Urteil des BVerwG vom 28.03.2006

Ablauf des Verfahrens, Ausschluss, Planwidrige Unvollständigkeit, Bindungswirkung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 C 13.05

VG 22 K 9610/00

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 28. März 2006

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn

und Vormeier

beschlossen:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwal-

tungsgerichts Köln vom 10. Mai 2005 wird verworfen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens

einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigela-

denen. Gerichtskosten werden nicht erhoben.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisions-

verfahren auf 400 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Revision ist unzulässig und deshalb durch Beschluss zu verwerfen (§ 144

Abs. 1 VwGO). Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist einer revi-

sionsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich, so dass die Revision unstatthaft

ist (1.). Der Senat ist an die Zulassung der Revision durch das Verwaltungsge-

richt nicht gebunden (2.). Eine Verweisung der Sache an das Oberverwaltungs-

gericht kommt nicht in Betracht (3.).

1. Die Revision ist nicht statthaft.

Gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts steht den Beteiligten unter den Vor-

aussetzungen des § 124 VwGO die Berufung zu. Eine revisionsgerichtliche

Kontrolle der Urteile des Verwaltungsgerichts findet nur ausnahmsweise statt.

Abgesehen von dem hier von vornherein nicht einschlägigen Fall der vom Ver-

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waltungsgericht nach § 134 Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassenen Sprungrevision

steht den Beteiligten gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts die Revision an

das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn durch Bundesgesetz die Berufung

ausgeschlossen ist (§ 135 Satz 1 VwGO). Die Revision kann nur eingelegt wer-

den, wenn das Verwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulas-

sung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat (§ 135 Satz 2 VwGO).

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist hier die Berufung nicht

nach § 44 des Postgesetzes (PostG) vom 22. Dezember 1997 (BGBl I S. 3294),

zuletzt geändert durch Verordnung vom 25. November 2003 (BGBl I S. 2304),

i.V.m. § 137 Abs. 3 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004

(BGBl I S. 1190) - TKG 2004 -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 7. Juli 2005

(BGBl I S. 1970), ausgeschlossen (Beschluss vom 31. Januar 2006 - BVerwG

6 B 78.05 - Rn. 2 ff.).

Nach § 44 Satz 1 PostG ist Regulierungsbehörde im Sinne des Postgesetzes

die auf der Grundlage des Zehnten Teils des Telekommunikationsgesetzes vom

25. Juli 1996 (BGBl I S 1120) - TKG 1996 - errichtete Behörde. § 44 Satz 2

PostG sieht die entsprechende Geltung von §§ 66 bis 71, §§ 74 bis 81, §§ 83

und 84 TKG 1996 vor. Diese Bezugnahme geht nunmehr insofern ins Leere, als

das Telekommunikationsgesetz 1996 gemäß § 152 Abs. 2 TKG 2004 am

26. Juni 2004 außer Kraft getreten ist. Die in Bezug genommenen

Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes 1996 enthielten auch keinen

Ausschluss der Berufung gegen Urteile des Verwaltungsgerichts.

Ein solcher Rechtsmittelausschluss findet sich hingegen in § 137 Abs. 3 Satz 1

TKG 2004. Danach ist im Falle des § 132 TKG 2004 u.a. die Berufung gegen

ein Urteil des Verwaltungsgerichts ausgeschlossen. § 132 TKG 2004 betrifft

näher aufgeführte Entscheidungen der Beschlusskammern der Regulierungs-

behörde auf der Grundlage des Telekommunikationsgesetzes 2004. Da § 44

Satz 2 PostG nicht auf § 137 Abs. 3 TKG 2004 verweist, ist diese Bestimmung

auf Regulierungsstreitigkeiten nach dem Postgesetz nicht gemäß § 44 Satz 2

PostG entsprechend anzuwenden.

