Urteil des BVerwG vom 25.07.2012, 6 C 14.11

Entschieden
25.07.2012
Schlagworte
Unternehmen, Zugang, Verfügung, Anbieter, Unbestimmte Dauer, Veröffentlichung, Eugh, Gewährleistung, Kommunikation, Übermittlung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 6 C 14.11 VG 1 K 4447/06

Verkündet am 25. Juli 2012 Bech als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juli 2012 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Dr. Möller und Hahn

für Recht erkannt:

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 14. Februar 2008 ist wirkungslos, soweit sich die Abweisung der Klage gegen den Beschluss der Bundesnetzagentur vom 11. September 2006 auf den Geltungszeitraum vor dem 26. Mai 2011 erstreckt.

Im Übrigen wird die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 14. Februar 2008 zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen im Revisionsverfahren.

Gründe:

I

1Die Klägerin vergibt als Telekommunikationsnetzbetreiberin Telefonnummern

an ihre Endnutzer. Sie betreibt einen telefonischen Auskunftsdienst sowie einen

Internetauskunftsdienst. Außerdem gibt sie Teilnehmerverzeichnisse heraus.

Die dafür genutzte Teilnehmerdatenbank enthält nicht nur Daten eigener Kunden der Klägerin, sondern auch Teilnehmerdaten anderer Telefondienstanbieter, insbesondere solcher, die selbst keine Teilnehmerverzeichnisse herausgeben und sich zur Erfüllung der Eintragungsansprüche ihrer Kunden auf vertraglicher Grundlage der Verzeichnisse der Klägerin bedienen. Diejenigen

Daten, bei denen weder der betroffene Teilnehmer noch dessen Telefondienstanbieter einer Veröffentlichung in Verzeichnissen konkurrierender Anbieter widersprochen haben, stellt die Klägerin auch anderen Unternehmen zur Veröffentlichung in deren Teilnehmerverzeichnissen und Auskunftsdiensten zur Verfügung. Daten, die der betroffene Teilnehmer oder sein Telefondienstanbieter

allein von der Klägerin veröffentlicht wissen will, eigenrecherchierte Daten der

Auskunftsdienste der Klägerin sowie von den Telefonbuchverlagen beschaffte

sog. Verlegerdaten stehen hingegen lediglich den Diensten der Klägerin zur

Verfügung.

2Die Beigeladene zu 1. betreibt einen Internet-Auskunftsdienst, die Beigeladene

zu 2. einen Telefon-Auskunftsdienst. Sie verwenden Daten, die ihnen von der

Klägerin gegen Entgelt zur Verfügung gestellt werden. Nachdem es zu Auseinandersetzungen über den Umfang der überlassungspflichtigen Daten gekommen war, beantragten die Beigeladenen bei der Bundesnetzagentur die Durchführung eines Streitbeilegungsverfahrens mit dem Ziel, die Klägerin zu verpflichten, ihnen einmalig den gesamten vorhandenen für eine Veröffentlichung

in einem Auskunftsdienst zugelassenen Teilnehmerdatenbestand zur Verfügung zu stellen und ihnen sodann an jedem Arbeitstag die Aktualisierung zu

ermöglichen.

3Durch Beschluss vom 11. September 2006 verpflichtete die Bundesnetzagentur

die Klägerin, den Beigeladenen zu näher bezeichneten Bedingungen auch diejenigen Teilnehmerdaten zur Verfügung zu stellen, die die Teilnehmer oder ihre

Telefondienstanbieter nur von einem oder mehreren bestimmten Unternehmen

veröffentlicht wissen wollen.

4Mit der Klage hat sich die Klägerin gegen die ihr auferlegte Datenüberlassungspflicht insoweit gewandt, als Daten von Teilnehmern anderer Anbieter (Fremddaten) betroffen sind. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom

14. Februar 2008 abgewiesen.

5Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision hat die Klägerin zunächst weiter geltend gemacht, der Beschluss der Bundesnetzagentur sei

rechtswidrig, soweit er sich auf Daten von Teilnehmern anderer Telefondienstanbieter erstrecke.

6Der Senat hat mit Beschluss vom 28. Oktober 2009 - BVerwG 6 C 20.08 -

(Buchholz 442.066 § 47 TKG Nr. 2) das Verfahren ausgesetzt und eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu folgenden Fragen

eingeholt:

Ist Art. 25 Abs. 2 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie) dahin auszulegen, dass es den Mitgliedstaaten erlaubt ist, Unternehmen, die Teilnehmern Telefonnummern zuweisen, zu verpflichten, Daten von Teilnehmern, denen dieses Unternehmen nicht selbst Telefonnummern zugewiesen hat, zum Zweck der Bereitstellung von öffentlich zugänglichen Auskunftsdiensten und Teilnehmerverzeichnissen zur Verfügung zu stellen, soweit diese Daten dem Unternehmen vorliegen?

Falls die vorstehende Frage zu bejahen ist:

Ist Art. 12 der Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation)

dahin auszulegen, dass die Auferlegung der vorbezeichneten Verpflichtung durch den nationalen Gesetzgeber davon abhängig ist, dass der andere Telefondienstanbieter bzw. seine Teilnehmer der Weitergabe der Daten zustimmen oder ihr jedenfalls nicht widersprechen?

7Mit Urteil vom 5. Mai 2011 (Rs. C-543/09) hat der Gerichtshof der Europäischen

Union die Vorlage wie folgt beschieden:

„1. Art. 25 Abs. 2 der Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie) ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die Unternehmen, die Endnutzern Telefonnummern zuweisen, dazu verpflichtet, nicht nur die Daten ihrer eigenen Teilnehmer, sondern auch die ihnen vorliegenden Daten von Teilnehmern dritter Unternehmen anderen Unternehmen, deren Tätigkeit in der Bereitstellung von öffentlich zugänglichen Telefonauskunftsdiensten und Teilnehmerverzeichnissen besteht, zur Verfügung zu stellen.

2. Art. 12 der Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation) ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die ein Unternehmen, das öffentliche Teilnehmerverzeichnisse veröffentlicht, verpflichtet, die ihm vorliegenden personenbezogenen Daten der Teilnehmer anderer Telefondienstanbieter an ein drittes Unternehmen weiterzugeben, dessen Tätigkeit darin besteht, ein gedrucktes oder elektronisches öffentliches Teilnehmerverzeichnis zu veröffentlichen oder derartige Verzeichnisse über Auskunftsdienste zugänglich zu machen, ohne dass diese Weitergabe von einer erneuten Zustimmung der Teilnehmer abhängig ist, sofern zum einen Letztere vor der ersten Aufnahme ihrer Daten in ein öffentliches Teilnehmerverzeichnis über dessen Zweck bzw. Zwecke sowie über die Tatsache, dass diese Daten an einen anderen Telefondienstanbieter übermittelt werden könnten, informiert wurden und sofern zum anderen gewährleistet ist, dass die betreffenden Daten nach ihrer Weitergabe nicht für andere Zwecke als diejenigen verwendet werden, für die sie im Hinblick auf ihre erste Veröffentlichung erhoben wurden.“

8Nachdem die Klägerin und die Beklagte daraufhin den Rechtsstreit in der

Hauptsache übereinstimmend teilweise für erledigt erklärt haben, hält die Klägerin die Klage nur noch insoweit aufrecht, als der angefochtene Beschluss

trotz seines ursprünglich rechtmäßigen Erlasses ab dem 26. Mai 2011 rechtswidrig geworden sei. Mit dem zu diesem Zeitpunkt eingetretenen Ablauf der

