Urteil des BVerwG, Az. 6 C 19.05

Rechtliches Gehör, Berufliche Ausbildung, Zugehörigkeit, Betriebsinhaber
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 6 C 19.05
am 26. April 2006
VG Au 4 K 05.271
Wahl
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 26. April 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn,
Dr. Graulich, Vormeier und Dr. Bier
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Ver-
waltungsgerichts Augsburg vom 5. Oktober 2005 wird zu-
rückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin wurde am 15. Januar 1990 in die Handwerksrolle eingetragen und
ist Pflichtmitglied der beklagten Handwerkskammer für Schwaben. Sie ist au-
ßerdem freiwilliges Mitglied in der Zimmerer-Innung Augsburg. Die Beklagte
veranlagte sie mit Bescheid vom 9. Februar 2005 zur Zahlung des Handwerks-
kammerbeitrags für das Jahr 2005 in Höhe von 1 182,20 €. Hiergegen legte die
Klägerin Widerspruch ein, der mit Widerspruchsbescheid vom 2. März 2005
zurückgewiesen wurde.
Die Klägerin hat Klage erhoben mit dem Ziel der Aufhebung der Bescheide. Sie
hat insbesondere geltend gemacht, die Kammerbeiträge seien für Mitglieder,
die zugleich Mitglied einer Handwerksinnung seien, nicht vorteilsgerecht be-
messen worden. Zwischen der Handwerkskammer und den Innungen ergäben
sich zahlreiche Aufgabenüberschneidungen. Auch „Nur-Kammermitglieder“ pro-
fitierten von der Förderung ihres Handwerks durch die Innung, deren Mitglieder
daher unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu Beiträgen veranlagt würden.
Die Handwerksordnung lasse es zu, für „Auch-Innungsmitglieder“ einen Bei-
tragsbonus einzuführen.
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Die Beklagte ist dem Vorbringen der Klägerin entgegengetreten.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil (GewArch
2005, 487) im Wesentlichen aus folgenden Gründen abgewiesen:
Rechtsgrundlage für den Erlass des Beitragsbescheides sei § 113 Abs. 1 und 2
der Handwerksordnung (HwO) i.V.m. § 1 Abs. 1, §§ 2, 5 und 6 der Beitragsord-
nung der Handwerkskammer für Schwaben vom 1. Januar 2005 und dem Bei-
tragsbeschluss der Beklagten aus dem Jahre 2005. Die Beklagte könne zur
Deckung der durch die Errichtung und Tätigkeit der Handwerkskammer entste-
henden Kosten nach Maßgabe des § 113 HwO von ihren Mitgliedern einen
jährlichen Kammerbeitrag erheben. Gemäß § 4 Abs. 1 der Beitragsordnung
setze sich der Beitrag aus einem Grundbeitrag und einem Zusatzbeitrag zu-
sammen. Der Grundbeitrag bestehe nach § 5 Abs. 1 der Beitragsordnung aus
einem einheitlichen oder gestaffelten Betrag, auf den Zuschläge erhoben wer-
den könnten. Nach § 6 der Beitragsordnung sei darüber hinaus ein Zusatzbei-
trag zu erheben, der sich aus dem Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuer-
gesetz oder wenn, ein solcher nicht vorliege, aus dem Gewinn aus dem Ein-
kommenssteuergesetz errechne. Die Bemessungsgrundlage sowie die Bei-
tragshöhe ergäben sich aus dem Beitragsbeschluss der Vollversammlung für
das Jahr 2005. Die Beitragsberechnung anhand der dargestellten Rechtsgrund-
lagen werde von der Klägerin nicht beanstandet und biete auch keinen Anlass
für eine erneute Überprüfung.
Die Klägerin könne aufgrund ihrer Zugehörigkeit zur Zimmerer-Innung
Augsburg eine Reduzierung des Kammerbeitrags nicht verlangen. Eine solche
Ermäßigung sei in der Beitragsordnung nicht vorgesehen. Auch § 113 HwO
differenziere hinsichtlich der Beitragserhebung nicht nach dem Kriterium der
Innungszugehörigkeit. Obwohl dem Gesetzgeber das Innungs- und Kammer-
wesen bekannt gewesen sei, habe er lediglich eine Staffelung nach der Leis-
tungsfähigkeit ermöglicht. Im Rahmen der Prüfung der betrieblichen Leistungs-
fähigkeit sei die Zahlung von Innungsbeiträgen bereits berücksichtigt worden.
Die Zahlung von Innungsbeiträgen mindere als Betriebsausgabe den Gewer-
beertrag und damit indirekt auch die betriebliche Leistungsfähigkeit.
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Eine darüber hinausgehende Beitragsermäßigung sei nicht möglich. Die Auf-
nahme der Leistungskraft als Differenzierungskriterium mache im Umkehr-
schluss deutlich, dass eine weitere Staffelung der Kammerbeiträge vom Ge-
setzgeber nicht gewollt sei. Weder der Wortlaut noch die Systematik des § 113
HwO ließen insoweit einen Spielraum bei der Beitragserhebung erkennen. Da-
her seien § 113 HwO und die auf dieser Grundlage erlassene Beitragsordnung
der Beklagten einer Auslegung unter Einbeziehung des genannten Unterschei-
dungsmerkmals nicht zugänglich. Ein Bonussystem für „Auch-Innungsmit-
glieder“ könne demgemäß nur durch einen gesetzgeberischen Akt eingeführt
werden.
Gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 113 HwO bestünden keine Bedenken.
Weder das Gleichbehandlungsgebot in der Ausprägung der Beitragsgerechtig-
keit (Art. 3 Abs. 1 GG) noch der verfassungsrechtlich verankerte Verhältnismä-
ßigkeitsgrundsatz seien verletzt.
