschädigungseinrichtung der Wertpapier-
handelsunternehmen zu finanzieren. Das Gesetz verknüpft die Abgabepflicht der er-
fassten Unternehmen mit dem Finanzbedarf für die Erfüllung einer speziellen Aufga-
be und nimmt daher eine besondere Finanzierungsverantwortung dieser Gruppe in
Anspruch. Das Abgabeaufkommen wird in einem besonderen Fonds verwaltet.
(4.) Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gelten besondere Voraussetzun-
gen. Denn diese Sonderabgaben werden trotz einer gewissen Ähnlichkeit mit der
Steuer außerhalb der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln des Grundge-
setzes erhoben und regelmäßig aus dem Haushalt ausgegliedert. Die besonderen
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Erhebungsvoraussetzungen sollen gewährleisten, dass derartige Abgaben neben der
Steuer seltene Ausnahmen bleiben. Der Erhebung der Abgabe muss ein Sachzweck
zugrunde liegen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit ihr darf nur
eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem
mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht. Das Abgabeaufkommen muss
zudem gruppennützig verwendet werden. In angemessenen Zeitabständen ist der
Gesetzgeber gehalten zu überprüfen, ob es der Sonderabgabe weiterhin bedarf oder
ob sie wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist. Die Son-
derabgabe ist zudem in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumen-
tieren (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1243>).
(4.1) Der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderliche ü-
ber eine bloße Mittelbeschaffung hinausgehende Sachzweck ist gegeben, wie aus
der bereits dargestellten Gesetzesbegründung folgt.
(4.2) Die Gruppe der abgabepflichtigen Institute ist homogen, weil sie durch eine
gemeinsame, in der Rechtsordnung und in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorge-
gebene Interessenlage von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist
(dazu Urteil vom 27. April 1995 - BVerwG 3 C 9.95 -, Buchholz 451.49 WWiG Nr. 3,
S. 1 <4 f.> = NVwZ-RR 1996, S. 107). Die Homogenität der abgabepflichtigen Insti-
tute folgt aus ihrer gemeinsamen Betroffenheit als Anbieter von Finanzdienstleistun-
gen bzw. Bankgeschäften im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 EAG und dem ge-
meinsamen Interesse an der Stärkung dieses Marktes. Die Gruppe von Wertpapier-
firmen wird von der Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften als eigen-
ständige Gruppe gesehen, wie sich aus der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie
(Richtlinie 93/22/EWG des Rates vom 10. Mai 1993 ) und
der Anlegerentschädigungsrichtlinie ergibt. Davon abgegrenzt werden auf Gemein-
schaftsrechtsebene die Einlagenkreditinstitute, die mit der Einlagensicherungsrichtli-
nie eine gesonderte Regelung erfahren haben. Entsprechend geht die Anlegerent-
schädigungsrichtlinie in Nr. 9 der Begründungserwägungen von getrennten Entschä-
digungssystemen aus. Die gemeinschaftsrechtliche Differenzierung zwischen Einla-
genkreditinstituten und Wertpapierfirmen findet sich in der deutschen Rechtsordnung
wieder. Dies gilt nicht nur, soweit sie auf der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht
beruht wie etwa die Ausgestaltung des Kreditwesengesetzes, vgl. z.B. § 1 Abs. 1,
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Abs. 1 a, Abs. 1 b, Abs. 3 d, § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG. Die Differenzierung aus § 6
Abs. 1 Satz 1 EAG zwischen Einlagenkreditinstituten einerseits und Wertpapierfirmen
andererseits knüpft auch daran an, dass vor Errichtung des Entschädigungssystems
des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes bereits freiwillige
Sicherungssysteme im Bereich der Einlagenkreditinstitute eingerichtet worden waren
(der am 1. Januar 1976 gegründete Einlagensicherungsfonds des Bundesverbandes
deutscher Banken e.V. und für die öffentlichen Banken der Ende 1994 errichtete
Einlagensicherungsfonds). Diese bestehenden Strukturen sollten bei der Umsetzung
der Anlegerentschädigungs- und der Einlagensicherungsrichtlinie so weit wie möglich
berücksichtigt werden, wie mittelbar aus § 7 EAG folgt, wonach die Aufgaben und
Befugnisse einer Entschädigungseinrichtung einer juristischen Person des
Privatrechts übertragen werden können. Die Differenzierung zwischen Einla-
genkreditinstituten und Wertpapierfirmen beruht ferner auf den unterschiedlichen
Geschäftsgegenständen der Institute (vgl. Begründung zum Entwurf eines Gesetzes
zur Umsetzung der EG-Einlagensicherungsrichtlinie und der EG-Anlegerentschädi-
gungsrichtlinie, BTDrucks 13/10188, S. 12, 19).
Soweit in anderen Zusammenhängen Wertpapierhandelsbanken nicht der Gruppe
der Finanzdienstleistungsunternehmen, sondern derjenigen der (Einlagen-)Kredit-
institute zugeordnet werden mögen (vgl. die von Gutsche angeführten Beispiele,
BKR 2003, 696 <700>), ist dies nicht geeignet, zu einer anderen rechtlichen Bewer-
tung zu führen. Wertpapierhandelsbanken sind gemäß § 1 Abs. 3 d Satz 3 KWG
dadurch gekennzeichnet, dass sie entweder bestimmte Bankgeschäfte oder Finanz-
dienstleistungen erbringen. Sie haben also je nach Art ihrer Geschäfte einen Bezug
nicht nur zur Gruppe der Kreditinstitute, sondern auch zur Gruppe der Finanzdienst-
leistungsunternehmen. Für das hier anzuwendende Gesetz stellt sich die Abgren-
zung in anderer Weise. Maßgebliches Kriterium ist hier, ob das Einlagengeschäft
oder, vorbehaltlich § 1 Abs. 1 Nr. 4 EAG, Geschäfte nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4
oder 10 bzw. Abs. 1 a Satz 2 Nr. 1 bis 4 KWG betrieben werden. Dadurch bilden Ein-
lagenkreditinstitute die eine, Wertpapierhandelsbanken und Finanzdienstleistungsin-
stitute die andere Gruppe.
Die Gruppe der abgabepflichtigen Institute nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAG verliert
ihre Homogenität nicht dadurch, dass gemäß § 12 EAG diejenigen Institute von der
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Zuordnung zu einer Entschädigungseinrichtung ausgenommen sind, die den Sicher-
heitseinrichtungen der regionalen Sparkassen- und Giroverbände oder der Siche-
rungseinrichtung des Bundesverbandes der Deutschen Volksbanken und Raiffeisen-
banken angeschlossen sind, solange diese Einrichtungen institutssichernd sind. Die
Gruppe der Wertpapierfirmen wird von dieser Ausnahme schon nicht berührt, weil sie
Institute im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 EAG und damit die Gruppe der Einlagen-
kreditinstitute betrifft. Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht auch zutreffend
darauf verwiesen, dass die Ausnahmeregelung sachlich gerechtfertigt ist: Der Um-
stand, dass die in § 12 EAG genannten Institutsgruppen bereits in einer den Ent-
schädigungseinrichtungen vergleichbaren Sicherungseinrichtung erfasst sind, recht-
fertigt es, sie nicht zusätzlich dem hier zu beurteilenden Entschädigungssystem zu
unterwerfen. Die Möglichkeit dieser Ausnahme ist im Übrigen durch die Anlegerent-
schädigungsrichtlinie und die Einlagensicherungsrichtlinie vorgegeben (Art. 2 Abs. 1
Unterabsatz 2 bzw. Art. 3 Abs. 1 Unterabsatz 2).