Umsetzungsfrist der Richtlinie 2009/136/EG des Europäischen Parlaments und

des Rates vom 25. November 2009 zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG

über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten, der Richtlinie 2002/58/EG über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen

Kommunikation und der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz habe sich die dem Beschluss des Senats vom

28. Oktober 2009 und dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 5. Mai

2011 zu Grunde liegende Rechtslage in entscheidungserheblicher Weise geändert. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sei eine nationale Regelung

unionsrechtlich unzulässig, wenn sie in die Befugnisse eingreife, die aufgrund

der Bestimmungen des Gemeinsamen Rechtsrahmens den nationalen Regulierungsbehörden zustünden. Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie in

der Fassung der Änderungsrichtlinie sehe nunmehr die Zuständigkeit der nationalen Regulierungsbehörden vor, wenn weitergehende Verpflichtungen und

Bedingungen auferlegt werden sollen. Hierbei gehe es nicht um die Auferlegung

von Zugangs- oder Zusammenschaltungsverpflichtungen, sondern von Verpflichtungen für die Bereitstellung von Teilnehmerauskunftsdiensten. Da nach

der jetzigen Rechtslage insoweit keine unmittelbare Regelungsbefugnis des

Gesetzgebers mehr bestehe, sei § 47 Abs. 1 und 2 TKG in der Auslegung, dass

damit unmittelbar kraft Gesetzes eine Weitergabeverpflichtung in Bezug auf

Fremddaten angeordnet wird, seit dem 26. Mai 2011 unionswidrig und folglich

unanwendbar. Dem angefochtenen Streitbeilegungsbeschluss fehle als Dauerverwaltungsakt daher seit diesem Zeitpunkt die Rechtsgrundlage.

9Die Klägerin beantragt,

unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 14. Februar 2008 (Az. 1 K 4447/06) den Beschluss der Beklagten vom 11. September 2006 (Az. BK 3 - 06/006), soweit die der Klägerin auferlegte Verpflichtung sich auch auf die Daten von Teilnehmern anderer Anbieter von Sprachkommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit erstreckt, mit Wirkung vom 26. Mai 2011 aufzuheben.

10Die Beklagte und die Beigeladenen beantragen,

die Revision der Klägerin zurückzuweisen.

11Sie treten der Annahme entgegen, dass der angefochtene Streitbeilegungsbeschluss mit Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2009/136/EG dem Unionsrecht widerspreche.

II

121. Soweit die Hauptbeteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache teilweise für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92

Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Das die Klage gegen den Beschluss der

Bundesnetzagentur vom 11. September 2006 abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14. Februar 2008 ist mit Ausnahme der zutreffenden Streitwertfestsetzung in Bezug auf den übereinstimmend für erledigt erklärten Teil für

wirkungslos zu erklären 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).

13Die prozessuale Zulässigkeit der auf den Zeitraum bis zu dem 26. Mai 2011 beschränkten Teilerledigungserklärungen unterliegt keinen Bedenken. Eine derartige Beschränkung des Umfangs des Aufhebungsbegehrens in zeitlicher Hinsicht kommt allerdings grundsätzlich nur bei einem sog. Verwaltungsakt mit

Dauerwirkung in Betracht, der die Besonderheit aufweist, dass seine Wirkung

nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während eines bestimmten Zeitraums eintritt (vgl. Urteil vom 29. November 1979 - BVerwG 3 C 103.79 -

BVerwGE 59, 148 <160>). Ein solcher Dauerverwaltungsakt kann für den gesamten Zeitraum seiner Wirksamkeit oder auch nur für Teile dieses Zeitraums

angefochten werden (vgl. Urteile vom 15. November 1967 - BVerwG 1 C 43.67

- BVerwGE 28, 202 <205> und vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 -

BVerwGE 92, 32 <35 f.>). Der angefochtene Beschluss der Bundesnetzagentur

vom 11. September 2006, mit dem die Klägerin verpflichtet worden ist, den Beigeladenen zu näher bezeichneten Bedingungen auch diejenigen Teilnehmerdaten zur Verfügung zu stellen, die die Teilnehmer oder ihre Telefondienstanbieter nur von einem oder mehreren bestimmten Unternehmen veröffentlicht

wissen wollen, ist ein derartiger Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Die rechtliche Wirkung der in dem Verfahren nach § 47 Abs. 3 i.V.m. § 133 des Telekommunikationsgesetzes - TKG - vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190), das im

Zeitpunkt des Beschlusses der Bundesnetzagentur zuletzt durch Gesetz vom 7.

Juli 2005 (BGBl I S. 1970) geändert worden war, getroffenen Entscheidung der

Bundesnetzagentur besteht darin, dass Inhalt und Grenzen der sich bereits

unmittelbar aus § 47 Abs. 1 und 2 TKG ergebenden gesetzlichen Verpflichtung

der Klägerin zur Bereitstellung von Teilnehmerdaten konkretisiert werden. Es

handelt sich um einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt (vgl. Beschluss

vom 28. Oktober 2009 - BVerwG 6 C 20.08 - Buchholz 442.066 § 47 TKG Nr. 2

Rn. 11), der ein gesetzliches Dauerschuldverhältnis konkretisiert. Wegen der

laufenden Änderung des Teilnehmerdatenbestandes ist der durch den Streitbeilegungsbeschluss der Bundesnetzagentur nach § 47 Abs. 3 i.V.m. § 133 TKG

konkretisierte Anspruch aus § 47 Abs. 1 und 2 TKG nicht auf Einmaligkeit, sondern notwendig auf Wiederholung angelegt (vgl. Wilms, in: Beck'scher TKG-

Kommentar, 3. Aufl.2006, § 47 Rn. 47). Damit enthält der Beschluss der Bundesnetzagentur vom 11. September 2006 eine Regelung, die sich nicht in der

einmaligen Gestaltung der Rechtslage erschöpft, sondern auf unbestimmte

Dauer angelegt ist und sich ständig aktualisiert (vgl. Urteil vom 9. Mai 2012

- BVerwG 6 C 3.11 - Rn. 43 m.w.N.).

142. Soweit die Klägerin ihren mit der Revision weiter verfolgten Aufhebungsanspruch unter Hinweis auf die nachträgliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen

Beschlusses der Bundesnetzagentur teilweise aufrecht erhält, ist die Revision

unbegründet und daher zurückzuweisen 144 Abs. 2 VwGO). Das angefoch-

tene Urteil beruht unter Zugrundelegung der seit dem 26. Mai 2011 geltenden

Rechtslage nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts 137 Abs. 1 VwGO).

Die geänderte Rechtslage ist hier für die Nachprüfung des angefochtenen Urteils durch das Revisionsgericht maßgeblich, da sie auch das Tatsachengericht,

entschiede es jetzt, zu berücksichtigen hätte (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004

- BVerwG 2 C 45.03 - BVerwGE 121, 140 <144>). Handelt es sich bei dem angefochtenen Beschluss der Bundesnetzagentur vom 11. September 2006 - wie

ausgeführt - um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung, kommt es für den geltend gemachten Aufhebungsanspruch nicht auf den Zeitpunkt des Erlasses des

Verwaltungsakts, sondern auf den Zeitpunkt der Rechtsänderung an (vgl. Urteil

vom 29. November 1979 a.a.O.). Der Streitbeilegungsbeschluss der Bundesnetzagentur vom 11. September 2006 ist jedoch entgegen der Auffassung der

Klägerin nicht in Folge einer Rechtsänderung ab dem 26. Mai 2011 rechtswidrig

geworden und verletzt auch nach diesem Zeitpunkt keine Rechte der Klägerin

113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

15a) Nach den Maßstäben des nationalen Rechts ist der angefochtene Streitbeilegungsbeschluss der Bundesnetzagentur vom 11. September 2006 unverändert rechtmäßig.