Gegen dieses Urteil richtet sich die Sprungrevision der Klägerin, mit der sie un-
ter Wiederholung und Vertiefung ihres Vorbringens aus dem ersten Rechtszug
ihren Klageantrag weiter verfolgt und außerdem geltend macht, das Verwal-
tungsgericht habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
II
Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht
auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Revision ist
daher gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO zurückzuweisen.
1. Die Klägerin kann die Revision nicht mit Erfolg darauf stützen, dass das
Verwaltungsgericht ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe. Nach
§ 134 Abs. 4 VwGO kann die Sprungrevision nicht auf Mängel des Verfahrens
gestützt werden. Das Verbot des § 134 Abs. 4 VwGO schließt zwar nicht die
Rüge von Verstößen gegen das Prozessrecht schlechthin aus (vgl. Urteile vom
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11. Dezember 1978 - BVerwG 4 C 66.77 - Buchholz 310 § 134 VwGO Nr. 20 =
NJW 1979, 1421 und vom 29. Juni 1983 - BVerwG 7 C 102.82 - Buchholz
442.151 § 45 StVO Nr. 13 = NVwZ 1983, 610). Ausgeschlossen sind indessen
- abgesehen von den von Amts wegen zu berücksichtigenden Verfahrensmän-
geln - solche Rügen, die ausschließlich das Verfahren als solches betreffen,
ohne materiellrechtliche Probleme aufzuwerfen. Der Vorwurf der Versagung
des rechtlichen Gehörs betrifft ausschließlich das Verfahren auf dem Weg zum
Urteil.
2. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig.
a) Nach § 113 Abs. 1 der Handwerksordnung, hier anzuwenden in der Fassung
der Bekanntmachung vom 24. September 1998 (BGBl I S. 3074), zuletzt geän-
dert durch Gesetz vom 24. Dezember 2003 (BGBl I S. 2934) - HwO -, werden
die durch die Errichtung und Tätigkeit der Handwerkskammer entstehenden
Kosten, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, von den Inhabern eines Be-
triebs eines Handwerks oder eines handwerksähnlichen Gewerbes nach einem
von der Handwerkskammer mit Genehmigung der obersten Landesbehörde
festgesetzten Beitragsmaßstab getragen. Nach § 113 Abs. 2 Satz 1 HwO kann
die Handwerkskammer als Beiträge auch Grundbeiträge, Zusatzbeiträge und
außerdem Sonderbeiträge erheben. Gemäß § 113 Abs. 2 Satz 2 HwO können
die Beiträge nach der Leistungskraft der beitragspflichtigen Kammerzugehöri-
gen gestaffelt werden.
Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum nicht revisiblen Recht
richtet sich die Beitragsveranlagung nach § 1 Abs. 1, §§ 2, 5 und 6 der Bei-
tragsordnung der Handwerkskammer für Schwaben vom 1. Januar 2005 in
Verbindung mit dem Beitragsbeschluss der Beklagten aus dem Jahre 2005. Die
Beklagte kann danach zur Deckung der durch die Errichtung und Tätigkeit der
Handwerkskammer entstehenden Kosten nach Maßgabe des § 113 HwO von
ihren Mitgliedern einen jährlichen Kammerbeitrag erheben. Gemäß § 4 Abs. 1
der Beitragsordnung setzt sich der Beitrag aus einem Grundbeitrag und einem
Zusatzbeitrag zusammen. Der Grundbeitrag besteht nach § 5 Abs. 1 der Bei-
tragsordnung aus einem einheitlichen oder gestaffelten Betrag, auf den Zu-
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schläge erhoben werden können. Nach § 6 der Beitragsordnung ist darüber
hinaus ein Zusatzbeitrag zu erheben, der sich aus dem Gewerbeertrag nach
dem Gewerbesteuergesetz, und wenn ein solcher nicht vorliege, aus dem Ge-
winn aus dem Einkommenssteuer- oder Körperschaftssteuergesetz errechnet.
Die Bemessungsgrundlage sowie die Beitragshöhe ergeben sich aus dem Bei-
tragsbeschluss der Vollversammlung für das Jahr 2005.
b) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Satzung der Beklagten nicht
deshalb fehlerhaft, weil die zuständigen Organe bei ihrem Erlass nicht in ihre
Abwägung eingestellt hätten, dass § 113 Abs. 1 und 2 HwO es zuließe, die
gleichzeitige Mitgliedschaft eines Pflichtmitglieds in einer Handwerksinnung
beitragsmindernd zu berücksichtigen.
