Urteil des BVerwG, Az. 6 C 19.12

Generalsekretär, Judentum, Bestätigung, Gemeinde
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 19.12
OVG 3 L 165/10
Verkündet
am 27. November 2013
Bech
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. November 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn
und Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom
20. Juli 2011 aufgehoben, soweit das Oberverwaltungsge-
richt die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des
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Verwaltungsgerichts Halle vom 26. November 2009 zu-
rückgewiesen hat.
In diesem Umfang wird die Sache zur erneuten Verhand-
lung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zu-
rückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfah-
rens bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Der Kläger, der Synagogengemeinde zu Halle e.V., begehrt von dem beklagten
Landesverband Jüdischer Gemeinden Sachsen-Anhalt die Festsetzung und
Auszahlung seines Anteils an den finanziellen Zuwendungen, die das Land
Sachsen-Anhalt auf der Grundlage eines Staatsvertrages mit der Jüdischen
Gemeinschaft in Sachsen-Anhalt für das Jahr 2008 gewährt hat.
Das Land Sachsen-Anhalt schloss im Jahr 2006 mit der Jüdischen Gemein-
schaft in Sachsen-Anhalt einen Staatsvertrag (Staatsvertrag 2006 - StV 2006 -
GVBl. LSA S. 468). Auf seiner Grundlage beteiligt sich das Land mit einem Ge-
samtzuschuss (Landeszuschuss) an den Ausgaben der Jüdischen Gemein-
schaft, die ihr für in Sachsen-Anhalt lebende jüdische Mitbürgerinnen und Mit-
bürger durch die Erfüllung von religiösen und kulturellen Bedürfnissen entste-
hen. Anspruchsberechtigt sind nach Abs. 3 des Schlussprotokolls zu Art. 13
Abs. 1 StV 2006 der beklagte Landesverband, die drei beigeladenen Gemein-
den, der Kläger sowie neu entstehende Gemeinden. Nach Abs. 4 des Schluss-
protokolls zu Art. 13 Abs. 1 StV 2006 erhalten der Landesverband einen So-
ckelbetrag von 10 v.H. und die Gemeinden einen solchen von jeweils 5 v.H. des
Landeszuschusses zur Abdeckung ihrer fixen Kosten. Für die weitere Vertei-
lung ist die Gesamtzahl der Gemeindemitglieder nach dem Stand vom 31. De-
zember des Vorjahres maßgebend, soweit sie ihren Hauptwohnsitz in Sachsen-
Anhalt haben. Der Landesverband ist zur Bekanntgabe der durch den General-
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sekretär des Zentralrats der Juden in Deutschland schriftlich bestätigten Mit-
gliederzahlen an das Land verpflichtet.
Der Kläger legte dem Generalsekretär des Zentralrats bezogen auf den Stich-
tag 31. Dezember 2007 eine Liste seiner Gemeindemitglieder vor. Sie umfasste
in einer überarbeiteten Fassung 296 Personen. Der Generalsekretär teilte dem
beklagten Landesverband und dem Kläger im März 2008 mit: In der Liste seien
3 Personen doppelt sowie 21 Personen auch in der Mitgliederliste der Jüdi-
schen Gemeinde zu Halle (Saale), der Beigeladenen zu 2, aufgeführt. Wenn
diese Doppelmitgliedschaften bis zur abschließenden Klärung gänzlich unbe-
rücksichtigt blieben, zähle der Kläger zur Zeit 293 Mitglieder und sei insofern an
dem Landeszuschuss zu beteiligen. Hinsichtlich der noch ausstehenden ab-
schließenden Feststellung der Mitgliederzahlen in den letzten drei Jahren
schlage er - der Generalsekretär - vor, die jetzt vorliegende Liste des Klägers
mit den früheren Listen abzugleichen. Dadurch seien verlässliche Berech-
nungsgrundlagen auch für die beiden Jahre 2006 und 2007 zu erhalten.
Der Beklagte setzte im Mai 2008 durch einen vorläufigen Bescheid den mitglie-
derbezogenen Anteil des Klägers an dem Landeszuschuss für das Jahr 2008
auf 13 488,19 € fest. Er legte seiner Berechnung vorläufig 32 Mitglieder des
Klägers zugrunde, weil der Generalsekretär die Mitgliederlisten noch nicht ab-
schließend geprüft habe. Seinem Schreiben aus dem März 2008 sei nicht zu
entnehmen, dass er außer den formellen Kriterien (Name, Vorname, Geburts-
datum, Geburtsort, vollständige Anschrift) auch sachlich überprüft habe, ob die
aufgelisteten Gemeindemitglieder für die Beteiligung an dem Landeszuschuss
berücksichtigt werden könnten. Lediglich bei 32 Personen könne er - der Be-
klagte - feststellen, dass sie hierfür alle Anforderungen erfüllten.
Der Kläger legte gegen den Bescheid Widerspruch ein. Der Beklagte entschied
über den Widerspruch nicht.
Während des erstinstanzlichen Klageverfahrens teilte der Generalsekretär dem
Kläger mit, er nehme seine Bestätigung von 293 Mitgliedern zurück: Nach Er-
mittlungen des Beklagten seien von ihnen allein 131 nicht unter der angegebe-
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nen Anschrift gemeldet. Er sei deshalb gezwungen, die Liste des Klägers hin-
sichtlich aller dort aufgeführten Mitglieder zu überprüfen. Bis zum Abschluss
dieser Überprüfung könne er keine Mitgliederzahlen des Klägers bestätigen.
Der Kläger hat Untätigkeitsklage erhoben, mit der er der Sache nach begehrt
hat, den Beklagten unter Aufhebung seines vorläufigen Bescheides zu ver-
pflichten, den ihm zustehenden Anteil am Landeszuschuss auf der Grundlage
von 293 Mitgliedern festzusetzen, und den Beklagten zu verurteilen, den sich
daraus ergebenden Betrag abzüglich bereits geleisteter Abschläge zu zahlen:
Der Beklagte sei an die Bestätigung von 293 Mitgliedern durch den Generalse-
kretär gebunden. Eine Rücknahme der Bestätigung sei nicht vorgesehen. Dem
Beklagten stehe ein eigenes Prüfungsrecht nicht zu.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten: Die Bestätigung der Mitgliederlis-
te durch den Generalsekretär des Zentralrats binde ihn nicht. Die Bestätigung
sei unwirksam. Eine inhaltliche Prüfung habe nicht stattgefunden. Er - der Be-
klagte - habe Auskünfte bei den Einwohnermeldeämtern eingeholt. Danach sei-
en über hundert Personen auf der Liste des Klägers unter der angegebenen
Anschrift gar nicht zu ermitteln oder seien in einen Wohnort außerhalb Sach-
sen-Anhalts verzogen. Die Zugehörigkeit der übrigen Personen zum Judentum
sei ebenfalls noch zu überprüfen.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verpflichtet, über den Anspruch des
Klägers auf den mitgliederbezogenen Anteil am Landeszuschuss unter Beach-
tung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Die weitergehende
Klage hat es abgewiesen.
Gegen dieses Urteil hat der Beklagte Berufung eingelegt, mit der er beantragt
hat, die Klage in vollem Umfang abzuweisen. Der Kläger hat Anschlussberu-
fung eingelegt.