Die Gruppe der abgabepflichtigen Institute nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAG wird
auch nicht dadurch inhomogen, dass Institute erfasst sind, die börslichen Sicherun-
gen, sei es durch Aufsichtselemente oder zu erbringende Sicherheitsleistungen, un-
terliegen. Diese börslichen Sicherungsmaßnahmen sind mit dem Entschädigungs-
system nach dem Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz nicht ver-
gleichbar. Sie finden, soweit sie nicht auf freiwilliger und damit ungesicherter Grund-
lage bestehen, ihre Rechtsgrundlage in § 8 a BörsG 1998 und § 19 BörsG 2002. Ab-
gesehen davon, dass sie zur - wenn auch staatlicher Aufsicht zugänglichen - Dispo-
sition des Börsenrats als des Urhebers der Börsenordnung stehen, bewirken sie le-
diglich Sicherheiten, durch die die Verpflichtungen aus einzelnen Börsengeschäften
erfüllt werden. Demgegenüber betrifft das Sicherungssystem nach dem Einlagensi-
cherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz, soweit hier von Bedeutung, alle Ver-
bindlichkeiten aus Wertpapiergeschäften in Insolvenzfällen. Die börslichen Siche-
rungssysteme schließen den Eintritt von Insolvenzen nicht aus. Insofern unterschei-
den sie sich signifikant von den bereits erwähnten institutssichernden Einrichtungen,
deren satzungsmäßiger Schutzzweck nach § 12 Abs. 1 EAG darauf gerichtet ist, die
Solvenz der angeschlossenen Institute zu gewährleisten. Die gleichmäßige Erfas-
sung der Institute ungeachtet von Sicherungsmaßnahmen, die mit bestimmten Ge-
schäftstypen einhergehen, ist im Übrigen auch aus Praktikabilitätsgründen sachlich
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gerechtfertigt. Berücksichtigte man sonstige Sicherungssysteme, müsste in jedem
Einzelfall zunächst geprüft werden, ob diese einen vergleichbar adäquaten Anleger-
schutz bieten. Ferner bedürfte es einer laufenden Kontrolle. Vor allem aber be-
schränkt sich die zugelassene Geschäftstätigkeit der Institute regelmäßig nicht auf
solche Vorgänge, die von dem börsenrechtlichen Sicherungssystem erfasst werden.
Das gilt namentlich auch für die Klägerin, deren erlaubtes Geschäftsfeld weit über
Börsengeschäfte hinausreicht. Dass sie gegenwärtig, wie sie vorträgt, nur Börsenge-
schäfte abwickelt, ist in Anbetracht der jederzeitigen Abänderbarkeit dieser Praxis
ohne Bedeutung. Für die Homogenität der Gruppe ist entscheidend, welche Ge-
schäfte zulässigerweise getätigt werden dürfen. Der Gesetzgeber darf bei Begrün-
dung einer Sonderabgabe an einen in der Wirklichkeit vorgefundenen, insbesondere
rechtlich deutlich vorgeprägten besonderen Status der Abgabepflichtigen anknüpfen,
wie er sich hier aus dem durch das Kreditwesengesetz, an das die Abgabeverpflich-
tung anknüpft, jeweils eröffneten Geschäftsbereich der Institute ergibt. Etwaige un-
terschiedliche Geschäftsstrukturen innerhalb der Gruppe der Wertpapierhandelsun-
ternehmen beeinträchtigen die Homogenität nicht. Die gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 bis 4
EAG erfassten Geschäftstätigkeiten ähneln sich mit Blick auf den zugrunde liegen-
den Geschäftsgegenstand - Finanzinstrumente im Sinne von § 1 Abs. 11 KWG - in
ihrer Grundstruktur derart, dass eine einheitliche Gruppenbildung gerechtfertigt ist.
Da der "Gesetzgeber auch im Zusammenhang mit der Auferlegung von Sonderab-
gaben seine Tatbestände nach sozialtypischem Befund bilden" muss, ist es gerecht-
fertigt, dass er den typischen Fall erfasst und dadurch das Konkrete unter Vernach-
lässigung individueller Unterschiedlichkeiten verallgemeinert (BVerfG, Beschluss
vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1245>).
(4.3) Die mithin homogene Gruppe der Institute nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 EAG
steht in einer spezifischen Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe. Eine solche
Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der Ab-
gabenerhebung verfolgten Zweck evident näher steht als jede andere Gruppe oder
die Allgemeinheit der Steuerzahler. Ob eine bestimmte Gruppe eine besondere
Sachnähe zu einer bestimmten Aufgabe aufweist, ist unter Anknüpfung an vorgege-
bene Strukturen der Lebenswirklichkeit bei Berücksichtigung der Rechts- und Sozial-
ordnung zu bestimmen. Aus der Sachnähe muss weiter eine besondere Gruppen-
verantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzie-
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renden Aufgabe entspringen. Dass ist dann der Fall, wenn die Aufgabe ganz über-
wiegend in die Sachverantwortung der belasteten Gruppe, nicht in die staatliche Ge-
samtverantwortung fällt (BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -,
BVerfGE 55, 274 <306 f.>). Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Aufgabe, die mit
der Errichtung der Entschädigungseinrichtung verfolgt wird, ist die Installierung eines
Mindestanlegerschutzes, um auf europäischer Ebene eine Harmonisierung von Min-
deststandards zu erreichen, Wettbewerbsbeschränkungen abzubauen, das Vertrau-
en in das Finanzsystem zu erhalten und zu stärken und auf diesem Wege den Bin-
nenmarkt zu vollenden sowie sein reibungsloses Funktionieren zu gewährleisten.
Dieser Aufgabe stehen die abgabepflichtigen Institute evident näher als andere
Gruppen oder die Allgemeinheit. Sie sind zum einen diejenigen, die als Marktanbieter
davon profitieren, wenn der Wertpapierdienstleistungsmarkt von beeinträchtigenden
Wettbewerbsschranken befreit sowie durch "vertrauensbildende Maßnahmen"
gestärkt wird. Der Abbau von Wettbewerbsschranken hat zur Folge, dass die Rah-
menbedingungen für den grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr verbessert
werden. Die Stärkung des Marktes lässt eine größere Nachfrage nach Wertpapier-
dienstleistungen und damit Geschäftszuwächse bei den Anbietern erwarten. Die In-
teressenlage der Wertpapierhandelsunternehmen ist mithin ähnlich derjenigen, die
der Heranziehung zum Absatzfonds zugrunde liegt. Auch dort liegen die besondere
Sachnähe und die damit einhergehende Finanzierungsverantwortung darin begrün-
det, dass die mit Hilfe des Fonds zu finanzierenden (Werbe-)Maßnahmen der Stär-
kung des jeweiligen Marktes dienen (dazu BVerfG, Beschluss vom 5. März 1974
- 1 BvL 27/72 - , BVerfGE 37, 1 <19 ff.> und Beschluss vom 31. Mai 1990 - 2 BvL
12/88 u.a. -, BVerfGE 82, 159 <182 ff.>). Sie tragen zudem die Verantwortung für
das Eintreten der Risiken, deren Ausgleich die Mittel der Entschädigungseinrichtung
dienen sollen. Die erforderliche Sachnähe ergibt sich daher auch vor dem Hinter-
grund, dass die Entschädigungseinrichtung der Absicherung der Risiken dient, die
gerade auf die Tätigkeit der Institute in einem risikoempfindlichen Markt zurückzufüh-
ren sind und die Institute zu einer Risikogemeinschaft werden lassen. Jedes Institut
muss objektiv ein Interesse daran haben, dass es selbst und die übrigen Marktteil-
nehmer im Insolvenzfall die Anleger entschädigen können, damit diese dem Markt
als Kunden erhalten bleiben. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ferner darauf ab-
gestellt, dass ein besonderes Verantwortungsgeflecht durch die nicht auszuschlie-
ßende Möglichkeit von "brancheninternen Wechselwirkungen" begründet wird. Diese
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Wechselwirkungen können sich beispielsweise dadurch ergeben, dass die Institute
untereinander Kundenbeziehungen unterhalten, so dass die Insolvenz des einen
Unternehmens auch Folgewirkungen für ein anderes - und dessen Kleinanleger - mit
sich bringen kann. Alle Institute müssen daher ein sie verbindendes Interesse daran
haben, dass nicht im Sinne einer "Kettenreaktion" das Kredit- und Finanzdienstleis-
tungssystem insgesamt beschädigt wird. Der von der Klägerin unter Hinweis auf ihre
ausschließlich institutionelle Kundschaft betonte Umstand, dass eine erhebliche An-
zahl der abgabenpflichtigen Institute tatsächlich keine Geschäftstätigkeit ausübt, die
der Entschädigung unterliegende Ansprüche von Kleinanlegern auslösen kann, fällt
bei der Beurteilung der Sachnähe und Finanzierungsverantwortlichkeit der Institute
wegen der dargelegten weit überwiegenden Gemeinsamkeiten der Interessenlage
nicht ins Gewicht.
