Urteil des BVerwG vom 21.04.2004, 6 C 20.03

Entschieden
21.04.2004
Schlagworte
Eag, Geschäftstätigkeit, Sonderabgabe, Anleger, Verwaltungskosten, Entschädigung, Staatliche Tätigkeit, Steuer, Öffentlich, Gemeinschaftsrecht
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 6 C 20.03 Verkündet VG 25 A 274.01 am 21. April 2004

Schöbel Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 21. April 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. Juni 2003 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e:

I.

Die Klägerin ist eine im Jahr 1997 als Zusammenschluss von Kursmaklern gegründete Aktiengesellschaft; Unternehmensgegenstand ist das Betreiben börslicher und

außerbörslicher Wertpapiergeschäfte. Sie ist zum Börsenhandel zugelassen und

führt ein Skontro im Freiverkehr.

Auf ihre Tätigkeitsanzeige vom 17. Februar 1998 gemäß § 64 e Abs. 2 Kreditwesengesetz (KWG) i.d.F. vom 22. Oktober 1997 bestätigte das Bundesaufsichtsamt für

das Kreditwesen der Klägerin mit Schreiben vom 24. April 1998 die Erlaubnis zum

Betreiben der Anlagevermittlung, der Abschlussvermittlung und des Eigenhandels

gemäß § 1 Abs. 1 a Satz 2 Nr. 1, 2 und 4 KWG. Die Erlaubnis berechtigte nicht dazu,

sich bei der Erbringung von Finanzdienstleistungen Eigentum oder Besitz an Geldern

oder Wertpapieren von Kunden zu verschaffen. Mit Bescheid vom 8. Oktober 1999

erteilte das Bundesaufsichtsamt der Klägerin antragsgemäß die Erlaubnis, über die

Finanzdienstleistungen hinaus als Bankgeschäfte das Finanzkommissionsgeschäft

und das Emissionsgeschäft 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und 10 KWG) zu betreiben.

Zugleich wurde ihr mitgeteilt, dass sie weiterhin der Entschädigungseinrichtung der

Beklagten zugeordnet sei. Die Klägerin betreibt keine Privatkundengeschäfte, sondern steht in Geschäftsbeziehungen ausschließlich zu den sog. institutionellen

Kunden im Sinne des Art. 1 § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Umsetzung der EG-

Einlagensicherungsrichtlinie und der EG-Anlegerentschädigungsrichtlinie vom

16. Juli 1998 (BGBl. I S. 1842).

Mit Bescheiden vom 27. Dezember 1999, vom 9. November 2000 und vom 27. Juli

2001 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin die Jahresbeiträge zur Entschädigungseinrichtung für das Jahr 1999 auf 23 947,58 €, für das Jahr 2000 auf

117 066,14 und für das Jahr 2001 auf 201 704,03 fest. Die hiergegen eingelegten

Widersprüche wies das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen zurück.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die genannten Beitragsbescheide mit

Urteil vom 24. Juni 2003 im Wesentlichen mit folgender Begründung abgewiesen:

Die angefochtenen Bescheide beruhten auf § 8 Abs. 1 bis 3 des Einlagensicherungsund Anlegerentschädigungsgesetzes (Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der EG-

Einlagensicherungsrichtlinie und der EG-Anlegerentschädigungsrichtlinie vom

16. Juli 1998 (BGBl. I S. 1842) - EAG - in Verbindung mit der Beitragsverordnung.

Durch die Richtlinie 97/9/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom

3. März 1997 über Systeme für die Entschädigung der Anleger (Anlegerentschädigungsrichtlinie) seien die Mitgliedstaaten der Europäischen Union zur Einführung von

Anlegerentschädigungssystemen verpflichtet worden. Die in § 8 EAG getroffene Finanzierungsverpflichtung sei richtlinienkonform. Mit Blick auf die Begründungserwägungen der Richtlinie spreche sogar einiges dafür, dass die Finanzierung durch die

erfassten Institute europarechtlich geboten sei. Die Abgabeverpflichtung genüge den

Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an die Zulässigkeit einer Sonderabgabe stelle. Bei den der Beklagten zugeordneten abgabepflichtigen Instituten

handele es sich um eine hinreichend homogene Gruppe. Die Gruppe der Wertpapierfirmen trage eine besondere Gruppenverantwortung, da sie dem mit der Abgabe

verfolgten Zweck, das Insolvenzrisiko im Interesse der Kleinanleger abzusichern,

evident näher stehe als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit. An den positiven

Auswirkungen des Anlegerschutzes, insbesondere der zu erwartenden verstärkten

Nachfrage nach Wertpapierdienstleistungen durch Kleinanleger, partizipierten alle

Branchenmitglieder. Dem Erfordernis der gruppennützigen Verwendung der Abgabe

stehe weder entgegen, dass der Vorteil für die Gruppe sich nur mittelbar ergebe,

noch dass Dritte oder die Allgemeinheit gleichfalls einen Vorteil durch das System

zögen. Die Gruppennützigkeit sei bereits dann gewährleistet, wenn ein besonderes

objektives Interesse der Gruppe an der Mittelverwendung bestehe.

Die Verordnungsermächtigung in § 8 Abs. 3 EAG genüge den Anforderungen des

Art. 80 Abs. 1 GG. Die wesentliche Entscheidung habe der parlamentarische Gesetzgeber in § 8 Abs. 1 und 2 EAG selbst getroffen. Der Inhalt der Ermächtigung sei

durch den Wortlaut der Regelung sowie die übrigen im EAG getroffenen Finanzierungsbestimmungen eindeutig bestimmbar. Ausmaß und Zweck seien ebenfalls erkennbar. Die in der Beitragsverordnung vorgenommene Beitragseinstufung berücksichtige in einer den Vorgaben der Verordnungsermächtigung entsprechenden und

Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzenden Weise, dass nach dem Umfang der Erlaubnisse

unterschiedliche latente Entschädigungsrisiken eröffnet würden und damit eine unterschiedlich zu gewichtende Finanzierungsverantwortung bestehe. Mit der Anknüpfung an Bruttoprovisionserträge und Bruttoerträge würden Risikoeröffnung und Leistungsfähigkeit der Institute in vertretbarer Weise berücksichtigt und werde der Umfang der geschäftlichen Betätigung eines Instituts allgemein vergleichbar erfasst. § 2

Abs. 2 BeitragsVO gewährleiste die Berücksichtigung individueller Verantwortlichkeit

in angemessener Weise. Die Berücksichtigungsquote von jedenfalls 10 % der beitragsrelevanten Erträge sei im Hinblick auf die abzudeckenden Verwaltungskosten

nicht zu beanstanden. Besondere börsenrechtliche Beaufsichtigungen und in diesem

Rahmen zu erbringende Sicherheitsleistungen habe der Verordnungsgeber nicht

beitragsmindernd berücksichtigen müssen, da diese Maßnahmen den Besonderheiten des Börsengeschehens Rechnung trügen, der Zweck des Anlegerentschädigungssystems sich damit aber nicht erübrige. Eine konfiskatorische Wirkung der Abgabe lasse sich mit Blick auf die Kappungsgrenze in § 1 Abs. 1 Satz 2 BeitragsVO

nicht feststellen. Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht berührt, da die Finanzierungsverpflichtung als solche keine berufsregelnde Tendenz verfolge. Jedenfalls stelle der Anlegerschutz einen besonders bedeutenden Gemeinwohlbelang dar. Soweit der Festsetzung des Jahresbeitrages für 2001 nicht der Jahresabschluss zum 31. März 2001

zugrunde gelegt worden sei, könne sich die Klägerin trotz eines sich dabei ergebenden niedrigeren Beitrages nicht auf eine Benachteiligung berufen. Denn die erstmalige Berücksichtigung des Jahresabschlusses zum 31. März 2000 im Beitragsjahr

2001 habe sich für sie insgesamt begünstigend ausgewirkt.