Das Oberverwaltungsgericht hat durch das angefochtene Urteil die Berufung
des Beklagten und die Anschlussberufung des Klägers zurückgewiesen: Nach
Abs. 4 Satz 6 des Schlussprotokolls zu Art. 13 Abs. 1 StV 2006 sei dem Gene-
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ralsekretär die Aufgabe übertragen, die Mitgliederzahlen schriftlich zu bestäti-
gen. Dadurch habe deren Feststellung der Entscheidungsbefugnis des Beklag-
ten entzogen werden sollen. Nach der Entstehungsgeschichte sei damit be-
zweckt worden, die innerreligiösen Fragen der Zugehörigkeit zum Judentum
und der Doppelmitgliedschaften durch den Generalsekretär als neutrale Prüfin-
stanz mit Verbindlichkeit für die Beteiligten klären zu lassen. Unerheblich sei,
dass der Generalsekretär nicht Partei des Staatsvertrages sei. Wäre der Be-
klagte neben dem Generalsekretär befugt, Fragen der Zugehörigkeit zum Ju-
dentum und der Doppelmitgliedschaft in verschiedenen Gemeinden zu prüfen,
wäre die Regelung verfassungswidrig. Es wäre mit dem Grundrecht der Glau-
bensfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 und 2 VerfLSA und dem Rechtsstaatsprinzip aus
Art. 2 Abs. 1 VerfLSA nicht vereinbar, wenn dem Beklagten ein eigener Beurtei-
lungs- oder Ermessenspielraum zugebilligt würde, der den Kläger in eine seine
Glaubensfreiheit verletzende Abhängigkeit zum Beklagten brächte. Der Beklag-
te habe als Dachverband der beigeladenen Gemeinden ein institutionelles
Eigeninteresse daran, dass die Anteile seiner Mitgliedsgemeinden an dem Lan-
deszuschuss nicht durch die Beteiligung ihm nicht angehörender Gemeinden
wie des Klägers geschmälert würden. Die notwendige Bestätigung der Mitglie-
derlisten durch den Generalsekretär für das Jahr 2008 liege nicht vor. Die Sa-
che sei deshalb nicht spruchreif. Das Schreiben des Generalsekretärs aus dem
März 2008 sei lediglich eine Zwischennachricht. Es bestätige zwar eine Mitglie-
derzahl von 293. Zugleich schlage der Generalsekretär jedoch vor, wegen „der
noch ausstehenden abschließenden Feststellung der Mitgliederzahlen in den
letzten drei Jahren“ die Liste mit den Listen der Vorjahre abzugleichen. Zu die-
sen drei Jahren, für welche die abschließende Feststellung der Mitgliederzahlen
danach noch ausgestanden habe, gehöre das hier in Rede stehende Jahr 2008.
Zudem habe der Generalsekretär seine Bestätigung später zurückgenommen.
Mit seiner vom Senat zugelassenen Revision verfolgt der Beklagte das Begeh-
ren weiter, die Klage in vollem Umfang abzuweisen: Soweit das Oberverwal-
tungsgericht ausschließlich den Generalsekretär des Zentralrats für zuständig
halte, die Mitgliederzahlen der Gemeinden zu prüfen, verstoße seine Auslegung
des Staatsvertrags gegen das verfassungsrechtliche Rechtsstaatsprinzip. Sie
überschreite die Grenze des Wortlauts und sei willkürlich. Der Staatsvertrag
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setze zwar voraus, dass der Generalsekretär an der Prüfung der Mitgliederzah-
len beteiligt sei, aber nur in dem Sinne, dass er zu dieser Prüfung berechtigt,
nicht aber verpflichtet sei. Er - der Beklagte - habe hingegen die Voraussetzun-
gen umfassend zu prüfen, von denen die Verteilung des Landeszuschusses an
die anspruchsberechtigten Gemeinden abhänge. Der Zentralrat sei nicht Partei
des Staatsvertrages, habe dem Staatsvertrag nicht zugestimmt und nicht er-
klärt, seinen Generalsekretär für die Aufgabe zur Verfügung stellen zu wollen,
die Mitgliederzahlen zu prüfen. Davon abgesehen sei das Amt des Generalse-
kretärs nach der Satzung des Zentralrats keine ständige Einrichtung. Der Gene-
ralsekretär habe zudem eine Prüfung der Mitgliederzahlen des Klägers wegen
dessen obstruktiven Verhaltens bereits abgelehnt. Dass eine Mittelverteilung
durch ihn - den Beklagten - zur Verfassungswidrigkeit des Staatsvertrages füh-
ren solle, sei nicht nachvollziehbar. Die Auslegung des Staatsvertrags durch
das Oberverwaltungsgericht verstoße zudem gegen das Gebot des effektiven
Rechtsschutzes. Es sei nicht ersichtlich, dass die Prüfung der Mitgliederlisten
durch den Generalsekretär einer gerichtlichen Kontrolle zugeführt werden kön-
ne. Das Oberverwaltungsgericht habe zumindest der Sache nach ausgespro-
chen, dass den staatlichen Gerichten die Prüfung entzogen sei, ob ein Gemein-
demitglied dem Judentum zugehöre und welcher Gemeinde eine Person zuzu-
ordnen sei, die in den Listen mehrerer Gemeinden geführt werde. Dadurch
werde der verfassungsrechtliche Justizgewährleistungsanspruch verletzt. Das
Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruhe auf Verfahrensfehlern. Die notwen-
dige Beiladung des Zentralrats bzw. dessen Generalsekretärs sei unterblieben.
Die Untätigkeitsklage hätte als unzulässig abgewiesen werden müssen. Er - der
Beklagte - habe aus zureichenden Gründen über den Widerspruch des Klägers
noch nicht entschieden. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen § 117 Abs. 4
VwGO verstoßen, insbesondere das vollständige Urteil erst nahezu fünf Monate
nach seiner Verkündung der Geschäftsstelle übergeben.
Der Kläger tritt der Revision entgegen: Dem Beklagten stehe kein Recht zu, die
Mitgliederlisten der anspruchberechtigten Gemeinden zu prüfen. Der Beklagte
sei insoweit institutionell befangen. Die Zuweisung dieser Aufgabe an den Ge-
neralsekretär des Zentralrats verletzte allerdings den Justizgewährungsan-
spruch. Er sei ebenfalls nicht neutral, sondern führe die ihm zugedachte Aufga-
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be willkürlich und unter Missachtung des Grundsatzes religiöser Neutralität
durch. Wie die Funktion des Generalsekretärs und die von ihm getroffenen Ent-
scheidungen rechtlich einzuordnen seien, sei nicht klar. Der Staatsvertrag gebe
hierauf keine Antwort. Deshalb sei auch nicht klar, in welchem Verfahren ge-
richtlich überprüft werden könne, ob der Generalsekretär seine Aufgabe ord-
nungsgemäß und mit der gebotenen religiösen Neutralität ausgeübt habe.
II
Die Revision des beklagten Landesverbandes ist begründet. Das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) und er-
weist sich nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig (§ 144 Abs. 4
VwGO).
Das Verwaltungsgericht hätte den Beklagten nicht mangels Spruchreife ver-
pflichten dürfen, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Ge-
richts zu bescheiden. Dieser Ausspruch ist mit § 113 Abs. 5 VwGO nicht ver-
einbar. Das Oberverwaltungsgericht hätte deshalb die Berufung des Beklagten
gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht zurückweisen dürfen, sondern
den entscheidungserheblichen Sachverhalt selbst aufklären, die Sache dadurch
spruchreif machen und die Klage abweisen müssen, soweit der Kläger die be-
gehrte Festsetzung seines Anteils an dem Landeszuschuss nicht beanspruchen
kann. Die hierfür erforderlichen tatsächlichen Feststellungen kann der Senat im
Revisionsverfahren nicht nachholen. Die Sache ist deshalb an das Oberverwal-
tungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
1. Der ausgesprochenen Verpflichtung des Beklagten steht allerdings nicht ent-
gegen, dass weder das Verwaltungsgericht noch das Oberverwaltungsgericht
den angefochtenen Bescheid aufgehoben haben, durch den der Beklagte den
Anteil des Klägers an dem Landeszuschuss vorläufig festgesetzt hat.
