Urteil des BVerwG, Az. 6 C 2.13

Fernsehen, Schwellenwert, Bonus, Juristische Person
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 2.13
VGH 7 BV 11.285
Verkündet
am 29. Januar 2014
Bech
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. Januar 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn
und Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Februar
2012 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens mit
Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigelade-
nen, die diese selbst tragen.
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G r ü n d e :
I
Die Klägerin, die Axel Springer AG, ist ein europaweit agierendes Medienunter-
nehmen. Die Beigeladenen sind Tochtergesellschaften der ProSiebenSat.1
Media AG (P7S1) und als private Veranstalter von bundesweit verbreiteten
Fernsehprogrammen von der beklagten Landesmedienanstalt zugelassen. Ge-
meinsam mit zwei weiteren Fernsehveranstaltern, der Sat.1 Satelliten Fernse-
hen GmbH und der ProSieben Television GmbH, die ebenfalls Tochtergesell-
schaften der P7S1 sind, meldeten die Klägerin und die Beigeladenen mit
Schreiben vom 8. August 2005 bei der Beklagten eine geplante mittelbare Ver-
änderung von Beteiligungsverhältnissen an und beantragten, deren rundfunk-
rechtliche Unbedenklichkeit zu bestätigen. Gegenstand der im Verlauf des Ver-
fahrens mehrfach modifizierten Anmeldung war das Vorhaben der Klägerin,
sämtliche von der ProSiebenSat.1 Media AG Holding L.P. gehaltenen Anteile
an der P7S1 käuflich zu erwerben und für die im Streubesitz befindlichen
stimmrechtslosen Vorzugsaktien ein öffentliches Übernahmeangebot abzuge-
ben. Nach Vollzug der beabsichtigten Beteiligungsveränderung hätte die Kläge-
rin über 100 vom Hundert des stimmberechtigten Stammkapitals der P7S1 ver-
fügt und wäre zu knapp 71 vom Hundert an deren Gesamtkapital beteiligt ge-
wesen.
Die Beklagte legte die Anmeldung der Kommission zur Ermittlung der Konzen-
tration im Medienbereich (KEK) vor, die mit Beschluss vom 10. Januar 2006
feststellte, dass die geplante Beteiligungsveränderung angesichts der Stellung
der Klägerin auf medienrelevanten verwandten Märkten, insbesondere ihrer
starken Position im Pressebereich, eine vorherrschende Meinungsmacht be-
gründen würde. Deshalb könne das Vorhaben nicht als unbedenklich bestätigt
werden.
Mit Beschluss vom 19. Januar 2006 untersagte das Bundeskartellamt den von
der Klägerin angestrebten Zusammenschluss mit der P7S1.
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Die Klägerin erklärte mit Schreiben vom 7. März 2006 gegenüber der Beklag-
ten, dass sie nach den negativen Bescheiden der KEK und des Bundeskartell-
amts angesichts der rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen kei-
ne Möglichkeit gesehen habe, den Anteilserwerb wie geplant umzusetzen. Al-
lerdings sei die Übernahme der P7S1 weiterhin ein strategisch richtiger und
sinnvoller Schritt, der bei positiven rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmenbe-
dingungen auch zukünftig vollzogen werden könnte.
Mit Bescheid vom 15. Mai 2006 lehnte die Beklagte die Genehmigung der Fort-
setzung der Anbietertätigkeit der Beigeladenen nach Erwerb der von der P7S1
gehaltenen Anteile durch die Klägerin ab. Zur Begründung führte die Beklagte
unter anderem aus, dass sie zwar von einem grundsätzlich fortbestehenden
Übernahmeinteresse der Klägerin ausgehe, dass jedoch auf der Grundlage der
rechtlich bindenden Entscheidung der KEK die Genehmigung versagt werden
müsse.
Den dagegen eingelegten Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte nach
Einholung einer Stellungnahme der KEK mit Widerspruchsbescheid vom 4. Juli
2006 zurück.
Die Anteile an der P7S1, die die Klägerin ursprünglich erwerben wollte, wurden
Ende 2006 von einem Drittunternehmen gekauft.
Das Verwaltungsgericht hat die gegen den Ablehnungsbescheid der Beklagten
erhobene Klage mit Urteil vom 8. November 2007 abgewiesen.
Ihre Berufung hat die Klägerin unter Rücknahme der erstinstanzlich gestellten
Verpflichtungsanträge auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids
der Beklagten vom 15. Mai 2006 und des Widerspruchsbescheids vom 4. Juli
2006 beschränkt. Mit Beschluss vom 7. Juli 2009 - 7 BV 08.254 - hat der Ver-
waltungsgerichtshof die Berufung mit der Begründung zurückgewiesen, dass
die Klage mangels Feststellungsinteresses unzulässig sei.
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Auf die Revision der Klägerin hat der Senat mit Urteil vom 24. November 2010
- BVerwG 6 C 16.09 - (BVerwGE 138, 186 = Buchholz 422.2 Rundfunkrecht
Nr. 59) den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs aufgehoben und die Sache
zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen, weil die
Klägerin ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung habe und
deshalb zu prüfen sei, ob die medienrechtliche Unbedenklichkeit der geplanten
Veränderung der Beteiligungsverhältnisse hätte bestätigt werden müssen oder
eine solche Bestätigung ausgeschlossen sei, weil die Klägerin durch die Über-
nahme der Beteiligungen eine vorherrschende Meinungsmacht im Sinne des
§ 26 Abs. 1 RStV erlangt hätte. Der KEK komme ein Beurteilungsspielraum bei
der Feststellung zu, ob eine vorherrschende Meinungsmacht eintrete. Ob die
KEK die Grenzen des ihr eingeräumten Beurteilungsspielraums eingehalten
oder überschritten habe, unterliege verwaltungsgerichtlicher Kontrolle. Die Ver-
waltungsgerichte hätten nachzuprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrens-
bestimmungen eingehalten habe, von einem richtigen Verständnis des anzu-
wendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen sei, den erheblichen Sachverhalt
vollständig und zutreffend ermittelt habe und sich bei der eigentlichen Beurtei-
lung an allgemein gültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Will-
kürverbot nicht verletzt habe. Zum richtigen Verständnis des anzuwendenden
Gesetzesbegriffs gehöre hier, dass § 26 Abs. 2 RStV zwar nicht zwingend er-
fordere, dass die dort genannten Schwellenwerte für den Zuschaueranteil er-
reicht würden, aber Regelbeispiele enthalte, die es nur bei Vorliegen gewichti-
ger Gründe ermöglichten, eine vorherrschende Meinungsmacht auch dann an-
zunehmen, wenn die Schwellenwerte nicht ganz erreicht würden. Diese indiziel-
le Bedeutung der Regelbeispiele könne im Rahmen einer Gesamtabwägung
nur kompensiert werden, wenn sich der Einzelfall aufgrund individueller Beson-
derheiten vom Normalfall so deutlich abhebe, dass ein Festhalten an der re-
gelmäßig vorgesehenen Rechtsfolge unangemessen erscheine. Nur wenn die
vom Gesetzgeber vorgegebene Eingriffsschwelle im Lichte der Ziele des Ge-
setzes offensichtlich unangemessen sei, könne § 26 Abs. 1 RStV im Rahmen
einer Gesamtabwägung auch bei Unterschreitung der Schwellenwerte Anwen-
dung finden.