Mit ihrer Sprungrevision verfolgt die Klägerin ihr Aufhebungsbegehren weiter und

macht geltend: Das angefochtene Urteil beruhe auf einer Verletzung von Art. 249

Abs. 3 des Vertrages über die Europäischen Gemeinschaften (EGV) sowie der Regelungen der Anlegerentschädigungsrichtlinie und der Richtlinie 94/19/EG über Einlagensicherungssysteme und setze sich in Widerspruch zu der Rechtsprechung des

Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Das Gemeinschaftsrecht schreibe keine bestimmte Art der Finanzierung des Anlegerentschädigungssystems vor. Auch der

EuGH lasse alternative Einlagensicherungssysteme zu. Das angefochtene Urteil vertrete demgegenüber die Auffassung, dass die Vorgaben der europarechtlichen Richtlinien ein durch die Institute selbst finanziertes Entschädigungssystem erforderlich

werden ließen.

Das angefochtene Urteil beachte nicht die Kriterien, die für die Zulässigkeit einer

Sonderabgabe gälten, und beruhe daher auf einer Verletzung der bundesstaatlichen

Finanzverfassung, insbesondere von Art. 110 Abs. 1 GG. Die Sonderabgabe komme

als Finanzierungsform nicht in Betracht, wenn wie hier eine Finanzierung von Anfang

an nicht auf eine nur vorübergehende Dauer ausgerichtet sei. Der Jahresbeitrag sei

keine gruppennützige, sondern eine fremdnützige Sonderabgabe. Das Verwaltungsgericht verkenne die Anforderungen, die an das Zulässigkeitskriterium der spezifischen Sachnähe der Abgabepflichtigen zu der zu finanzierenden Aufgabe zu stellen

seien. Die besondere Sachverantwortung müsse sich der Sozial- und Rechtsordnung

entnehmen lassen. Dazu genügten weder allein die bloße Marktteilnahme noch allein

ein Gruppeninteresse an den positiven Marktauswirkungen des Anlegerschutzes.

Soweit Finanzdienstleistungsunternehmen lediglich als Vermittler tätig würden oder

Geschäfte ausschließlich mit institutionellen Kunden tätigten, sei eine Sachverantwortung darüber hinaus auch deswegen ausgeschlossen, weil das mit dem Jahresbeitrag abgesicherte Insolvenzrisiko durch das Unternehmen nicht verwirklicht

werden könne. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die vom EAG

definierte Gruppe der abgabepflichtigen Institute nicht homogen.

Die Heranziehung zum Jahresbeitrag verletze sie, die Klägerin, in ihrem Recht aus

Art. 12 Abs. 1 GG. Die Zahlungsverpflichtung sei eine Berufswahlregelung, weil gemäß §§ 32, 35 Abs. 2 Satz 1 KWG von ihrer Erfüllung der Bestand der Geschäftserlaubnis abhänge. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei nicht gerechtfertigt, da weniger

belastende Regelungen denkbar seien. Darüber hinaus sei der Jahresbeitrag unverhältnismäßig. In den Jahren 1999 bis 2001 seien Entschädigungszahlungen in Höhe

von 282 708,01 geleistet worden. Im gleichen Zeitraum habe die Beklagte einen

Gewinn von 4 804 252,55 erwirtschaftet und seien 5 449 088,90 Verwaltungskosten angefallen. Das Verwaltungsgericht verkenne zudem, dass die Heranziehung

zum Jahresbeitrag sie in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletze. Soweit die

Abgabepflicht Institute, deren Geschäftstätigkeit zu keinem Entschädigungsanspruch

führen könne, ebenso erfasse wie Institute, bei denen sich das Entschädigungsrisiko

verwirklichen könne, liege eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung

vor. Entsprechendes gelte hinsichtlich der Ausnahmeregelung in § 12 EAG.

Soweit in dem angefochtenen Urteil davon ausgegangen werde, dass die Institute die

Jahresbeitragszahlung auf Anleger umlegten, beruhe es auf einer Verletzung des

Willkürverbotes. Diese Annahme sei weder verständlich noch haltbar, denn eine Erhöhung der Gebühren nach der Gebührenordnung für Kursmaklerinnen und Kursmakler an der Frankfurter Wertpapierbörse sei ausgeschlossen. Die Courtagesätze

seien eine Gebührenobergrenze.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts halte die Beitragsverordnung die

Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage nicht ein. Während § 8 Abs. 3 Satz 1

2. Halbsatz EAG die tatsächlich vorgenommenen Geschäfte in den Blick nehme, stelle § 2 BeitragsVO auf abstrakt mögliche Geschäfte ab. Bruttoprovisionserträge und

Bruttoerträge seien keine geeigneten Kriterien, um den Umfang eines Geschäftes

abzubilden. Die in der Verordnungsermächtigung vorgegebenen Kriterien Anzahl,

Größe und Geschäftsstruktur der Institute würden in der Beitragsverordnung nicht

umgesetzt.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einer Verletzung von Bundesrecht. Die zulässige Klage ist nicht begründet.

1. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes vom 16. Juli 1998 - EAG - (Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der EG-

Einlagensicherungsrichtlinie und der EG-Anlegerentschädigungsrichtlinie I

S. 1842>) in der hier maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 16. Februar 2001

(BGBl. I S. 266, 281) sind Institute im Sinne von § 1 Abs. 1 EAG verpflichtet, Beiträge

an die Entschädigungseinrichtung zu leisten, der sie zugeordnet sind. Die Höhe der

zu entrichtenden Beträge bestimmt sich nach der Verordnung über die Beiträge zu

der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau (Beitragsverordnung - BeitragsVO) vom 19. August 1999

(BGBl. I S. 1891), die hier für alle Veranlagungsjahre gemäß ihrem § 5 Abs. 4 in der

Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Beiträge zu

der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau vom 7. September 2000 (BGBl. I S. 1376) anzuwenden ist.

2. Die Klägerin unterfällt dem Anwendungsbereich dieses Regelwerks. Bis zur Erteilung der Erlaubnis vom 8. Oktober 1999 handelte es sich bei der Klägerin um ein

Finanzdienstleistungsinstitut im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 3 EAG, da sie über eine Erlaubnis zur Erbringung von Finanzdienstleistungen gemäß § 1 Abs. 1 a Satz 2 Nr. 1

(Anlagevermittlung), Nr. 2 (Abschlussvermittlung) und Nr. 4 (Eigenhandel) KWG verfügte. Mit Erteilung der Erlaubnis vom 8. Oktober 1999 ist die Klägerin auch ein Kreditinstitut (vgl. § 1 Abs. 1 KWG) im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 2 EAG, da sie nun

zusätzlich Bankgeschäfte im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 (Finanzkommissionsgeschäft) und Nr. 10 (Emissionsgeschäfte) KWG betreiben darf. Sowohl als

Institut nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 als auch als Institut nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 EAG ist die

Klägerin der Institutsgruppe der "anderen Institute" im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2

Nr. 3 EAG zugeordnet, für die die Beklagte die zuständige Entschädigungseinrichtung ist.