Dieser Bescheid hindert den Verpflichtungsausspruch nicht. Der Kläger begehrt
eine endgültige Festsetzung seines mitgliederbezogenen Anteils an dem Lan-
deszuschuss. Der Bescheid des Beklagten regelt eine endgültige Festsetzung
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nicht. Er lehnt eine solche Festsetzung auch nicht ab, sondern stellt sie für den
Zeitpunkt in Aussicht, zu dem die Voraussetzungen einer endgültigen Festset-
zung vorliegen. Der Bescheid trifft nur eine vorläufige Regelung und erledigt
sich mit einer endgültigen Festsetzung im Sinne des § 43 Abs. 2 VwGO auf an-
dere Weise. Das gilt nicht nur dann, wenn der Beklagte von sich aus eine end-
gültige Festsetzung trifft, sondern auch dann, wenn er diese Festsetzung auf-
grund einer gerichtlichen Verurteilung vornimmt.
2. Ebenso wenig fehlt es schon an einer Rechtsgrundlage für die ausgespro-
chene Verpflichtung des Beklagten. Rechtsgrundlage ist vielmehr Art. 13 Abs. 1
StV 2006 in Verbindung mit dem Schlussprotokoll zu dieser Bestimmung. Sie ist
mit Bundes(verfassungs)recht jedenfalls in der Auslegung vereinbar, die das
Oberverwaltungsgericht der landesrechtlichen Regelung gegeben hat.
Gibt der Staat die Vergabe finanzieller Mittel aus der Hand, die er Religionsge-
meinschaften bereitstellt, hat er die Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips zu
beachten. Entscheidungen eines Aufgabenträgers in eigener Sache sind da-
nach nur in begrenztem Umfang zulässig (BVerfG, Beschluss vom 12. Mai 2009
- 2 BvR 890/06 - BVerfGE 123, 148 <179>). Der Staat darf nicht mit der Vertei-
lung von ihm zur Verfügung gestellter Mittel eine Religionsgemeinschaft betrau-
en, die selbst anspruchberechtigt ist (BVerfG a.a.O. <180 und 183 f.>). Eine
dadurch hervorgerufene Interessenkollision führt auf Seiten derjenigen Reli-
gionsgemeinschaft, die auf die Weiterleitung durch die damit betraute Reli-
gionsgemeinschaft angewiesen ist, zu einem Abhängigkeitsverhältnis, das mit
den Anforderungen an eine rechtsstaatliche Verwaltungsstruktur unvereinbar ist
(BVerfG a.a.O. <180>).
a) Dem Beklagten ist die Verteilung des Landeszuschusses als staatliche Auf-
gabe zur Wahrnehmung übertragen. Eine Entscheidung in eigener Sache ist
damit nicht verbunden. Der Beklagte ist zwar nach dem Staatsvertrag selbst
anspruchsberechtigt. Der Umfang seines Anspruchs ist aber bereits im Staats-
vertrag selbst abschließend festgelegt. Der Beklagte muss nicht seinen eigenen
Anspruch zu Lasten der anderen anspruchsberechtigten Religionsgemeinschaf-
ten selbst abstecken. Der eigene Anspruch beschränkt sich auf den Sockelbe-
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trag von 10 v.H. des Landeszuschusses, den er für sich einbehalten kann. Le-
diglich den verbleibenden Betrag hat er an die anderen Religionsgemeinschaf-
ten zu verteilen.
b) Eine Interessenkollision und damit einhergehend eine rechtsstaatlich be-
denkliche Verwaltungsstruktur folgt nicht aus der allgemeinen Konkurrenzlage,
die zwischen dem Beklagten und Gemeinden besteht, die ihm - wie der Kläger -
nicht angehören. Sie bringt diese Gemeinden bei der Verteilung der Mittel nicht
in eine rechtsstaatlich bedenkliche Abhängigkeit von dem Beklagten.
Der Beklagte hat allerdings als Dachverband der beigeladenen Gemeinden ein
institutionelles Eigeninteresse daran, dass die Anteile seiner Mitgliedsgemein-
den an dem Landeszuschuss nicht durch die Beteiligung anderer, ihm nicht an-
gehörender Gemeinden geschmälert werden. Zwar legt das Schlussprotokoll zu
Art. 13 Abs. 1 StV 2006 abschließend fest, nach welchem Maßstab der Lan-
deszuschuss auf die anspruchsberechtigten Gemeinden zu verteilen ist. Es
räumt dem Beklagten auf der Rechtsfolgenseite kein Ermessen ein. Der Maß-
stab für die Verteilung, nämlich die Zahl der Gemeindemitglieder, lässt dem Be-
klagten auf der Tatbestandsseite keinen Beurteilungsspielraum. Für die prakti-
sche Anwendung dieser Vorschrift und damit für die zeitgerechte Auskehr der
zur Verfügung stehenden Mittel ist jedoch von erheblicher Bedeutung, in wel-
chem Umfang vorgelegte Mitgliederlisten überprüft werden und welche Unterla-
gen als Beleg für eine Mitgliedschaft angefordert werden. Dies gilt namentlich
für die Frage, ob und gegebenenfalls in welcher Dichte der Nachweis verlangt
werden kann, dass ein Mitglied der Gemeinde dem Judentum angehört. Welche
Nachweise insoweit verlangt werden, hängt nicht zuletzt von dem je unter-
schiedlichen religiösen Verständnis ab. Eine Gemeinde, die nicht dem Beklag-
ten angehört, könnte sich deshalb der Anforderung von Nachweisen ausgesetzt
sehen, die zwar auf der Grundlage des religiösen Verständnisses des Beklag-
ten erforderlich, nach ihrem religiösen Verständnis aber entbehrlich sind und
deshalb auch nicht beigebracht werden können.
Der Kläger und andere anspruchsberechtigte Gemeinden geraten jedoch des-
halb nicht in ein Abhängigkeitsverhältnis zum Beklagten, weil der Staatsvertrag
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in der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts dem Generalsekretär des Zen-
tralrats der Juden in Deutschland als neutraler Stelle die Prüfung überträgt, wie
viele Mitglieder die Gemeinden jeweils haben. Er bindet den Beklagten für die
Festsetzung des Anteils der jeweiligen Gemeinde an diese Bestätigung der Mit-
gliederliste. Ihm bleibt danach nur noch, die für ihn verbindliche Vorgabe unver-
ändert in einen Festsetzungsbescheid umzusetzen.
3. Jedoch lagen die Voraussetzungen nicht vor, unter denen ein Verwaltungs-
gericht nach § 113 Abs. 5 VwGO eine beklagte Behörde verpflichten kann, den
Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
a) Ein solcher Ausspruch ist nach § 113 Abs. 5 VwGO nur zulässig, wenn zwar
die Ablehnung oder Unterlassung eines Verwaltungsaktes rechtswidrig ist und
den Kläger in seinen Rechten verletzt, die Sache aber nicht spruchreif ist und
das Verwaltungsgericht die beklagte Behörde deshalb noch nicht verpflichten
kann, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen. § 113 Abs. 5 VwGO setzt
eine Lage voraus, in der das Verwaltungsgericht keine abschließende Ent-
scheidung treffen kann, weil der beklagten Behörde eine vorrangige Entschei-
dungsbefugnis eingeräumt ist, in die das Verwaltungsgericht nicht eingreifen
darf. Das ist der Fall, wenn der Behörde auf der Tatbestandsseite bei der Fest-
stellung der Voraussetzungen für die beantragte Amtshandlung ein Beurtei-
lungsspielraum oder auf der Rechtsfolgenseite Ermessen eingeräumt ist. Ein
solcher Fall ist hier nach der Auslegung des Staatsvertrags durch das Oberver-
waltungsgericht nicht gegeben.