An der besonderen, die Abgabepflicht legitimierenden Finanzierungsverantwortung
der Wertpapierfirmen ändert sich nichts dadurch, dass die Erfüllung der zu finanzie-
renden Aufgabe zugleich im Interesse der Allgemeinheit wie auch der Gruppe der
geschützten Anleger liegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99
u.a. -, a.a.O. <1245>). Die Gruppe der Anleger ist nicht Auslöser (Verursacher) dafür,
dass das Entschädigungssystem in Anspruch genommen werden muss. Entschädi-
gungsfälle im Sinne des § 1 Abs. 5 EAG werden in der Verantwortungssphäre der
Institute ausgelöst. Die durch das Entschädigungssystem bewirkten Vorteile der
Marktöffnung sowie Marktstärkung und Systemsicherung wirken sich für die Institute
in besonderem Maße förderlich aus. Vor diesem Hintergrund steht die Gruppe der
Institute der zu finanzierenden Aufgabe ersichtlich näher. Auch das Interesse der
Allgemeinheit an der Aufgabenerfüllung beseitigt nicht die vorrangige spezielle
Gruppenverantwortung. Jede staatliche Tätigkeit erfolgt im Hinblick auf die Förde-
rung von Gemeinwohlinteressen. Ein öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung
begleitet notwendig jede zwangsweise Inanspruchnahme besonderer Gruppen und
setzt deren spezifische Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie aber nicht
(BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1245>). Dass die
Stärkung des Finanzdienstleistungsmarktes zu einer Stärkung des Finanzmarktes
insgesamt führt, ist mithin nicht geeignet, die Finanzierungsverantwortung der Institu-
te in Zweifel zu ziehen, sondern bestätigt deren vorrangige Sachnähe.
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(4.4) Zwischen den Belastungen und den Begünstigungen besteht eine sachgerechte
Verknüpfung in dem Sinne, dass das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe
der Abgabepflichtigen, also gruppennützig, verwandt wird. Gruppennützige Verwen-
dung setzt nicht voraus, dass das Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse je-
des einzelnen Abgabepflichtigen zu verwenden ist. Es genügt, wenn es unmittelbar
oder mittelbar überwiegend (primär) im Interesse der Gesamtgruppe verwandt wird.
Unschädlich ist es, wenn daneben (sekundär) auch andere Gruppen oder die Allge-
meinheit gewisse Vorteile aus der Abgabenverwendung haben (BVerfG, Beschluss
vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88 u.a. -, a.a.O. <180>; Beschluss vom 17. Juli 2003
- 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1246>). Auch diesen Anforderungen genügt der Jahres-
beitrag nach § 8 EAG. Zwar fließt das Abgabeaufkommen aus § 8 EAG nicht, auch
nicht anteilig an die abgabepflichtigen Institute unmittelbar zurück. Dies ist jedoch
auch nicht erforderlich. Es genügt, dass die Verwendung der aufgebrachten Gelder
mittelbar überwiegend im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen erfolgt (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1246>).
In diesem Sinne liegt hier eine gruppennützige Verwendung vor. Zum einen dient sie
unmittelbar dem Ausgleich von Folgen der Insolvenz, deren Eintritt eindeutig in der
Sphäre der Institute liegt. Schon deswegen erfolgt die Mittelverwendung im Interesse
der Gruppe der Institute, weil sie Folgen erträglicher macht, die aus der wirtschaftli-
chen Betätigung der Institute fließen können (in ähnlichem Sinne bereits Urteil vom
14. November 1985 - BVerwG 3 C 44.83 - a.a.O. <222>). Der Anlegerschutz ist da-
her in gewisser Weise auch Schutz der Gruppe der Institute und führt zugleich dazu,
dass die abgabepflichtigen Institute - einschließlich solcher, die eine Geschäftsstruk-
tur wie die der Klägerin aufweisen - mit Rücksicht auf die positiven Folgewirkungen
des Entschädigungssystems auf den Finanzdienstleistungsmarkt ein eigenes Inte-
resse an der Entschädigungseinrichtung haben müssen. Die Sicherheit für Kleinan-
leger, im Entschädigungsfall den Entschädigungsanspruch gegen ein Sondervermö-
gen des Bundes zu haben, fördert die Bereitschaft dieser Anlegerkreise, sich der
Dienstleistungen der Institute zu bedienen, die dadurch eine Erweiterung und Be-
wahrung ihres Kundenkreises erfahren können. Zugleich verhindert die Auskehr der
Entschädigungen im Entschädigungsfall eine Beschädigung des Systems des Fi-
nanzdienstleistungs- und Kreditwesens.
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Die gruppennützige Verwendung wird nicht dadurch eingeschränkt, dass ein Teil der
Mittel für die Verwaltungskosten und sonstige, durch die Tätigkeit der Entschädi-
gungseinrichtung entstehende Kosten (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 3 EAG) verwandt wird.
Da die Erhebung des Sonderbeitrages und die Durchführung des Entschädigungs-
verfahrens mit der Abgabe in einer engen funktionalen Beziehung stehen, ist es
sachlich gerechtfertigt, die dafür anfallenden Kosten durch die Sonderabgabe abzu-
decken (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O.
<1246>). Entsprechendes gilt hinsichtlich der angeführten "sonstigen Kosten". Diese
sind dadurch eingegrenzt, dass sie durch die Tätigkeit der Entschädigungseinrich-
tung veranlasst sind und daher die erforderliche enge funktionale Beziehung besteht.
In den Zuständigkeitsbereich der Entschädigungseinrichtung fallen überwiegend Tä-
tigkeiten, die mit der Erhebung des Jahresbeitrages bzw. mit der Durchführung des
Entschädigungsverfahrens zusammenhängen, vgl. § 5 Abs. 2 und 4, § 6 Abs. 3, § 8,
§ 10 und § 11 EAG. Soweit die Entschädigungseinrichtung darüber hinausgehende
Aufgaben hat (vgl. die in § 9 EAG vorgesehenen Prüfverfahren), bestehen auch ge-
sonderte Kostenregelungen; insoweit erfolgt die Kostendeckung nicht über den Jah-
resbeitrag (vgl. § 9 Abs. 5 EAG).
(4.5) Eine Pflicht des Gesetzgebers, die Erhebung des Jahresbeitrages wegen (teil-
weisen) Wegfalls des Finanzierungszwecks zu modifizieren oder aufzuheben, ist in
dem hier zu überprüfenden Zeitraum (1999 bis 2001) nicht festzustellen. In welchen
Zeitabständen die Fortdauer der sachlichen Rechtfertigung einer Sonderabgabe vom
Gesetzgeber zu überprüfen ist, bemisst sich nach den Einzelfallumständen der kon-
kreten Sonderabgabe und den ihr zugrunde liegenden Verhältnissen (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1246>). Danach bestand
hier keine Verpflichtung zur Überprüfung. Der Entschädigungsfonds musste zunächst
einmal aufgebaut und es musste der erforderliche Grundstock an Finanzmitteln
angesammelt werden. Ebenso bedarf es eines Erfahrungszeitraumes, um fest-
zustellen, in welchem Umfang mit Entschädigungsansprüchen zu rechnen sein wird.