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In dem daraufhin fortgesetzten Berufungsverfahren hat der Verwaltungsge-
richtshof durch das angefochtene Urteil festgestellt, dass die Versagung der
Genehmigung der Fortsetzung der Anbietertätigkeit der Beigeladenen rechts-
widrig war: Mit einem Gesamtzuschaueranteil der Programme von Sat.1, Pro-
Sieben, Kabel 1, N24 und 9Live von 22,06 vom Hundert in den letzten zwölf
Monaten vor der Einleitung des Verfahrens werde der in § 26 Abs. 2 Satz 2
RStV festgelegte Schwellenwert von 25 vom Hundert nicht nur geringfügig un-
terschritten. Außerdem hätte die KEK gemäß § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV für re-
gionale Fensterprogramme und Sendezeiten für Dritte im Programm von Sat.1
nicht erst im Rahmen der Gesamtbeurteilung der Medienaktivitäten des Unter-
nehmens, sondern vorab einen Bonus durch Abzug vom tatsächlichen Zu-
schaueranteil gewähren müssen. Die Drittsendezeiten bei Sat.1 seien auch
nach Auffassung der KEK grundsätzlich berücksichtigungsfähig und mit 3 vom
Hundert zuschaueranteilsmindernd anzusetzen. Allerdings sei die Bonusrege-
lung nach dem Wortlaut des § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV kumulativ an den Bo-
nus für Fensterprogramme gemäß § 25 Abs. 4 RStV gekoppelt mit der Folge,
dass die Bonuspunkte für Drittsendezeit nur dann gewährt werden könnten,
wenn das Unternehmen auch die Voraussetzungen der Bonuspunkte für die
Fensterprogramme erfülle. Ob der Gesetzgeber eine solche Reihenfolge der
Bonusregelungen tatsächlich habe verbindlich festlegen wollen, könne offen-
bleiben. Die zuvor von Sat.1 erfüllten Anforderungen an die Regionalfenster-
programme seien erst wenige Monate vor der Entscheidung der KEK verschärft
worden. Die Anforderungen seien im Zeitpunkt der Beschlussfassung der KEK
wohl auch nach deren Auffassung nur vorübergehend nicht erfüllt worden, was
einer fehlenden Übergangsregelung geschuldet gewesen sei. Sat.1 habe die
Anpassung an die erhöhten Anforderungen für Regionalfenster bereits auf den
Weg gebracht und teilweise umgesetzt. Die KEK selbst habe sämtliche Regio-
nalfenster im Programm von Sat.1 in späteren Entscheidungen ausdrücklich
berücksichtigt. Unabhängig davon sei die Gesamtbeurteilung auch deshalb be-
urteilungsfehlerhaft gewesen, weil die KEK keine besonderen Umstände darge-
legt habe, die bei einem (knappen) Unterschreiten eines Zuschaueranteils von
25 vom Hundert ausnahmsweise die Annahme vorherrschender Meinungs-
macht gerechtfertigt hätten. Sowohl bei der von der KEK zur Darlegung eines
atypischen Falles angenommenen marktbeherrschenden Stellung der Klägerin
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im Bereich der Straßenverkaufs- und Sonntagszeitungen und der sich hieraus
ergebenden Wechselwirkung mit dem Einflusspotential privater Fernsehpro-
gramme als auch bei den sonstigen Aktivitäten der Klägerin auf medienrelevan-
ten verwandten Märkten handele es sich um Umstände, die der Gesetzgeber in
§ 26 Abs. 2 Satz 2 RStV durch Regelbeispiele berücksichtigt habe. Schließlich
erscheine die Gesamtabwägung beurteilungsfehlerhaft, weil die KEK die Aktivi-
täten der Klägerin auf medienrelevanten verwandten Märkten zwar in fiktive
prozentuale Zuschaueranteile umgerechnet, diese aber nicht in Relation zu ei-
ner aus den tatsächlichen Zuschaueranteilen im Fernsehen und den sonstigen
medienrelevanten verwandten Märkten zu bildenden Bezugsgröße gesetzt ha-
be.
Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Senat zugelassene Revision
der Beklagten.
Während des Revisionsverfahrens haben die Klägerin und die Funke Medien-
gruppe in einer gemeinsamen Presseinformation vom 25. Juli 2013 bekanntge-
geben, dass die Klägerin ihre Beteiligungen an Regionalzeitungen sowie Pro-
gramm- und Frauenzeitschriften an die Funke Mediengruppe veräußern wird.
Ein entsprechender Vorvertrag sei abgeschlossen worden. Die Klägerin verfol-
ge in ihrer strategischen Ausrichtung eine konsequente Digitalisierungsstrategie
mit dem Ziel, das führende digitale Medienunternehmen zu werden. Dabei fo-
kussiere sich das Unternehmen noch stärker auf seine multimedialen journalis-
tischen Kernmarken WELT- und BILD-Gruppe mit den dazugehörigen Zeit-
schriftenmarken.