Bei der richterlichen Kontrolle von (untergesetzlichen) Normen kommt es, so-
weit keine anderweitigen Rechtsvorschriften bestehen, auf das Ergebnis des
Rechtssetzungsverfahrens, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden
Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive dessen an, der
an ihrem Erlass mitwirkt. Soweit der Normgeber zur Regelung einer Frage be-
fugt ist, ist seine Entscheidungsfreiheit eine Ausprägung des auch mit Rechts-
setzungsakten der Exekutive typischerweise verbundenen normativen Ermes-
sens. Es wird erst dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entschei-
dung in Anbetracht des Zweckes der Ermächtigung schlechterdings unvertret-
bar oder unverhältnismäßig ist. Demgemäß beschränkt sich die verwaltungsge-
richtliche Kontrolle darauf, ob diese äußersten rechtlichen Grenzen der Rechts-
setzungsbefugnis überschritten sind. Die Rechtsprechung hat zu respektieren,
dass der parlamentarische Gesetzgeber, der in § 113 HwO die Handwerks-
kammern ermächtigt hat, für die durch ihre Tätigkeit entstehenden Kosten nach
einem von ihnen festzusetzenden Beitragsmaßstab die Pflichtmitglieder heran-
zuziehen, im Rahmen dieser Ermächtigung eigene Gestaltungsfreiräume an
den Satzungsgeber weiterleitet und dass mit der Satzungsgebung vorbehaltlich
gesetzlicher Beschränkungen die Bewertungsspielräume verbunden sind, die
sonst dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst zustehen. Eine verwaltungs-
gerichtliche Überprüfung des Abwägungsvorgangs des Normgebers setzt daher
bei untergesetzlichen Normen eine besonders ausgestaltete Bindung des
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Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven voraus, wie sie et-
wa im Bauplanungsrecht vorgegeben sind. Sind solche - wie hier - nicht vor-
handen, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit Mängeln im Abwägungsvor-
gang nicht begründet werden. Entscheidend ist allein, ob das Ergebnis des
Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht
(zum Ganzen Beschlüsse vom 3. Mai 1995 - BVerwG 1 B 222.93 - Buchholz
451.45 § 113 HwO Nr. 2 = GewArch 1995, 425 und vom 30. April 2003
- BVerwG 6 C 6.02 - BVerwGE 118, 128 <150> = Buchholz 442.066 § 43 TKG
Nr. 2 S. 21).
c) § 113 HwO zwingt nicht dazu, die gleichzeitige Mitgliedschaft eines Pflicht-
mitglieds der Handwerkskammer in einer Innung bei der Bestimmung des Bei-
tragsmaßstabes zu berücksichtigen. Ob die Vorschrift eine Beitragsbegünsti-
gung für Handwerksinnungsmitglieder erlaubt, ist für die Rechtmäßigkeit der
angefochtenen Bescheide unerheblich.
aa) Für die nach § 113 Abs. 1 HwO umzulegenden Kosten der Kammertätigkeit
können gemäß § 113 Abs. 2 Satz 1 HwO als Beiträge Grund- und Zusatzbei-
träge sowie Sonderbeiträge erhoben werden. Nähere Vorschriften über die
Wahl der Beitragsart enthält das Gesetz nicht. Es steht somit weitgehend im
normativen Ermessen der Kammern, ob und inwieweit sie umlagefähige Kosten
außer durch Grundbeiträge durch Zusatzbeiträge oder Sonderbeiträge decken
will. § 113 Abs. 2 Satz 2 HwO erlaubt eine Staffelung der Beiträge nach der
Leistungskraft, fordert dies aber nicht zwingend (Beschluss vom 14. Februar
2002 - BVerwG 6 B 73.01 - Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 5 = GewArch
2002, 206). Soweit die Mitgliedschaft in einer anderen Organisation des Hand-
werks wegen der damit verbundenen Verpflichtungen die Leistungskraft des
Pflichtmitglieds der Handwerkskammer im Sinne des § 113 Abs. 2 Satz 2 HwO
berührt, kann dies nach dem Gesagten berücksichtigt werden, wie es nach den
Ausführungen des Verwaltungsgerichts hier geschehen ist.
bb) Das Gesetz sieht nicht vor, dass bei der Erhebung des Beitrags zur Hand-
werkskammer beitragsmindernd berücksichtigt werden muss, dass das Pflicht-
mitglied zugleich einer Handwerksinnung angehört. Der Wortlaut des § 113
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HwO gibt für eine derartige Verpflichtung nichts her. Auch systematische Grün-
de sprechen gegen eine obligatorische Begünstigung der Mitgliedschaft in einer
Handwerksinnung. Handwerkskammern und Handwerksinnungen sind im sel-
ben Teil der Handwerksordnung über die Organisation des Handwerks geregelt
worden. Wenn der Gesetzgeber die Vorstellung gehabt hätte, dass typischer-
weise die Mitgliedschaft in der Handwerksinnung den Vorteil des Pflichtmit-
glieds der Handwerkskammer aus seiner Zugehörigkeit dazu mindert, hätte es
nahe gelegen, eine dies berücksichtigende Bestimmung über die Beitragserhe-
bung zu treffen. Dies ist nicht geschehen. Demgegenüber hat der Gesetzgeber
einer ähnlichen Situation durch Ermäßigung des Beitrags Rechnung getragen.
Nach § 3 Abs. 4 Satz 2 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der
Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl I S. 920)
- IHKG - werden seit In-Kraft-Treten des Gesetzes vom 23. Juli 1998 (BGBl I
S. 1887) Kammerzugehörige, die Inhaber einer Apotheke sind und daher re-
gelmäßig einer Apothekerkammer angehören, (nur) mit einem Viertel ihres Ge-
werbeertrages bzw. Gewinns aus Gewerbebetrieb zum Grundbeitrag und zur
Umlage veranlagt. Eine ähnliche Regelung gilt für Zugehörige zu anderen
Kammern (§ 3 Abs. 4 Satz 3 IHKG). Dem Gesetzgeber ist daher das Problem
der Zugehörigkeit von Pflichtmitgliedern einer Kammer zu anderen Organisati-
onen durchaus bewusst. Dennoch hat er keine Veranlassung gesehen, die Zu-
gehörigkeit zu einer Handwerksinnung in § 113 HwO beitragsmindernd zu be-
rücksichtigen. Daher kann nicht angenommen werden, dass dem Gesetz die
Vorstellung einer Pflicht zur Berücksichtigung der Innungsmitgliedschaft
zugrunde liegt.
d) Der von der Klägerin beanspruchte Beitragsrabatt ist auch nicht verfassungs-
rechtlich geboten.