3. Die der Heranziehung der Klägerin zu den umstrittenen Jahresbeiträgen zugrunde

liegenden Bestimmungen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.

a) Die angeführten Rechtsgrundlagen sind verfassungskonform.

aa) Die Gesetzgebungskompetenz stand dem Bund zu. Bei der Verpflichtung der den

Entschädigungseinrichtungen zugeordneten Institute zu einem Jahresbeitrag handelt

es sich um eine öffentliche Geldleistungspflicht und damit um eine öffentlichrechtliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz für öffentlich-rechtliche Abgaben

bestimmt sich danach, ob es sich um eine Steuer oder eine nichtsteuerliche Abgabe

handelt. Im ersteren Fall richtet sich die Gesetzgebungszuständigkeit nach

Art. 105 ff. GG, im letzteren nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG (Urteil

vom 22. November 2000 - BVerwG 6 C 8.99 -, BVerwGE 112, 194 <199>; BVerfG,

Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, NVwZ 2003, 715; Beschluss vom

17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, NVwZ 2003, 1241).

Der Jahresbeitrag zu der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen ist eine nichtsteuerliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz richtet sich

daher nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG, hier nach Art. 74 Abs. 1

Nr. 11 GG.

Für die Klassifizierung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe kommt es nicht darauf an,

welchen Namen ihr der Gesetzgeber gibt, sondern maßgeblich ist ihr materieller Gehalt (Urteil vom 22. November 2000 - BVerwG 6 C 8.99 -, a.a.O. <199>); BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1241>). Das Grundgesetz

knüpft für den in den Art. 105 ff. GG verwendeten, aber nicht definierten Begriff der

Steuer an die Definition der Abgabenordnung an (Urteil vom 22. November 2000

- BVerwG 6 C 8.99 -, a.a.O. <199 f.>.). Danach ist eine Steuer eine Geldleistung, die

nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung eines öffentlich-rechtlichen

Gemeinwesens darstellt und von diesem zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht

knüpft (vgl. jetzt § 3 Abs. 1 Satz 1 AO; früher § 1 Abs. 1 Satz 1 RAO). Danach handelt es sich bei dem nach § 8 EAG zu erhebenden Jahresbeitrag nicht um eine

Steuer. Die Abgabe dient nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Finanzbe-

darf eines öffentlichen Gemeinwesens, sondern wird von einer bestimmten Gruppe

zweckbezogen zur Finanzierung einer besonderen Aufgabe erhoben, zweckgebunden verwandt sowie getrennt vom öffentlichen Haushalt als zweckgebundene Vermögensmasse verwaltet.

Die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Beitragsregelung in § 8 EAG folgt als

Annexkompetenz aus der Sachzuständigkeit in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72

Abs. 2 GG. Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG steht dem Bund die konkurrierende

Gesetzgebung für das Recht der Wirtschaft zu, wozu ausdrücklich auch der Bereich

des Bank- und Börsenwesens gehört. Der Begriff "Recht der Wirtschaft" ist in einem

weiten Sinn zu verstehen und umfasst nicht nur Vorschriften, die sich in irgendeiner

Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen

Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnde Normen. Die Gesetzgebungsbefugnis ist

nicht darauf beschränkt, die Rechtsbeziehungen der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

erfassten Wirtschaftszweige zu gestalten, sondern erstreckt sich auch auf das Wirtschaftsleben ordnende und lenkende Regelungen. Das Einlagensicherungs- und

Anlegerentschädigungsrecht unterfällt dem so umrissenen Bereich des Wirtschaftsrechts. Das Gesetz dient ausweislich der Gesetzesbegründung (BTDrucks 13/10188,

S. 12) der Umsetzung der Richtlinie 97/9/EG des Europäischen Parlaments und des

Rates vom 3. März 1997 über Systeme für die Entschädigung der Anleger (ABl. EG

Nr. L 84 S. 22) sowie der Richtlinie 94/19/EG des Europäischen Parlaments und des

Rates vom 30. Mai 1994 über Einlagensicherungssysteme (ABl. EG Nr. L 135 S. 5).

Das Gesetz soll danach der Gewährleistung eines harmonisierten Mindestschutzes

für Anleger und Einleger zwecks Vollendung des Binnenmarktes dienen (vgl. Begründungserwägungen der Anlegerentschädigungsrichtlinie, Nr. 25, und der Einlagensicherungsrichtlinie, Nr. 1 und 2). Gleichzeitig bezwecken die Richtlinien eine

Stärkung des Vertrauens in das Finanzsystem und dient ihre Umsetzung der Stabilisierung des Banken- und Finanzdienstleistungssektors (vgl. Begründungserwägungen der Anlegerentschädigungsrichtlinie, Nr. 4 und 25, und der Einlagensicherungsrichtlinie, Nr. 1). Diese Ziele setzt das Gesetz durch die Regelungen zur Errichtung

von Entschädigungseinrichtungen und zum Entschädigungsverfahren um und hat

damit wirtschaftsgestaltende Wirkung. Die Beitragsregelung in § 8 EAG ist dazu

notwendiger Annex, da das Entschädigungssystem erst mit seiner Finanzierung

wirksam werden kann.

bb) Die umstrittene Abgabe ist eine zulässige nichtsteuerliche Abgabe in der Art einer Sonderabgabe. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung

einer derartigen Abgabe liegen hier vor.

(1.) Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Vielzahl von Entscheidungen grundlegende Anforderungen entwickelt, denen nichtsteuerliche Abgaben genügen müssen, um nicht gegen die grundgesetzliche Finanzverfassung zu verstoßen. Ausgangspunkt ist dabei die Erwägung, dass die Finanzverfassung, in deren Mittelpunkt

das Finanzierungsmittel der Steuer steht, ihren Sinn und ihre Funktion verlöre, wenn

unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen

Regelungen über die Verteilung der Steuergesetzgebungs-, -ertrags- und -verwaltungskompetenzen begründet werden könnten. Zugleich schützt die Finanzverfassung mit ihren Verteilungsregeln auch den Bürger vor einem ungehinderten Zugriff

auf seine Ressourcen (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, a.a.O.,

<716>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a -, a.a.O., <1242>).

(2.) Die klassischen Abgabetypen der Gebühr und des Beitrags (sog. Vorzugslasten)

gehören zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit, die keinen grundsätzlichen Bedenken begegnen. Die hier in Rede stehenden "Beiträge" unterfallen jedoch nicht

diesen Abgabetypen.

(2.1) Das Grundgesetz gibt einen Gebührenbegriff nicht vor. Auch im Übrigen gibt es

keinen allgemeinen, abschließenden bundesrechtlichen Gebührenbegriff (Urteil vom

14. April 1967 - BVerwG 4 C 42.65 -, BVerwGE 26, 302 <309>). Herkömmlich werden als Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen bezeichnet, die aus Anlass

individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine

öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden

und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder

teilweise zu decken (Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C 12.98 -,

BVerwGE 109, S. 272 <276>).