Die Beklagte hat zur Begründung ihrer Revision geltend gemacht: Die Klage sei
unzulässig geworden. Die Klägerin habe nunmehr ihre Beteiligung insbesonde-
re an Regionalzeitungen, Frauen- und Programmzeitschriften sowie Anzeigen-
blättern verkauft. Sie sei nicht mehr mit dem Unternehmen zum Zeitpunkt der
Entscheidung der KEK vergleichbar. Eine gerichtliche Entscheidung über die
Rechtmäßigkeit der seinerzeit getroffenen Entscheidung der KEK sei nur noch
geeignet, abstrakte Rechtsfragen zur Auslegung des Rundfunkstaatsvertrags
zu klären, könne aber nicht mehr eine Entscheidung der KEK im Falle künftiger
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Erwerbsabsichten der Klägerin prägen. Jedenfalls habe der Verwaltungsge-
richtshof zu Unrecht angenommen, die Klägerin hätte durch die Übernahme der
in Rede stehenden Beteiligung keine vorherrschende Meinungsmacht im Sinne
des § 26 Abs. 1 RStV erlangt. Dass bei einer Unterschreitung des Schwellen-
werts eines Zuschaueranteils von 25 vom Hundert um mehr als 10 vom Hundert
ein Rückgriff auf die Generalklausel des § 26 Abs. 1 RStV zwingend ausschei-
de, widerspreche der rechtlichen Beurteilung des Bundesverwaltungsgerichts
im Revisionsurteil vom 24. November 2010, wonach sich jede starre, auf nomi-
nale Prozentwerte abstellende Betrachtungsweise verbiete. Hierin liege ein
Verstoß gegen die Bindungswirkung des Revisionsurteils nach § 144 Abs. 6
VwGO und mithin ein Verfahrensfehler. Jedenfalls aber sei materielles revisi-
bles Recht verletzt, da starre Schwellenwerte gegen das aus Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG folgende Verfassungsgebot größtmöglicher Effektivität der Abwehr
von Gefahren für die Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk verstießen. Mit sei-
ner zweiten Annahme, die KEK habe entsprechend § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV
vom tatsächlichen Zuschaueranteil vorab, d.h. vor Eintritt in eine Gesamtabwä-
gung, einen Bonus für regionale Fensterprogramme und Sendezeit für Dritte in
Abzug bringen müssen, verletze der Verwaltungsgerichtshof materielles revisi-
bles Recht, nämlich § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Denn
ein Vorwegabzug verhindere eine effektive Abwehr von Gefahren für die Mei-
nungsvielfalt im privaten Rundfunk, die sich gerade aus einer Kombination von
Meinungsmacht in Rundfunk Presse sowie auf anderen medienrelevanten
verwandten Märkten ergäben, und widerspreche damit sowohl dem Sinn und
Zweck des § 26 RStV als auch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Jedenfalls aber seien
die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 26 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 RStV
nicht erfüllt, weil die regionalen Fensterprogramme bei Sat.1 (noch) nicht den
Anforderungen des § 25 Abs. 4 RStV entsprochen hätten. Entgegen der Auf-
fassung des Verwaltungsgerichtshofs hänge die Zulässigkeit einer Gesamtab-
wägung nach § 26 Abs. 1 RStV nicht davon ab, dass die als Besonderheiten
des Einzelfalles angeführten Umstände ihrer Art nach begrifflich nicht bereits
von den Regelbeispielen des § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV erfasst seien. Diese An-
nahme widerspreche unter Verletzung von § 144 Abs. 6 VwGO den rechtlichen
Erwägungen im Revisionsurteil vom 24. November 2010. Zugleich sei materiel-
les Recht - § 26 Abs. 1 RStV und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG - verletzt, weil ein
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atypischer Fall, der einen Rückgriff auf § 26 Abs. 1 RStV gestatte, unter Be-
rücksichtigung auch der rundfunkrechtlichen Rechtsprechung des Bundesver-
fassungsgerichts immer dann vorliege, wenn sich - wie hier - auch bei Unter-
schreitung der Schwellenwerte des § 26 Abs. 2 RStV aus einer Kombination der
Einflüsse in Rundfunk und Presse ein einseitiger, in hohem Maße ungleichge-
wichtiger Einfluss einzelner Veranstalter oder Programme auf die öffentliche
Meinungsbildung und damit eine Gefahr für die öffentliche Meinungsvielfalt er-
gebe. Der Verwaltungsgerichtshof verletze schließlich auch mit seiner Annahme
Bundesrecht, die KEK habe beurteilungsfehlerhaft die von ihr für die Aktivitäten
der Klägerin auf medienrelevanten verwandten Märkten ermittelten fiktiven Zu-
schaueranteile nicht in Relation zu einer Bezugsgröße gesetzt, die aus den tat-
sächlichen Zuschaueranteilen und den sonstigen medienrelevanten verwandten
Märkten zu bilden sei. Eine Einbeziehung sämtlicher medienrelevanter Märkte
sei weder nach dem Wortlaut der Vorschrift noch nach ihrem auf die Sicherung
der Meinungsvielfalt (nur) im Fernsehen beschränkten Sinn und Zweck gebo-
ten.
Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
15. Februar 2012 zu ändern und die Berufung der Klägerin
gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom
8. November 2007 zurückzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Revision der Beklagten gegen das Urteil des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. Februar
2012 zurückzuweisen.
Sie ist der Auffassung, ihr Feststellungsinteresse sei nicht weggefallen. Bei ver-
gleichbaren Erwerbsvorhaben müssten sie und ein potentieller Veräußerer da-
mit rechnen, dass aufgrund der Grundsätze, die die KEK zur Feststellung vor-
herrschender Meinungsmacht ihrer angegriffenen Entscheidung zugrunde ge-
legt habe, die medienrechtliche Unbedenklichkeit wiederum nicht bestätigt wer-
de. Sie sei nach wie vor auf medienrelevanten verwandten Märkten aktiv, auch
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wenn sich die Gewichte von Presseerzeugnissen zu Onlinediensten verscho-
ben hätten. Jedenfalls verfüge sie weiterhin über die Marken BILD und WELT,
auf die die KEK wesentlich für die Annahme vorherrschender Meinungsmacht
abgestellt habe. Im Übrigen verteidigt die Klägerin das angefochtene Urteil.
Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt.
Die Beigeladene zu 1 hält die Klage weiter für zulässig. Die Beigeladenen zu 2
und zu 3 haben sich nicht geäußert.
II
Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat die Kla-
ge ohne Verstoß gegen Bundesrecht als zulässig (1.) und begründet (2.) ange-
sehen.
1. Der Verwaltungsgerichtshof ist zutreffend von der Zulässigkeit der Klage
ausgegangen. Er hat seiner Entscheidung insoweit gemäß § 144 Abs. 6 VwGO
die rechtliche Beurteilung des Senats im Urteil vom 24. November 2010
- BVerwG 6 C 16.09 - (BVerwGE 138, 186 = Buchholz 422.2 Rundfunkrecht
Nr. 59 Rn. 22 ff.) zugrunde gelegt, wonach die Klage in entsprechender An-
wendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklage
zulässig ist. Die Klage ist auch nicht zwischenzeitlich dadurch unzulässig ge-
worden, dass sich die Klägerin zu einer Veräußerung ihrer Beteiligungen an
Regionalzeitungen sowie Programm- und Frauenzeitschriften entschlossen und
einen entsprechenden Vorvertrag mit einem Erwerber abgeschlossen hat. Hier-
durch ist ihr berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die Beklagte zur
Erteilung der ursprünglich begehrten Unbedenklichkeitsbescheinigung verpflich-
tet gewesen ist, nicht entfallen. Zwar hat eine Veräußerung eines Teils des Zei-
tungs- und Zeitschriftenprogramms eine Verringerung der Meinungsmacht der
Klägerin im Pressebereich zur Folge, die für die ablehnende Haltung der KEK
zu der hier streitigen rundfunkrechtlichen Übernahmeabsicht der Klägerin aus-
schlaggebend war. Freilich verfügt die Klägerin mit den Titeln der BILD- und der
WELT-Gruppe auch künftig noch über eine starke Stellung im Bereich der
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Presse. Hinzu kommt, dass die von der Klägerin verfolgte Digitalisierungsstra-
tegie mit dem erklärten Ziel, das führende digitale Medienunternehmen zu wer-
den, erwarten lässt, dass sie auf anderen Märkten, namentlich im Online-
Bereich, ihre Marktposition ausbauen und dadurch zusätzlichen Einfluss auf die
öffentliche Meinungsbildung gewinnen wird. Vor diesem Hintergrund würde sich
auch bei künftigen Übernahmevorhaben der Klägerin im Bereich des bundes-
weiten Privatfernsehens die Frage nach den rundfunkrechtlichen Vorausset-
zungen und Grenzen einer Kombination von Meinungsmacht im Fernsehen und
auf anderen medienrelevanten verwandten Märkten stellen und wären entspre-
chende Vorhaben der Klägerin durch die ablehnende Haltung der KEK im vor-
liegenden Fall bemakelt.