16Insoweit nimmt der Senat auf seine Ausführungen im Vorlagebeschluss vom

28. Oktober 2009 (a.a.O. Rn. 11 ff.) Bezug. Danach ist Rechtsgrundlage für die

zwischen den Beteiligten umstrittene Pflicht zur Überlassung von Teilnehmerdaten § 47 Abs. 1 TKG, der in seiner zuletzt durch Gesetz vom 3. Mai 2012

(BGBl I S. 958) geänderten Fassung bestimmt, dass jedes Unternehmen, das

Telekommunikationsdienste für die Öffentlichkeit erbringt und Rufnummern an

Endnutzer vergibt, verpflichtet ist, unter Beachtung der anzuwendenden datenschutzrechtlichen Bestimmungen, jedem anderen Unternehmen auf Antrag

Teilnehmerdaten u.a. zur Bereitstellung von öffentlich zugänglichen Auskunftsdiensten und Teilnehmerverzeichnissen zur Verfügung zu stellen. Teilnehmerdaten in diesem Sinne sind die nach Maßgabe des § 104 TKG in Teilnehmerverzeichnissen veröffentlichten Daten 47 Abs. 2 Satz 1 TKG), zu denen neben den Basisdaten wie Telefonnummer, Name und Anschrift gegebenenfalls

Zusatzdaten wie Beruf, Branche, Art des Anschlusses und Mitbenutzer gehö-

ren, soweit sie dem Unternehmen vorliegen 47 Abs. 2 Satz 2 TKG). Erfasst

werden ferner die in § 47 Abs. 2 Satz 3 TKG genannten Annexdaten. Dies sind

die nach näherer gesetzlicher Maßgabe aufbereiteten Informationen, Verknüpfungen, Zuordnungen und Klassifizierungen, die zwar nicht selbst veröffentlicht

werden, aber zur Veröffentlichung der genannten Basis- und Zusatzdaten in

Auskunftsdiensten und Teilnehmerverzeichnissen notwendig sind.

17Der Senat hat im Vorlagebeschluss vom 28. Oktober 2009 (a.a.O. Rn. 13 ff.) im

Wesentlichen ausgeführt, dass nach dem Maßstab des § 47 TKG das von Auskunfts- oder Verzeichnisanbietern auf Datenüberlassung in Anspruch genommene Telekommunikationsunternehmen die in seinem Datenbestand vorhandenen Fremddaten an andere Netzbetreiber ebenso herausgeben muss wie

seine Eigendaten. Für ein derartiges weites Verständnis der überlassungspflichtigen Daten sprechen bei insoweit neutralem Wortlaut des § 47 Abs. 1

Satz 1 TKG die Entstehungsgeschichte und der Normzweck der Vorschrift. Die

Verpflichtung zur Datenweitergabe soll ein netz- und diensteübergreifendes Angebot von Auskunftsdiensten und Teilnehmerverzeichnissen gewährleisten. Sie

dient nicht nur der Erreichung der Ziele der Universaldienstvorschriften, die ein

Mindestangebot an Diensten für die Öffentlichkeit vorsehen und dazu die Verfügbarkeit mindestens eines öffentlichen Teilnehmerverzeichnisses und mindestens eines öffentlichen Telefonauskunftsdienstes zählen 78 Abs. 1,

Abs. 2 Nr. 2 und 3 TKG in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes vom 3. Mai

2012 geltenden Fassung; nunmehr § 78 Abs. 2 Nr. 3 und 4 TKG). Darüber hinaus besteht der Zweck des § 47 Abs. 1 und 2 TKG vielmehr allgemein in der

Sicherstellung des Gewährleistungsauftrages des Art. 87f Abs. 1 GG sowie insbesondere in der Förderung der Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG, namentlich in Bezug auf die Verbraucherinteressen 2 Abs. 2 Nr. 1) und die Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Verzeichnis- und Auskunftsmärkte

2 Abs. 2 Nr. 2). Dem Interesse des Teilnehmers und Verbrauchers entspricht

es in der Regel, dass seine Teilnehmerdaten über sämtliche Auskunftsdienste

und Teilnehmerverzeichnisse zugänglich sind, was durch eine umfassende Datenüberlassungspflicht der Telefondienstanbieter sichergestellt wird. Das Ziel,

tragfähige Wettbewerbsstrukturen auf den telefondienstnahen Verzeichnis- und

Auskunftsmärkten zu schaffen, lässt sich weitaus besser erreichen, wenn den

mit der Klägerin konkurrierenden Anbietern von Verzeichnis- und Auskunftsdiensten der Datenbezug aus einer Hand ermöglicht wird, als wenn sie darauf

verwiesen werden, sich die erforderlichen Daten bei jedem Telefondienstanbieter einzeln zu beschaffen. Ohne eine umfassende Herausgabepflicht der Klägerin bestünde die Gefahr, dass deren eigene Dienste auf längere Sicht informationshaltigere Verzeichnisse herausgeben und Auskunftsdienste betreiben

könnten als die Wettbewerbsunternehmen, was mit dem wettbewerbsfördernden Zweck des § 47 TKG nicht vereinbar wäre.

18Wie der Senat im Vorlagebeschluss vom 28. Oktober 2009 (a.a.O. Rn. 25 ff.)

ebenfalls bereits ausgeführt hat, ist der Anspruch der Verzeichnis- und Auskunftsanbieter gegen die Klägerin ferner nicht davon abhängig, dass die betroffenen externen Teilnehmer bzw. ihre Telefondienstanbieter der Weitergabe der

Teilnehmerdaten zustimmen oder ihr jedenfalls nicht widersprechen. Der in § 47

Abs. 1 Satz 1 TKG erwähnte Datenschutz ist in § 104 TKG für Teilnehmerverzeichnisse und in § 105 TKG für die Auskunftserteilung spezialgesetzlich geregelt. Dem Wortlaut und der Systematik dieser Vorschriften lassen sich keine

Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass ein Teilnehmer die ihm zustehenden Willenserklärungen auf einzelne Teilnehmerverzeichnisse oder einzelne Auskunftsdienste unter Ausschluss konkurrierender Anbieter beschränken könnte.

Insbesondere spricht der Normzweck der §§ 104 f. TKG, der im Zusammenhang mit dem auf vollständige Auskunfts- und Teilnehmerverzeichnisse gerichteten Universaldienstzweck wie auch mit dem wettbewerbsfördernden Normzweck des § 47 TKG gesehen werden muss, gegen die Annahme, dem einzelnen Teilnehmer stehe ein selektives Bestimmungsrecht bezüglich der einzelnen

Verzeichnis- oder Auskunftsdienste zu, durch die er seine Daten veröffentlicht

(oder nicht veröffentlicht) sehen will. Dem öffentlichen Interesse an der Herstellung tragfähiger Wettbewerbsstrukturen auf den Auskunfts- und Verzeichnismärkten und an der Erzielung umfassend informationshaltiger Dienstleistungen

auf diesen Märkten steht kein schutzwürdiges Interesse des Einzelnen gegenüber, die von ihm grundsätzlich konsentierte Veröffentlichung seiner Daten auf

Medien eines bestimmten Anbieters, namentlich der Klägerin, zu beschränken.