b) Das Oberverwaltungsgericht hat eine mangelnde Spruchreife zu Unrecht da-
raus hergeleitet, dass der Beklagte nach dem Staatsvertrag nicht befugt sei,
selbst zu ermitteln und zu prüfen, wie viele Mitglieder die anspruchberechtigten
Gemeinden hätten, diese Feststellung vielmehr einem neutralen Dritten, dem
Generalsekretär des Zentralrats, übertragen sei, der sie jedoch nicht verbindlich
getroffen, sondern das Prüfungsverfahren abgebrochen habe. Diese Befugnis
des Generalsekretärs als eines neutralen Dritten hat nicht in derselben Weise
Vorrang vor einer abschließenden Entscheidung des Gerichts wie die Entschei-
dungsbefugnis der beklagten Behörde in den Fällen, in denen ihr ein Beurtei-
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lungsspielraum oder ein Ermessen eingeräumt ist. Die Erstreckung des § 113
Abs. 5 VwGO auf diese Fallgestaltung überschreitet den Anwendungsbereich
der Norm und verletzt dadurch materielles Bundesrecht.
aa) Das Bundesverwaltungsgericht ist allerdings im Ausgangspunkt an die Aus-
legung des Staatsvertrags als einer Norm des Landesrechts gebunden. Die
Auslegung des Oberverwaltungsgerichts verstößt nicht gegen das Rechts-
staatsgebot und die Bindung des Richters an Recht und Gesetz (Art. 20 Abs. 3
GG).
Ein Oberverwaltungsgericht verletzt bei der Auslegung einer Norm des irrevisi-
blen Landesrechts Bundesrecht, wenn es sich von der landesgesetzlichen Re-
gelung so weit entfernt hat, dass die Begründung der Entscheidung den Zu-
sammenhang mit dieser Norm nicht mehr hinreichend erkennen lässt und unter
keinem insoweit denkbaren Gesichtspunkt - auch nicht als richterliche Rechts-
fortbildung - verständlich ist (Urteil vom 14. September 1994 - BVerwG 6 C
42.92 - BVerwGE 96, 350 <352> = Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen
Nr. 114). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
Zwar wird nach dem Wortlaut des Staatsvertrages 2006 der Beklagte in Abs. 4
des Schlussprotokolls zu Art. 13 Abs. 1 nur verpflichtet, die durch den General-
sekretär des Zentralrats bestätigten Mitgliederzahlen dem Land bekanntzuge-
ben. Damit setzt die Vorschrift aber voraus, dass es eine solche Bestätigung
gibt. Eine Bestätigung ohne vorherige Prüfung ist nicht vorstellbar. Damit geht
das Schlussprotokoll davon aus, dass zum einen der Beklagte die Anteile der
Gemeinden an dem Landeszuschuss festsetzt und zum anderen der General-
sekretär die dafür erforderlichen Zahlen bestätigt. Die Vorschrift sagt aber
nichts darüber, welche Verbindlichkeit diese Bestätigung hat. Eine solche Rege-
lung ist aber erforderlich, wenn zwei Einrichtungen denselben Sachverhalt zu
beurteilen haben. Die Vorschrift ist mithin in diesem Punkt auslegungsbedürftig,
weil der Wortlaut nicht weiter hilft.
Für diese Auslegung hat das Oberverwaltungsgericht namentlich auf die Geset-
zesmaterialien zurückgegriffen. Zur Entstehungsgeschichte des Staatsvertrages
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2006 gehört, dass auf der Grundlage des früheren Staatsvertrages der Kläger
und der Beklagte über die Beteiligung des Klägers an der Staatsleistung zer-
stritten waren und dieser Streit sich gerade an den Fragen entzündete, ob der
Kläger überhaupt eine jüdische Gemeinde sei und ob gegebenenfalls seine
Mitglieder in nennenswerter Zahl dem Judentum angehörten. Das Oberverwal-
tungsgericht überschreitet nicht die Grenzen einer noch möglichen Auslegung,
wenn es vor diesem Hintergrund den Äußerungen der Landesregierung bei Ra-
tifizierung des Staatsvertrages entnimmt, dieser Streit habe künftig durch Zwi-
schenschaltung eines neutralen Dritten ausgeschlossen und dem Dritten des-
halb die Befugnis zugesprochen werden sollen, mit seiner Bestätigung die ver-
bindliche Grundlage für die Verteilung des Landeszuschusses zu schaffen.
Das Oberverwaltungsgericht hat zudem eine verfassungskonforme Auslegung
des Staatsvertrages für geboten gehalten und sich damit einer weiteren an-
erkannten Methode der Auslegung bedient. Es hat angenommen, mit Verfas-
sungsrecht sei eine Auslegung des Staatsvertrags unvereinbar, die dem Be-
klagten die Kompetenz zubillige, die Mitgliedschaft in einer Gemeinde zu prü-
fen. Das Oberverwaltungsgericht hat hierfür nicht auf Bundesverfassungsrecht
zurückgegriffen, sondern sich auf seinerseits irrevisibles Landesverfassungs-
recht gestützt, nämlich Art. 9 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Ver-
fLSA. Es hat angenommen, eine eigene Prüfung der Frage, wer Mitglied des
Klägers sei, verschaffe dem beklagten Landesverband einen eigenen Beurtei-
lungs- oder Ermessensspielraum in einer Frage, die dem Selbstbestimmungs-
recht des Klägers unterliege, und der daher dessen Glaubensfreiheit verletze.
bb) Zwar ist das Bundesverwaltungsgericht im Weiteren mangels insoweit er-
hobener Rügen oder Gegenrügen gemäß § 137 Abs. 2 VwGO an die tatsächli-
che Feststellung des Oberverwaltungsgerichts gebunden, dass eine verbindli-
che Bestätigung der Mitgliederliste des Klägers für das Jahr 2008 fehlt, der Ge-
neralsekretär die Überprüfung der Liste vielmehr ergebnislos abgebrochen hat.
Unzutreffend ist aber die Folgerung des Oberverwaltungsgerichts, das Fehlen
dieser Bestätigung hindere das Gericht daran, die Sache spruchreif zu machen.
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(1) Der Generalsekretär hat als neutraler Dritter rechtlich die Stellung eines
Schiedsgutachters, seine Bestätigung der Mitgliederlisten die Funktion eines
Schiedsgutachtens. Ein Schiedsgutachten zur Feststellung einer entschei-
dungserheblichen Tatsache hat keinen grundsätzlichen Vorrang vor einer Auf-
klärung des Sachverhalts durch das Gericht.
(1.1) Übertragen die Parteien eines Vertrags in ihrem Vertrag einem Dritten die
verbindliche Entscheidung darüber, ob bestimmte Tatsachen vorliegen, von
deren Bestehen Ansprüche nach dem Vertrag abhängen, handelt es sich um
eine Schiedsabrede, bei dem Dritten um einen Schiedsgutachter (BGH, Urteile
vom 9. Juni 1983 - IX ZR 41/82 - NJW 1983, 2244, vom 26. April 1991
- V ZR 61/90 - NJW 1991, 2761 und vom 4. Juli 2013 - III ZR 52/12 - MDR
2013, 1019). Der Schiedsgutachter soll nicht den Rechtsstreit entscheiden,
sondern nur über einzelne Elemente eines Rechtsverhältnisses befinden (Eh-
lers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 40 Rn. 719). Dabei kann es sich um
eine Tatsache handeln, deren Vorliegen oder Nichtvorliegen für die Entschei-
dung des Rechtsstreits erheblich ist. Eine Schiedsabrede liegt nicht nur vor,
wenn die Beteiligten vereinbart haben, dass ein Schiedsgutachter tätig werden
soll, falls eine bestimmte Frage zwischen ihnen streitig werden sollte. Eine
Schiedsabrede liegt auch vor, wenn die Beteiligten von vornherein, also unab-
hängig von einem konkreten Streit, die Feststellung eines einzelnen Elementes
ihres Rechtsverhältnisses einem Schiedsgutachter übertragen, weil diese Fest-
stellung erfahrungsgemäß Anlass zum Streit bietet.