aa) Die Mitgliedsbeiträge berufsständischer Kammern sind Beiträge im Rechts-
sinne (vgl. z.B. Urteile vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 45.87 - Buchholz 430.3
Kammerbeiträge Nr. 22 = GewArch 1990, 398 und vom 17. Dezember 1998
- BVerwG 1 C 7.98 - BVerwGE 108, 169 = GewArch 1999, 193), deren Recht-
mäßigkeit an den für Beiträge geltenden verfassungsrechtlichen Maßstäben zu
messen ist. Beiträge sind Gegenleistungen für Vorteile, die das Mitglied aus der
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Kammerzugehörigkeit oder einer besonderen Tätigkeit der Kammer zieht oder
ziehen kann. Für die Beitragserhebung durch öffentlich-rechtliche Berufsorga-
nisationen sind das Äquivalenzprinzip ebenso wie der Gleichheitssatz zu be-
achten (Beschluss vom 25. Juli 1989 - BVerwG 1 B 109.89 - Buchholz 430.3
Kammerbeiträge Nr. 19 = GewArch 1989, 328 und Urteil vom 26. Juni 1990
- BVerwG 1 C 45.87 - a.a.O.). Das Äquivalenzprinzip fordert, dass zwischen der
Höhe des Beitrags und dem Nutzen des Mitglieds ein Zusammenhang besteht.
Die Höhe des Beitrags darf nicht in einem Missverhältnis zu dem Vorteil stehen,
den er abgelten soll (Urteile vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 45.87 - a.a.O.
und vom 3. September 1991 - BVerwG 1 C 24.88 - Buchholz 451.45 § 73 HwO
Nr. 1 S. 3 = GewArch 1992, 28). Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ver-
langt, niemanden im Vergleich zu anderen Normadressaten anders zu behan-
deln, ohne dass zwischen ihnen Unterschiede von solcher Art und solchem
Gewicht bestehen, dass sie eine ungleiche Behandlung rechtfertigen (Urteil
vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 45.87 - a.a.O.). Für die Erhebung vorteilsbe-
zogener Mitgliedsbeiträge durch eine öffentlich-rechtliche Körperschaft bedeutet
dies, dass wesentlichen Verschiedenheiten der Mitglieder Rechnung getragen
werden muss. Die Beiträge müssen auch im Verhältnis der Beitragspflichtigen
zueinander grundsätzlich vorteilsgerecht bemessen werden (Urteil vom
17. Dezember 1998 - BVerwG 1 C 7.98 - BVerwGE 108, 169 <179> = Buchholz
451.45 § 113 HwO Nr. 4 S. 17 = GewArch 1999, 193 <195>)
bb) Weder das Äquivalenzprinzip noch der Gleichbehandlungsgrundsatz erfor-
dern es, die Zugehörigkeit eines Pflichtmitglieds der Handwerkskammer zur
Handwerksinnung bei der Veranlagung zum Handwerkskammerbeitrag zu be-
rücksichtigen. Eine derartige Doppelmitgliedschaft reduziert weder in signifikan-
ter Weise den durch die Mitgliedschaft in der Handwerkskammer vermittelten
Vorteil, noch führt sie zu einer vor Art. 3 Abs. 1 GG nicht gerechtfertigten
Gleichbehandlung von „Nur-Kammermitgliedern“ und „Auch-Kammermit-
gliedern“. Die Ungleichheiten der beiden Gruppen sind im Hinblick auf den Vor-
teil aus der Mitgliedschaft in der Handwerkskammer nicht so bedeutsam, dass
sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise be-
achtet werden müssten. Dies gilt umso mehr, als einer etwaigen faktischen Un-
gleichheit in der tatsächlichen Inanspruchnahme von Kammerleistungen wegen
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der Freiwilligkeit der Mitgliedschaft in der Handwerksordnung ohne weiteres
ausgewichen werden kann. Die Einschätzung des Gesetzgebers, die Mitglied-
schaft in der Handwerksinnung müsse nicht zur Bildung einer dies berücksichti-
genden Gruppe gesondert zu behandelnder beitragspflichtiger Kammermitglie-
der führen, ist daher nicht zu beanstanden.
(1) Handwerkskammern und Handwerksinnungen sind als Körperschaften öf-
fentlichen Rechts (§ 90 Abs. 1 HwO, § 53 Satz 1 HwO) Teile der im weiteren
Sinne staatlichen Verwaltung (vgl. für Innungen BVerfG, Beschluss vom
31. Oktober 1984 - 1 BvR 35, 356, 794/82 - BVerfGE 68, 193 <208>). Die
Handwerkskammern werden von der obersten Landesbehörde errichtet (§ 90
Abs. 5 Satz 1 HwO).
Zur Handwerkskammer gehören nach § 90 Abs. 2 HwO die Inhaber eines Be-
triebs eines Handwerks und eines handwerksähnlichen Gewerbes des Hand-
werkskammerbezirks sowie die Gesellen, andere Arbeitnehmer mit einer abge-
schlossenen Berufsausbildung und die Lehrlinge dieser Gewerbetreibenden.
Ferner gehören dazu unter bestimmten weiteren Voraussetzungen auch die
Personen, die im Kammerbezirk eine gewerbliche Tätigkeit nach § 1 Abs. 2
Satz 2 Nr. 1 HwO ausüben (§ 90 Abs. 3 HwO).