Der verfassungsrechtlichen Überprüfung am Maßstab des durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geschützten

Rechts auf informationelle Selbstbestimmung hält dieses Ergebnis stand. Sofern der betreffende Telefonkunde damit einverstanden ist, mit seinen Daten

(jedenfalls) in die Teilnehmer- und Auskunftsverzeichnisse eines Anbieters, etwa der Klägerin aufgenommen zu werden, ist schon damit eine systematische,

auf die Weitergabe an unbestimmte Dritte zielende Datenerhebung verbunden,

an deren Qualität sich nichts Wesentliches dadurch ändert, dass die Daten zu

dem gleichen Zweck auch anderen Verzeichnis- und Auskunftsanbietern zur

Verfügung gestellt werden. Erst recht ist kein Grund dafür ersichtlich, die Zustimmung oder den fehlenden Widerspruch der von der Klägerin verschiedenen

Anbieter von Telefondienstleistungen, die ihre Teilnehmerdaten der Klägerin

zum Zweck der Veröffentlichung in Verzeichnissen übergeben haben, als Voraussetzung für die Weitergabe an andere Unternehmen zu fordern.

19An dieser - auch von der Klägerin nicht mehr in Frage gestellten - Auslegung

des nationalen Rechts hält der Senat fest. Eine entscheidungserhebliche Änderung des nationalen Rechts ist nach dem Erlass des angefochtenen Streitbeilegungsbeschlusses der Bundesnetzagentur vom 11. September 2006 nicht eingetreten. Durch das bereits erwähnte Gesetz zur Änderung telekommunikationsrechtlicher Regelungen vom 3. Mai 2012 (BGBl I S. 958), das - soweit hier

von Interesse - nach seinem Art. 5 Abs. 2 Satz 1 am 10. Mai 2012 in Kraft getreten ist, hat zwar auch der Wortlaut des § 47 TKG eine Ergänzung erfahren.

Diese beschränkt sich jedoch auf die Einfügung der Wörter „Diensten zur Unterrichtung über einen individuellen Gesprächswunsch eines anderen Nutzers

nach § 95 Absatz 2 Satz 1“ nach den Wörtern „zugänglichen Auskunftsdiensten“ in § 47 Abs. 1 Satz 1. Die im Gesetzentwurf der Bundesregierung

(BTDrucks 17/5707) noch nicht enthaltene, sondern erst in Folge der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie

(BTDrucks 17/7521 S. 51) aufgenommene Ergänzung, deren Hintergrund der

Umstand ist, dass Mobilfunkanschlüsse im Gegensatz zu Festnetzanschlüssen

nur in geringem Umfang in öffentlichen Teilnehmerverzeichnissen enthalten

sind (BTDrucks S. 139), hat lediglich eine Ausweitung der Verwendungszwecke

der herauszugebenden Teilnehmerdaten und damit auch des Kreises der Berechtigten zur Folge; sie bleibt jedoch ohne Auswirkungen auf die im vorliegenden Fall maßgebliche Frage, ob das auf Datenüberlassung in Anspruch ge-

nommene Telekommunikationsunternehmen die in seinem Datenbestand vorhandenen Fremddaten ebenso herausgeben muss wie seine Eigendaten. Insbesondere enthalten die Gesetzgebungsmaterialien keine Anhaltspunkte dafür,

dass sich der Gesetzgeber mit der Möglichkeit einer Korrektur des weiten, über

die Mindestvorgaben des Unionsrechts (vgl. hierzu sogleich unter b) hinausgehenden Verständnisses der überlassungspflichtigen Daten in der Rechtsprechung des Senats befasst hat. Die spezialgesetzlichen Datenschutzregelungen

in § 104 TKG, auf den § 47 Abs. 2 Satz 1 TKG auch zur Bestimmung der herausgabepflichtigen Teilnehmerdaten Bezug nimmt, sowie in § 105 TKG sind

ebenfalls seit dem Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Streitbeilegungsbeschlusses der Bundesnetzagentur unverändert geblieben.

20b) Der Streitbeilegungsbeschluss der Bundesnetzagentur vom 11. September

2006 steht unverändert auch mit dem Unionsrecht in Einklang.

21aa) Dass dem Streitbeilegungsbeschluss zum Erlasszeitpunkt am 11. September 2006 keine unionsrechtlichen Vorschriften entgegen gestanden haben, ergibt sich aus dem aufgrund des Vorlagebeschlusses des Senats vom 28. Oktober 2009 ergangenen Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union vom

5. Mai 2011 - Rs. C-543/09, Deutsche Telekom u.a. - (EuZW 2011, 484). Danach ist Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie dahin auszulegen, dass er

einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die Unternehmen, die Endnutzern Telefonnummern zuweisen, dazu verpflichtet, nicht nur die Daten ihrer eigenen Teilnehmer, sondern auch die ihnen vorliegenden Daten von Teilnehmern dritter Unternehmen anderen Unternehmen, deren Tätigkeit in der Bereitstellung von öffentlich zugänglichen Telefonauskunftsdiensten und Teilnehmerverzeichnissen besteht, zur Verfügung zu stellen. Weiter ist Art. 12 der Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die ein Unternehmen, das öffentliche Teilnehmerverzeichnisse veröffentlicht, verpflichtet, die ihm vorliegenden

personenbezogenen Daten der Teilnehmer anderer Telefondienstanbieter an

ein drittes Unternehmen weiterzugeben, dessen Tätigkeit darin besteht, ein gedrucktes oder elektronisches öffentliches Teilnehmerverzeichnis zu veröffentlichen oder derartige Verzeichnisse über Auskunftsdienste zugänglich zu ma-

chen, ohne dass diese Weitergabe von einer erneuten Zustimmung der Teilnehmer abhängig ist, sofern zum einen Letztere vor der ersten Aufnahme ihrer

Daten in ein öffentliches Teilnehmerverzeichnis über dessen Zweck bzw. Zwecke sowie über die Tatsache, dass diese Daten an einen anderen Telefondienstanbieter übermittelt werden könnten, informiert wurden und sofern zum

anderen gewährleistet ist, dass die betreffenden Daten nach ihrer Weitergabe

nicht für andere Zwecke als diejenigen verwendet werden, für die sie im Hinblick auf ihre erste Veröffentlichung erhoben wurden. Nach diesem für den Senat bindenden Auslegungsergebnis des Gerichtshofs verpflichtete das zum

Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Streitbeilegungsbeschlusses der

Bundesnetzagentur geltende Unionsrecht die in Anspruch genommenen Telekommunikationsunternehmen zwar nur zur Herausgabe der Daten ihrer eigenen

Teilnehmer, ließ jedoch eine die Datenüberlassungspflicht auf Fremddaten erweiternde nationale Regelung zu und verlangte hierfür auch nicht die Zustimmung bzw. das Fehlen eines Widerspruchs des externen Teilnehmers oder seines Telefonanbieters.

22bb) Der Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2009/136/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 zur Änderung der

Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten, der Richtlinie 2002/58/EG über

die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in

der elektronischen Kommunikation und der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004

über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz (ABl EU Nr. L 337 S. 11) hat

entgegen dem Revisionsvorbringen nicht nachträglich zur Rechtswidrigkeit des

angefochtenen Streitbeilegungsbeschlusses der Bundesnetzagentur geführt.