Danach ist der Jahresbeitrag nach § 8 EAG keine Gebühr. Es fehlt an einer den Abgabepflichtigen individuell zuzurechnenden öffentlichen Leistung. Die öffentliche

Leistung nach dem Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz besteht

in der Organisation eines Entschädigungssystems und der Erbringung von Entschädigungsleistungen an Dritte, die mit den abgabepflichtigen Instituten nicht identisch

sind. Die Geldleistungen der Institute dienen dazu, die für einen etwaigen Entschädigungsfall erforderlichen Mittel anzulegen. Der Jahresbeitrag wird mithin nicht als Gegenleistung für eine von dem jeweiligen abgabepflichtigen Institut individuell veranlasste Amtshandlung erhoben und ist daher keine Verwaltungsgebühr. Ebenso wenig

ist in der von der Entschädigungseinrichtung ggf. zu leistenden Entschädigung eine

Gegenleistung im Sinne des Gebührenbegriffs zu sehen. Dagegen spricht bereits,

dass ihre Erbringung vom Eintritt des Entschädigungsfalles, ggf. bei einem anderen

Unternehmen, abhängig ist, dem Jahresbeitrag mithin nicht korrespondiert. Darüber

hinaus fehlt es auch an einem auszugleichenden Vorteil. Das Verwaltungsgericht hat

ferner mit Recht darauf hingewiesen, dass das Institut im Entschädigungsfall

aufgrund des in § 5 Abs. 5 EAG vorgesehenen Forderungsübergangs nicht von

seinen Verbindlichkeiten befreit wird, sondern lediglich ein Gläubigerwechsel eintritt.

Dem Jahresbeitrag kommt auch nicht der Charakter eines Entgeltes für die

Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung zu, so dass er keine Benutzungsgebühr ist.

(2.2) Die umstrittene Abgabe stellt sich auch nicht als Beitrag dar. Der Begriff des

Beitrags ist weder verfassungsrechtlich vorgegeben noch sonst bundesrechtlich vorgeprägt (Urteil vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C 44.83 -, BVerwGE 72, 212

<218>). Der Beitrag ist ebenfalls ein Ausgleich für eine staatliche Gegenleistung,

klassischerweise für den durch die Nutzbarkeit einer öffentlichen Einrichtung vermittelten Vorteil. Im Unterschied zur Gebühr wird nicht die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung ausgeglichen, sondern die Möglichkeit der Inanspruchnahme. Dabei muss es sich um den einzelnen Abgabenpflichtigen zuwachsende Sondervorteile handeln (Urteil vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C 44.83 -,

a.a.O. <218 f.>).

Nach diesen Kriterien ist die Abgabe nach § 8 EAG kein Beitrag. Die Voraussetzungen des klassischen Beitragsbegriffs erfüllt sie nicht, weil die abgabepflichtigen Institute als Gegenleistung für ihren Beitrag nicht die Möglichkeit der Nutzung einer öffentlichen Einrichtung erhalten. Ungeachtet der Frage, ob die Entschädigungseinrichtung überhaupt eine Einrichtung im Sinne dieses Beitragsbegriffs ist, fehlt es jedenfalls an einer Nutzungsmöglichkeit für die abgabepflichtigen Institute, die diesen

individuell gewährt wird. Als "Nutzer" der Entschädigungseinrichtung erscheinen

vielmehr nur die Anleger, denen zunächst potentiell und im Entschädigungsfall tatsächlich eine Leistung der Einrichtung zugänglich ist. Soweit darüber hinaus auch

den abgabepflichtigen Instituten aus der Existenz und Wirksamkeit der Einrichtung

Vorteile zuwachsen, erlangen sie diese nicht je für sich, sondern lediglich mittelbar

als Gruppe. Unter diesen Umständen kann von einem Leistungsaustausch zwischen

dem Staat und den Instituten, wie er für die Erhebung eines Beitrags charakteristisch

ist, nicht die Rede sein.

(3.) Die Abgabe stellt sich als Sonderabgabe zu Finanzierungszwecken (Sonderabgabe im engeren Sinne) dar. Dabei handelt es sich um nichtsteuerliche Abgaben, die

weder Gebühr oder Beitrag noch, was hier nicht näher in Betracht zu ziehen ist, Verbandslast sind, die Finanzierungszwecken dienen und die eine besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflichtigen in Anspruch nehmen. Charakteristisch, wenngleich nicht zwingend (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL

1/99 u.a. -, a.a.O. <1242>) ist ferner eine Mittelverwaltung außerhalb des allgemeinen Haushalts (Fondsverwaltung). Diese Voraussetzungen erfüllt der streitgegenständliche "Jahresbeitrag". Er lässt sich, wie dargelegt, keinem der sonstigen Abgabentypen zuordnen. Er dient dazu, die Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen zu finanzieren. Das Gesetz verknüpft die Abgabepflicht der erfassten Unternehmen mit dem Finanzbedarf für die Erfüllung einer speziellen Aufgabe und nimmt daher eine besondere Finanzierungsverantwortung dieser Gruppe in

Anspruch. Das Abgabeaufkommen wird in einem besonderen Fonds verwaltet.

(4.) Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gelten besondere Voraussetzungen. Denn diese Sonderabgaben werden trotz einer gewissen Ähnlichkeit mit der

Steuer außerhalb der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln des Grundgesetzes erhoben und regelmäßig aus dem Haushalt ausgegliedert. Die besonderen

Erhebungsvoraussetzungen sollen gewährleisten, dass derartige Abgaben neben der

Steuer seltene Ausnahmen bleiben. Der Erhebung der Abgabe muss ein Sachzweck

zugrunde liegen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit ihr darf nur

eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer spezifischen Beziehung zu dem

mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht. Das Abgabeaufkommen muss

zudem gruppennützig verwendet werden. In angemessenen Zeitabständen ist der

Gesetzgeber gehalten zu überprüfen, ob es der Sonderabgabe weiterhin bedarf oder

ob sie wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist. Die Sonderabgabe ist zudem in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1243>).

(4.1) Der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderliche ü-

ber eine bloße Mittelbeschaffung hinausgehende Sachzweck ist gegeben, wie aus

der bereits dargestellten Gesetzesbegründung folgt.

(4.2) Die Gruppe der abgabepflichtigen Institute ist homogen, weil sie durch eine

gemeinsame, in der Rechtsordnung und in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist

(dazu Urteil vom 27. April 1995 - BVerwG 3 C 9.95 -, Buchholz 451.49 WWiG Nr. 3,

S. 1 <4 f.> = NVwZ-RR 1996, S. 107). Die Homogenität der abgabepflichtigen Institute folgt aus ihrer gemeinsamen Betroffenheit als Anbieter von Finanzdienstleistungen bzw. Bankgeschäften im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 EAG und dem gemeinsamen Interesse an der Stärkung dieses Marktes. Die Gruppe von Wertpapierfirmen wird von der Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften als eigenständige Gruppe gesehen, wie sich aus der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie

(Richtlinie 93/22/EWG des Rates vom 10. Mai 1993 EG Nr. L 141 S. 27>) und

der Anlegerentschädigungsrichtlinie ergibt. Davon abgegrenzt werden auf Gemeinschaftsrechtsebene die Einlagenkreditinstitute, die mit der Einlagensicherungsrichtlinie eine gesonderte Regelung erfahren haben. Entsprechend geht die Anlegerentschädigungsrichtlinie in Nr. 9 der Begründungserwägungen von getrennten Entschädigungssystemen aus. Die gemeinschaftsrechtliche Differenzierung zwischen Einlagenkreditinstituten und Wertpapierfirmen findet sich in der deutschen Rechtsordnung

wieder. Dies gilt nicht nur, soweit sie auf der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht

beruht wie etwa die Ausgestaltung des Kreditwesengesetzes, vgl. z.B. § 1 Abs. 1,

Abs. 1 a, Abs. 1 b, Abs. 3 d, § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG. Die Differenzierung aus § 6