Zu einer Handwerksinnung können sich gemäß § 52 Abs. 1 HwO Inhaber von
Betrieben des gleichen zulassungspflichtigen Handwerks oder des gleichen
handwerksähnlichen Gewerbes oder solcher Handwerke oder handwerksähnli-
cher Gewerbe, die sich fachlich oder wirtschaftlich nahe stehen, zur Förderung
ihrer gemeinsamen gewerblichen Interessen innerhalb eines bestimmten Be-
zirks zusammenschließen. Nach § 59 HwO kann die Handwerksinnung auch
Gastmitglieder aufnehmen, die dem Handwerk, für das die Innung gebildet ist,
beruflich oder wirtschaftlich nahe stehen. Gesellen, andere Arbeitnehmer und
Lehrlinge gehören den Innungen nicht an.
Handwerkskammern stellen sich danach als vom Staat gegründete, auf Pflicht-
mitgliedschaft beruhende Körperschaften öffentlichen Rechts dar, während die
Handwerksinnungen durch Eigengründung und freiwillige Zugehörigkeit ge-
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kennzeichnete Körperschaften öffentlichen Rechts sind, die in ihrem Bestand
auch vom Willen ihrer Mitglieder abhängen (§ 61 Abs. 2 Nr. 8, § 55 Abs. 2
Nr. 10 HwO). Die Mitgliedschaft in den Handwerkskammern setzt sich aus den
Betriebsinhabern, Gesellen, Arbeitnehmern und Lehrlingen zusammen, wäh-
rend Mitglieder der Innungen lediglich Betriebsinhaber sind.
Die Bezirke der Handwerkskammern decken sich gemäß § 90 Abs. 5 HwO in
der Regel mit dem der höheren Verwaltungsbehörde. Der Innungsbezirk be-
stimmt sich gemäß § 52 Abs. 2 und 3 HwO nach verschiedenen Kriterien und
deckt sich tatsächlich in der Regel mit dem Gebiet einer kreisfreien Stadt oder
eines Landkreises (Detterbeck, GewArch 2005, 271 <273>).
Handwerkskammern werden zur Vertretung des Interesses des Handwerks er-
richtet (§ 90 Abs. 1 HwO). Der Aufgabenbereich der Handwerkskammern ist in
§ 91 HwO im Wesentlichen, aber nicht abschließend aufgeführt. Danach obliegt
es der Handwerkskammer, die Interessen des Handwerks zu fördern und für
einen gerechten Ausgleich der Interessen der einzelnen Handwerke und ihrer
Organisationen zu sorgen, die Behörden in der Förderung des Handwerks
durch Anregungen, Vorschläge und durch Erstattung von Gutachten zu unter-
stützen und regelmäßig Berichte über die Verhältnisse des Handwerks zu er-
statten (§ 91 Abs. 1 Nr. 1, 2 HwO). Weitere Aufgaben sind u.a., die Handwerks-
und Lehrlingsrolle zu führen, die Berufsausbildung zu regeln, Prüfungsordnun-
gen zu erlassen (Nr. 3, 4, 4 a, 5, 6), die technische und betriebswirtschaftliche
Fortbildung der Meister und Gesellen zur Erhaltung und Steigerung der Leis-
tungsfähigkeit des Handwerks zu fördern (Nr. 7), Sachverständige zu bestellen
und zu vereidigen (Nr. 8), Vermittlungsstellen zur Beilegung von Streitigkeiten
einzurichten (Nr. 11), Ursprungszeugnisse über die in Handwerksbetrieben ge-
fertigten Erzeugnisse auszustellen (Nr. 12) sowie Maßnahmen zur Unterstüt-
zung Not leidender Handwerker, Gesellen und anderer Arbeitnehmer zu treffen
und zu unterstützen (Nr. 13). Diese und weitere Aufgaben (Stellungnahmen
nach § 8 Abs. 3 HwO, § 21 Abs. 7 HwO, § 24 Abs. 3 HwO, Genehmigung der
Innungssatzung nach § 56 HwO, Bescheinigung über Zugehörigkeit zum In-
nungsvorstand nach § 66 Abs. 3 HwO, Genehmigung bestimmter Beschlüsse
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der Innungsversammlung nach § 61 Abs. 3 HwO, Aufsicht über die Innung und
Auflösung der Innung nach §§ 75, 76 HwO) sind Pflichtaufgaben.
Aufgabe der Handwerksinnung ist, die gemeinsamen gewerblichen Interessen
ihrer Mitglieder zu fördern (§ 54 Abs. 1 Satz 1 HwO). Insbesondere hat sie den
Gemeingeist und die Berufsehre zu pflegen und ein gutes Verhältnis zwischen
Meistern, Gesellen und Lehrlingen anzustreben (§ 54 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2
HwO), entsprechend den Vorschriften der Handwerkskammer die Lehrlings-
ausbildung zu regeln und zu überwachen sowie für die berufliche Ausbildung
der Lehrlinge zu sorgen und ihre charakterliche Entwicklung zu fördern, die Ge-
sellenprüfungen abzunehmen und hierfür Gesellenprüfungsausschüsse zu er-
richten, sofern sie von der Handwerkskammer dazu ermächtigt ist (§ 54 Abs. 1
Nr. 3 und 4 HwO), das handwerkliche Können der Meister und Gesellen zu för-
dern (§ 54 Abs. 1 Nr. 5 HwO), bei der Verwaltung der Berufsschulen gemäß
den bundes- und landesrechtlichen Bestimmungen mitzuwirken (§ 54 Abs. 1
Nr. 6 HwO), das Genossenschaftswesen im Handwerk zu fördern (§ 54 Abs. 1
Nr. 7 HwO), über Angelegenheiten der in ihr vertretenen Handwerke den Be-
hörden Gutachten und Auskünfte zu erstatten (§ 54 Abs. 1 Nr. 8 HwO), die
sonstigen handwerklichen Organisationen und Einrichtungen in der Erfüllung
ihrer Aufgaben zu unterstützen (§ 54 Abs. 1 Nr. 9 HwO) und die von der Hand-
werkskammer innerhalb ihrer Zuständigkeit erlassenen Vorschriften und An-
ordnungen durchzuführen (§ 54 Abs. 1 Nr. 10 HwO). Die Handwerksinnung soll
darüber hinaus nach § 54 Abs. 2 HwO zwecks Erhöhung der Wirtschaftlichkeit
der Betriebe ihrer Mitglieder Einrichtungen zur Verbesserung der Arbeitsweise
und der Betriebsführung schaffen und fördern, bei der Vergebung öffentlicher
Lieferungen und Leistungen die Vergebungsstellen beraten und das handwerk-
liche Pressewesen unterstützen. Außerdem haben die Handwerksinnungen
nach § 54 Abs. 3 HwO bestimmte fakultative Aufgaben namentlich im Bereich
des Abschlusses von Tarifverträgen und der Unterstützungskassen. Die Hand-
werksinnung kann schließlich nach § 54 Abs. 4 HwO auch sonstige Maßnah-
men zur Förderung der gemeinsamen gewerblichen Interessen der Innungs-
mitglieder durchführen.