23Die Annahme eines nachträglichen Rechtswidrigwerdens des angefochtenen

Streitbeilegungsbeschlusses mit Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie

2009/136/EG am 25. Mai 2011 (vgl. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie) setzt -

neben der oben bereits bejahten Qualifizierung als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung - voraus, dass - erstens - § 47 Abs. 1 TKG als Rechtsgrundlage für die

zwischen den Beteiligten umstrittene Pflicht zur Überlassung von Teilnehmerdaten wegen Widerspruchs zur einer Bestimmung der Richtlinie nicht mehr an-

gewendet werden dürfte, soweit sich die Datenüberlassungspflicht auch auf

Fremddaten erstreckt, und sich - zweitens - ein derartiges partielles Anwendungsverbot der innerstaatlichen Rechtsgrundlage auch auf solche Verwaltungsakte erstreckt, die nach der früheren Rechtslage rechtmäßig erlassen worden sind. Ob die Änderungsrichtlinie mangels einer ausdrücklichen Übergangsregelung so auszulegen wäre, dass auf der Grundlage der früheren Rechtslage

zuständigkeitskonform erlassene - und inhaltlich auch nach neuer Rechtslage

zulässige - Verwaltungsakte nach Ablauf der Umsetzungsfrist nicht fortgelten

sollen, kann letztlich offen bleiben, weil es jedenfalls schon an der zuerst genannten Voraussetzung fehlt.

24Falls die gesetzliche Erstreckung der Datenüberlassungspflicht auch auf

Fremddaten nunmehr im Widerspruch zu den Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie (Richtlinie 2002/22/EG) in der Fassung der Richtlinie

2009/136/EG stünde, wäre zwar eine Einschränkung des sachlichen Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 TKG als Rechtsgrundlage für die zwischen den

Beteiligten umstrittene Pflicht zur Überlassung von Teilnehmerdaten nach dem

Grundsatz der richtlinienkonformen Auslegung möglich und geboten. Denn die

nationalen Gerichte sind nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen

Gerichtshofs auf Grund des Umsetzungsgebots gem. Art. 288 Abs. 3 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV - (bis zum Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon am 1. Dezember 2009: Artikel 249 Abs. 3

EGV) verpflichtet, bei der Anwendung des innerstaatlichen Rechts, insbesondere einer speziell zur Umsetzung der Vorgaben einer Richtlinie erlassenen Regelung, das innerstaatliche Recht so weit wie möglich anhand des Wortlauts und

des Zweckes dieser Richtlinie auszulegen, um das in ihr festgelegte Ergebnis

zu erreichen (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Oktober 2004 - Rs. C-397/01 bis

C-403/01, Pfeiffer u.a.- Slg. 2004, I-8835 = NJW 2004, 3547 Rn. 113, m.w.N.).

Da der Wortlaut des § 47 Abs. 1 Satz 1 TKG - wie der Senat im Vorlagebeschluss vom 28. Oktober 2009 - BVerwG 6 C 20.08 - (Buchholz 442.066 § 47

TKG Nr. 2 Rn. 14) ausgeführt hat - ein einschränkendes Verständnis dahingehend nicht ausschließt, dass die betreffenden Unternehmen gerade durch die

Vergabe von Rufnummern an Endnutzer in den Besitz der Daten gekommen

sein müssen, die sie sodann an die Betreiber von Verzeichnis- und Auskunfts-

diensten weiterzugeben haben, bestünden gegen eine dahingehende richtlinienkonforme Auslegung des einschlägigen nationalen Rechts hier keine methodischen Bedenken. Eine richtlinienkonforme Auslegung in dem dargelegten

Sinne ist jedoch nicht geboten, weil die gesetzliche Erstreckung der Datenüberlassungspflicht auf Fremddaten mit der Universaldienstrichtlinie in der Fassung

der Richtlinie 2009/136/EG vereinbar ist.

25Dass § 47 Abs. 1 TKG mit Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie (Richtlinie

2002/22/EG) vereinbar ist, steht aufgrund des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 5. Mai 2011 (a.a.O.) fest. Da der Wortlaut dieser Bestimmung durch die Richtlinie 2009/136/EG nicht geändert worden ist, ist davon

auszugehen, dass sich die „relevanten Informationen“ im Sinne des Art. 25

Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie, zu deren Weitergabe diese Bestimmung

verpflichtet, auch nach neuer Rechtslage ausschließlich auf die Informationen

zu den eigenen Teilnehmern der Unternehmen beziehen, die Telefonnummern

zuweisen (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 a.a.O. Rn. 37). Ferner ist unverändert festzustellen, dass es sich hierbei mangels einer vollständigen Harmonisierung der Aspekte des Verbraucherschutzes nur um eine Mindestvorgabe

handelt und es den Mitgliedstaaten grundsätzlich freisteht, weiter gehende Regelungen mit dem Ziel zu erlassen, den Eintritt neuer Bewerber in den Markt

öffentlich zugänglicher Telefonauskunftsdienste und Teilnehmerverzeichnisse

zu erleichtern (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 a.a.O. Rn. 41 f.). Hiernach ist

eine gesetzliche Erweiterung der Datenüberlassungspflicht auf Fremddaten, wie

sie in § 47 Abs. 1 TKG geregelt ist, zulässig.

26Eine Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht kommt daher auch nach Ansicht der

Klägerin nur unter dem Gesichtspunkt eines Eingriffs in die Befugnisse der nationalen Regulierungsbehörden in Betracht. Ausgangspunkt der Prüfung ist insoweit die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs, der zufolge eine nationale Regelung nicht in die Befugnisse eingreifen darf, die den nationalen Regulierungsbehörden unmittelbar aufgrund der Bestimmungen des gemeinsamen

Rechtsrahmens, zu dem u.a. die Rahmenrichtlinie und die Universaldienstrichtlinie gehören, zustehen (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 - Rs. C-543/09,

Deutsche Telekom u.a. - EuZW 2011, 484 Rn. 43; sowie früher bereits Urteile

vom 3. Dezember 2009 - Rs. C-424/07, Kommission/Deutschland Slg. 2009,

I-11431 Rn. 78 und 91 und vom 11. März 2010 - Rs. C-522/08, Telekommunikacja Polska - Slg. 2010, I-2079 Rn. 27).

27Im vorliegenden Fall hat der Gerichtshof der Europäischen Union auf der

Grundlage der zum Zeitpunkt seiner Entscheidung geltenden Rechtslage festgestellt, dass die in § 47 Abs. 1 TKG geregelte Erweiterung der Datenüberlassungspflicht auf Fremddaten in keine Befugnis eingreift, die nach dem gemeinsamen Rechtsrahmen ausdrücklich auf die betroffene nationale Regulierungsbehörde, d.h. hier die Bundesnetzagentur, übertragen wurde (EuGH, Urteil vom

5. Mai 2011 a.a.O. Rn. 44 ff.). Diese rechtliche Ausgangslage hat sich entgegen

der Auffassung der Klägerin durch den Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2009/136/EG nicht entscheidungserheblich geändert. Die Klägerin stützt

ihre gegenteilige Auffassung ausschließlich auf Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie in der durch Art. 1 Nr. 16 Buchst. c der Richtlinie

2009/136/EG geänderten Fassung, wonach die nationalen Regulierungsbehörden Unternehmen, die den Zugang zu Endnutzern kontrollieren, für die Bereitstellung von Teilnehmerauskunftsdiensten gemäß Art. 5 der Richtlinie

2002/19/EG (Zugangsrichtlinie) Verpflichtungen und Bedingungen auferlegen

können. Entgegen der Auffassung der Klägerin erstreckt Art. 25 Abs. 3 Satz 2

der Universaldienstrichtlinie die Regelungsbefugnis der nationalen Regulierungsbehörden indes nicht darauf, Telekommunikationsunternehmen zu verpflichten, anderen Unternehmen Teilnehmerdaten zur Bereitstellung von Auskunftsdiensten zur Verfügung zu stellen. Dies ergibt sich aus den folgenden

Erwägungen:

28Gegen die Auffassung der Klägerin, dass durch Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie die Auferlegung von Datenübermittlungspflichten, die über

die in Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie geregelte Mindestverpflichtung

hinausgehen, den nationalen Regulierungsbehörden zugewiesen werde und die

nationalen Gesetzgeber ihre diesbezügliche Regelungskompetenz verloren hätten, spricht bereits der Wortlaut der Bestimmung. Denn es besteht keine Übereinstimmung zwischen dem Kreis der Datenübermittlungsverpflichteten nach

Art. 25 Abs. 2 und demjenigen der Adressaten der Verpflichtungen, die die na-

tionalen Regulierungsbehörden nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie auferlegen können. Zwar können die durch Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie erfassten „Unternehmen, die Teilnehmern Telefonnummern

zuweisen“, zugleich auch im Sinne des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie Unternehmen sein, „die den Zugang zu Endnutzern kontrollieren“; dies muss jedoch nicht der Fall sein. Hätte der Richtliniengeber in Art. 25

Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie (auch) eine Regelung zur Reichweite

der Datenübermittlungspflicht nach Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie

treffen wollen, hätte es nahe gelegen, bei der Bestimmung des Kreises der

möglichen Verpflichtungsadressaten begrifflich an die genannte Vorschrift anzuknüpfen.

29Hinzu kommt in systematischer Hinsicht, dass Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie unmittelbar an Satz 1 anschließt, wonach alle Endnutzer, denen ein öffentlich zugänglicher Telefondienst bereitgestellt wird, Zugang zu

Teilnehmerauskunftsdiensten haben. Regelungsgegenstand der Vorschrift ist

mithin das Recht der Endnutzer auf Zugang, nicht die Pflicht der Telekommunikationsunternehmen zur Überlassung von Daten an andere Unternehmen. Diese Datenüberlassungspflicht wird in Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie

geregelt. Bezöge sich die den nationalen Regulierungsbehörden gemäß Art. 25

Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie übertragene Befugnis, bestimmten

Unternehmen für die Bereitstellung von Teilnehmerauskunftsdiensten Verpflichtungen und Bedingungen aufzuerlegen, nicht nur auf die in Art. 25 Abs. 3 Satz 1

geregelte Zugangsgewährung, sondern auch auf die Ausgestaltung der in Art.

25 Abs. 2 geregelten Datenüberlassungspflicht, wäre zu erwarten gewesen,

dass der Richtliniengeber dies regelungssystematisch - etwa durch die Einfügung der Regelung in Art. 25 Abs. 2 oder zumindest durch eine (gewissermaßen „vor die Klammer“ gezogene) Regelung in einem gesonderten Absatz -

kenntlich gemacht hätte.

30Dass Regelungsgegenstand des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie nicht die Pflicht der Telekommunikationsunternehmen zur Überlassung von

Daten an andere Unternehmen, sondern lediglich das Recht der Endnutzer auf

Zugang zu Teilnehmerauskunftsdiensten sein kann, ergibt sich ferner daraus,

dass sich die aufzuerlegenden Verpflichtungen und Bedingungen dem Wortlaut

der Bestimmung zufolge nur auf die Bereitstellung von Teilnehmerauskunftsdiensten, nicht hingegen auch auf die Bereitstellung der in Art. 25 Abs. 2 der

Universaldienstrichtlinie ebenfalls erwähnten Teilnehmerverzeichnisse beziehen. Der Grund für diese Einschränkung liegt offensichtlich darin, dass sich bei

der Bereitstellung von Teilnehmerverzeichnissen - anders als bei Teilnehmerauskunftsdiensten - Probleme der Gewährleistung des Zugangs naturgemäß

nicht stellen. Bezöge sich Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie auf

die Pflicht der Telekommunikationsunternehmen zur Überlassung von Daten an

andere Unternehmen, wäre die Beschränkung der Regelung auf Teilnehmerauskunftsdienste unverständlich.

31Dass sich die Regelungsbefugnis der nationalen Regulierungsbehörden nach

Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie nicht auf die Pflicht der Telekommunikationsunternehmen zur Überlassung von Daten an andere Unternehmen bezieht, ergibt sich ferner aus der Bezugnahme auf „Artikel 5 der Richtlinie 2002/19/EG (Zugangsrichtlinie)“. In der hier anwendbaren Fassung des

Art. 2 der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG (des Europäischen Parlaments und

des Rates vom 25. November 2009 zur Änderung der Richtlinie 2002/21/EG

über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, der Richtlinie 2002/19/EG über den Zugang zu elektronischen

Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung und der Richtlinie 2002/20/EG über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste [ABl EU Nr. L 337 S. 37]) regelt die

Vorschrift „Befugnisse und Zuständigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung“. Nach Art. 5 Abs. 1

Unterabs. 1 der Zugangsrichtlinie fördern und garantieren die nationalen Regulierungsbehörden gegebenenfalls entsprechend dieser Richtlinie bei ihren Maßnahmen zur Verwirklichung der in Art. 8 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) festgelegten Ziele einen angemessenen Zugang und eine geeignete

Zusammenschaltung sowie die Interoperabilität der Dienste und nehmen ihre

Zuständigkeit in einer Weise wahr, die Effizienz und nachhaltigen Wettbewerb,

effiziente Investitionen und Innovation fördert und den Endnutzern größtmöglichen Nutzen bringt. Dabei können die nationalen Regulierungsbehörden den

Unternehmen, die den Zugang zu den Endnutzern kontrollieren, Verpflichtungen auferlegen, wozu in begründeten Fällen die Verpflichtung gehören kann,

ihre Netze zusammenzuschalten (Buchst. a) oder ihre Dienste interoperabel zu

machen (Buchst. ab). Ferner haben die Mitgliedstaaten in Bezug auf Zugang

und Zusammenschaltung sicherzustellen, dass die nationale Regulierungsbehörde befugt ist, in begründeten Fällen aus eigener Initiative tätig zu werden,

um die Beachtung der in Art. 8 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie)

aufgeführten politischen Ziele zu gewährleisten (Art. 5 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie). Angesichts des dargestellten Regelungsgehalts des Art. 5 der Zugangsrichtlinie, der lediglich die Pflichten derjenigen Unternehmen zum Gegenstand

hat, die den Zugang zu den Endnutzern kontrollieren, und damit ersichtlich vor

allem die Sicherstellung der „physischen Verbindung“ zum Endnutzer im Blick

hat (vgl. hierzu die Begriffsbestimmungen in Art. 2 Buchst. a und b der Zugangsrichtlinie), ginge die Bezugnahme auf diese Vorschrift ins Leere, soweit

sich die in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie genannten Verpflichtungen und Bedingungen auch auf die Konkretisierung der in Art. 25

Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie geregelten Datenüberlassungspflicht bezögen. Die Beklagte und die Beigeladenen weisen daher im Ergebnis zu Recht

darauf hin, dass die Befugnisse der Regulierungsbehörde nach Art. 25 Abs. 3

Satz 2 der Universaldienstrichtlinie bei systematischer Auslegung (nur) sicherstellen sollen, dass die Durchleitung von Teilnehmeranrufen zu netzfremden

Auskunftsdiensten erzwungen werden kann und Teilnehmerauskunftsdienste in

allen Netzen erreichbar sind.