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Die Anwendbarkeit des § 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004 ergibt sich auch dann

nicht, wenn die Verweisungsnorm des § 44 Satz 2 PostG dahin verstanden

wird, dass die Verweisung nicht auf die dort genannten Bestimmungen des Te-

lekommunikationsgesetzes 1996 beschränkt ist, sondern sich seit dem In-Kraft-

Treten des Telekommunikationsgesetzes 2004 im Sinne einer so genannten

dynamischen Verweisung auf die inhaltlich entsprechenden Bestimmungen die-

ses Gesetzes erstreckt. § 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004 findet - wie erwähnt - im

Telekommunikationsgesetz 1996 und damit auch in dem Verweisungskatalog

des § 44 Satz 2 PostG keine inhaltliche Entsprechung. Die dort genannten Be-

stimmungen des Telekommunikationsgesetzes 1996 betreffen die Errichtung,

den Sitz und die Organisation der Regulierungsbehörde (§§ 66 bis 70 TKG

1996), die Aufsicht durch die Regulierungsbehörde (§ 71 TKG 1996), das Ver-

fahren vor der Regulierungsbehörde (§§ 74 bis 79 TKG 1996), die Überprüfung

von Entscheidungen der Regulierungsbehörde in einem Vorverfahren und des-

sen Kosten (§ 80 Abs. 1 TKG 1996), den Ausschluss der aufschiebenden Wir-

kung von Rechtsmitteln gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde (§ 80

Abs. 2 TKG 1996), die Beteiligung der Regulierungsbehörde an bürgerlichen

Rechtsstreitigkeiten, die sich aus dem Telekommunikationsgesetz ergeben

(§ 80 Abs. 3 TKG 1996), den Tätigkeitsbericht der Regulierungsbehörde (§ 81

TKG 1996), und ihre Zusammenarbeit mit anderen Stellen (§§ 83 und 84 TKG

1996). Eine das allgemeine Prozessrecht verdrängende Bestimmung über den

Ablauf des Verfahrens vor den Verwaltungsgerichten, insbesondere über den

Ausschluss der Berufung gegen Urteile des Verwaltungsgerichts in Regulie-

rungsstreitigkeiten, ist demnach in dem Verweisungskatalog des § 44 Satz 2

PostG nicht enthalten. Eine solche Regelung ist vielmehr vom Gesetzgeber erst

beim Erlass des Telekommunikationsgesetzes 2004 in dieses Gesetz aufge-

nommen worden.

Sollte es sich bei § 44 Satz 2 PostG um eine dynamische Verweisung handeln,

erstreckte sie sich nur auf Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes

2004, die den in der Verweisungsnorm aufgeführten Vorschriften des Tele-

kommunikationsgesetzes 1996 inhaltlich entsprechen. § 44 Satz 2 PostG ist

nicht dahin zu verstehen, dass auch andere Bestimmungen in einem das Tele-

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kommunikationsgesetz 1996 ablösenden Gesetz, wie etwa eine Vorschrift über

den Ausschluss der Berufung gegen Entscheidungen des Verwaltungsgerichts

in Regulierungsstreitigkeiten, in Bezug genommen werden. Eine andere Ausle-

gung stände mit Verfassungsrecht nicht in Einklang. Eine Verweisungsnorm

genügt u.a. nur dann dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot, wenn sie hin-

reichend klar erkennen lässt, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen

(vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 1. März 1978 - 1 BvR 786/70 u.a. - BVerfGE 47,

285 <311> und vom 7. März 1995 - 1 BvR 1564/92 - BVerfGE 92, 191 <197>

m.w.N.). Fehlt es an einem hinreichend engen inhaltlichen Zusammenhang

zwischen den in der Verweisungsnorm in Bezug genommenen Bestimmungen

und einer in einem später erlassenen Gesetz enthaltenen Vorschrift, ist nicht in

einer dem Bestimmtheitsgebot genügenden Weise zu erkennen, dass diese

Bestimmung von der Verweisungsnorm erfasst wird. So liegt es bei § 44 Satz 2

PostG im Verhältnis zu § 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004. Der Berufungsaus-

schluss des § 137 Abs. 3 TKG 2004 weist nicht den erforderlichen Zusammen-

hang mit den in § 44 Satz 2 PostG aufgeführten Vorschriften auf. Das ist schon

deshalb nicht der Fall, weil die in dem Verweisungskatalog enthaltenen Be-

stimmungen nicht das verwaltungsgerichtliche Verfahren betreffen. Daraus,

dass vor dem In-Kraft-Treten des Telekommunikationsgesetzes 2004 das Ver-

waltungsverfahren nach dem Telekommunikationsgesetz 1996 und dasjenige

nach dem Postgesetz wegen der Verweisung des § 44 Satz 2 PostG auf ver-

fahrensrechtliche Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes 1996 Pa-

rallelen aufwies, kann nicht entnommen werden, dass § 44 Satz 2 PostG die

das verwaltungsgerichtliche Verfahren betreffende Bestimmung des § 137

Abs. 3 Satz 1 TKG 2004 in Bezug nimmt.

Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass sowohl das Telekommunikations-

gesetz als auch das Postgesetz der Herstellung und Sicherung von chancen-

gleichem Wettbewerb auf Märkten dienen, die von marktbeherrschenden Un-

ternehmen geprägt sind. Diese Gemeinsamkeit kann den Gesetzgeber veran-

lassen, auch das gerichtliche Verfahren bei der Anfechtung von behördlichen

Regulierungsentscheidungen gleichartig auszugestalten. Eine entsprechende

Entscheidung muss aber im Gesetz klar zum Ausdruck kommen. Dies ist hin-

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sichtlich des Ausschlusses der Berufung gegen Regulierungsentscheidungen

nach dem Postgesetz auch bei Berücksichtigung der gemeinsamen Zwecke

des Postgesetzes und des Telekommunikationsgesetzes nicht der Fall.

Die Gründe, die den Gesetzgeber zum Ausschluss der Berufung nach § 137

Abs. 3 Satz 1 TKG 2004 veranlasst haben, rechtfertigen keine andere Beurtei-

lung. Der Ausschluss der Berufungsinstanz nach § 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004

beruht im Wesentlichen auf den Erwägungen, dass der bisherige verwal-

tungsgerichtliche Instanzenzug auf dem Telekommunikationssektor im Interes-

se der Förderung des Wettbewerbs in diesem Bereich durch eine möglichst

schnelle Herstellung von Rechtssicherheit zu verkürzen ist, dass dem Umstand

Rechnung zu tragen ist, dass Entscheidungen der Regulierungsbehörde oft mit

einer Frist versehen sind und dass deshalb sichergestellt werden soll, dass eine

gerichtliche Entscheidung vor Ablauf dieser Frist ergeht, sowie dass dem

gerichtlichen Verfahren ein umfangreiches, formalisiertes Beschlusskammer-

verfahren, in dem eine gerichtsähnliche Verhandlung der Angelegenheit erfolgt,

vorgeschaltet ist (vgl. BTDrucks 15/2316 S. 101). Sollte der Gesetzgeber der

Auffassung sein, dass entsprechende Gründe auch bei Regulierungsentschei-

dungen auf der Grundlage des Postgesetzes den Ausschluss der Berufung

rechtfertigen, muss dies dem Gesetz mit der gebotenen Klarheit zu entnehmen

sein. So liegt es hier nicht.

§ 137 Abs. 3 TKG 2004 kann auch nicht im Wege eines Analogieschlusses in

den Verweisungskatalog des § 44 Satz 2 PostG einbezogen werden. Voraus-

setzung wäre, dass der Verweisungskatalog hinsichtlich des Ausschlusses der

Berufung eine „planwidrige Lücke“ aufweist. Eine solche Lücke ist nicht dadurch

entstanden, dass das Telekommunikationsgesetz 2004 in § 137 Abs. 3 Satz 1

den Berufungsausschluss vorsieht, der Verweisungskatalog sich hingegen nicht

auf diese Bestimmung erstreckt. Zwar kann eine planwidrige Lücke auch durch

Rechtsentwicklung entstehen (vgl. Beschluss vom 24. April 2002 - BVerwG 6 P

3.01 - BVerwGE 116, 216 <224>). „Planwidrig“ ist eine Lücke jedoch nur, wenn

sie dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers zuwiderläuft. Dies kann hier

nicht festgestellt werden. Weder die Entstehungsgeschichte des § 44 PostG

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(vgl. BTDrucks 13/7774 S. 32) noch die aufgezeigten Gründe, die den

Gesetzgeber zur Einführung des § 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004 veranlasst

haben, verhalten sich zum Berufungsausschluss bei der Anfechtung von Regu-

lierungsentscheidungen nach dem Postgesetz.

2. Die Revision ist nicht wegen der Bindungswirkung der Revisionszulassung

durch das Verwaltungsgericht zulässig.