(1.2) Es kommt nicht darauf an, ob die Parteien des Staatsvertrages für die
Stellung des Generalsekretärs den Begriff „Schiedsgutachter“ verwendet oder
bei ihren Verhandlungen von Schiedsabrede und Schiedsgutachter gesprochen
haben. Nach der bindenden Auslegung des Staatsvertrags durch das Oberver-
waltungsgericht haben die Parteien vereinbart, dem Generalsekretär als neutra-
lem Dritten die verbindliche Feststellung des entscheidungserheblichen Sach-
verhalts, nämlich der Mitgliederzahlen, zu übertragen. Diese Abrede enthält
ihrem Inhalt nach sämtliche Elemente einer Schiedsabrede, auch wenn die Be-
teiligten diesen Ausdruck nicht gebraucht haben. Ihnen wird nichts aufgedrängt,
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was sie nicht vereinbart hätten, sondern ihre Vereinbarung wird nur zur Fest-
stellung der an sie anzuknüpfenden Rechtsfolgen rechtlich eingeordnet.
(1.3) Für die Annahme einer Schiedsabrede ist unerheblich, dass der General-
sekretär nicht Partei des Staatsvertrages ist. Der Schiedsgutachter ist regelmä-
ßig nicht Partei des Vertrages. Zwar werden die Vertragsparteien sich tunlichst
vor Abschluss des Vertrages und der Vereinbarung einer Schiedsabrede ver-
gewissern, ob der in Aussicht genommene Schiedsgutachter zur Übernahme
der ihm angesonnenen Tätigkeit bereit ist. Dasselbe wird der Fall sein, wenn als
Schiedsgutachter nicht eine konkrete natürliche Person tätig werden soll, son-
dern wie hier der jeweilige Inhaber eines Amtes in einer bestimmten Institution.
Tätig wird der Schiedsgutachter nicht aufgrund des Vertrages zwischen den
Parteien, sondern auf der Grundlage eines Rechtsverhältnisses, das mit ihm
neben dem Vertrag eingegangen wird. Regelmäßig wird es sich um ein Auf-
tragsverhältnis im Sinne des § 662 BGB handeln, das auch konkludent durch
Übernahme der Tätigkeit zustande kommen kann.
(1.4) Unerheblich ist ferner, ob die Satzung des Zentralrats das Amt eines Ge-
neralsekretärs als ständige Einrichtung vorsieht. Der Vertrag kann dahin ausge-
legt werden, dass die Vereinbarung auf die Person verweist, der innerhalb des
Zentralrats die Aufgaben übertragen sind, die jetzt der Generalsekretär wahr-
nimmt. Anderenfalls können die Vertragsparteien verpflichtet sein, den Vertrag
entsprechend dem Rechtsgedanken des § 60 Abs. 1 VwVfG anzupassen. Für
das hier in Rede stehende Jahr 2008 kommt es auf diese Überlegungen ohne-
hin nicht an. Das Amt des Generalsekretärs bestand und sein Inhaber hat den
Prüfauftrag übernommen.
(2) Auch wenn nicht die Behörde, sondern ein Dritter als Schiedsgutachter den
maßgeblichen Sachverhalt für die Anwendung einer Norm des staatlichen
Rechts festzustellen hat, haben die staatlichen Gerichte Rechtsschutz zu ge-
währen, wenn der Sachverhalt durch den Dritten gar nicht, verfahrensfehlerhaft
oder inhaltlich unrichtig festgestellt wird und dadurch der durch staatliches
Recht eingeräumte Anspruch in seiner Durchsetzung erschwert oder vereitelt
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zu werden droht. Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten wird durch ein
Schiedsgutachterverfahren nicht ausgeschlossen (Ehlers, a.a.O.).
Für den Rechtsschutz ergeben sich daraus folgende Konsequenzen:
(2.1) Haben die Parteien eines Staatsvertrages vereinbart, dass ein neutraler
Dritter einen entscheidungserheblichen, aber streitanfälligen Sachverhalt für sie
verbindlich festzustellen hat, schließen sie damit zugleich konkludent die Mög-
lichkeit aus, vor der abschließenden Feststellung des Dritten einerseits einen
Verwaltungsakt zu erlassen oder andererseits Klage zu erheben. Die Parteien
trifft vielmehr die Obliegenheit, zunächst in dem schiedsgutachterlichen Verfah-
ren gehörig mitzuwirken. Sie haben dem Schiedsgutachter die notwendigen
Informationen zu geben und die erforderlichen Unterlagen vorzulegen.
Mit einer Schiedsabrede ohne Weiteres vereinbar ist es deshalb, wenn das
Oberverwaltungsgericht den Staatsvertrag dahin auslegt, der Generalsekretär
sei Herr des Prüfungsverfahrens: Er sei befugt, durch geeignete Verfahrensre-
gelungen Sorge zu tragen, dass die notwendigen Feststellungen ohne unver-
hältnismäßigen Aufwand und in angemessenem zeitlichen Rahmen abge-
schlossen werden könnten. Es stehe ihm frei, allen Gemeinden unter Bestim-
mung einer Ausschlussfrist aufzugeben, ihre Listen jeweils bis zu einem von
ihm benannten Stichtag und unter Vorlage der von ihm als notwendig erachte-
ten Angaben und Nachweise vorzulegen. Genügten die Listen nicht den gestell-
ten Anforderungen, sei der Generalsekretär befugt, nicht fristgerecht vorgelegte
Listen unberücksichtigt zu lassen oder fehlende Einzelnachweise zu Lasten der
jeweiligen Gemeinde zu werten und seine Bestätigung allein auf fristgerecht
und vollständig erbrachte Nachweise zu stützen. Eine solche Auslegung und
Anwendung des Staatsvertrages, die vorrangig auf die Prüfung des Generalse-
kretärs abstellt, entspricht dessen streitschlichtender Aufgabe.
Zudem setzt eine (jedenfalls) abschließende Verteilung der Mittel auf jede ein-
zelne Gemeinde voraus, dass für alle Gemeinden die Zahl der Mitglieder ver-
bindlich bestätigt ist. Damit muss die Bestätigung für alle Gemeinden zeitgleich
und zeitnah in dem Jahr vorgenommen werden können, für das die Mittel be-
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stimmt sind und verwendet werden sollen. Eine nur vorläufige Verteilung wegen
obstruktiven Verhaltens einer Gemeinde führte dazu, dass die Mittel nur unter
dem Vorbehalt späterer Korrektur verteilt werden könnten, mit der Folge, dass
die Gemeinden, die auf diese Mittel für ihren laufenden Betrieb angewiesen
sind, keine sichere Planungsgrundlage hätten, zumal sie häufig über keine oder
nur geringe anderweitige Einnahmequellen verfügen.
(2.2) Hat der Beklagte unter Einbeziehung einer Bestätigung des Generalsekre-
tärs abschließend den Anspruch der Gemeinden auf deren Beteiligung am Lan-
deszuschuss festgesetzt, ist bei einer Klage etwa auf Festsetzung eines höhe-
ren mitgliederbezogenen Anteils die Bestätigung der Mitgliederliste inzident
durch das Gericht zu überprüfen, wenn die betroffene Gemeinde geltend macht,
sie habe mehr Mitglieder, als der Generalsekretär ihr bestätigt habe. Eine sol-
che Überprüfung kann ihr nicht allein deshalb verwehrt werden, weil die Fest-
stellung der Mitgliederzahl einem Schiedsgutachter übertragen ist.