32Soweit die Klägerin dieser systematischen Auslegung entgegenhält, Art. 25

Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie beziehe sich nicht - wie Satz 1 der

Vorschrift - auf den „Zugang“, sondern ausdrücklich auf die „Bereitstellung“ von

Teilnehmerauskunftsdiensten, übersieht sie, dass diese Formulierung die Gewährleistung des Zugangs im Sinne einer „physischen Verbindung" zum Endnutzer begrifflich nicht ausschließt, sondern als Voraussetzung der Inanspruchnahme von Teilnehmerauskunftsdiensten mit umfasst. Dass die entgegenstehende Prämisse der Klägerin, der Richtliniengeber verwende den Begriff der

„Bereitstellung“ immer nur dann, wenn es um die Datenüberlassungspflichten

der Anbieter untereinander gehe, nicht zutrifft, ergibt sich z.B. bereits aus dem

von ihr selbst in anderem Zusammenhang zitierten Satz 3 des 38. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2009/136/EG, in dem es um die Möglichkeit geht, Netzzugang zu angemessenen und transparenten Bedingungen bereitzustellen.

33Auch der weitere Einwand der Klägerin, es stelle ein - möglicherweise durch die

Wortstellung in der deutschen Richtlinienfassung („für die Bereitstellung von

Teilnehmerauskunftsdiensten gemäß Artikel 5 der Richtlinie 2002/19/EG [Zugangsrichtlinie] Verpflichtungen und Bedingungen auferlegen“) mitverursachtes

- Missverständnis dar, anzunehmen, bei den nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der

Universaldienstrichtlinie i.V.m. Art. 5 der Zugangsrichtlinie aufzuerlegenden

Verpflichtungen müsse es sich um Zugangs- und Zusammenschaltungsverpflichtungen handeln, überzeugt nicht. Selbst wenn sich die Worte „gemäß Artikel 5 der Richtlinie 2002/19/EG (Zugangsrichtlinie)“ nicht auf die „Bereitstellung

von Teilnehmerauskunftsdiensten“, sondern auf die aufzuerlegenden „Verpflichtungen und Bedingungen“ beziehen sollten, worauf die von der Klägerin zitierten französischen, spanischen und italienischen Sprachfassungen hindeuten

könnten, ergibt sich hieraus entgegen der Auffassung der Klägerin nicht, dass

nur die in Art. 5 der Zugangsrichtlinie enthaltenen einschränkenden Voraussetzungen („in begründeten Fällen“, „in dem erforderlichen Umfang“) in Bezug genommen werden sollen. Vielmehr wird durch die Bezugnahme auf Art. 5 der

Zugangsrichtlinie erkennbar zum Ausdruck gebracht, dass die aufzuerlegenden

„Verpflichtungen und Bedingungen“ die Gewährleistung der physischen Verbindung zum Endnutzer und damit die Öffnung der Zugangswege als unerlässliche

technische Voraussetzung der Nutzung von Teilnehmerauskunftsdiensten betreffen. Träfe die Auffassung der Klägerin zu, dass Gegenstand der in Art. 25

Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie geregelten Befugnisse der nationalen

Regulierungsbehörden die Erstellung und der Betrieb einer Datenbank ist, wäre

die Erwähnung des Art. 5 der Zugangsrichtlinie unverständlich.

34Sinn und Zweck des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie sprechen

ebenfalls gegen die Annahme der Klägerin, dass sich die Verpflichtungen und

Bedingungen, zu deren Auferlegung die nationalen Regulierungsbehörden danach befugt sind, auch auf den Umfang der Datenübermittlung an konkurrierende Anbieter von Verzeichnis- und Auskunftsdiensten beziehen. Ist Zielsetzung

des Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie, die Einhaltung der Universaldienstverpflichtung des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie zu gewährleisten, wonach

die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass den Endnutzern mindestens ein umfassendes Teilnehmerverzeichnis und ein umfassender Telefonauskunftsdienst zur

Verfügung steht (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 - Rs. C-543/09, Deutsche

Telekom u.a. - EuZW 2011, 484 Rn. 31), kann für Art. 25 Abs. 3 der Universaldienstrichtlinie im Hinblick auf den identischen systematischen Zusammenhang

im Ansatz nichts anderes gelten. Allerdings dienen beide Absätze der Vorschrift

dem Ziel der Einhaltung der Verpflichtung des - durch die Änderungsrichtlinie

2009/136/EG übrigens nicht berührten - Art. 5 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie auf jeweils unterschiedliche Weise. Während Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie es dem für die Bereitstellung des betreffenden Universaldienstes

benannten Unternehmen ermöglichen soll, eine umfassende Datenbank zu erstellen (vgl. EuGH, Urteil vom 5. Mai 2011 a.a.O.), indem ihm vollständiges

Datenmaterial als Grundlage zur Verfügung steht, betrifft Art. 25 Abs. 3 - wie

bereits ausgeführt - nicht die inhaltliche, sondern die „technische“ Seite der Einhaltung der Universaldienstverpflichtung des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie, indem

für die Endnutzer der tatsächliche Zugang sichergestellt wird. Nur im Zusammenhang mit dieser tatsächlichen Zugangsgewährung, also der physischen

Verbindung zum Endnutzer als technischer Voraussetzung der Einhaltung der

Universaldienstverpflichtung, ist überhaupt ein Sinn darin erkennbar, die Auferlegung von Verpflichtungen und Bedingungen nach Maßgabe des zur Erreichung der Regulierungsziele jeweils Erforderlichen den nationalen Regulierungsbehörden vorzubehalten. Denn hinsichtlich der Frage, welche Daten zu

übermitteln sind, um eine umfassende Datenbank zu erstellen, durch die die

inhaltliche Vollständigkeit des den Endnutzern zur Verfügung stehenden Teilnehmerverzeichnisses oder Telefonauskunftsdienstes als Universaldienst sichergestellt werden kann, besteht von vornherein kein Regelungsspielraum,

weil Art. 25 Abs. 2 der Universaldienstrichtlinie insoweit eine abschließende,

von den Mitgliedstaaten unmittelbar umzusetzende Regelung enthält.

35Entgegen der Auffassung der Klägerin kann dieser teleologischen Auslegung

nicht entgegengehalten werden, dass für eine Regelung zur Gewährleistung

des Zugangs kein Bedürfnis bestanden habe, weil in der Praxis keine Fälle be-

kannt geworden seien, dass ein Telekommunikationsunternehmen den an sein

Netz angeschlossenen Endnutzern jemals den Zugang zu einem Auskunftsdienst unzulässig verweigert habe. Ob tatsächlich in allen Mitgliedstaaten der

Europäischen Union der technische Zugang zu allen Teilnehmerauskunftsdiensten immer gewährleistet gewesen ist, mag dahinstehen. Jedenfalls ist es

nicht völlig fernliegend, dass der Richtliniengeber einen entsprechenden Regelungsbedarf gesehen hat. Soweit die Klägerin geltend macht, die nationalen

Regulierungsbehörden könnten etwaigen sich aus mangelhafter Zusammenschaltung ergebenden Defiziten bereits unmittelbar nach Art. 5 der Zugangsrichtlinie entgegenwirken, ohne dass es hierzu noch der besonderen Bezugnahme in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie bedurft hätte, berücksichtigt sie nicht, dass es sich hierbei um eine Rechtsfolgenverweisung

handeln dürfte. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. a) der Zugangsrichtlinie zufolge

sind die nationalen Regulierungsbehörden nur „in dem zur Gewährleistung des

End-zu-End-Verbunds von Diensten erforderlichen Umfang (…) in begründeten

Fällen“ befugt, Unternehmen, die den Zugang zu den Endnutzern kontrollieren,

Verpflichtungen aufzuerlegen, wozu in begründeten Fällen die Verpflichtung gehören kann, ihre Netze zusammenzuschalten. Durch die in Art. 25 Abs. 3 Satz 2

der Universaldienstrichtlinie enthaltene Bezugnahme auf Art. 5 der Zugangsrichtlinie bezweckt der Richtliniengeber erkennbar lediglich die Klarstellung, dass die in Art. 5 der Zugangsrichtlinie genannten zugangsbezogenen

Verpflichtungen nicht nur generell in dem zur Gewährleistung des End-zu-End-

Verbunds von Diensten erforderlichen Umfang, sondern speziell auch für die

Bereitstellung von Teilnehmerauskunftsdiensten auferlegt werden können. Die

Frage, ob ein „begründeter Fall“ vorliegt, der gegebenenfalls auch die Auferlegung einer Verpflichtung zur Zusammenschaltung der Netze rechtfertigen kann,

bedarf dann keiner weiteren Prüfung mehr.