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Diese Aufgabenverteilung führt zu dem Schluss, dass die Handwerkskammern
auf die Vertretung der Interessen des Handwerks insgesamt und auf einen
Ausgleich der Interessen der einzelnen Handwerke ausgerichtet sind. Die Auf-
gaben der Handwerkskammern werden vom Gesetz als so bedeutsam ange-
sehen, dass ihre Wahrnehmung durch eine Selbstverwaltungskörperschaft die
Anordnung einer Zwangsmitgliedschaft der Gewerbetreibenden rechtfertigt (vgl.
Urteil vom 17. Dezember 1998 - BVerwG 1 C 7.98 - (Buchholz 451.45 § 113
HwO Nr. 4 = GewArch 1999, 193).
Demgegenüber beschränkt sich die Aufgabenwahrnehmung der Handwerksin-
nungen im Wesentlichen auf die einzelnen Gewerke und auf die Förderung der
Interessen ihrer Mitglieder, also der Betriebsinhaber. Ihre Aufgaben sind teil-
weise Pflichtaufgaben, zu einem nicht unerheblichen Teil aber Soll- oder Kann-
Aufgaben. Die Aufgabenwahrnehmung erfordert nach der Wertung des Geset-
zes keine Pflichtmitgliedschaft. Innungen sind, soweit sie keine Pflichtaufgaben
erfüllen, Interessenvertretungen ihrer Mitglieder (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom
31. Oktober 1984 - 1 BvR 35, 356, 794/82 - BVerfGE 68, 193 <208> und vom
14. Mai 1985 - 1 BvR 449, 523, 700, 728/82 - BVerfGE 70, 1 <20>). Sie sind
jedenfalls auch berufsständische Organisationen, denen unter den Vorausset-
zungen des § 54 Abs. 3 Nr. 1 HwO sogar Tariffähigkeit zukommen kann (vgl.
dazu BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 1966 - 1 BvL 24/65 - BVerfGE 20,
317 = GewArch 1967, 83).
Nach alledem bestehen zwischen den Handwerkskammern und den Innungen
ungeachtet ihrer gemeinsamen Eigenschaft als öffentlich-rechtliche Hand-
werksorganisation sowohl mit Blick auf ihre personelle Grundlage als auch - und
vor allem - hinsichtlich ihres Auftrages und des Einrichtungszwecks wesentliche
Unterschiede, die Aufgabenüberschneidungen weitgehend ausschließen. Wie
bereits ausgeführt, besteht die Grundaufgabe der Handwerkskammer gemäß
§ 90 Abs. 1 HwO in der Vertretung der Interessen des Handwerks (und, wie
gemäß § 91 Abs. 4 HwO hinzuzufügen ist, derjenigen der handwerksähnlichen
Gewerke). Diese Aufgabe geht über die in § 54 Abs. 1 HwO den Innungen
zugewiesene Aufgabe der Förderung der gemeinsamen gewerblichen Interes-
sen der Inhaber von Betrieben des gleichen zulassungspflichtigen Handwerks
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oder des gleichen zulassungsfreien Handwerks oder sich fachlich nahe stehen-
der Handwerke oder handwerksähnlicher Gewerke weit hinaus. Zudem er-
streckt sich die den Handwerkskammern auferlegte Vertretung der Interessen
des Handwerks auf einen regelmäßig größeren räumlichen Bereich mit ent-
sprechend weiterem Entscheidungspotential der als Ansprechpartner der
Kammer in Betracht kommenden Entscheidungsträger in Verwaltung und Wirt-
schaft. Die von Pflichtmitgliedern getragenen Handwerkskammern haben ihre
Aufgaben grundsätzlich unabhängig davon zu erfüllen, ob und inwieweit in ih-
rem Bezirk zugleich aufgrund der Initiative der Betriebsinhaber für einzelne
Handwerke Innungen bestehen, welche die Interessen ihres jeweiligen Hand-
werks fördern. Soweit dies der Fall ist, handelt es sich um eine zusätzliche Auf-
gabenerfüllung aus der Sicht der einzelnen Handwerke und damit im Ergebnis
um eine sich wechselseitig verstärkende, umfassende Förderung der berufs-
ständischen Belange des Handwerks unter verschiedenen Gesichtspunkten
(vgl. Detterbeck, GewArch 2005, 321). Das Verhältnis zwischen den Hand-
werkskammern und den Innungen ist daher nicht von Aufgabenüberschneidun-
gen, sondern von Komplementarität der Aufgabenerfüllung gekennzeichnet.