Der Einwand der Klägerin, der Jahresbeitrag sei unzulässig, weil er auf Dauer ange-
legt sei, während die Sonderabgabe von vornherein nur auf Zeit angelegt sein dürfe,
greift nicht durch. Dass das Gesetz keine Befristung der Geltungsdauer enthält, be-
rührt die Rechtmäßigkeit der Sonderabgabe nicht, sofern in angemessenen Zeitab-
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ständen eine Überprüfung durch den Gesetzgeber erfolgt (vgl. Urteil vom 10. De-
zember 1980 - 2 BvF 3/77 -, a.a.O. <308>). Dass nach Europäischem Gemein-
schaftsrecht eine Verpflichtung zur Schaffung eines Anlegerentschädigungssystems
besteht, steht einer zeitlichen Begrenzung des nach dem deutschen Regelwerk ge-
schaffenen Finanzierungssystems nicht entgegen, da das Gemeinschaftsrecht, wie
die Klägerin mit Recht betont, keinen Zwang zu einem bestimmten Finanzierungs-
system ausübt (Begründungserwägungen Nr.
23 und 25 a. E.
zur Anlegerentschädi-
gungsrichtlinie sowie Nr. 24 zur Einlagensicherungsrichtlinie. Es wäre danach mög-
lich, zu gegebener Zeit die Finanzierung des gebotenen Anlegerschutzes etwa über
ein Versicherungssystem in Anlehnung an die Insolvenzsicherung der betrieblichen
Altersversorgung zu bewirken.
Da die Überprüfungs- und Anpassungspflichten sich unmittelbar aus der Verfassung
ergeben und der Gesetzgeber sie unabhängig von konkretisierenden einfachgesetz-
lichen Bestimmungen zu erfüllen hat, bedarf es insoweit auch keiner ausdrücklichen
einfachgesetzlichen Regelung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL
1/99 u.a. -, a.a.O. <1246>).
(4.6) Die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Informationspflichten ist erst mit Beginn
der ab dem 1. Januar 2004 aufzustellenden Haushaltspläne geboten (BVerfG, Be-
schluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1247>). Eine nicht hinreichen-
de haushaltsrechtliche Dokumentation der Sonderabgabe im Zeitraum 1999 bis 2001
berührt deren Zulässigkeit daher nicht.
cc) Das Nähere über die Jahresbeiträge ist durch die bereits angeführte Beitragsver-
ordnung bestimmt.
(1) Die Beitragsverordnung findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 8 Abs. 3 EAG.
Diese Vorschrift genügt den Anforderungen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Gemäß
Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächti-
gung im Gesetz bestimmt werden. Das bedeutet, dass schon aus der Ermächtigung
erkennbar und vorhersehbar sein muss, was dem Bürger gegenüber zulässig sein
soll (BVerfG, Beschlüsse vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257
<277> m.w.N. und vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 u.a -, BVerfGE 78, 249 <272>
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m.w.N.). Bei kostenorientierten Sonderabgaben fordert das Bestimmtheitsgebot eine
dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche
Handhabung durch die ermächtigten Behörden ausschließt. Es ist nicht erforderlich,
dass der Gesetzgeber die Abgabehöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines
Rahmens zahlenmäßig festlegt. Es genügt die Festlegung von Bemessungskriterien
einschließlich der Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden
Kosten (Urteil vom 22. November 2000 - BVerwG 6 C 8.99 -, a.a.O. 194 <202>;
BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1247>). Der Jah-
resbeitrag ist nicht zur Deckung vorher bestimmbarer Kosten vorgesehen, sondern
dient im Wesentlichen dazu, Entschädigungsleistungen abzudecken, die nicht im
Vorhinein genau zu umreißen sind. Der Eintritt von Entschädigungsfällen ist - wenn
überhaupt - nur ansatzweise vorhersehbar. Dies führt dazu, dass der Jahresbeitrag
sich nicht an der tatsächlich eintretenden Kostenlast orientieren kann, sondern ledig-
lich an einer Prognose möglicherweise eintretender Entschädigungsfälle. Unter Be-
rücksichtigung dieser Besonderheiten genügt die in § 8 Abs. 3 EAG getroffene Rege-
lung den Anforderungen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 EAG
in der Fassung vom 16. Juli 1998 regelt das Nähere über die Jahresbeiträge das
Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung unter besonderer Berück-
sichtigung von Art und Umfang der gesicherten Geschäfte sowie der Anzahl, Größe
und Geschäftsstruktur der der Entschädigungseinrichtung zugeordneten Institute.
Nach Satz 2 kann die Rechtsverordnung auch Bestimmungen zu den Sonderbeiträ-
gen, zur Kreditaufnahme und zur Anlage der Mittel enthalten. Diese Vorgaben für
den Verordnungsgeber genügen mit den übrigen sich aus dem Gesetz ergebenden
Regelungen, um Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend zu
bestimmen. Das Gesetz gibt in § 8 Abs. 1 vor, dass die für die Entschädigungsein-
richtung erforderlichen Mittel von den zugeordneten Instituten über Jahresbeiträge
aufzubringen sind (§ 8 Abs. 1 Sätze 1 und 2 EAG). Der Gesamtumfang wird dadurch
begrenzt, dass das Beitragsaufkommen die Entschädigungsleistungen, die Verwal-
tungskosten sowie die sonstigen durch die Tätigkeit der Einrichtung entstandenen
Kosten decken muss (§ 8 Abs. 1 Satz 3 EAG, Kostendeckungsprinzip). Der Umfang
eines Entschädigungsanspruches ist begrenzt auf maximal 20 000 € pro Gläubiger
(§ 4 Abs. 2 EAG). Die Jahresbeiträge sind jeweils zum 30. September des Jahres zu
leisten (§ 8 Abs. 2 Satz 1 EAG). Die Entschädigungseinrichtung kann die Beitrags-
pflicht herab- oder aussetzen, wenn die vorhandenen Mittel zur Durchführung der
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Entschädigung ausreichen (§ 8 Abs. 2 Satz 2 EAG). Sie hat Sonderbeiträge zu er-
heben und Kredite aufzunehmen, wenn dies zur Durchführung des Entschädigungs-
verfahrens erforderlich ist (§ 8 Abs. 2 Satz 3 EAG). Ferner regelt § 19 EAG die erst-
malige Beitragserhebung für Institute, die bei In-Kraft-Treten des Gesetzes bereits
tätig waren und beitragspflichtig sind. Damit und durch § 6 EAG ist die Gruppe der
Beitragspflichtigen vorgegeben. Diese können auch dem Gesetz entnehmen, wofür
sie aufzukommen haben. Die Maßstäbe, an denen sich die Bemessung der Bei-
tragshöhe zu orientieren hat, werden ebenfalls durch den Gesetzgeber vorgegeben.
Aus diesen ist für die Beitragspflichtigen erkennbar, dass die Art und der Umfang
ihrer Geschäftstätigkeit sowie die weiteren in § 8 Abs. 3 Satz 1 EAG genannten Be-
messungskriterien Einfluss auf die Beitragshöhe haben. Aus der Gesetzesbegrün-
dung ergibt sich dazu als weiterer Anhaltspunkt, dass das Risiko der Geschäftstätig-
keit, Entschädigungsleistungen auszulösen, wesentlicher Gesichtspunkt bei der Bei-
tragsbemessung sein soll. Kriterium ist dabei der Umstand, ob die Institute befugt
sind, sich Eigentum oder Besitz an Geldern oder Wertpapieren zu verschaffen (vgl.