Abs. 1 Satz 1 EAG zwischen Einlagenkreditinstituten einerseits und Wertpapierfirmen

andererseits knüpft auch daran an, dass vor Errichtung des Entschädigungssystems

des Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetzes bereits freiwillige

Sicherungssysteme im Bereich der Einlagenkreditinstitute eingerichtet worden waren

(der am 1. Januar 1976 gegründete Einlagensicherungsfonds des Bundesverbandes

deutscher Banken e.V. und für die öffentlichen Banken der Ende 1994 errichtete

Einlagensicherungsfonds). Diese bestehenden Strukturen sollten bei der Umsetzung

der Anlegerentschädigungs- und der Einlagensicherungsrichtlinie so weit wie möglich

berücksichtigt werden, wie mittelbar aus § 7 EAG folgt, wonach die Aufgaben und

Befugnisse einer Entschädigungseinrichtung einer juristischen Person des

Privatrechts übertragen werden können. Die Differenzierung zwischen Einlagenkreditinstituten und Wertpapierfirmen beruht ferner auf den unterschiedlichen

Geschäftsgegenständen der Institute (vgl. Begründung zum Entwurf eines Gesetzes

zur Umsetzung der EG-Einlagensicherungsrichtlinie und der EG-Anlegerentschädigungsrichtlinie, BTDrucks 13/10188, S. 12, 19).

Soweit in anderen Zusammenhängen Wertpapierhandelsbanken nicht der Gruppe

der Finanzdienstleistungsunternehmen, sondern derjenigen der (Einlagen-)Kreditinstitute zugeordnet werden mögen (vgl. die von Gutsche angeführten Beispiele,

BKR 2003, 696 <700>), ist dies nicht geeignet, zu einer anderen rechtlichen Bewertung zu führen. Wertpapierhandelsbanken sind gemäß § 1 Abs. 3 d Satz 3 KWG

dadurch gekennzeichnet, dass sie entweder bestimmte Bankgeschäfte oder Finanzdienstleistungen erbringen. Sie haben also je nach Art ihrer Geschäfte einen Bezug

nicht nur zur Gruppe der Kreditinstitute, sondern auch zur Gruppe der Finanzdienstleistungsunternehmen. Für das hier anzuwendende Gesetz stellt sich die Abgrenzung in anderer Weise. Maßgebliches Kriterium ist hier, ob das Einlagengeschäft

oder, vorbehaltlich § 1 Abs. 1 Nr. 4 EAG, Geschäfte nach § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4

oder 10 bzw. Abs. 1 a Satz 2 Nr. 1 bis 4 KWG betrieben werden. Dadurch bilden Einlagenkreditinstitute die eine, Wertpapierhandelsbanken und Finanzdienstleistungsinstitute die andere Gruppe.

Die Gruppe der abgabepflichtigen Institute nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAG verliert

ihre Homogenität nicht dadurch, dass gemäß § 12 EAG diejenigen Institute von der

Zuordnung zu einer Entschädigungseinrichtung ausgenommen sind, die den Sicherheitseinrichtungen der regionalen Sparkassen- und Giroverbände oder der Sicherungseinrichtung des Bundesverbandes der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken angeschlossen sind, solange diese Einrichtungen institutssichernd sind. Die

Gruppe der Wertpapierfirmen wird von dieser Ausnahme schon nicht berührt, weil sie

Institute im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 EAG und damit die Gruppe der Einlagenkreditinstitute betrifft. Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht auch zutreffend

darauf verwiesen, dass die Ausnahmeregelung sachlich gerechtfertigt ist: Der Umstand, dass die in § 12 EAG genannten Institutsgruppen bereits in einer den Entschädigungseinrichtungen vergleichbaren Sicherungseinrichtung erfasst sind, rechtfertigt es, sie nicht zusätzlich dem hier zu beurteilenden Entschädigungssystem zu

unterwerfen. Die Möglichkeit dieser Ausnahme ist im Übrigen durch die Anlegerentschädigungsrichtlinie und die Einlagensicherungsrichtlinie vorgegeben (Art. 2 Abs. 1

Unterabsatz 2 bzw. Art. 3 Abs. 1 Unterabsatz 2).

Die Gruppe der abgabepflichtigen Institute nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 EAG wird

auch nicht dadurch inhomogen, dass Institute erfasst sind, die börslichen Sicherungen, sei es durch Aufsichtselemente oder zu erbringende Sicherheitsleistungen, unterliegen. Diese börslichen Sicherungsmaßnahmen sind mit dem Entschädigungssystem nach dem Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz nicht vergleichbar. Sie finden, soweit sie nicht auf freiwilliger und damit ungesicherter Grundlage bestehen, ihre Rechtsgrundlage in § 8 a BörsG 1998 und § 19 BörsG 2002. Abgesehen davon, dass sie zur - wenn auch staatlicher Aufsicht zugänglichen - Disposition des Börsenrats als des Urhebers der Börsenordnung stehen, bewirken sie lediglich Sicherheiten, durch die die Verpflichtungen aus einzelnen Börsengeschäften

erfüllt werden. Demgegenüber betrifft das Sicherungssystem nach dem Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungsgesetz, soweit hier von Bedeutung, alle Verbindlichkeiten aus Wertpapiergeschäften in Insolvenzfällen. Die börslichen Sicherungssysteme schließen den Eintritt von Insolvenzen nicht aus. Insofern unterscheiden sie sich signifikant von den bereits erwähnten institutssichernden Einrichtungen,

deren satzungsmäßiger Schutzzweck nach § 12 Abs. 1 EAG darauf gerichtet ist, die

Solvenz der angeschlossenen Institute zu gewährleisten. Die gleichmäßige Erfassung der Institute ungeachtet von Sicherungsmaßnahmen, die mit bestimmten Geschäftstypen einhergehen, ist im Übrigen auch aus Praktikabilitätsgründen sachlich

gerechtfertigt. Berücksichtigte man sonstige Sicherungssysteme, müsste in jedem

Einzelfall zunächst geprüft werden, ob diese einen vergleichbar adäquaten Anlegerschutz bieten. Ferner bedürfte es einer laufenden Kontrolle. Vor allem aber beschränkt sich die zugelassene Geschäftstätigkeit der Institute regelmäßig nicht auf

solche Vorgänge, die von dem börsenrechtlichen Sicherungssystem erfasst werden.

Das gilt namentlich auch für die Klägerin, deren erlaubtes Geschäftsfeld weit über

Börsengeschäfte hinausreicht. Dass sie gegenwärtig, wie sie vorträgt, nur Börsengeschäfte abwickelt, ist in Anbetracht der jederzeitigen Abänderbarkeit dieser Praxis

ohne Bedeutung. Für die Homogenität der Gruppe ist entscheidend, welche Geschäfte zulässigerweise getätigt werden dürfen. Der Gesetzgeber darf bei Begründung einer Sonderabgabe an einen in der Wirklichkeit vorgefundenen, insbesondere

rechtlich deutlich vorgeprägten besonderen Status der Abgabepflichtigen anknüpfen,

wie er sich hier aus dem durch das Kreditwesengesetz, an das die Abgabeverpflichtung anknüpft, jeweils eröffneten Geschäftsbereich der Institute ergibt. Etwaige unterschiedliche Geschäftsstrukturen innerhalb der Gruppe der Wertpapierhandelsunternehmen beeinträchtigen die Homogenität nicht. Die gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 2 bis 4

EAG erfassten Geschäftstätigkeiten ähneln sich mit Blick auf den zugrunde liegenden Geschäftsgegenstand - Finanzinstrumente im Sinne von § 1 Abs. 11 KWG - in

ihrer Grundstruktur derart, dass eine einheitliche Gruppenbildung gerechtfertigt ist.