Soweit sich Aufgabenüberschneidungen hinsichtlich konkreter Aufgabenzuwei-
sungen im Einzelnen ergeben können, z.B. im Rahmen der Förderung des Ge-
nossenschaftswesens, der Erstattung von Gutachten, der Erteilung von Aus-
künften, der Betriebs-, Steuer- und (soweit zulässig) der Rechtsberatung, der
Errichtung von Inkassostellen, der Berufsbildung (im Einzelnen Detterbeck,
GewArch 2005, 271 <273 f.>), betrifft dies nur einen beschränkten Teil der Ge-
samtaufgaben der Handwerkskammern und trägt in diesem Umfang dem Ge-
danken Rechnung, dass die gesamte Handwerksorganisation auch dem ein-
zelnen Handwerker durch Rat und Tat zur Seite stehen soll (Urteil vom 16. Mai
1957 - BVerwG 1 C 174.54 - BVerwGE 5, 74 <78>), kann aber nicht die grund-
sätzlichen Unterschiede in der Aufgabenzuweisung verwischen. Dafür ist es
ohne Bedeutung, ob sich aus der Ausgestaltung bestimmter Aufgaben der
Handwerksinnung als Soll- oder als Kann-Aufgaben ableiten lässt, dass darin
der Gedanke der Subsidiarität der Innungsaufgaben gegenüber den der Hand-
werkskammer als Pflichtaufgaben übertragenen Tätigkeitsfeldern zum Ausdruck
kommt (so Badura/Kormann, GewArch 2005, 99 <105>). Auch wenn die
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Innungen auch insofern originäre Aufgaben wahrzunehmen haben sollten oder
doch jedenfalls nicht durch eine gleichartige Aufgabenwahrnehmung durch die
Handwerkskammer an ihrer Erfüllung gehindert wären, hätte diese angesichts
des abweichenden personellen und räumlichen Bezugs nur eine beschränkte
Bedeutung, die die Aufgabenwahrnehmung durch die Handwerkskammer nicht
im Kern berührt.
(2) Unter diesen Umständen verstößt die Beitragserhebung der Handwerks-
kammern ohne Beitragsrabatt für Innungsmitglieder - entgegen der Rechtsauf-
fassung der Klägerin und Detterbecks, auf dessen Abhandlung (GewArch 2005,
271, 321) sie sich wesentlich stützt - nicht deshalb gegen das Äquivalenzprin-
zip, weil wegen der Wahrnehmung von Aufgaben der Handwerkskammern auch
durch die Innungen die Mitgliedschaft in der Handwerkskammer für die In-
nungsmitglieder geringeren (auch sog. „mitgliedschaftlichen“) Nutzen hätte (vgl.
S. 323 a.a.O.). Wie ausgeführt, ist eine gleichgerichtete Aufgabenwahrnehmung
durch Handwerkskammern und Handwerksinnungen wegen der unterschiedli-
chen Grundaufgaben, der unterschiedlichen Mitgliederstruktur und des unter-
schiedlichen räumlichen Wirkungskreises der genannten Institutionen eher sel-
ten und bei typisierender Betrachtungsweise fast zu vernachlässigen. Der
Nutzen der Kammermitglieder aus der Kammertätigkeit ergibt sich aus der
umfassenden und ausgleichenden Interessenwahrnehmung durch die Hand-
werkskammer. Er wird nicht dadurch gemindert, dass Handwerksinnungen sek-
torspezifisch der Interessenwahrnehmung der Betriebsinhaber verpflichtet sind.
Dieser Umstand verringert nicht die Möglichkeit dieser Kammermitglieder, die
Vorteile aus der Aufgabenwahrnehmung durch die Handwerkskammer in An-
spruch zu nehmen. Soweit die Handwerkskammer ähnlich wie die Innungen
neben der Verfolgung der gemeinschaftlichen Interessen ihrer Mitglieder spe-
zielle Leistungen für einzelne Betriebe oder Betriebsinhaber anbieten, verhält es
sich nicht wesentlich anders. Auch insoweit können alle Kammermitglieder die
durch die Errichtung und Tätigkeit der Handwerkskammer vermittelten Vorteile
in gleicher Weise in Anspruch nehmen, und zwar unabhängig davon, ob sie als
Mitglieder der Handwerksinnung deren Leistungen in Anspruch nehmen. Der
Vorteil aus der Kammerzugehörigkeit, der die Erhebung des Beitrags recht-
fertigt, besteht bereits in der Möglichkeit der Inanspruchnahme der gebotenen
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Leistungen und wird durch ein ähnliches Leistungsangebot der Innung nicht
oder jedenfalls nicht in rechtserheblicher Weise reduziert. Sollten einzelne Auf-
gaben von beiden Organisationen deckungsgleich erfüllt werden, so stellte sich
überdies mit Blick auf die gesetzlich angeordnete Pflichtmitgliedschaft und die
darin zum Ausdruck kommende erhöhte Bedeutung der Handwerkskammern
allenfalls die Frage nach der Notwendigkeit einer Aufgabenwahrnehmung durch
die betreffenden Handwerksinnungen.