Gesetzesbegründung, BTDrucks 13/10188, S. 21, 24 f.). Dementsprechend ist auch
für die erstmalige Beitragserhebung eine danach abgestufte Beitragsbemessung
erfolgt (§ 19 Abs. 1 EAG). Damit ergibt sich insgesamt ein hinreichend bestimmter
Rahmen für die Rechtsverordnung, der eine willkürliche Handhabung ausschließt.
Genauere Vorgaben sind angesichts der Komplexität des Sachverhalts, der bei der
Beitragsregelung zu berücksichtigen ist, sowie mit Rücksicht auf die variable und im
Vorhinein nicht präzise zu prognostizierende Entschädigungsleistung nicht zu ver-
langen. Im Übrigen konnte der Gesetzgeber auch deshalb keine exakteren Vorgaben
machen, weil die Ausgestaltung der Beitragserhebung sehr stark von der Zahl der
beitragspflichtigen Institute abhängt (vgl. auch Gesetzesbegründung, a.a.O., S. 21).
Die Anzahl der den Entschädigungseinrichtungen zugeordneten Institute ließ sich
aber im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes noch nicht hinreichend übersehen. Vor
diesem Hintergrund fehlt es auch nicht etwa deshalb an der hinreichenden Be-
stimmtheit, weil sich für die abgabepflichtigen Institute die Höhe des Jahresbeitrages
anhand der gesetzlichen Vorgaben nur sehr grob abschätzen lässt (vgl. zu diesem
Erfordernis allgemein BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O.
<1247 f.>).
(2.) Die Beitragsverordnung entspricht den Vorgaben der Verordnungsermächtigung.
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Die Differenzierung der Institute in § 2 Abs. 1 BeitragsVO setzt das durch § 8 Abs. 3
Satz 1 EAG vorgegebene Kriterium "Art des gesicherten Geschäfts" um und orientiert
sich zulässigerweise daran, inwieweit die Geschäftstätigkeit risikobehaftet ist. Diesen
Bemessungsfaktor hat der Gesetzgeber zugrunde gelegt, wie sich an § 19 Abs. 1
EAG sowie § 33 Abs. 1 KWG zeigt. Die Abstufung erfolgt danach, ob die Ge-
schäftstätigkeit auch die Erlaubnis umfasst, sich Eigentum oder Besitz an Kunden-
geldern oder -papieren zu verschaffen bzw. mit Finanzinstrumenten Eigenhandel zu
betreiben, oder ob das Institut auf eigene Rechnung mit Finanzinstrumenten handelt.
Die zugrunde liegende Wertung, dass eine Geschäftstätigkeit mit diesen Elementen
ein erhöhtes Risiko für den Eintritt des Entschädigungsfalles mit sich bringt, ist nach-
vollziehbar. Während im ersten Fall das höhere Risiko aus der Nähebeziehung zu
den Kundenanlagen folgt und damit ein höheres Schutzbedürfnis auf Seiten der An-
leger besteht (vgl. auch Gesetzesbegründung, BTDrucks 13/10188, S. 25), ergibt
sich das Risiko in der zweiten und dritten Fallgruppe aufgrund der durch die Ge-
schäftstätigkeit erwachsenden erhöhten Insolvenzgefahr. Es ist nicht zu beanstan-
den, dass die Differenzierung vorrangig an die erteilte Geschäftserlaubnis anknüpft
und nicht, wie die Klägerin es für zutreffend erachtet, allein an die tatsächliche Ge-
schäftstätigkeit. Dem Gesetz lässt sich keine Wertung entnehmen, die den Verord-
nungsgeber hinderte, an die Geschäftserlaubnis anzuknüpfen. Vielmehr orientiert es
sich selbst ebenfalls an den Erlaubnissen, wie sich aus § 1 Abs. 1, § 19 Abs. 1 EAG
ergibt. Das Abstellen auf die Geschäftserlaubnis ist auch im Übrigen nicht sachwid-
rig. Im Sinne einer typisierenden Betrachtung konnte der Verordnungsgeber für den
Regelfall davon ausgehen, dass sich Umfang der Geschäftserlaubnis und tatsächlich
getätigte Geschäfte entsprechen. Es liegt nahe, dass die Beantragung einer Erlaub-
nis auch mit der Absicht bzw. Erwartung des Antragstellers einhergeht, diese Art von
Geschäften zu betreiben. Darüber hinaus nimmt die Beitragsverordnung bei der Zu-
ordnung der Institute zu verschiedenen Gruppen auf vom Regelfall abweichende
Situationen durch § 2 Abs. 1 Satz 4 BeitragsVO Rücksicht. Danach besteht für ein
Institut die Möglichkeit, sich einer anderen Beitragsgruppe mit geringerer Beitragslast
zuweisen zu lassen, wenn der Großteil der tatsächlichen Geschäftstätigkeit sich im
Bereich dieser Gruppe bewegt. Schließlich sieht die Beitragsverordnung in ihrem § 2
Abs. 2 verschiedene antragsabhängige Abschläge von der Bemessungsgrundlage
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vor und berücksichtigt damit in Übereinstimmung mit der Vorgabe in § 8 Abs. 3
Satz 1 EAG auch die jeweilige Geschäftsstruktur der Institute.
Dass Institute wie die Klägerin, die allein institutionelle Kunden haben, von der Bei-
tragspflicht nicht vollumfänglich befreit sind, unterliegt mit Blick auf die Vorgaben in
§ 8 Abs. 3 Satz 1 EAG gleichfalls keinen rechtlichen Bedenken. Nach dem Gesetz
werden die Mittel für die Durchführung der Entschädigung von allen der Entschädi-
gungseinrichtung zugeordneten Instituten erbracht. Eine Ausnahmeregelung ist nicht
vorgesehen. Das Kriterium "Art und Umfang der gesicherten Geschäfte" in § 8 Abs. 3
Satz 1 EAG gebietet ebenfalls nicht, dass die Beitragsverordnung eine ent-
sprechende Befreiung aufweisen müsste. Da nach dem Gesetz alle erfassten Institu-
te an der Mittelerbringung zu beteiligen sind, meint die Formulierung "gesicherte Ge-
schäfte" die durch die Zuordnung zu einer Entschädigungseinrichtung abzusichernde
Geschäftstätigkeit (vgl. auch § 2 EAG). Die Berücksichtigung des individuellen, durch
die Struktur des Kundenkreises mitbestimmten Risikos erfolgt bei Ermittlung der
Bemessungsfaktoren nach Maßgabe des § 2 Abs. 2 BeitragsVO, wonach u.a. 90 %
der Erträge aus Geschäften mit Kunden, die nach § 3 Abs. 2 EAG keinen Entschädi-
gungsanspruch haben, bei der Beitragsbemessung unberücksichtigt bleiben können.
Außerdem ist zu berücksichtigen, dass die der Klägerin erteilten Erlaubnisse nicht
auf Geschäfte mit institutionellen Anlegern beschränkt sind.
Die für die Beitragssätze gewählten Bezugsgrößen "Bruttoprovisionserträge" sowie
"Bruttoerträge" halten sich ebenfalls innerhalb des durch § 8 Abs. 3 Satz 1 EAG vor-
gegebenen Rahmens. Da die Beitragserhebung wie dargelegt an die Risiken an-
knüpft, die die Geschäftstätigkeit der Institute im Hinblick auf einen Entschädigungs-
fall mit sich bringt, ist es sachgerecht, der Beitragsbemessung den gesamten Ge-
schäftsumfang zugrunde zu legen und nicht etwa lediglich die Nettoerträge. Der Ver-
ordnungsgeber konnte auch typisierend davon ausgehen, dass ein größerer Ertrags-
umfang im Regelfall auf eine stärkere Geschäftstätigkeit zurückzuführen ist.