Da der "Gesetzgeber auch im Zusammenhang mit der Auferlegung von Sonderabgaben seine Tatbestände nach sozialtypischem Befund bilden" muss, ist es gerechtfertigt, dass er den typischen Fall erfasst und dadurch das Konkrete unter Vernachlässigung individueller Unterschiedlichkeiten verallgemeinert (BVerfG, Beschluss

vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1245>).

(4.3) Die mithin homogene Gruppe der Institute nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 EAG

steht in einer spezifischen Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe. Eine solche

Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher steht als jede andere Gruppe oder

die Allgemeinheit der Steuerzahler. Ob eine bestimmte Gruppe eine besondere

Sachnähe zu einer bestimmten Aufgabe aufweist, ist unter Anknüpfung an vorgegebene Strukturen der Lebenswirklichkeit bei Berücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung zu bestimmen. Aus der Sachnähe muss weiter eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzie-

renden Aufgabe entspringen. Dass ist dann der Fall, wenn die Aufgabe ganz überwiegend in die Sachverantwortung der belasteten Gruppe, nicht in die staatliche Gesamtverantwortung fällt (BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -,

BVerfGE 55, 274 <306 f.>). Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Aufgabe, die mit

der Errichtung der Entschädigungseinrichtung verfolgt wird, ist die Installierung eines

Mindestanlegerschutzes, um auf europäischer Ebene eine Harmonisierung von Mindeststandards zu erreichen, Wettbewerbsbeschränkungen abzubauen, das Vertrauen in das Finanzsystem zu erhalten und zu stärken und auf diesem Wege den Binnenmarkt zu vollenden sowie sein reibungsloses Funktionieren zu gewährleisten.

Dieser Aufgabe stehen die abgabepflichtigen Institute evident näher als andere

Gruppen oder die Allgemeinheit. Sie sind zum einen diejenigen, die als Marktanbieter

davon profitieren, wenn der Wertpapierdienstleistungsmarkt von beeinträchtigenden

Wettbewerbsschranken befreit sowie durch "vertrauensbildende Maßnahmen"

gestärkt wird. Der Abbau von Wettbewerbsschranken hat zur Folge, dass die Rahmenbedingungen für den grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr verbessert

werden. Die Stärkung des Marktes lässt eine größere Nachfrage nach Wertpapierdienstleistungen und damit Geschäftszuwächse bei den Anbietern erwarten. Die Interessenlage der Wertpapierhandelsunternehmen ist mithin ähnlich derjenigen, die

der Heranziehung zum Absatzfonds zugrunde liegt. Auch dort liegen die besondere

Sachnähe und die damit einhergehende Finanzierungsverantwortung darin begründet, dass die mit Hilfe des Fonds zu finanzierenden (Werbe-)Maßnahmen der Stärkung des jeweiligen Marktes dienen (dazu BVerfG, Beschluss vom 5. März 1974

- 1 BvL 27/72 - , BVerfGE 37, 1 <19 ff.> und Beschluss vom 31. Mai 1990 - 2 BvL

12/88 u.a. -, BVerfGE 82, 159 <182 ff.>). Sie tragen zudem die Verantwortung für

das Eintreten der Risiken, deren Ausgleich die Mittel der Entschädigungseinrichtung

dienen sollen. Die erforderliche Sachnähe ergibt sich daher auch vor dem Hintergrund, dass die Entschädigungseinrichtung der Absicherung der Risiken dient, die

gerade auf die Tätigkeit der Institute in einem risikoempfindlichen Markt zurückzuführen sind und die Institute zu einer Risikogemeinschaft werden lassen. Jedes Institut

muss objektiv ein Interesse daran haben, dass es selbst und die übrigen Marktteilnehmer im Insolvenzfall die Anleger entschädigen können, damit diese dem Markt

als Kunden erhalten bleiben. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ferner darauf abgestellt, dass ein besonderes Verantwortungsgeflecht durch die nicht auszuschließende Möglichkeit von "brancheninternen Wechselwirkungen" begründet wird. Diese

Wechselwirkungen können sich beispielsweise dadurch ergeben, dass die Institute

untereinander Kundenbeziehungen unterhalten, so dass die Insolvenz des einen

Unternehmens auch Folgewirkungen für ein anderes - und dessen Kleinanleger - mit

sich bringen kann. Alle Institute müssen daher ein sie verbindendes Interesse daran

haben, dass nicht im Sinne einer "Kettenreaktion" das Kredit- und Finanzdienstleistungssystem insgesamt beschädigt wird. Der von der Klägerin unter Hinweis auf ihre

ausschließlich institutionelle Kundschaft betonte Umstand, dass eine erhebliche Anzahl der abgabenpflichtigen Institute tatsächlich keine Geschäftstätigkeit ausübt, die

der Entschädigung unterliegende Ansprüche von Kleinanlegern auslösen kann, fällt

bei der Beurteilung der Sachnähe und Finanzierungsverantwortlichkeit der Institute

wegen der dargelegten weit überwiegenden Gemeinsamkeiten der Interessenlage

nicht ins Gewicht.

An der besonderen, die Abgabepflicht legitimierenden Finanzierungsverantwortung

der Wertpapierfirmen ändert sich nichts dadurch, dass die Erfüllung der zu finanzierenden Aufgabe zugleich im Interesse der Allgemeinheit wie auch der Gruppe der

geschützten Anleger liegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99

u.a. -, a.a.O. <1245>). Die Gruppe der Anleger ist nicht Auslöser (Verursacher) dafür,

dass das Entschädigungssystem in Anspruch genommen werden muss. Entschädigungsfälle im Sinne des § 1 Abs. 5 EAG werden in der Verantwortungssphäre der

Institute ausgelöst. Die durch das Entschädigungssystem bewirkten Vorteile der

Marktöffnung sowie Marktstärkung und Systemsicherung wirken sich für die Institute

in besonderem Maße förderlich aus. Vor diesem Hintergrund steht die Gruppe der

Institute der zu finanzierenden Aufgabe ersichtlich näher. Auch das Interesse der

Allgemeinheit an der Aufgabenerfüllung beseitigt nicht die vorrangige spezielle

Gruppenverantwortung. Jede staatliche Tätigkeit erfolgt im Hinblick auf die Förderung von Gemeinwohlinteressen. Ein öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung

begleitet notwendig jede zwangsweise Inanspruchnahme besonderer Gruppen und

setzt deren spezifische Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie aber nicht

(BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1245>). Dass die

Stärkung des Finanzdienstleistungsmarktes zu einer Stärkung des Finanzmarktes

insgesamt führt, ist mithin nicht geeignet, die Finanzierungsverantwortung der Institute in Zweifel zu ziehen, sondern bestätigt deren vorrangige Sachnähe.