(2.3) Nichts anderes gilt, wenn der Schiedsgutachter die ihm angetragene
Überprüfung und Feststellung des Sachverhalts nicht vornimmt, sei es, dass er
eine Überprüfung gar nicht erst einleitet, sei es, dass er eine Überprüfung ohne
Ergebnis abbricht. In einem solchen Fall hat das Verwaltungsgericht auf eine
Verpflichtungsklage der betroffenen Gemeinde den Sachverhalt selbst festzu-
stellen. Dies folgt aus dem Rechtsgedanken des § 319 Abs. 1 Satz 2 BGB. Die-
se Bestimmung gilt unmittelbar in den Fällen, in denen die Parteien eines Ver-
trages die Bestimmung der Leistung einem Dritten überlassen haben. Nach
§ 319 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 BGB erfolgt die Bestimmung der Leistung durch
Urteil, wenn der Dritte die vereinbarte Bestimmung nicht treffen will oder wenn
er sie verzögert. Diese Vorschrift ist entsprechend anzuwenden, wenn Gegen-
stand des Schiedsgutachtens die Feststellung einer entscheidungserheblichen
Tatsache ist. Die Notwendigkeit eines Schiedsgutachtens entfällt mithin auch
dann, wenn der Schiedsgutachter diese Feststellung nicht treffen will oder sie
verzögert. In diesem Fall ist § 319 Abs. 1 Satz 2 BGB sinngemäß dahin zu ver-
stehen, dass nunmehr das Gericht die erforderlichen Feststellungen im Rah-
men seiner Zuständigkeit und mit den Mitteln seines gerichtlichen Verfahrens
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zu treffen hat (Urteil vom 19. Januar 1990 - BVerwG 4 C 21.89 - BVerwGE 84,
257 <267> = Buchholz 445.4 § 10 WHG Nr. 4).
Diese Rechtslage gilt unmittelbar für zivilrechtliche Verträge und für öffentlich-
rechtliche Verwaltungsverträge, bei denen § 319 Abs. 1 Satz 2 BGB über § 62
Satz 2 VwVfG entsprechend anwendbar ist. § 319 Abs. 1 Satz 2 BGB ist aber
auch für Staatsverträge entsprechend heranzuziehen, die eine Schiedsabrede
enthalten. Zwar gelten die §§ 54 ff. VwVfG nicht für Staatsverträge zwischen
den Bundesländern und Religionsgemeinschaften in der Rechtsform der Kör-
perschaft des öffentlichen Rechts. Jedoch ist auch bei Staatsverträgen der Kon-
flikt aufzulösen, der sich einstellt, wenn ein Schiedsgutachter nicht oder nur
verzögert tätig wird. Zur Vermeidung der sonst drohenden Blockade bietet der
verallgemeinerungsfähige Rechtsgedanke des § 319 Abs. 1 Satz 2 BGB eine
sinnvolle, die Lücke füllende Regelung.
(3) Danach fehlte der Sache nicht schon deshalb die Spruchreife, weil eine Be-
stätigung der Mitgliederlisten durch den Generalsekretär nicht vorlag. Das
Oberverwaltungsgericht hätte die Spruchreife selbst herstellen müssen.
4. An den hierfür erforderlichen Ermittlungen war das Oberverwaltungsgericht
nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen gehindert. Die Feststellung, wer Mit-
glied einer Religionsgemeinschaft ist, ist nicht als eine innerreligiöse Frage der
Beurteilung und Feststellung durch staatliche Gerichte gänzlich entzogen.
a) Aufgrund der dem Staat obliegenden Justizgewährungspflicht (Art. 20 Abs. 3
GG in Verbindung mit Art. 92 GG) sind die staatlichen Gerichte grundsätzlich
zur Entscheidung aller Rechtsfragen berufen, deren Beurteilung sich nach
staatlichem Recht richtet (Urteil vom 28. Februar 2002 - BVerwG 7 C 7.01 -
BVerwGE 116, 86 <88> = Buchholz 11 Art. 140 GG Nr. 67). Als Grundlage für
den Anspruch des Klägers kommt nur staatliches Recht in Betracht, nämlich der
mit Zustimmungsgesetz vom 4. August 2006 in Landesrecht transformierte
Staatsvertrag mit der Jüdischen Gemeinschaft in Sachsen-Anhalt.
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Nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV ordnet und
verwaltet zwar jede Religionsgemeinschaft ihre Angelegenheiten selbständig
innerhalb des für alle geltenden Gesetzes. Das Selbstbestimmungsrecht der
Religionsgemeinschaft in ihren eigenen Angelegenheiten umfasst das Recht,
die Mitgliedschaft in ihr zu regeln. Die Religionsgemeinschaft entscheidet auf-
grund ihres Selbstbestimmungsrechts über die Kriterien, nach denen sich die
Mitgliedschaft zu ihr bestimmen soll. Ob allerdings die selbstbestimmt festge-
legten Kriterien für eine Mitgliedschaft in der Religionsgemeinschaft im Einzel-
fall erfüllt sind, ist hingegen nicht von vornherein einer staatlichen Kontrolle ent-
zogen. Soweit es bei der Anwendung einer staatlichen Rechtsnorm darauf an-
kommt, ob eine bestimmte Person aufgrund der selbstgesetzten Kriterien der
Religionsgemeinschaft deren Mitglied geworden ist, ist diese Frage im Streitfal-
le durch staatliche Behörden und Gerichte zumindest im Ansatz nachprüfbar
(vgl. Urteil vom 23. September 2010 - BVerwG 7 C 22.09 - Buchholz 11 Art. 140
GG Nr. 79; BFH, Urteil vom 3. August 2005 - I R 85/03 - NVwZ-RR 2007, 59).
b) Das gilt in vollem Umfang für formale (äußerliche) Voraussetzungen, von
denen die Mitgliedschaft in einer Religionsgemeinschaft nach deren innerge-
meinschaftlichem Recht abhängt. Jedenfalls soweit die staatliche Kontrolle sich
auf äußerlich nachvollziehbare Kriterien bezieht, die das Recht der Religions-
gemeinschaften zur näheren Bestimmung der Mitgliedschaft unberührt lässt,
steht eine solche Vorgehensweise mit dem Selbstbestimmungsrecht und der
Religionsfreiheit in Einklang und birgt nicht die Gefahr einer staatlichen Fremd-
bestimmung des jeweiligen Mitgliedschaftsverständnisses in sich (Landesver-
fassungsgericht Sachsen-Anhalt, Urteil vom 15. Januar 2013 - LVG 2/12 -
NVwZ-RR 2013, 393).
aa) Mitglied des Klägers ist nach seiner Satzung in allen hier in Betracht zu zie-
henden Fassungen, wer einen Aufnahmeantrag gestellt hat und wer durch den
Vorstand (§ 2 Buchst. d der Satzung in der Fassung vom 6. November 2006)
bzw. den Aufnahmeausschuss (§ 2 Buchst. b der Satzung in der Fassung vom
14. April 2000) in die Gemeinde aufgenommen wurde. Diese Voraussetzungen
knüpfen nicht an bestimmte religiöse Inhalte an. Ob sie eingehalten wurden und
eine bestimmte Person, die der Kläger als sein Mitglied behauptet, auf diese
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Weise zum maßgeblichen Stichtag wirksam Mitglied war, kann von staatlichen
Gerichten nachgeprüft werden, ohne dass damit ein Eingriff in das Selbstbe-
stimmungsrecht des Klägers verbunden wäre.