Schließlich liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Beitragsverordnung die
weiteren in § 8 Abs. 3 Satz 1 EAG angeführten Kriterien "Anzahl und Größe" der In-
stitute nicht oder unangemessen berücksichtigt hätte. Beide Gesichtspunkte fließen
mittelbar über die Beitragssätze in die Bemessung der Jahresbeiträge ein. Je größer
- 26 -
die Zahl der abgabepflichtigen Institute ist, auf desto mehr Schultern verteilen sich
einerseits die insgesamt aufzubringenden Mittel. Andererseits bedeuten mehr Institu-
te auch einen größeren Geschäftsumfang und damit grundsätzlich auch eine Erhö-
hung des Risikos. Beides beeinflusst die Beitragssätze, die so festgelegt sein müs-
sen, dass sie das erforderliche Beitragsaufkommen auch gewährleisten können.
Dass die in § 2 Abs. 1 BeitragsVO gewählten Sätze in diesem Sinne sachwidrig fest-
gesetzt wären, ist nicht erkennbar. Soweit die Änderungsverordnung vom 7. Sep-
tember 2000 zu leicht erhöhten Beitragssätzen geführt hat, beruht dies darauf, dass
die verstärkte Berücksichtigung individueller Komponenten nach § 2 Abs. 2
BeitragsVO Beitragsminderungen mit sich gebracht hat, die über die höheren Bei-
tragssätze auszugleichen waren.
(3.) Die Beitragsverordnung berücksichtigt in hinreichender Weise individuelle Unter-
schiede in der Risikobehaftung der einzelnen Institute und unterliegt damit im Lichte
von Art. 3 Abs. 1 GG keinen Bedenken. Die Regelungen in § 2 Abs. 2 BeitragsVO
ermöglichen in ausreichender Weise, auf die individuellen Besonderheiten in der
Geschäftsstruktur Rücksicht zu nehmen. Während die Nr. 1 bis 3 das tatsächlich
geringere Ertragsaufkommen mindernd in den Blick nehmen, berücksichtigen die
Nr. 4 bis 6 das nicht gegebene Entschädigungsfallrisiko. Entgegen der Auffassung
der Klägerin gebietet Art. 3 Abs. 1 GG im Fall von Nr. 5 keine vollumfängliche Frei-
stellung. Insoweit ist das Gruppeninteresse einzustellen, das auch bei Instituten, die
lediglich institutionelle Kunden haben, zum Tragen kommt. Von der Stärkung des
Vertrauens in den Finanzmarkt durch Errichtung von Einlagen- und Anlegerschutz-
systemen profitieren auch Institute wie die Klägerin. Es ist daher sachgerecht, sie im
Verhältnis zu solchen Instituten, die (auch) private Kunden haben, zumindest anteilig
am Beitragsaufkommen zu beteiligen. Denn auch die Geschäftstätigkeit der Klägerin
lebt jedenfalls mittelbar davon, dass es private Ein- und Anleger gibt. Die Einbezie-
hung auch solcher Institute ist im Übrigen auch unter dem Gesichtspunkt der Solida-
rität der Gruppenangehörigen gerechtfertigt, die alle wie dargestellt von dem Anle-
gerschutz profitieren. Außerdem ist, wie bereits mehrfach betont, zu berücksichtigen,
dass die Geschäftserlaubnis der Klägerin über Dienstleistungen für die sog. instituti-
onellen Kunden im Sinne des § 3 Abs. 2 EAG hinausreicht.
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Der Hinweis der Klägerin darauf, dass das Risiko aus "Wertpapiergeschäften" im
Sinne des § 2 EAG bei ihr wegen ihrer besonderen Geschäftsstruktur nicht bestehe,
geht fehl. § 2 EAG verweist mit der Erwähnung dieser Art von Geschäften auf die
Begriffsbestimmung in § 1 Abs. 3 EAG. Damit sind alle Bankgeschäfte und Finanz-
dienstleistungen erfasst, welche der Klägerin aufgrund der ihr erteilten Erlaubnisse
möglich sind. Nicht der konkrete Geschäftszuschnitt des Instituts, der von den unter
Umständen wechselnden Entschlüssen der Geschäftsleitung abhängt, sondern die
auf der Grundlage der Erlaubnis zulässigerweise eröffnete Geschäftstätigkeit im
Kredit- und Finanzdienstleistungssektor bestimmt das Risiko, dessen teilweiser Be-
herrschung die Abgabe dient.
dd) Das dargestellte Regelwerk verstößt auch sonst nicht gegen Grundrechte der
Klägerin.
(1.) Zu Unrecht sieht die Klägerin in der Schaffung von drei Institutsgruppen gemäß
§ 6 Abs. 1 EAG und der damit verbundenen Sonderbehandlung der privatrechtlich
organisierten und der öffentlich-rechtlichen Einlagenkreditinstitute eine Verletzung
von Art. 3 Abs. 1 GG. Diese Regelung beruht - wie erwähnt - auf dem Umstand, dass
für die Einlagenkreditinstitute seit Jahren auf freiwilliger Basis Einlagensiche-
rungssysteme bestehen (vgl. die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Um-
setzung der EG-Einlagensicherungsrichtlinie und der EG-Anlegerentschädigungs-
richtlinie, BTDrucks 13/10188, S. 14). Der Gesetzgeber hat diese überkommenen
Strukturen zum Anlass der Ausnahmen in § 12 EAG und der Verordnungsermächti-
gung des § 7 EAG genommen. Demgegenüber bestand für die "anderen Institute"
kein vergleichbares Sicherungssystem. Unter diesen Umständen ist es sachgerecht
und nicht willkürlich, die anderen Institute einer gesonderten Regelung zu unterwer-
fen.
Die Klägerin weist ferner darauf hin, dass durch einige wenige Institute ein verhält-
nismäßig großer Anteil des Beitragsaufkommens geleistet werde. Eine Verletzung
des Art. 3 Abs. 1 GG liegt jedoch auch unter diesem Gesichtspunkt nicht vor. Nach
der Bemessungsstruktur in der Beitragsverordnung ist ein verhältnismäßig hoher Bei-
trag auf einen entsprechenden Umfang der Geschäftstätigkeit zurückzuführen. Das
lässt grundsätzlich eine entsprechende Risikoerhöhung erwarten; jedenfalls aber ist
- 28 -
für ein Institut bei einem größeren Geschäftsumfang, der für den Regelfall durch eine
größere Zahl von Geschäftsabschlüssen bedingt ist, grundsätzlich auch der Vorteil
der Entschädigungseinrichtung vergleichsweise größer.
(2.) Art. 12 Abs. 1 GG steht der Erhebung der Jahresbeiträge gleichfalls nicht entge-
gen.
Ob der Schutzbereich dieses Grundrechts betroffen ist oder, wie das Verwaltungsge-
richt gemeint hat, nicht, kann auf sich beruhen. Abgaben berühren das Grundrecht
der Berufsfreiheit, wenn sie infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang
mit der Ausübung eines Berufes stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz
deutlich erkennen lassen (BVerfG, Beschlüsse vom 30. Oktober 1961 - 1 BvR
833/59 -, BVerfGE 13, S. 181 <184 f.>, vom 5. März 1974 - 1 BvL 27/72 -, a.a.O.
<17 f.>, vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95 -, BVerfGE 98, S. 106 <117> und vom
3. Mai 2001 - 1 BvR 624/00 -, NVwZ 2001, S. 1264). Dem Jahresbeitrag kommt nach
der Intention des Gesetzgebers keine berufsregelnde Wirkung zu, da die Abgabe
weder den Entschluss zur Wahl eines Berufes noch dessen Ausübung steuern soll.
Mit Blick auf ihre von Fall zu Fall nicht geringe Höhe kann ihr gleichwohl objektiv eine
berufsregelnde Tendenz beizumessen sein.