(4.4) Zwischen den Belastungen und den Begünstigungen besteht eine sachgerechte

Verknüpfung in dem Sinne, dass das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe

der Abgabepflichtigen, also gruppennützig, verwandt wird. Gruppennützige Verwendung setzt nicht voraus, dass das Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen zu verwenden ist. Es genügt, wenn es unmittelbar

oder mittelbar überwiegend (primär) im Interesse der Gesamtgruppe verwandt wird.

Unschädlich ist es, wenn daneben (sekundär) auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit gewisse Vorteile aus der Abgabenverwendung haben (BVerfG, Beschluss

vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88 u.a. -, a.a.O. <180>; Beschluss vom 17. Juli 2003

- 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1246>). Auch diesen Anforderungen genügt der Jahresbeitrag nach § 8 EAG. Zwar fließt das Abgabeaufkommen aus § 8 EAG nicht, auch

nicht anteilig an die abgabepflichtigen Institute unmittelbar zurück. Dies ist jedoch

auch nicht erforderlich. Es genügt, dass die Verwendung der aufgebrachten Gelder

mittelbar überwiegend im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen erfolgt (vgl.

BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1246>).

In diesem Sinne liegt hier eine gruppennützige Verwendung vor. Zum einen dient sie

unmittelbar dem Ausgleich von Folgen der Insolvenz, deren Eintritt eindeutig in der

Sphäre der Institute liegt. Schon deswegen erfolgt die Mittelverwendung im Interesse

der Gruppe der Institute, weil sie Folgen erträglicher macht, die aus der wirtschaftlichen Betätigung der Institute fließen können (in ähnlichem Sinne bereits Urteil vom

14. November 1985 - BVerwG 3 C 44.83 - a.a.O. <222>). Der Anlegerschutz ist daher in gewisser Weise auch Schutz der Gruppe der Institute und führt zugleich dazu,

dass die abgabepflichtigen Institute - einschließlich solcher, die eine Geschäftsstruktur wie die der Klägerin aufweisen - mit Rücksicht auf die positiven Folgewirkungen

des Entschädigungssystems auf den Finanzdienstleistungsmarkt ein eigenes Interesse an der Entschädigungseinrichtung haben müssen. Die Sicherheit für Kleinanleger, im Entschädigungsfall den Entschädigungsanspruch gegen ein Sondervermögen des Bundes zu haben, fördert die Bereitschaft dieser Anlegerkreise, sich der

Dienstleistungen der Institute zu bedienen, die dadurch eine Erweiterung und Bewahrung ihres Kundenkreises erfahren können. Zugleich verhindert die Auskehr der

Entschädigungen im Entschädigungsfall eine Beschädigung des Systems des Finanzdienstleistungs- und Kreditwesens.

Die gruppennützige Verwendung wird nicht dadurch eingeschränkt, dass ein Teil der

Mittel für die Verwaltungskosten und sonstige, durch die Tätigkeit der Entschädigungseinrichtung entstehende Kosten (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 3 EAG) verwandt wird.

Da die Erhebung des Sonderbeitrages und die Durchführung des Entschädigungsverfahrens mit der Abgabe in einer engen funktionalen Beziehung stehen, ist es

sachlich gerechtfertigt, die dafür anfallenden Kosten durch die Sonderabgabe abzudecken (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O.

<1246>). Entsprechendes gilt hinsichtlich der angeführten "sonstigen Kosten". Diese

sind dadurch eingegrenzt, dass sie durch die Tätigkeit der Entschädigungseinrichtung veranlasst sind und daher die erforderliche enge funktionale Beziehung besteht.

In den Zuständigkeitsbereich der Entschädigungseinrichtung fallen überwiegend Tätigkeiten, die mit der Erhebung des Jahresbeitrages bzw. mit der Durchführung des

Entschädigungsverfahrens zusammenhängen, vgl. § 5 Abs. 2 und 4, § 6 Abs. 3, § 8,

§ 10 und § 11 EAG. Soweit die Entschädigungseinrichtung darüber hinausgehende

Aufgaben hat (vgl. die in § 9 EAG vorgesehenen Prüfverfahren), bestehen auch gesonderte Kostenregelungen; insoweit erfolgt die Kostendeckung nicht über den Jahresbeitrag (vgl. § 9 Abs. 5 EAG).

(4.5) Eine Pflicht des Gesetzgebers, die Erhebung des Jahresbeitrages wegen (teilweisen) Wegfalls des Finanzierungszwecks zu modifizieren oder aufzuheben, ist in

dem hier zu überprüfenden Zeitraum (1999 bis 2001) nicht festzustellen. In welchen

Zeitabständen die Fortdauer der sachlichen Rechtfertigung einer Sonderabgabe vom

Gesetzgeber zu überprüfen ist, bemisst sich nach den Einzelfallumständen der konkreten Sonderabgabe und den ihr zugrunde liegenden Verhältnissen (vgl. BVerfG,

Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1246>). Danach bestand

hier keine Verpflichtung zur Überprüfung. Der Entschädigungsfonds musste zunächst

einmal aufgebaut und es musste der erforderliche Grundstock an Finanzmitteln

angesammelt werden. Ebenso bedarf es eines Erfahrungszeitraumes, um festzustellen, in welchem Umfang mit Entschädigungsansprüchen zu rechnen sein wird.

Der Einwand der Klägerin, der Jahresbeitrag sei unzulässig, weil er auf Dauer angelegt sei, während die Sonderabgabe von vornherein nur auf Zeit angelegt sein dürfe,

greift nicht durch. Dass das Gesetz keine Befristung der Geltungsdauer enthält, berührt die Rechtmäßigkeit der Sonderabgabe nicht, sofern in angemessenen Zeitab-

ständen eine Überprüfung durch den Gesetzgeber erfolgt (vgl. Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -, a.a.O. <308>). Dass nach Europäischem Gemeinschaftsrecht eine Verpflichtung zur Schaffung eines Anlegerentschädigungssystems

besteht, steht einer zeitlichen Begrenzung des nach dem deutschen Regelwerk geschaffenen Finanzierungssystems nicht entgegen, da das Gemeinschaftsrecht, wie

die Klägerin mit Recht betont, keinen Zwang zu einem bestimmten Finanzierungssystem ausübt (Begründungserwägungen Nr. 23 und 25 a. E. zur Anlegerentschädigungsrichtlinie sowie Nr. 24 zur Einlagensicherungsrichtlinie. Es wäre danach möglich, zu gegebener Zeit die Finanzierung des gebotenen Anlegerschutzes etwa über

ein Versicherungssystem in Anlehnung an die Insolvenzsicherung der betrieblichen

Altersversorgung zu bewirken.

Da die Überprüfungs- und Anpassungspflichten sich unmittelbar aus der Verfassung

ergeben und der Gesetzgeber sie unabhängig von konkretisierenden einfachgesetzlichen Bestimmungen zu erfüllen hat, bedarf es insoweit auch keiner ausdrücklichen

einfachgesetzlichen Regelung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL

1/99 u.a. -, a.a.O. <1246>).

(4.6) Die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Informationspflichten ist erst mit Beginn

der ab dem 1. Januar 2004 aufzustellenden Haushaltspläne geboten (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1247>). Eine nicht hinreichende haushaltsrechtliche Dokumentation der Sonderabgabe im Zeitraum 1999 bis 2001

berührt deren Zulässigkeit daher nicht.

cc) Das Nähere über die Jahresbeiträge ist durch die bereits angeführte Beitragsverordnung bestimmt.

(1) Die Beitragsverordnung findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 8 Abs. 3 EAG.