Nach § 135 Satz 3 i.V.m. § 132 Abs. 3 VwGO ist das Bundesverwaltungsgericht

an die Zulassung der Revision durch das Verwaltungsgericht gebunden. Diese

Bindung beschränkt sich auf die Zulassungsentscheidung als eine von

mehreren Zulässigkeitsvoraussetzungen der Revision. § 132 Abs. 3 VwGO ver-

folgt den Zweck, dass eine Überprüfung der Zulassungsentscheidung des Be-

rufungsgerichts durch das Revisionsgericht bei ihrer Natur nach revisionsfähi-

gen Entscheidung nicht stattfinden soll (vgl. Urteil vom 9. Oktober 1996

- BVerwG 6 C 11.94 - BVerwGE 102, 95 <99> unter Hinweis auf die Begrün-

dung des Gesetzentwurfs in BTDrucks 11/7030 S. 33). Die Bindungswirkung

der Zulassung reicht nicht weiter als ihr Entscheidungsgegenstand, der die Auf-

hebung der verfahrensrechtlichen Zugangsschranke zum Revisionsgericht

durch die Zulassung der Revision zum Gegenstand hat. Alle übrigen Anforde-

rungen an die Zulässigkeit der Revision bleiben unberührt (vgl. Pietzner in:

Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Bd. II Stand Oktober 2005, § 132

Rn. 138 m.w.N.; P. Schmidt in: Eyermann/Fröhler, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 132

Rn. 23; May, Die Revision, 2. Aufl. 1997, IV. Rn. 146; vgl. ferner zu der § 132

Abs. 3 VwGO entsprechenden Bestimmung des § 543 Abs. 2 Satz 2 ZPO Al-

bers in: Baumbach/Lauterbach/ Albers/Hartmann, Zivilprozessordnung, 64. Aufl.

2006, § 543 Rn. 17). Hier ist die Revision - wie aufgezeigt - nicht statthaft, so

dass die Bindungswirkung des § 132 Abs. 3 VwGO die Zulässigkeit der Revisi-

on nicht zu begründen vermag.

Entgegen der Auffassung der Klägerin verlangt Verfassungsrecht nicht, § 132

Abs. 3 VwGO dahin auszulegen, dass die Zulassung der Revision in den Fällen

von der Prüfung sämtlicher Zulässigkeitsvoraussetzungen entbindet, in denen

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das Verwaltungsgericht die Revision deshalb zugelassen hat, weil es irrtümlich

vom Ausschluss der Berufung ausgegangen ist. Dies gebietet insbesondere

nicht das Gebot der Gewährung effektiven richterlichen Rechtsschutzes nach

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG eröffnet nicht nur den

- ersten - Zugang zum Gericht, sondern verbietet darüber hinaus, den Zugang

zu einer Instanz, den die jeweilige Verfahrensordnung eröffnet hat, in unzumut-

barer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren

(stRspr, vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1978 - 2 BvR 1055/76 -

BVerfGE 49, 329 <341> m.w.N.). Bei Wahrung dieser Anforderungen ist es

verfassungsrechtlich unbedenklich, den Zugang zu einer weiteren gerichtlichen

Instanz von der Einhaltung prozessualer Zulässigkeitsvoraussetzungen abhän-

gig zu machen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 2. März 1993 - 1 BvR 249/92 -

BVerfGE 88, 118 <123 f.> und vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE

110, 77 <85>). Daran gemessen ist es im vorliegenden Fall nicht geboten,

§ 132 Abs. 3 VwGO im Sinne der Klägerin auszulegen und anzuwenden. Die

Beschränkung der Bindungswirkung auf die Zulassungsentscheidung des Ver-

waltungsgerichts erweist sich hier nicht als sachlich ungerechtfertigt und unzu-

mutbar. Sie entspricht dem im § 132 Abs. 3 VwGO zum Ausdruck kommenden

Willen des Gesetzgebers und führt auch im vorliegenden Fall nicht dazu, dass

das Urteil des Verwaltungsgerichts keiner gerichtlichen Überprüfung unterwor-

fen werden kann. So bleibt der Klägerin die Möglichkeit, nach § 124a Abs. 4

i.V.m. § 124 Abs. 2 VwGO die Zulassung der Berufung zu beantragen. Hin-

sichtlich der versäumten Monatsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 1 VwGO und der