Die Freiheit der Berufswahl ist allerdings auch unter dieser Voraussetzung von vorn-
herein nicht betroffen. Zwar kann die Fortführung der Geschäftstätigkeit gemäß § 32,
§ 35 Abs. 1 Satz 2 KWG von der Zahlung der Jahresbeiträge abhängen. Die Höhe
der nach Maßgabe der Verordnung in der hier anzuwendenden Fassung zu entrich-
tenden Abgaben führt aber jedenfalls angesichts der Kappungsgrenze in § 1 Abs. 1
Satz 2 BeitragsVO nicht dazu, dass die Institute in aller Regel und nicht nur in Aus-
nahmefällen wirtschaftlich nicht mehr in der Lage sind, ihre Geschäftstätigkeit aus-
zuüben (Urteil vom 5. Dezember 2000 - BVerwG 1 C 11.00 - GewArch 2001, 164
<165>; BVerfG, Beschlüsse vom 30. Oktober 1961 - 1 BvR 833/59 -, a.a.O. <186 f.>
und vom 3. Mai 2001 - 1 BvR 624/00 -, a.a.O.). Für eine Abgabenbeschränkung sor-
gen zudem die Befreiungstatbestände in § 2 Abs. 2 BeitragsVO.
Als Abgabe mit der Wirkung einer Berufsausübungsregelung ist der Jahresbeitrag
verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn er, wie hier, auf einer gesetzlichen Grund-
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lage beruht und wenn die Beschränkung aus Gemeinwohlinteressen gerechtfertigt
sowie die Verhältnismäßigkeit gewahrt ist. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die
Errichtung der Entschädigungseinrichtung und die Abgabenerhebung sind durch
sachgerechte und vernünftige Gemeinwohlerwägungen begründet. Das gesetzgebe-
rische Ziel, den Anlegerschutz zu erhöhen und das Finanzmarktsystem zu stärken,
liegt nicht nur im Interesse der in diesem Bereich tätigen Institute, sondern dient
daneben auch legitimen Gemeinwohlinteressen. Die Einrichtung einer Entschädi-
gungseinrichtung ist geeignet, die Zielsetzungen zu erreichen. Haben die Anleger
eine Gewähr dafür, im Fall der Insolvenz eines in Anspruch genommenen Instituts
ihre Ansprüche nicht zu verlieren, fördert dies die Attraktivität der Anlageformen und
kommt so dem Finanzmarkt insgesamt zugute. Die Beitragserhebung ist auch erfor-
derlich. Es ist nicht ersichtlich, dass ein gleich wirksames, weniger beschränkendes
Mittel zur Verfügung gestanden hätte. Namentlich hätte ein versicherungsgestütztes
System mit Pflichtzugehörigkeit ebenfalls durch die betroffenen Institute finanziert
werden müssen. Im Übrigen ist nicht darauf abzustellen, ob auch eine andere Finan-
zierung denkbar gewesen wäre. Dies stellte kein milderes Mittel dar, sondern hätte
allenfalls den Belastungstatbestand auf eine andere Gruppe oder den Steuerzahler
verlagern können.
Die Beitragserhebungsregelung ist auch nicht unzumutbar. Der Zweck, eine leis-
tungsfähige Entschädigungseinrichtung zur Verfügung zu stellen, steht in einem an-
gemessenen Verhältnis zur Belastungswirkung der Abgabeverpflichtung. Die Stabili-
sierung und Stärkung des Finanzdienstleistungsmarktes ist ein gewichtiges Ziel und
kommt insbesondere auch den abgabepflichtigen Instituten zugute. Gemessen daran
überschreiten die mit der Abgabe verbundenen Belastungen nicht die Grenze des
Zumutbaren. Die Jahresbeiträge sind in Relation zu den zugrunde liegenden Brutto-
provisionserträgen und Bruttoerträgen zu setzen. Für eine Begrenzung sorgen ferner
§ 2 Abs. 2 BeitragsVO sowie die ebenfalls bereits erwähnte Kappungsgrenze des § 1
Abs. 1 Satz 2 BeitragsVO. Der Jahresbeitrag erweist sich auch nicht als unzumutbar,
soweit die Klägerin die Höhe der Verwaltungskosten rügt. Insoweit ist zu
berücksichtigen, dass die Einführung des Entschädigungssystems naturgemäß mit
einem erhöhten Verwaltungsaufwand verbunden ist. Längerfristig ist zu erwarten,
dass sich die Verwaltungskosten auf einem niedrigeren Niveau bewegen werden.
Auch der Einwand der Klägerin, die Relation zwischen Verwaltungskosten, Bei-
- 30 -
tragsaufkommen und Entschädigungsleistungen sei unverhältnismäßig, greift mit
Blick auf die Anfangsphase, in der sich die Beklagte in dem hier maßgeblichen Zeit-
raum befand, nicht durch. Dem Entschädigungssystem ist immanent, dass die Be-
klagte Risikovorsorge für realistischerweise anzunehmende Entschädigungsfälle tref-
fen muss und es nach Einrichtung des Entschädigungsfonds zunächst der Ansamm-
lung eines Grundstocks bedurfte. Bei Erreichen eines hinreichenden Mittelbestandes
kann eine Herabsetzung oder Aussetzung der Beitragspflicht gemäß § 8 Abs. 2
Satz 2 EAG in Betracht kommen. Für die Jahre 1999 bis 2001 ist indes nicht ersicht-
lich, dass die Beklagte von der Beitragserhebung hätte absehen oder sie hätte her-
absetzen müssen. Die Beklagte wird, um den Spielraum zur Herabsetzung nicht zu
beeinträchtigen, allerdings darauf Bedacht nehmen müssen, dass die Verwaltungs-
kosten und dabei namentlich die Personalkosten auf Dauer nicht unangemessen
hoch sind. "Entstehende Verwaltungskosten" im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 2 EAG
sind nur solche, die zur Aufgabenerfüllung angemessen, gleichsam Annex der Kos-
ten der Aufgabenerfüllung sind. Die Angemessenheit unterliegt verwaltungsgerichtli-
cher Kontrolle. Individuellen Schwierigkeiten kann ggf. außerdem durch Stundung
Rechnung zu tragen sein. Darauf ist in Ermangelung eines entsprechenden Antrages
nicht einzugehen.
Ist der Jahresbeitrag in dem hier in Rede stehenden Zeitraum aus den dargestellten
Gründen nicht unzumutbar, so kommt es nicht darauf an, ob er kalkulatorisch auf
Dritte abgewälzt werden kann, was die Klägerin unter Hinweis auf die Gebührenord-
nung für Kursmakler bestreitet. Abgesehen davon übersieht die Klägerin auch in die-
sem Zusammenhang, dass ihre Erlaubnis über die Betätigung als Kursmaklerin bzw.
Skontroführerin hinausreicht. Der Vorwurf, das Verwaltungsgericht habe insoweit
willkürlich entschieden, geht daher fehl.
(3.) Da der Jahresbeitrag gemessen an Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden ist,
liegt auch keine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, vor,
die in ihrer Ausprägung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit berührt wäre, sofern
ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG verneint würde.
- 31 -
(4.) Eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht vor.
Der Sonderabgabe kommt keine erdrosselnde Wirkung zu, wie aus den Ausführun-
gen zu Art. 12 Abs. 1 GG folgt.
b) Das nationale Regelwerk über die Errichtung der Entschädigungseinrichtung und
die Aufbringung der Mittel steht in Einklang mit dem hier einschlägigen Gemein-
schaftsrecht.
Das Gesetz beruht, soweit es die Errichtung der Entschädigungseinrichtung der
Wertpapierhandelsunternehmen betrifft, auf den Vorgaben der Anlegerentschädi-
gungsrichtlinie.