Zur Klärung des Sachverhalts kann das Oberverwaltungsgericht die Beteiligten,
den Kläger, aber auch die Beigeladenen, heranziehen (§ 86 Abs. 1 Satz 1
Halbs. 2 VwGO). Sie trifft eine erhöhte Mitwirkungspflicht. Es geht um Vorgänge
in ihrem Herrschaftsbereich. Sie sind im Stande, den Vorgang der Aufnahme
eines Mitglieds in die Gemeinde zu dokumentieren und die dafür nach der Sat-
zung erforderlichen Unterlagen aufzubewahren. Der Kläger und die Beigelade-
nen möchten an finanziellen Zuwendungen des Staates teilhaben. Es obliegt
ihnen, sich organisatorisch in den Stand zu setzen, die Voraussetzungen für
den Umfang ihrer Beteiligung der zuständigen Stelle geordnet nachweisen zu
können. Das Oberverwaltungsgericht kann verlangen, dass zum Nachweis ei-
ner Mitgliedschaft der Aufnahmeantrag des Mitglieds und die Entscheidung des
zuständigen Organs der Gemeinde über die Aufnahme vorgelegt werden. Die
vorgelegten Unterlagen müssen sich zeitlich zuordnen lassen. Das gilt insbe-
sondere für Entscheidungen über die Aufnahme von Mitgliedern. Erst mit ihnen
wird nach der Satzung die Mitgliedschaft begründet. Die Entscheidung muss für
den jeweils in Rede stehenden Stichtag bereits vorgelegen haben.
Das Verwaltungsgericht hat deshalb zutreffend den Kläger aufgefordert, durch
entsprechende Unterlagen nachzuweisen, dass die in seiner Mitgliederliste auf-
genommenen Personen einen Antrag auf Aufnahme gestellt hatten und durch
eine Entscheidung des zuständigen Gemeindeorgans zum maßgeblichen Stich-
tag in die Gemeinde aufgenommen waren. Die eingereichten Unterlagen kön-
nen weiter zu Beweiszwecken ausgewertet werden. Es ist jedoch nicht Aufgabe
des Revisionsgerichts, umfangreiche Aktenbestände zu sichten und aus ihnen
den entscheidungserheblichen Sachverhalt zu gewinnen.
bb) Die staatlichen Gerichte sind durch das Selbstbestimmungsrecht der Reli-
gionsgemeinschaften ebenfalls nicht gehindert, festzustellen, bei welcher Ge-
meinde eine Person als Mitglied zu berücksichtigen ist, die in den Listen mehre-
rer Gemeinden geführt wird. Es kommt nämlich nicht darauf an, ob nach dem
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innergemeinschaftlichen Recht eine gleichzeitige Mitgliedschaft in mehreren
(jüdischen) Gemeinden zulässig ist. Nach dem Staatsvertrag kann für die Ver-
teilung des Landeszuschusses jede Person nur einer Gemeinde und nicht meh-
reren Gemeinden zugerechnet werden. Eine mehrfache Berücksichtigung von
Personen verminderte den Pro-Kopf-Anteil zu Lasten der übrigen Gemeinden.
Das Oberverwaltungsgericht kann verlangen, dass die betroffenen Gemeinden
eine Erklärung des bei zwei Gemeinden aufgeführten Mitglieds vorlegen, wel-
cher Gemeinde es angehören will. Wird eine solche Erklärung nicht beige-
bracht, kann dieses Mitglied mangels Nachweises der Mitgliedschaft in einer
bestimmten Gemeinde überhaupt nicht berücksichtigt werden.
c) Das Oberverwaltungsgericht hat den Staatsvertrag zumindest der Sache
nach dahin ausgelegt, dass darüber hinaus die Zugehörigkeit zum Judentum
eigenständige Voraussetzung dafür ist, ein Gemeindemitglied bei der Verteilung
zu berücksichtigen.
Ob ein vom Kläger geführtes Mitglied dem Judentum angehört, ist einer gericht-
lichen Überprüfung nicht gänzlich entzogen. Maßgeblich ist das Selbstver-
ständnis des Klägers. Danach gehört entsprechend dem traditionellen Ver-
ständnis dem jüdischen Glauben an, wer durch Geburt der jüdischen Gemein-
schaft angehört oder in das Judentum aufgenommen worden ist (§ 2 Buchst. a
der Satzung in der Fassung vom 14. April 2000; § 2 Buchst. c der Satzung in
der Fassung vom 6. November 2006).
aa) Nach seinem Selbstverständnis können deshalb als Mitglieder des Klägers
nicht diejenigen Personen berücksichtigt werden, die er auf Antrag als kandidie-
rende Mitglieder führt. Diese Personen bekennen sich zwar zum Judentum,
wollen aber erst noch nach halachischem Recht zum Judentum übertreten (Ab-
satz 2 der Eingangsbestimmungen vor § 1 der Satzung in beiden Fassungen).
bb) Soweit der Kläger Konvertiten als zum Judentum zugehörig betrachtet,
kann ihm zwar nicht ein religiöses Verständnis entgegengehalten werden, das
eine Konversion zum Judentum überhaupt nicht oder nur unter anderen Vo-
raussetzungen anerkennt, als sie nach dem Verständnis des Klägers erfüllt sein
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müssen. Dass und unter welchen Voraussetzungen der Kläger Übertritte zum
Judentum als wirksam anerkennt, richtet sich nach seinem religiösen Selbstver-
ständnis und ist deshalb einer Kontrolle durch staatliche Gerichte entzogen.
Ob ein Übertritt zum Judentum, gleich nach welchem Ritus und unter welchen
Voraussetzungen, überhaupt stattgefunden hat, ist aber einer gerichtlichen
Feststellung zugänglich. Dabei handelt es sich lediglich um die Feststellung
einer äußeren Tatsache ohne eine inhaltliche Bewertung. Entzogen ist dem
Staat lediglich die Bewertung, ob die Konversion als eine religiöse (kultische)
Handlung wirksam ist.
Nach dem Vortrag des Beklagten unterscheiden sich zwar die orthodoxe und
die liberale Richtung des Judentums unter anderem in der Gestaltung des Ver-
fahrens eines Übertritts, jedoch werde der Übertritt sowohl bei den orthodoxen
als auch bei den liberalen Juden von Rabbinern in jedem Einzelfall dokumen-
tiert (sogenannte Gijur-Urkunde). Der Kläger setzt nach seiner Satzung bei der
Aufnahme eines Mitglieds dessen Zugehörigkeit zum Judentum voraus. Er
muss deshalb selbst feststellen, ob der Aufnahmewillige dem jüdischen Glau-
ben angehört. Er muss sich im Falle eines behaupteten Übertritts hierüber ver-
gewissern und sich entsprechende Unterlagen vorlegen lassen. Er ist deshalb
im Stande, dem Gericht auf Anforderung den Nachweis zu erbringen, dass ein
Übertritt zum Judentum stattgefunden hat.
cc) Im Ergebnis nichts anderes gilt für die Frage, ob ein Mitglied des Klägers
durch Geburt dem Judentum zugehört. Die dafür erforderliche Abstammung von
einer jüdischen Mutter kann insbesondere durch Vorlage einer Geburtsurkunde
belegt werden. Insoweit kann eine Zugehörigkeit zum Judentum unter Umstän-
den dadurch hinreichend nachgewiesen sein, dass die betreffende Person auf-
grund ihrer jüdischen Herkunft aus den Nachfolgestaaten der ehemaligen So-
wjetunion nach Deutschland einreisen durfte. Auf der Grundlage wechselnder
gesetzlicher Bestimmungen und hierzu ergangener Verwaltungsvorschriften
sind seit 1991 Emigranten jüdischer Herkunft auch im Zusammenwirken mit
jüdischen Einrichtungen, wie der Zentralwohlfahrtsstelle, in die Bundesrepublik
Deutschland aufgenommen worden. Bei ihnen ist bereits bei ihrer Aufnahme in
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die Bundesrepublik Deutschland geprüft worden, ob sie dem Judentum angehö-
ren und deshalb die Aufnahmebedingungen erfüllen. Hieran lässt sich zumin-
dest als Indiz auch für eine Zugehörigkeit zur religiös verstandenen Jüdischen
Gemeinschaft anknüpfen, das nur bei deutlich entgegen gerichteten Anhalts-
punkten eine weitere Aufklärung des Sachverhalts erforderlich macht.