Der Senat hat das Feststellungsinteresse anknüpfend an einen solchen Makel
aus einem Rehabilitationsinteresse, nicht aus einer Wiederholungsgefahr abge-
leitet. Es ist deshalb unerheblich, dass sich die Aktivitäten der Klägerin auf Me-
dienmärkten geändert haben und eine mögliche künftige Entscheidung der KEK
auf einen veränderten Sachverhalt trifft. Erst recht ist für das Feststellungsinte-
resse nicht zu prüfen, ob die KEK auf der Grundlage ihrer Maßgaben in der hier
angegriffenen Entscheidung eine Übernahme der Beteiligung an den Veranstal-
tern der Programme Sat.1 und ProSieben auch unter den veränderten Aktivitä-
ten der Klägerin im Medienbereich wiederum ablehnen würde. Es reicht viel-
mehr aus, dass die Klägerin mit Blick auf (nur) vergleichbare Übernahmevorha-
ben noch der Rehabilitation bedarf. Sie bedürfte der Rehabilitation heute nicht
mehr, wenn sie bei vergleichbaren Übernahmeabsichten auch auf der Grundla-
ge der seinerzeit ihr entgegengehaltenen Auffassung der KEK für jeden Veräu-
ßerer der Anteile als mögliche Erwerberin in Betracht kommt. Anders gewendet:
Das Rehabilitationsinteresse der Klägerin besteht fort, wenn ein Veräußerer die
Klägerin auch heute nicht als mögliche Erwerberin in Betracht zieht, weil auf der
Grundlage der seinerzeit zugrunde gelegten Rechtsansicht der KEK mit einer
Versagung der medienrechtlichen Unbedenklichkeitsbescheinigung gerechnet
werden muss. Um diesen „Makel“ zu verlieren, ist die Klägerin nach wie vor da-
rauf angewiesen, dass gerichtlich geklärt wird, unter welchen rechtlichen Vo-
raussetzungen einem Unternehmen, das auf medienrelevanten, dem Fernse-
hen verwandten Märkten aktiv ist, die medienrechtliche Unbedenklichkeitsbe-
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scheinigung für den Erwerb einer Beteiligung an einem Veranstalter von Rund-
funkprogrammen versagt werden darf. Es steht nicht fest, dass gemessen an
den seinerzeit angelegten Maßstäben der Klägerin heute eine medienrechtliche
Unbedenklichkeitsbescheinigung erteilt werden würde. Daher sind diese Maß-
stäbe weiter klärungsbedürftig. Die Klägerin kann nach wie vor nicht darauf
verwiesen werden, erst anlässlich eines künftigen Erwerbsvorhabens die
Rechtmäßigkeit der von der KEK angelegten Maßstäbe gerichtlich klären zu
lassen, sollten sie dort wieder zu einer Entscheidung gegen sie führen. Denn
diese gerichtliche Klärung käme wiederum zu spät. Auf vorläufigen Rechts-
schutz und vorbeugenden Rechtsschutz kann die Klägerin nicht verwiesen wer-
den. Es ist gerade die Funktion der Fortsetzungsfeststellungsklage, ein begon-
nenes Verfahren fortführen zu dürfen, wenn dort die Klärung auch künftig be-
deutsamer Fragen möglich ist.
2. Der Verwaltungsgerichtshof hat ebenfalls zutreffend angenommen, dass die
Klage begründet ist. Er hat in Übereinstimmung mit Bundesrecht festgestellt,
dass die Beklagte verpflichtet gewesen ist, die beabsichtigte Änderung der Be-
teiligungsverhältnisse als medienrechtlich unbedenklich zu bestätigen, und ihr
entgegenstehender Bescheid deshalb rechtswidrig gewesen ist.
a) Nach § 29 Satz 1 des Staatsvertrages für Rundfunk und Telemedien (Rund-
funkstaatsvertrag - RStV) in der hier maßgeblichen, im Zeitpunkt der Erledigung
des Verpflichtungsbegehrens geltenden Fassung der Bekanntmachung vom
27. Juli 2001 (BayGVBl S. 502), zuletzt geändert durch den am 1. April 2005 in
Kraft getretenen Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrag (BayGVBl 2005
S. 27, 245), ist jede geplante Veränderung von Beteiligungsverhältnissen oder
sonstigen Einflüssen bei der zuständigen Landesmedienanstalt vor ihrem Voll-
zug schriftlich anzumelden. Nach § 29 Satz 3 RStV dürfen die Veränderungen
nur dann von der zuständigen Landesmedienanstalt als unbedenklich bestätigt
werden, wenn unter den veränderten Voraussetzungen eine Zulassung erteilt
werden könnte.
Danach kann die Unbedenklichkeit einer beabsichtigten Beteiligungsverände-
rung insbesondere dann nicht bestätigt werden, wenn im bundesweiten Fern-
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sehen ein Unternehmen durch die Änderung der Beteiligungsverhältnisse eine
vorherrschende Meinungsmacht erlangt. Denn nach § 26 Abs. 1 RStV darf ein
Unternehmen (natürliche oder juristische Person oder Personenvereinigung) in
der Bundesrepublik Deutschland selbst oder durch ihm zurechenbare Unter-
nehmen bundesweit im Fernsehen eine unbegrenzte Anzahl von Programmen
veranstalten, es sei denn, es erlangt dadurch vorherrschende Meinungsmacht.