36Auch das Argument der Klägerin, dass der Richtliniengeber, wenn es ihm um

den netzübergreifenden Zugang zu Auskunftsdiensten gegangen wäre, die Vorschrift des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie ähnlich formuliert

hätte wie Art. 25 Abs. 4, überzeugt nicht. Nach der zuletzt genannten Vorschrift

halten die Mitgliedstaaten keine rechtlichen Beschränkungen aufrecht, die Endnutzer in einem Mitgliedstaat daran hindern, per Sprachtelefonanruf oder SMS

unmittelbar auf Teilnehmerauskunftsdienste in einem anderen Mitgliedstaat zuzugreifen, und ergreifen Maßnahmen, um diesen Zugang gemäß Art. 28 der

Universaldienstrichtlinie sicherzustellen. Die Vorschrift bezieht sich mithin nach

ihrem eindeutigen Wortlaut auf die Beseitigung solcher rechtlichen Beschränkungen des Zugangs, die sich unmittelbar aus den rechtlichen Bestimmungen

des jeweiligen Mitgliedstaates ergeben. Die in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie den nationalen Regulierungsbehörden eingeräumte Befugnis

zur Auferlegung von Verpflichtungen und Bedingungen zielt hingegen auf die

Beseitigung von Zugangshindernissen in der Sphäre derjenigen Unternehmen,

die die Zugangswege zu den Endnutzern kontrollieren.

37Schließlich spricht entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht die in

Satz 3 des 38. Erwägungsgrunds der Richtlinie 2009/136/EG erwähnte Möglichkeit der Mitgliedstaaten, „einen zentralen Mechanismus für die Übermittlung

vollständiger zusammengefasster Informationen für die Anbieter von Verzeichnisdiensten einzuführen“, gegen die Auslegung, dass die den Regulierungsbehörden nach Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie eingeräumten

Befugnisse nur die physische Verbindung zum Endnutzer und damit die Erreichbarkeit der Teilnehmerauskunftsdienste in allen Netzen sicherstellen sollen. Zwar dürfte der Klägerin darin zuzustimmen sein, dass der im 38. Erwägungsgrund der Richtlinie erwähnte „zentrale Mechanismus“ für die Übermittlung vollständiger zusammengefasster Informationen an die Anbieter von Verzeichnisdiensten im Wesentlichen dieselbe wettbewerbsfördernde Funktion wie

die nach § 47 Abs. 1 und 2 TKG bereits unmittelbar kraft Gesetzes bestehende

Weitergabeverpflichtung in Bezug auf Fremddaten erfüllen soll, nämlich den mit

der Klägerin konkurrierenden Anbietern von Verzeichnis- und Auskunftsdiensten den „Datenbezug aus einer Hand“ zu ermöglichen (vgl. Beschluss des Senats vom 28. Oktober 2009 - BVerwG 6 C 20.08 - Buchholz 442.066 § 47 TKG

Nr. 2 Rn. 21). Der weiteren Annahme der Klägerin, dass sich der 38. Erwägungsgrund deshalb ausschließlich auf die Vorschrift des Art. 25 Abs. 3 Satz 2

der Universaldienstrichtlinie beziehe und die Richtlinie damit die Befugnis zur

Etablierung eines solchen zentralen Mechanismus durch Auferlegung entsprechender Verpflichtungen explizit den nationalen Regulierungsbehörden zuweise, kann indes nicht gefolgt werden. Satz 3 des 38. Erwägungsgrunds der

Richtlinie 2009/136/EG behandelt nicht nur die Möglichkeit der Mitgliedstaaten,

einen zentralen Mechanismus für die Übermittlung vollständiger zusammengefasster Informationen für die Anbieter von Verzeichnisdiensten einzuführen,

sondern auch diejenige, „Netzzugang zu angemessenen und transparenten

Bedingungen bereitzustellen“. Diese unterschiedlichen Aspekte werden in

Art. 25 der Universaldienstrichtlinie erkennbar aufgegriffen, indem dort einerseits die Datenübermittlung (Art. 25 Abs. 2) und andererseits die Gewährleistung des Netzzugangs (Art. 25 Abs. 3) - mit jeweils unterschiedlichen Vorgaben

- geregelt werden.

38Das Argument der Klägerin, die den Mitgliedstaaten nach dem 38. Erwägungsgrund eröffnete Möglichkeit der Einführung eines zentralen Mechanismus für

die Übermittlung vollständiger zusammengefasster Informationen für die Anbieter von Verzeichnisdiensten sei nur mit Blick auf Art. 25 Abs. 3 Satz 2 der Universaldienstrichtlinie und im Kontext der Auferlegung von Verpflichtungen für

die Bereitstellung von Teilnehmerverzeichnissen verständlich, weil nicht ersichtlich sei, auf welche Vorschrift sich der betreffende Erwägungsgrund mit dem

darin angeführten „zentralen Mechanismus“ sonst beziehen sollte, ist vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar. Durch das Fehlen näherer Vorgaben

zur Ausgestaltung sowie zu den inhaltlichen und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen bringt der Richtliniengeber vielmehr erkennbar zum Ausdruck, dass

die Entscheidung über die Einrichtung und Ausgestaltung des „zentralen Mechanismus“ - im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EUV) -

uneingeschränkt Sache der Mitgliedstaaten bleiben soll. Bei der Erwähnung der

Möglichkeit der Einführung des zentralen Mechanismus für die Übermittlung

vollständiger zusammengefasster Informationen für die Anbieter von Verzeichnisdiensten im 38. Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/136/EG handelt es sich

mithin um eine bloße Klarstellung, dass die Mitgliedstaaten insoweit (weiterhin)

ohne Beschränkung durch das Unionsrecht Regelungen treffen können, die

über die Mindestvorgaben der Richtlinie hinausgehen. Soweit die Klägerin hiergegen einwendet, die Erwägungsgründe könnten sich grundsätzlich nicht auf

die Beschreibung eines bereits bestehenden Rechtszustands beziehen, weil

ihre Funktion in der Darlegung der Motive für die durch die Richtlinie geänderten Bestimmungen liege, geht sie von einer unzutreffenden Prämisse aus. Als

Bestandteil des Rechtsakts geben die Erwägungsgründe in geraffter Form Aufschluss über die Zielorientierung und die Hintergründe des Rechtssetzungsvorhabens und verdienen daher bei der Ermittlung von Sinn und Zweck einer Vorschrift des Sekundärrechts besondere Beachtung (vgl. Wegener, in:

Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 19 EUV Rn. 15). Dies schließt

nicht aus, dass die Erwägungsgründe auch Aussagen enthalten, die lediglich

der Beschreibung und Klarstellung dienen. Die Erwägungsgründe der Richtlinie

2009/136/EG bieten hierfür umfangreiches Anschauungsmaterial.

393. Eine erneute Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den Gerichtshof

der Europäischen Union