Begründungsfrist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO kann sie Wiedereinset-

zung in den vorigen Stand i.S.v. § 60 Abs. 1 VwGO beantragen. Die Frist des

§ 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO wird mit der Zustellung dieses Beschlusses in Lauf

gesetzt. Mit Blick auf die Frage, ob die Frist unverschuldet versäumt worden ist,

wird das Verwaltungsgericht in Rechnung zu stellen haben, dass es irrtümlich

vom Ausschluss der Berufung ausgegangen ist und dadurch die Klägerin ver-

anlasst hat, Revision einzulegen, statt den Antrag auf Zulassung der Berufung

zu stellen. Die Klägerin hat auch die Möglichkeit, unter Wahrung der Voraus-

setzungen von § 134 Abs. 1 Satz 3 VwGO die Zulassung der Sprungrevision zu

beantragen. Hinsichtlich der Wiedereinsetzung in die Frist des § 134 Abs. 1

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Satz 2 VwGO gilt das zu der Wiedereinsetzung in die Fristen des § 124a Abs. 4

VwGO Dargelegte entsprechend. Da die Klägerin eine Überprüfung des Urteils

des Verwaltungsgerichts herbeizuführen vermag, erweist es sich trotz der irr-

tümlichen Zulassung der Revision durch das Verwaltungsgericht nicht als un-

zumutbar, sie auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung dafür vorgesehenen

Weg zu verweisen.

3. Entgegen der Anregung der Klägerin kommt eine Verweisung der Sache an

das Oberverwaltungsgericht nicht in Betracht.

Nach § 144 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Bundesverwaltungsgericht nach

seinem Ermessen die Sache auch an das Oberverwaltungsgericht zurückver-

weisen, das für die Berufung zuständig gewesen wäre, wenn die Sache bei der

Sprungrevision zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzu-

verweisen ist. Die Bestimmung ist hier nicht einschlägig. Zum einen handelt es

sich hier nicht um eine Sprungrevision, zum anderen kommt eine Zurückver-

weisung deshalb nicht in Betracht, weil die Revision aus den dargelegten Grün-

den unzulässig ist, so dass sie nach § 144 Abs. 1 VwGO durch Beschluss zu

verwerfen ist. Eine von der Klägerin angeregte analoge Anwendung von § 144

Abs. 5 Satz 1 VwGO scheidet aus. Es sind keinerlei Anhaltspunkte dafür er-

sichtlich, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, auch den hier vorliegenden Fall

der Unzulässigkeit einer Revision trotz (irrtümlicher) Revisionszulassung durch

das Verwaltungsgericht von § 144 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu erfassen, so dass

der Wortlaut der Bestimmung hinter dieser Regelungsabsicht zurückbleibt. Mit-

hin ist eine „planwidrige“ Unvollständigkeit der Norm als Voraussetzung eines

Analogieschlusses nicht festzustellen.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO

sowie auf § 21 Abs. 1 Satz 3 GKG. Die Festsetzung des Streitwertes findet ihre

Grundlage in § 47 Abs. 1 und § 52 Abs. 1 GKG.

Dr. Bardenhewer Dr. Hahn Vormeier

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Postrecht

Fachpresse:

Rechtsquellen:

VwGO

§§ 124, 132 Abs. 3, § 134 Abs. 1 Satz 1, §§ 135, 144 Abs. 5

Satz 1

TKG 2004

§§ 132, 137 Abs. 3 Satz 1

PostG

§ 44

Stichworte:

Streitigkeit nach dem Postgesetz; Urteil des Verwaltungsgerichts; Ausschluss

der Berufung; Zulassung der Revision; Bindungswirkung der Revisionszulas-

sung; Statthaftigkeit der Revision.

Leitsätze:

1. In Regulierungsstreitigkeiten nach dem Postgesetz ist die Berufung gegen

das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht durch Gesetz ausgeschlossen.

2. Die Bindungswirkung der Revisionszulassung nach § 132 Abs. 3 VwGO be-

schränkt sich auf die Zulassungsentscheidung und erstreckt sich nicht auf die

übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Revision.

Beschluss des 6. Senats vom 28. März 2006 - BVerwG 6 C 13.05

I. VG Köln vom 20.05.2005 - Az.: VG 22 K 9610/00 -