Dass vorherrschende Meinungsmacht gegeben ist, wird nach § 26 Abs. 2
Satz 1 RStV vermutet, wenn die einem Unternehmen zurechenbaren Program-
me (§ 28 RStV) im Durchschnitt eines Jahres einen (nach Maßgabe von § 27
RStV ermittelten) Zuschaueranteil von 30 vom Hundert erreichen. Gleiches gilt
nach § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV bei Erreichen eines Zuschaueranteils von 25 vom
Hundert, sofern das Unternehmen auf einem medienrelevanten verwandten
Markt eine marktbeherrschende Stellung hat oder eine Gesamtbeurteilung sei-
ner Aktivitäten im Fernsehen und auf medienrelevanten verwandten Märkten
ergibt, dass der dadurch erzielte Meinungseinfluss dem eines Unternehmens
mit einem Zuschaueranteil von 30 vom Hundert im Fernsehen entspricht.
Zuständig für die abschließende Beurteilung von Fragestellungen der Sicherung
von Meinungsvielfalt im Zusammenhang mit der bundesweiten Veranstaltung
von Fernsehprogrammen, insbesondere für die Prüfung solcher Fragen bei der
Bestätigung von Veränderungen von Beteiligungsverhältnissen als unbedenk-
lich, ist nach § 36 Abs. 1 Satz 1 und 2 RStV die KEK und war seinerzeit noch
nach Maßgabe des § 37 Abs. 2 RStV die - durch den Zehnten Rundfunkände-
rungsstaatsvertrag inzwischen aufgelöste - Konferenz der Direktoren der Lan-
desmedienanstalten (KDLM). Die Beschlüsse der KEK sind gegenüber den an-
deren Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend und deren Ent-
scheidungen zugrunde zu legen, § 37 Abs. 1 Satz 5 und 6 RStV.
b) Die KEK hat für die Beklagte bindend entschieden, dass die Klägerin mit der
Übernahme der hier in Rede stehenden Beteiligungen eine vorherrschende
Meinungsmacht erlangt hätte. Dieser Beschluss ist aber mit den gesetzlichen
Vorgaben aus § 26 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 bis 3 RStV nicht
vereinbar.
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aa) Die Klägerin hätte keine vorherrschende Meinungsmacht nach Maßgabe
des § 26 Abs. 1 RStV in Verbindung mit § 26 Abs. 2 Satz 1 oder 2 RStV erlangt.
Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs haben die
Programme von Sat.1, ProSieben, Kabel 1, N24 und 9Live in dem maßgebli-
chen Zeitraum der letzten zwölf Monate vor der Einleitung des Verfahrens
(§§ 27, 36 Abs. 1 Satz 4 RStV) einen tatsächlichen Zuschaueranteil von
22,06 vom Hundert erreicht. Damit war sowohl der Schwellenwert des § 26
Abs. 2 Satz 1 RStV von 30 vom Hundert als auch der Schwellenwert des § 26
Abs. 2 Satz 2 RStV von 25 vom Hundert nicht erreicht.
bb) In seinem ersten Revisionsurteil vom 24. November 2010 hat der Senat
§ 26 RStV jedoch dahingehend ausgelegt, dass eine vorherrschende Mei-
nungsmacht nicht nur bei Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 2 der
Vorschrift angenommen werden kann, also insbesondere nicht zwingend die
dort genannten Schwellenwerte für den Zuschaueranteil erreicht sein müssen
(BVerwG 6 C 16.09 - BVerwGE 138, 186 = Buchholz 422.2 Rundfunkrecht
Nr. 59 Rn. 31 ff.). § 26 Abs. 2 RStV trifft keine abschließende Regelung, son-
dern enthält Regelbeispiele mit Leitbildcharakter für die Auslegung der Gene-
ralklausel des § 26 Abs. 1 RStV. Bei der Feststellung vorherrschender Mei-
nungsmacht kommt der KEK ein Beurteilungsspielraum zu, der eine der verwal-
tungsgerichtlichen Kontrolle unterliegende Grenze im richtigen Verständnis des
anzuwendenden Gesetzesbegriffs findet (a.a.O. Rn. 42 f.). Dazu gehört hier,
dass es die Regelbeispiele des § 26 Abs. 2 RStV nur bei Vorliegen gewichtiger
Gründe ermöglichen, eine vorherrschende Meinungsmacht auch dann anzu-
nehmen, wenn die Schwellenwerte nicht ganz erreicht werden (a.a.O. Rn. 44).
Die indizielle Bedeutung der Regelbeispiele kann im Rahmen einer Gesamtab-
wägung nur kompensiert werden, wenn sich der Einzelfall aufgrund individueller
Besonderheiten vom Normalfall so deutlich abhebt, dass ein Festhalten an der
regelmäßig vorgesehenen Rechtsfolge unangemessen erscheint. Dabei hat die
KEK zum einen den Sinn des Regelbeispiels und die dabei vom Gesetzgeber
getroffenen Wertungen zu beachten und zum anderen sicherzustellen, dass die
besonderen Umstände, auf die sie sich stützt, ihrem Gewicht nach den Regel-
beispielen entsprechen. Besteht eine Ähnlichkeit mit einem Regelbeispiel, ist es
dem Rechtsanwender nicht erlaubt, eigene Wertungen an die Stelle der Wer-
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tungen des Gesetzgebers zu setzen. Die KEK ist zu einer freien Gesamtabwä-
gung erst dann aufgerufen, wenn der Einzelfall Besonderheiten aufweist, die
sich durch kodifizierte Regelbeispiele nicht angemessen erfassen lassen. Die
KEK hat danach die vom Gesetzgeber getroffene Wertung, dass ein Zuschau-
eranteil von weniger als 25 vom Hundert in der Regel als unbedenklich einzu-
stufen ist, zu beachten. Nur wenn die vom Gesetzgeber vorgegebene Eingriffs-
schwelle im Lichte der Ziele des Gesetzes offensichtlich unangemessen ist,
kann § 26 Abs. 1 RStV im Rahmen einer Gesamtabwägung auch bei Unter-
schreitung der Schwellenwerte Anwendung finden.
cc) Die KEK hat ihren Beurteilungsspielraum überschritten, indem sie hier an-
genommen hat, die Klägerin hätte mit der Übernahme der in Rede stehenden
Beteiligungen eine vorherrschende Meinungsmacht erlangt.
Im Zeitpunkt der Entscheidung der KEK lag der Zuschaueranteil der von dem
beabsichtigten Erwerb betroffenen Fernsehveranstalter unter 20 vom Hundert,
weil von dem tatsächlichen Zuschaueranteil von 22,06 vom Hundert weitere
fünf Prozentpunkte für sogenannte Fensterprogramme und Sendezeiten Dritter
abzuziehen waren. Jedenfalls dann, wenn der Schwellenwert von 25 vom Hun-
dert so deutlich unterschritten wird, schließen es die vom Gesetzgeber in § 26
Abs. 2 RStV getroffenen Wertungen aus, eine vorherrschende Meinungsmacht
im Fernsehen unter Einbeziehung von Aktivitäten auf medienrelevanten ver-
wandten Märkten anzunehmen.