Gemäß Art. 2 Abs. 1 Satz 1 der Anlegerentschädigungsrichtlinie hat jeder Mitglied-
staat dafür Sorge zu tragen, dass in seinem Hoheitsgebiet mindestens ein System
für die Entschädigung von Anlegern eingerichtet und amtlich anerkannt wird. Art. 2
Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie gibt vor, dass eine in einem Mitgliedstaat zugelassene
Wertpapierfirma Wertpapiergeschäfte grundsätzlich nur tätigen darf, wenn sie einem
solchen Anlegerentschädigungssystem angeschlossen ist. Ausnahmen von der
Pflichtmitgliedschaft können die Mitgliedstaaten (nur) für solche Wertpapierfirmen
machen, die bereits aufgrund der (Einlagensicherungsrichtlinie) von der Pflichtmit-
gliedschaft in einem Einlagensicherungssystem ausgenommen sind oder für die die
Voraussetzungen in Art. 5 Abs. 3 der Anlegerentschädigungsrichtlinie zutreffen. Die
Anlegerentschädigungsrichtlinie gibt damit für die Mitgliedstaaten verpflichtend vor,
alle zugelassenen Wertpapierfirmen - vorbehaltlich der genannten Ausnahmefälle - in
einem Entschädigungssystem zu erfassen. Dem entspricht die durch das Gesetz
begründete Pflichtzuordnung. Bei den von § 1 Abs. 1 Nr. 2 und 3 EAG erfassten In-
stituten handelt es sich um Wertpapierfirmen im Sinne der Anlegerentschädigungs-
richtlinie. Gemäß Art. 1 Nr. 1 und 2 der Richtlinie sind dies zugelassene Wertpapier-
firmen gemäß Art. 1 Nr. 2 i.V.m. Art. 3 der (Wertpapierdienstleistungsrichtlinie), die
Wertpapierdienstleistungen im Sinne von Art. 1 Nr. 1 und Abschnitt C Nr. 1 des An-
hanges der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie tätigen. Zulassungspflichtig nach der
Wertpapierdienstleistungsrichtlinie sind u.a. die Geschäfte, auf die sich die der Klä-
gerin erteilte Geschäftserlaubnis erstreckt (vgl. Anhang, Abschnitt A Nr. 1, 2 und 4
der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie).
- 32 -
Auf die Ausnahmetatbestände der Anlegerentschädigungsrichtlinie kommt es hier
nicht an, weil die Klägerin davon nicht erfasst wird. Nach Art. 2 Abs. 1 Unterabsatz 2
können die Mitgliedstaaten ein Kreditinstitut von der Pflichtmitgliedschaft in einem
Anlegerentschädigungssystem befreien, wenn das Institut bereits nach Art. 3 Abs. 1
der Einlagensicherungsrichtlinie von der Pflichtmitgliedschaft in einem Einlagensi-
cherungssystem ausgenommen ist. In Betracht kommen danach allein Einlagenkre-
ditinstitute im Sinne von § 1 Abs. 3 d Satz 1 KWG, § 1 Abs. 1 Nr. 1 EAG, da die Ein-
lagensicherungsrichtlinie nur auf solche Anwendung findet (s. dort in Art. 1 Nr. 4,
Art. 3). Im Übrigen ist die Freistellung für die Mitgliedstaaten auch nicht verpflichtend,
sondern eine Kann-Bestimmung. Entsprechendes gilt bezüglich der weiteren Aus-
nahmeregelung in Art. 5 Abs. 3 der Anlegerentschädigungsrichtlinie, wonach ein Mit-
gliedstaat die Möglichkeit hat, einer vom Anlegerentschädigungssystem wegen
Pflichtverletzung ausgeschlossenen Wertpapierfirma unter bestimmten Vorausset-
zungen weiterhin zu erlauben, Wertpapierdienstleistungen zu erbringen. Darüber
hinaus geht auch diese Bestimmung zunächst von einer Pflichterfassung aus und
greift tatbestandlich erst ein, nachdem ein Institut zunächst Mitglied des Entschädi-
gungssystems gewesen ist, aufgrund Nichterfüllung seiner Pflichten aber in der Fol-
gezeit ausgeschlossen worden ist.
Es steht nicht im Widerspruch zu den Richtlinienbestimmungen, dass das Gesetz die
Wertpapierfirmen in einer gesonderten Entschädigungseinrichtung außerhalb der
Einlagenkreditinstitute erfasst. Die Anlegerentschädigungsrichtlinie und die Einla-
gensicherungsrichtlinie nehmen bereits selbst eine Differenzierung zwischen Ein-
lagenkreditinstituten und Wertpapierfirmen vor. Die Einlagensicherungsrichtlinie gibt
den Mitgliedstaaten auf, zwecks Sicherung von Einlegern Einlagensicherungssyste-
me zu errichten, denen grundsätzlich alle in dem jeweiligen Mitgliedstaat zugelasse-
nen Einlagenkreditinstitute, die Einlagen annehmen wollen, angehören müssen (vgl.
Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie). Die Anlegerentschädigungsrichtlinie erfasst demgegen-
über Wertpapierfirmen und verpflichtet die Mitgliedstaaten hinsichtlich dieser Institute
zur Errichtung eines Sicherungssystems. Soweit ein Kreditinstitut aufgrund seiner
Geschäftstätigkeit beiden Richtlinien unterfällt, steht es gemäß Art. 2 Abs. 3 der An-
legerentschädigungsrichtlinie im Ermessen der Mitgliedstaaten, welchem Siche-
rungssystem die zu deckenden Forderungen zugeordnet werden sollen. Auch Nr. 9
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der Begründungserwägungen zur Anlegerentschädigungsrichtlinie verweist auf "zwei
getrennte Systeme".
Die Anlegerentschädigungsrichtlinie sieht, wie bereits erwähnt, ebenso wie die Ein-
lagensicherungsrichtlinie davon ab, den Mitgliedstaaten verbindliche Vorgaben für
die Finanzierung der einzurichtenden Entschädigungssysteme zu machen, was sich
aus den Begründungserwägungen Nr. 23 und 25 a.E. zur Anlegerentschädigungs-
richtlinie sowie Nr. 24 zur Einlagensicherungsrichtlinie ergibt.
Die Richtlinienbestimmungen schließen mithin ein durch Eigenfinanzierung der er-
fassten Institute getragenes Entschädigungssystem, wie es § 8 Abs. 1 Sätze 1 und 2
EAG vorsieht, nicht aus.
4. Dass die Höhe der Jahresbeiträge fehlerhaft bestimmt worden sei, macht die Klä-
gerin im Revisionsverfahren nicht geltend. Der Senat hat daher keinen Anlass, darauf
einzugehen.
5. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Bardenhewer
Hahn
Büge
Graulich
Vormeier
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 342 717,75 €
festgesetzt.
Bardenhewer
Hahn
Graulich
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Wirtschaftsverwaltungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
GG Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 80 Abs. 1
Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz (EAG) §§ 1, 2, 3, 4, 6, 8, 12
Verordnung über die Beiträge zu der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhan-
delsunternehmen bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau (BeitrVO) §§ 1, 2, 5
Richtlinie 94/19/EG vom 30. Mai 1994 über Einlagensicherungssysteme
Richtlinie 97/9/EG vom 3. März 1997 über Systeme für die Entschädigung
der Anleger
Stichworte:
Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen, Gebühr, Beitrag,
Sonderabgabe.
Leitsätze:
Die nach dem Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz von Kredit-
und Finanzdienstleistungsinstituten zu erbringenden "Beiträge" sind mit europä-i-
schem Gemeinschaftsrecht im Einklang stehende Sonderabgaben, die auch den
dafür verfassungsrechtlich geltenden Anforderungen genügen; ihre Erhebung verletzt
keine Grundrechte der in Anspruch genommenen Institute.
Urteil des 6. Senats vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 -
I. VG Berlin vom 24.06.2003 - Az.: VG 25 A 274.01 -