Soweit sich die gesetzliche Aufgabe der Handwerkskammer auf bestimmte
Gruppen von Betrieben nicht erstreckt, können diese allerdings nicht zu Beiträ-
gen zur Deckung von Kosten herangezogen werden, die in Erfüllung dieser
Aufgabe entstehen; ein Vorteil, der die Erhebung eines Beitrags rechtfertigen
könnte, scheidet insoweit von vornherein aus (vgl. Urteil vom 3. September
1991 - BVerwG 1 C 24.88 - Buchholz 451.45 § 73 HwO Nr. 1 = GewArch 1992,
28 ). Dem Gesetz lässt sich indes-
sen nichts dafür entnehmen, dass die Aufgabenwahrnehmung durch die
Handwerkskammern sich ganz oder teilweise nicht auf Innungsmitglieder er-
streckt. Ob und in welchem Umfang mögliche Leistungen der Handwerkskam-
mer durch Handwerksinnungsmitglieder tatsächlich in Anspruch genommen
werden, ist, wie bereits ausgeführt, ohne Bedeutung.
(3) Es ist auch kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3
Abs. 1 GG) erkennbar. Die von der Klägerin (im Anschluss an Detterbeck,
GewArch 2005, 321 <324>) befürwortete Gruppenbildung von „Nur-Handwerks-
kammermitgliedern“ einerseits und „Auch-Handwerksinnungsmitgliedern“ ande-
rerseits ist weder in der Handwerksordnung angelegt noch zur Wahrung des in
Art. 3 Abs. 1 GG verbürgten Gleichbehandlungsgebots geboten. Der Hinweis
auf das bereits angeführte Urteil vom 17. Dezember 1998 - BVerwG 1 C 7.98 -
(BVerwGE 108, 169 <179> = Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 4 S. 17 =
GewArch 1999, 193 <195>) geht fehl. In dieser Entscheidung waren Sonderbei-
träge zur Deckung von Kosten der überbetrieblichen Ausbildung zu beurteilen,
die hinsichtlich der einzelnen Gewerke deutlich unterschiedliche Höhe haben
konnten. Insoweit war eine Gruppenbildung nach einzelnen Gewerken zur Er-
zielung der Beitragsgerechtigkeit in Betracht zu ziehen. Hier geht es nicht um
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Sonderbeiträge, sondern um die Beiträge zur Deckung der anderweitig nicht
gedeckten Kosten der Wahrnehmung der allgemeinen Aufgaben der Hand-
werkskammer. Aus den dargestellten Gründen ist nicht zu erkennen, dass diese
typischerweise in Bezug auf „Auch-Innungsmitglieder“ einen geringeren Auf-
wand verursacht als hinsichtlich der „Nur-Kammermitglieder“. Das hat das Ver-
waltungsgericht auch nicht festgestellt.
Soweit auf den unterschiedlichen Gesamtbeitrag der „Nur-Kammermitglieder“
und der „Auch-Innungsmitglieder“ zur Förderung des Handwerks insgesamt hin-
gewiesen wird (Detterbeck, GewArch 2005, 321 <325>), muss dem die
Freiwilligkeit der Mitgliedschaft in der Handwerksinnung entgegengehalten wer-
den. Es beruht allein auf der freien Entscheidung des „Auch-Innungsmitglieds“,
wenn es durch die Doppelmitgliedschaft einen größeren Gesamtbeitrag zur
Förderung des Handwerks insgesamt leistet. Die in der freiwilligen Mitglied-
schaft zur Handwerksinnung zum Ausdruck kommende Wertschätzung der In-
nungsarbeit muss nicht in Bezug auf die mit Pflichtmitgliedschaft versehene
Handwerkskammer beitragsmindernd berücksichtigt werden. Dass die Hand-
werkskammermitglieder, die auch Innungsmitglieder sind, aufs Ganze gesehen
einen größeren Beitrag zur Förderung des Handwerks leisten als „Nur-Kammer-
mitglieder“, ist nicht eine Folge des Handwerkskammerbeitrags, sondern des
Umstandes, dass die Mitgliedschaft zur Handwerksinnung freiwillig ist, während
für die Handwerkskammern eine Pflichtmitgliedschaft angeordnet ist. Infolge-
dessen können die zugleich einer Innung angehörenden Kammermitglieder von
der Handwerkskammer nicht verlangen, dass diese ihnen mit dem Innungsbei-
tritt verbundene zusätzliche Beitragsbelastung teilweise abnimmt und damit zu
Lasten der übrigen Kammermitglieder mittelbar zur Finanzierung der Innungstä-
tigkeit beiträgt.
3. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Bardenhewer Dr. Hahn Dr. Graulich
Vormeier Dr. Bier
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- 18 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 1 182 €
festgesetzt.
Dr. Bardenhewer Dr. Hahn Dr. Graulich
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Wirtschaftsverwaltungsrecht
Fachpresse: ja
Kammerrecht
Rechtsquellen:
GG Art. 3 Abs. 1
HwO §§ 52, 53, 54, 55 Abs. 2 Nr. 10, § 61 Abs. 2 Nr. 8, §§ 90, 91, 113
IHKG § 3 Abs. 4
Stichworte:
Äquivalenzprinzip, Beitrag, Gleichbehandlungsgrundsatz, Handwerkskammer,
Handwerkskammerbeitrag, Handwerksinnung, Handwerksinnungsbeitrag, Vor-
teil.
Leitsätze:
1. Für die Gültigkeit untergesetzlicher Normen ist das Ergebnis des Rechtsset-
zungsaktes maßgeblich; eine Prüfung des Abwägungsvorgangs erfolgt nur,
wenn eine besonders gestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formu-
lierte Abwägungsdirektiven besteht.
2. Es ist nicht geboten, den Beitrag zur Handwerkskammer deshalb zu ermäßi-
gen, weil das Mitglied zugleich einer Handwerksinnung angehört.
Urteil des 6. Senats vom 26. April 2006 - BVerwG 6 C 19.05
I. VG Augsburg vom 05.10.2005 - Az.: VG Au 4 K 05.271 -