(1) Der Gesetzgeber des Rundfunkstaatsvertrags hat keine allgemeine Konzen-
trationskontrolle auf den Medienmärkten geschaffen. Er hat sich darauf be-
schränkt, Instrumente bereitzustellen, die die Bildung vorherrschender Mei-
nungsmacht gerade im Fernsehen verhindern sollen. Verfassungsrechtlich war
er zu weitergehenden Regelungen nicht verpflichtet. Verfassungsrecht gebietet
deshalb auch nicht, die einschlägigen Vorschriften des § 26 Abs. 1 und 2 RStV
erweiternd auszulegen, um so zu einer allgemeinen medienrechtlichen Konzen-
trationskontrolle zu gelangen.
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Vorherrschende Meinungsmacht kann zunächst in Beschränkung auf den Be-
reich des Rundfunks entstehen. Dies kann der Fall sein, wenn von Beginn an
nur wenige Anbieter vorhanden sind, wenn eine anfängliche Vielzahl von Anbie-
tern durch Ausscheiden kleiner Veranstalter auf wenige große Veranstalter zu-
sammenschmilzt, wenn ein und derselbe Veranstalter mehrere im Geltungsbe-
reich eines Rundfunkgesetzes empfangbare Programme anbietet oder wenn
ein Zusammenschluss privater Anbieter stattfindet (BVerfG, Urteil vom
4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <172>). Gleiche, möglicher-
weise größere Gefahren sind zu befürchten, wenn Meinungsmacht im Bereich
des Rundfunks sich mit Meinungsmacht im Bereich der Presse verbindet. Dem-
gemäß erfordert die verfassungsrechtliche Gewährleistung freier Meinungsbil-
dung gesetzliche Vorkehrungen auch dagegen, dass vorherrschende Mei-
nungsmacht sich aus einer Kombination der Einflüsse in Rundfunk und Presse
ergibt. Für den Landesgesetzgeber kann im Rahmen seiner Rundfunkgesetz-
gebung eine Verpflichtung zu Vorkehrungen nur bestehen, soweit die Entste-
hung multimedialer Meinungsmacht zu Gefahren für die Meinungsvielfalt im
Rundfunk zu führen droht (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 a.a.O.
S. 175). Der Landesgesetzgeber ist hingegen zwar möglicherweise berechtigt,
nicht jedoch verfassungsrechtlich verpflichtet, im Rahmen seiner Rundfunkge-
setzgebung eine Konzentration von Meinungsmacht allgemein einer Kontrolle
zu unterwerfen, unabhängig davon, wie sich die Kombination von Meinungs-
macht im Bereich der Presse und des Fernsehens gerade auf die Meinungsviel-
falt im Fernsehen auswirkt. Er kann sich vielmehr darauf beschränken, nur der
Gefahr zu begegnen, die sich daraus ergeben kann, dass eine ohnehin be-
trächtliche Meinungsmacht im Fernsehen durch Aktivitäten des Veranstalters
auf verwandten Märkten noch verstärkt wird.
Der Gesetzgeber des Rundfunkstaatsvertrags ist in § 26 RStV nur seiner Pflicht
nachgekommen, Gefahren für die Meinungsvielfalt im Fernsehen zu wehren,
hat aber nicht die Entstehung multimedialer Meinungsmacht allgemein, zwar
unter Einbeziehung des Fernsehens, aber unabhängig von dessen konkreten
Beitrag zu dieser Meinungsmacht, verhindern wollen. Dass es nach den Vor-
stellungen des Gesetzgebers darum geht, vorherrschende Meinungsmacht im
Fernsehen zu verhindern, hat insbesondere in den Vermutungsregeln des § 26
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Abs. 2 Satz 1 und 2 RStV seinen Ausdruck gefunden. Der Gesetzgeber bemisst
die vorherrschende Meinungsmacht dort an Zuschaueranteilen. In ihnen drückt
sich eine starke Stellung auf dem Fernsehmarkt aus. Zwar fordert § 26 Abs. 2
Satz 2 RStV die Einbeziehung von Aktivitäten außerhalb des Fernsehmarktes,
nämlich auf medienrelevanten verwandten Märkten. Die Orientierung am Zu-
schaueranteil wird damit aber nicht aufgelöst, sondern nur modifiziert. Eine
starke Stellung auf dem Fernsehmarkt, ausgedrückt in einem entsprechenden
Zuschaueranteil, muss erreicht sein, damit eine Änderung der Beteiligungsver-
hältnisse überhaupt aufgegriffen und einer medienrechtlich ausgerichteten Kon-
zentrationsprüfung zugeführt werden kann. Aktivitäten auf anderen Märkten
haben nur dann eine Bedeutung, wenn sie eine ohnehin beträchtliche Mei-
nungsmacht im Fernsehen zu einer vorherrschenden Meinungsmacht verstär-
ken können. Dass eine solche Prüfung auch stattfinden kann, wenn der Zu-
schaueranteil die Schwellenwerte nicht ganz erreicht, löst diesen Zusammen-
hang nicht auf. Denn die vorherrschende Meinungsmacht ist nach § 26 Abs. 1
RStV in jedem Fall nach Maßgabe der nachfolgenden Absätze dieser Bestim-
mung und damit auch nach Absatz 2 und dem an Zuschaueranteilen orientier-
ten Modell festzustellen.
(2) Danach ist es ausgeschlossen, bei der Feststellung vorherrschender Mei-
nungsmacht der Stellung auf dem Fernsehmarkt, ausgedrückt in Zuschaueran-
teilen, ein ausschließlich relatives Gewicht beizumessen, das stets durch ein
entsprechend höheres Gewicht ausgeglichen werden kann, das sich aus der
Stellung des jeweiligen Veranstalters auf medienrelevanten verwandten Märk-
ten ergibt. Je weiter der Schwellenwert von 25 vom Hundert Zuschaueranteil
unterschritten wird, desto mehr entfernt sich vielmehr die Rechtsanwendung
von den Wertungen, die der Gesetzgeber in den Vermutungsregeln zum Aus-
druck gebracht hat, und desto stärker gerät die Prüfung der Unbedenklichkeit
zu einer allgemeinen, statt spezifisch fernsehbezogenen Medienkonzentra-
tionskontrolle.