dd) Soweit danach die Feststellung, ob ein Mitglied des Klägers dem Judentum
zugehört, aufgrund des religiösen Selbstbestimmungsrechts an Grenzen stößt,
ist dieses Mitglied nicht unberücksichtigt zu lassen, weil der volle Nachweis sei-
ner Zugehörigkeit nicht erbracht werden könne. Es ist vielmehr zu berücksichti-
gen, weil es insoweit allein auf das Selbstverständnis und das Selbstbestim-
mungsrecht des Klägers ankommt, der festlegt, wer nach seiner Auffassung
dem jüdischen Glauben zugehört. Hat er ein Mitglied aufgenommen, das nach
den nachprüfbaren formalen Merkmalen die Zugehörigkeit zum Judentum er-
füllt, kann durch staatliche Gerichte diese Zugehörigkeit nicht in Frage gestellt
werden. Vielmehr gebietet dann der Grundsatz staatlicher Neutralität, die Be-
wertung der jeweiligen Religionsgemeinschaft hinzunehmen, solange nicht
deutliche Hinweise auf Missbrauch offen liegen (Verfassungsgericht des Lan-
des Brandenburg, Urteil vom 24. April 2012 - VfGBbg 47/11 - NVwZ-RR 2012,
577 <583>).
ee) Die mangelnde Spruchreife kann in diesem Zusammenhang nicht damit
begründet werden, der Generalsekretär des Zentralrats könne anders als das
Gericht die Zugehörigkeit zum Judentum in vollem Umfang nachprüfen, mit der
Folge, dass eine fehlende Bestätigung der Mitgliederliste durch ihn nicht durch
eigene Ermittlungen des Gerichts ersetzt werden könne. Der Generalsekretär
hat keine Prüfungs- und Feststellungskompetenz, die über diejenige der Gerich-
te hinausgeht. Er ist bei seiner Prüfung und Bestätigung der Mitgliederlisten
ebenso an das religiöse Selbstverständnis des Klägers gebunden. Er muss sich
bei seiner Prüfung ebenso wie das Gericht auf die Feststellung äußerlich fass-
barer Merkmale beschränken und hat sich einer inhaltlichen Bewertung zu ent-
halten. Der Landesgesetzgeber ist gehindert, durch sein Zustimmungsgesetz
der Vorschrift eines Staatsvertrages Wirksamkeit zu verleihen, die einem neu-
tralen Dritten als Schiedsgutachter Befugnisse überträgt, die sich als Eingriff in
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das religiöse Selbstbestimmungsrecht eines Beteiligten darstellen. Der Gene-
ralsekretär hat den Sachverhalt für die Subsumtion unter eine Norm des staatli-
chen Rechts festzustellen. Nur soweit hierfür nach staatlichem Verfahrensrecht
(bei Feststellung des Sachverhalts durch eine entscheidungsbefugte Behörde)
oder nach staatlichem Prozessrecht (bei Feststellung des Sachverhalts durch
ein staatliches Gericht) Ermittlungsbefugnisse bestehen, kann der Staatsvertrag
sie auf den Schiedsgutachter übertragen.
d) Ebenfalls voller verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterliegt die Frage, ob ein
Mitglied des Klägers seinen Hauptwohnsitz in Sachsen-Anhalt hat.
aa) Zwar ist der Kläger aufgrund seines Selbstbestimmungsrechts nicht gehin-
dert, Mitglieder aufzunehmen, die nicht in Halle oder in Sachsen-Anhalt woh-
nen. Er ist nicht gezwungen, für die Mitgliedschaft das Territorialprinzip zugrun-
de zu legen. Es liegt aber kein Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht einer
Religionsgemeinschaft vor, wenn ein Bundesland finanzielle Leistungen nur für
Bürger erbringen will, die dort ihren Hauptwohnsitz haben. Das Land braucht
eine Religionsgemeinschaft deshalb nur in dem Umfang zu fördern, in dem die-
se religiöse und kulturelle Bedürfnisse dort lebender Menschen erfüllt (Art. 13
Abs. 1 StV 2006). Insoweit ist nicht zu beanstanden, dass nach Abs. 4 des
Schlussprotokolls zu Art. 13 Abs. 1 StV 2006 für die Verteilung des Landeszu-
schusses nur solche Gemeindemitglieder maßgebend sind, die ihren Haupt-
wohnsitz in Sachsen-Anhalt haben. Demgemäß berührt die gerichtliche Kontrol-
le, ob diese Voraussetzung erfüllt ist, nicht das Selbstbestimmungsrecht der
Religionsgemeinschaften.
bb) Das Oberverwaltungsgericht kann an Hand der vorliegenden Listen bei den
Einwohnermeldeämtern nachfragen, ob das in der Liste aufgeführte Mitglied
dort gemeldet ist. Nach dem Vortrag des Klägers hat eine Abfrage an Hand der
Listen bei den Einwohnermeldeämtern durch den Beklagten oder den General-
sekretär in der Vergangenheit mangels korrekter Schreibweise der Namen zu
Fehlanzeigen geführt. Ein großer Teil der Gemeindemitglieder stammt aus den
Nachfolgestaaten der Sowjetunion. Die Umschrift ihrer Namen aus dem kyrilli-
schen Alphabet in die lateinische Schreibweise soll in den Listen nicht immer
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mit der Schreibweise in den Meldeämtern übereinstimmen. Um solchen Zwei-
felsfragen auszuweichen, wäre das Oberverwaltungsgericht berechtigt, von
dem Kläger zu verlangen, er möge Meldebescheinigungen der zuständigen
Einwohnermeldeämter für die von ihm geführten Mitglieder vorlegen. Diese ha-
ben entweder Meldebescheinigungen bei ihrer Anmeldung erhalten oder kön-
nen sie sich selbst unschwer beschaffen. Der Kläger erbringt seinen Mitgliedern
religiöse und kulturelle Leistungen. Er kann von ihnen erwarten, dass sie ihn mit
der Beibringung notwendiger Unterlagen unterstützen, damit er seine Arbeit für
sie fortsetzen kann.
cc) Dem Kläger hilft nicht der Hinweis, eine erhebliche Zahl seiner Mitglieder
besitze nicht die deutsche Staatsangehörigkeit, halte sich illegal in Halle auf
und für sie könne deshalb der Nachweis ihres Hauptwohnsitzes nicht durch
Vorlage einer Meldebescheinigung erbracht werden. Diese Mitglieder können
bei der Verteilung des Landeszuschusses nicht berücksichtigt werden. Der
Staatsvertrag versteht unter jüdischen Mitbürgerinnen und Mitbürgern mit
Hauptwohnsitz in Sachsen-Anhalt ersichtlich nur solche, die sich hier legal auf-
halten.
5. Keiner Entscheidung bedarf, ob die geltend gemachten Verfahrensfehler vor-
liegen und das angefochtene Urteil auf ihnen beruht. Für diesen Fall wäre die
Sache ebenfalls nur an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
53 759,67 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3 GKG).
G r ü n d e :
Grundlage für die Festsetzung des Streitwerts ist § 52 Abs. 3 GKG. Die Klage
betrifft eine bezifferte Geldleistung und einen hierauf gerichteten Verwaltungs-
akt. Im Streit war dabei nur die Festsetzung des mitgliederbezogenen Anteils an
dem Landeszuschuss. Dieser belief sich nach Auffassung des Klägers für das
Jahr 2008 auf 107 519,34 €. Anders als im erstinstanzlichen Klageverfahren
und im Berufungsverfahren war im Revisionsverfahren nicht mehr die Verpflich-
tung des Beklagten zur Festsetzung dieses Betrags, sondern nur noch seine
Verpflichtung zur Neubescheidung streitig. Die bloße Neubescheidung wird
wertmäßig mit der Hälfte des Verpflichtungsbegehrens erfasst.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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