Diese Vorschrift genügt den Anforderungen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Gemäß

Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Das bedeutet, dass schon aus der Ermächtigung

erkennbar und vorhersehbar sein muss, was dem Bürger gegenüber zulässig sein

soll (BVerfG, Beschlüsse vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257

<277> m.w.N. und vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 u.a -, BVerfGE 78, 249 <272>

m.w.N.). Bei kostenorientierten Sonderabgaben fordert das Bestimmtheitsgebot eine

dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche

Handhabung durch die ermächtigten Behörden ausschließt. Es ist nicht erforderlich,

dass der Gesetzgeber die Abgabehöhe im Einzelnen oder durch Angabe eines

Rahmens zahlenmäßig festlegt. Es genügt die Festlegung von Bemessungskriterien

einschließlich der Festlegung der Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden

Kosten (Urteil vom 22. November 2000 - BVerwG 6 C 8.99 -, a.a.O. 194 <202>;

BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O. <1247>). Der Jahresbeitrag ist nicht zur Deckung vorher bestimmbarer Kosten vorgesehen, sondern

dient im Wesentlichen dazu, Entschädigungsleistungen abzudecken, die nicht im

Vorhinein genau zu umreißen sind. Der Eintritt von Entschädigungsfällen ist - wenn

überhaupt - nur ansatzweise vorhersehbar. Dies führt dazu, dass der Jahresbeitrag

sich nicht an der tatsächlich eintretenden Kostenlast orientieren kann, sondern lediglich an einer Prognose möglicherweise eintretender Entschädigungsfälle. Unter Berücksichtigung dieser Besonderheiten genügt die in § 8 Abs. 3 EAG getroffene Regelung den Anforderungen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 EAG

in der Fassung vom 16. Juli 1998 regelt das Nähere über die Jahresbeiträge das

Bundesministerium der Finanzen durch Rechtsverordnung unter besonderer Berücksichtigung von Art und Umfang der gesicherten Geschäfte sowie der Anzahl, Größe

und Geschäftsstruktur der der Entschädigungseinrichtung zugeordneten Institute.

Nach Satz 2 kann die Rechtsverordnung auch Bestimmungen zu den Sonderbeiträgen, zur Kreditaufnahme und zur Anlage der Mittel enthalten. Diese Vorgaben für

den Verordnungsgeber genügen mit den übrigen sich aus dem Gesetz ergebenden

Regelungen, um Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend zu

bestimmen. Das Gesetz gibt in § 8 Abs. 1 vor, dass die für die Entschädigungseinrichtung erforderlichen Mittel von den zugeordneten Instituten über Jahresbeiträge

aufzubringen sind 8 Abs. 1 Sätze 1 und 2 EAG). Der Gesamtumfang wird dadurch

begrenzt, dass das Beitragsaufkommen die Entschädigungsleistungen, die Verwaltungskosten sowie die sonstigen durch die Tätigkeit der Einrichtung entstandenen

Kosten decken muss 8 Abs. 1 Satz 3 EAG, Kostendeckungsprinzip). Der Umfang

eines Entschädigungsanspruches ist begrenzt auf maximal 20 000 pro Gläubiger

4 Abs. 2 EAG). Die Jahresbeiträge sind jeweils zum 30. September des Jahres zu

leisten 8 Abs. 2 Satz 1 EAG). Die Entschädigungseinrichtung kann die Beitragspflicht herab- oder aussetzen, wenn die vorhandenen Mittel zur Durchführung der

Entschädigung ausreichen 8 Abs. 2 Satz 2 EAG). Sie hat Sonderbeiträge zu erheben und Kredite aufzunehmen, wenn dies zur Durchführung des Entschädigungsverfahrens erforderlich ist 8 Abs. 2 Satz 3 EAG). Ferner regelt § 19 EAG die erstmalige Beitragserhebung für Institute, die bei In-Kraft-Treten des Gesetzes bereits

tätig waren und beitragspflichtig sind. Damit und durch § 6 EAG ist die Gruppe der

Beitragspflichtigen vorgegeben. Diese können auch dem Gesetz entnehmen, wofür

sie aufzukommen haben. Die Maßstäbe, an denen sich die Bemessung der Beitragshöhe zu orientieren hat, werden ebenfalls durch den Gesetzgeber vorgegeben.

Aus diesen ist für die Beitragspflichtigen erkennbar, dass die Art und der Umfang

ihrer Geschäftstätigkeit sowie die weiteren in § 8 Abs. 3 Satz 1 EAG genannten Bemessungskriterien Einfluss auf die Beitragshöhe haben. Aus der Gesetzesbegründung ergibt sich dazu als weiterer Anhaltspunkt, dass das Risiko der Geschäftstätigkeit, Entschädigungsleistungen auszulösen, wesentlicher Gesichtspunkt bei der Beitragsbemessung sein soll. Kriterium ist dabei der Umstand, ob die Institute befugt

sind, sich Eigentum oder Besitz an Geldern oder Wertpapieren zu verschaffen (vgl.

Gesetzesbegründung, BTDrucks 13/10188, S. 21, 24 f.). Dementsprechend ist auch

für die erstmalige Beitragserhebung eine danach abgestufte Beitragsbemessung

erfolgt 19 Abs. 1 EAG). Damit ergibt sich insgesamt ein hinreichend bestimmter

Rahmen für die Rechtsverordnung, der eine willkürliche Handhabung ausschließt.

Genauere Vorgaben sind angesichts der Komplexität des Sachverhalts, der bei der

Beitragsregelung zu berücksichtigen ist, sowie mit Rücksicht auf die variable und im

Vorhinein nicht präzise zu prognostizierende Entschädigungsleistung nicht zu verlangen. Im Übrigen konnte der Gesetzgeber auch deshalb keine exakteren Vorgaben

machen, weil die Ausgestaltung der Beitragserhebung sehr stark von der Zahl der

beitragspflichtigen Institute abhängt (vgl. auch Gesetzesbegründung, a.a.O., S. 21).

Die Anzahl der den Entschädigungseinrichtungen zugeordneten Institute ließ sich

aber im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes noch nicht hinreichend übersehen. Vor

diesem Hintergrund fehlt es auch nicht etwa deshalb an der hinreichenden Bestimmtheit, weil sich für die abgabepflichtigen Institute die Höhe des Jahresbeitrages

anhand der gesetzlichen Vorgaben nur sehr grob abschätzen lässt (vgl. zu diesem

Erfordernis allgemein BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, a.a.O.

<1247 f.>).

(2.) Die Beitragsverordnung entspricht den Vorgaben der Verordnungsermächtigung.

Die Differenzierung der Institute in § 2 Abs. 1 BeitragsVO setzt das durch § 8 Abs. 3

Satz 1 EAG vorgegebene Kriterium "Art des gesicherten Geschäfts" um und orientiert

sich zulässigerweise daran, inwieweit die Geschäftstätigkeit risikobehaftet ist. Diesen

Bemessungsfaktor hat der Gesetzgeber zugrunde gelegt, wie sich an § 19 Abs. 1

EAG sowie § 33 Abs. 1 KWG zeigt. Die Abstufung erfolgt danach, ob die Geschäftstätigkeit auch die Erlaubnis umfasst, sich Eigentum oder Besitz an Kundengeldern oder -papieren zu verschaffen bzw. mit Finanzinstrumenten Eigenhandel zu

betreiben, oder ob das Institut auf eigene Rechnung mit Finanzinstrumenten handelt.

Die zugrunde liegende Wertung, dass eine