Eine Grenze für den Zuschaueranteil, der nicht unterschritten werden darf, ohne
Rücksicht auf das Gewicht der Aktivitäten auf anderen Märkten in jedem Falle
schon dann anzunehmen, wenn der Schwellenwert von 25 vom Hundert um
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10 vom Hundert unterschritten wird, erscheint allerdings zu eng und findet ins-
besondere in dem Regelungsmodell des Gesetzgebers keine hinreichende
Stütze. Bei einem Zuschaueranteil unter 20 vom Hundert wird jedoch die Stel-
lung auf dem Fernsehmarkt nach den Wertungen des Gesetzgebers regelmä-
ßig nur noch ein so geringes Gewicht haben, das es auch unter Berücksichti-
gung von Aktivitäten auf verwandten medienrelevanten Märkten nicht mehr zur
Annahme einer vorherrschenden Meinungsmacht ausreicht. Diese Grenze bei
einem Zuschaueranteil unter 20 vom Hundert anzunehmen, legt die Systematik
des § 26 Abs. 2 RStV nahe. Eine vorherrschende Meinungsmacht wird bei ei-
nem Zuschaueranteil von 30 vom Hundert vermutet (Satz 1). Liegen bestimmte
Faktoren außerhalb des Fernsehens vor, kann die Schwelle auf 25 vom Hun-
dert gesenkt werden. Der Normgeber nimmt mithin einen Schritt von fünf Pro-
zentpunkten vor. Es ist nicht anzunehmen, dass er für eine weitergehende Ab-
senkung der Schwelle außerhalb der Vermutungstatbestände einen größeren
Schritt für richtig halten könnte. Ein noch größerer Schritt würde über die Wer-
tung des Gesetzgebers hinweggehen, dass ein tatsächlicher Zuschaueranteil
von weniger als 25 vom Hundert in der Regel als unbedenklich einzustufen ist.
(3) Ob ein tatsächlicher Zuschaueranteil von 20 vom Hundert als absolute Un-
tergrenze für die Annahme vorherrschender Meinungsmacht anzusehen ist,
bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Denn diese Grenze wird hier
noch deutlich unterschritten. Von dem ermittelten tatsächlichen Zuschaueranteil
von 22,06 vom Hundert sind nämlich in entsprechender Anwendung von § 26
Abs. 2 Satz 3 RStV weitere fünf Prozentpunkte abzuziehen, weil in dem Pro-
gramm von Sat.1 sogenannte Fensterprogramme zur aktuellen und authenti-
schen Darstellung der Ereignisse des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und
kulturellen Lebens in dem jeweiligen Land (§ 25 Abs. 4 RStV) und Sendezeiten
für Dritte (§ 26 Abs. 5 RStV) aufgenommen waren.
a1) Zwar scheidet eine direkte Anwendung des § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV aus,
weil der Zuschaueranteil den Schwellenwert von 25 vom Hundert nicht erreicht
hat und daher der Anwendungsbereich des § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV, an den die
Bonusregelung anknüpft, nicht eröffnet war. Wenn jedoch bei einem Zuschau-
eranteil zwischen 25 und 30 vom Hundert ein Bonus für Fensterprogramme und
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Sendezeit für Dritte durch Abzug vom tatsächlichen Zuschaueranteil zu gewäh-
ren ist, dann muss dies erst recht bei einer Unterschreitung des Schwellenwerts
im Rahmen der Generalklausel des § 26 Abs. 1 RStV gelten, wie der Verwal-
tungsgerichtshof unter Hinweis auf die Auffassung der KEK im vorliegenden
Fall (Nr. IV 3.4. des Beschlusses vom 10. Januar 2006) und ihrer Spruchpraxis
in anderen Prüffällen zutreffend ausführt.
b1) Der Bonus für Fensterprogramme und Sendezeiten Dritter ist vorab von
dem ermittelten tatsächlichen Zuschaueranteil abzuziehen. Er bestimmt die
Schwelle mit, die erreicht sein muss, damit die Stellung auf dem Fernsehmarkt
Anlass bietet, überhaupt die Aktivitäten auf verwandten medienrelevanten
Märkten in den Blick zu nehmen. Die Verbesserung der Meinungsvielfalt durch
Fensterprogramme und Sendezeiten für Dritte ist hingegen kein Gesichtspunkt,
der erst im Rahmen einer Gesamtabwägung heranzuziehen ist, um eine Ver-
schlechterung der Meinungsvielfalt durch Aktivitäten auf medienrelevanten ver-
wandten Märkten nach deren Umrechnung in fiktive Zuschaueranteile gegebe-
nenfalls zu relativieren.
Der Gesetzeswortlaut ist nicht eindeutig. Danach sind „bei der Berechnung des
nach Satz 2 maßgeblichen Zuschaueranteils“ Bonuspunkte „vom tatsächlichen
Zuschaueranteil“ abzuziehen. Der „tatsächliche Zuschaueranteil“ ist dabei zwei-
fellos der gemäß §§ 27, 28, 36 Abs. 1 Satz 4 RStV von der KEK auf der Grund-
lage repräsentativer Erhebungen ermittelte Zuschaueranteil. Bei dem „nach
Satz 2 maßgeblichen Zuschaueranteil“ könnte es sich um jenen Zuschaueran-
teil handeln, anhand dessen festgestellt wird - der also „maßgeblich“ dafür ist -,
ob der 25-vom-Hundert-Schwellenwert erreicht ist.
Dieses Verständnis ist aber im Hinblick auf die Systematik des in § 26 Abs. 2
Satz 2 Alt. 2 RStV normierten Vermutungstatbestandes ausgeschlossen. § 26
Abs. 2 Satz 3 RStV verweist auf den „nach Satz 2“ maßgeblichen Zuschaueran-
teil, ohne zwischen den dort geregelten Alternativen zu unterscheiden. In § 26
Abs. 2 Satz 2 RStV bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass er in beiden
dort behandelten Fällen die Meinungsvielfalt im Fernsehen in grundsätzlich
gleicher, die Vermutung vorherrschender Meinungsmacht rechtfertigender Wei-
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se einem erheblichen Risiko ausgesetzt sieht. Sofern jeweils ein Zuschaueran-
teil von 25 vom Hundert erreicht ist, sind Unternehmen mit einer marktbeherr-
schenden Stellung auf einem medienrelevanten verwandten Markt aus medien-
konzentrationsrechtlicher Sicht nicht anders zu bewerten als Unternehmen, die
aufgrund ihrer Aktivitäten im Fernsehen und auf medienrelevanten verwandten
Märkten über einen Meinungseinfluss verfügen, der dem eines Unternehmens
mit einem Zuschaueranteil von 30 vom Hundert im Fernsehen entspricht. Die-
ser Gleichsetzung entspricht es dann aber auch, die vom Gesetzgeber in Aner-
kennung der vielfaltverstärkenden Wirkung von Regional- und Drittfenstern vor-
gesehene Anrechnung von Bonuspunkten in einheitlicher Weise vorzunehmen,
was wiederum nur durch Vorwegabzug vom tatsächlichen Zuschaueranteil bei
der Prüfung der Erreichung des 25-vom-Hundert-Schwellenwerts möglich ist.
Auch entstehungsgeschichtliche Erwägungen sprechen jedenfalls nicht gegen
das hier gefundene Ergebnis. Die Bonusregelung wurde im Zuge der Ersetzung
des vormals in § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV vorgesehenen Geringfügigkeitskrite-
riums durch den 25-vom-Hundert-Schwellenwert durch den Sechsten Rund-
funkänderungsstaatsvertrag eingeführt. Die amtliche Begründung der Geset-
zesänderung ist hinsichtlich der hier interessierenden Frage der Art und Weise
der Bonifizierung unergiebig. Dort (LTDrucks 14/8628 S. 12) heißt es: „Durch
die Streichung des Wortes ‚geringfügig’ in Absatz 2 Satz 2 wird die Möglichkeit
eröffnet, die Stellung eines Unternehmens auf medienrelevanten Märkten ab
einer Untergrenze von 25 vom Hundert Zuschaueranteil einzubeziehen, bei
gleichzeitiger Gewährung eines Bonus bei Aufnahme von Regionalfenstern …
und eines weiteren Bonus …, wenn … Sendezeit für Dritte …gewährt wird“.
Dem lässt sich eine unmittelbare Aussage dazu, wie zu gewährende Bonus-
punkte in Abzug zu bringen sind, nicht entnehmen. Allenfalls mag in dieser
Formulierung die Vorstellung zum Ausdruck kommen, dass es für die Bonus-
gewährung keine Rolle spielt, welche der beiden Alternativen des § 26 Abs. 2
Satz 2 RStV jeweils in Rede steht, was die systematische Auslegung bestätigt,
die eine einheitliche Handhabung der Bonusgewährung ermöglicht.
Der systematischen Auslegung stehen schließlich auch Sinn und Zweck des
§ 26 RStV, zur Sicherung der Meinungsvielfalt im bundesweiten Fernsehen
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dem Entstehen vorherrschender Meinungsmacht vorzubeugen, nicht entgegen.
Zwar führt ein Vorwegabzug von Bonuspunkten - wenn und weil der 25-vom-
Hundert-Schwellenwert danach nicht mehr erreicht wird - gegebenenfalls dazu,
dass eine Berücksichtigung der Stellung eines Unternehmens auf medienrele-
vanten verwandten Märkten nicht mehr in Betracht kommt, unabhängig davon,
wie groß der insoweit erlangte Meinungseinfluss auch sein mag. Das betrifft
freilich nur das Eingreifen der in § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV normierten Vermu-
tungstatbestände. Da jedoch auch unterhalb der Schwellenwerte des § 26
Abs. 2 RStV nach Maßgabe der oben stehenden Erwägungen ein Rückgriff auf
§ 26 Abs. 1 RStV zulässig ist, bleibt eine Berücksichtigung der Gefahren für die
Meinungsvielfalt, die sich aus einer Verknüpfung der Stellung im Fernsehen mit
Aktivitäten auf vor- und nachgelagerten Märkten oder aus einer Kombination
von Einflüssen in Rundfunk und Presse ergeben können, innerhalb der aufge-
zeigten Grenzen weiter möglich.
Von dem im Jahr 2006 ermittelten Zuschaueranteil von P7S1 in Höhe von 22,06
vom Hundert sind daher zur Ermittlung der Meinungsmacht des Anbieters ins-
gesamt 5 Prozentpunkte abzuziehen. Der erkennende Senat teilt insofern die
rechtlichen Beurteilungen des Berufungsgerichts auf der Grundlage der von
diesem getroffenen tatsächlichen Feststellungen. Insbesondere war die Erfül-
lung der ohne Übergangsregelung verschärften Anforderungen bereits kurz
nach Inkrafttreten der Regelung naheliegender Weise nicht oder nur schwer
möglich. Im Hinblick darauf, dass die Nichterfüllung der Anforderungen durch
die Sat.1-Regionalfenster im Zeitpunkt der Beschlussfassung am 10. Januar
2006 wohl auch nach Auffassung der KEK nur vorübergehender Natur und der
fehlenden Übergangsregelung geschuldet war, geriete eine Nichtberücksichti-
gung im Rahmen der Bonusregelung des § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV mit dem Ge-
danken des Vertrauensschutzes in Konflikt. Auch stünde es mit dem Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit nicht in Einklang, wegen der im Zeitpunkt des Be-
schlusses vom 10. Januar 2006 noch nicht vollständig umgesetzten Anpassung
an die Neuregelung für Regionalfenster sowohl den hierfür vorgesehenen Bo-
nus in Höhe von 2 vom Hundert Zuschaueranteil als auch den daran gekoppel-
ten Bonus für Drittsendezeiten in Höhe von 3 vom Hundert in vollem Umfang
abzulehnen.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
1 000 000 € festgesetzt.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Rundfunkrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
RStV
§ 26
Stichworte:
Fernsehveranstalter; Änderung der Beteiligungsverhältnisse; medienrechtliche
Unbedenklichkeit; vorherrschende Meinungsmacht; Marktmacht; Fernsehmarkt;
Geringfügigkeitsgrenze; Fensterprogramme; Bonus; Vorwegabzug.
Leitsätze:
1. Soweit die Veränderung der Beteiligung an einem Fernsehveranstalter der
Bestätigung medienrechtlicher Unbedenklichkeit bedarf, geht es nach den Vor-
stellungen des Gesetzgebers um die Verhinderung vorherrschender Mei-
nungsmacht auf dem Fernsehmarkt.
2. Eine starke Stellung auf dem Fernsehmarkt kann zwar durch eine ebenfalls
starke Stellung des Anteilsinhabers auf medienrelevanten verwandten Märkten
verstärkt werden. Je weiter der Schwellenwert von 25 vom Hundert Zuschauer-
anteil unterschritten wird, desto mehr entfernt sich die Rechtsanwendung aber
von den Wertungen, die der Gesetzgeber in den Vermutungsregeln zum Aus-
druck gebracht hat, und desto stärker gerät die Prüfung der Unbedenklichkeit
zu einer allgemeinen, statt spezifisch fernsehbezogenen Medienkonzentra-
tionskontrolle.
3. Bei einem Zuschaueranteil unter 20 vom Hundert wird die Stellung auf dem
Fernsehmarkt nach den Wertungen des Gesetzgebers regelmäßig nur noch ein
so geringes Gewicht haben, das es auch unter Berücksichtigung von Aktivitäten
auf verwandten medienrelevanten Märkten nicht mehr zur Annahme einer vor-
herrschenden Meinungsmacht ausreicht.
Urteil des 6. Senats vom 29. Januar 2014 - BVerwG 6 C 2.13
I. VG München
vom 08.11.2007 - Az.: VG M 17 K 06.2675 -
II. VGH München vom 15.02.2012 - Az.: VGH 7 BV 11.285 -