Urteil des BVerwG, Az. 6 C 12.14

Liegenschaftsverwaltung, Auskunftserteilung, Fiskalisches Interesse, Vorrang
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Rundfunkrecht einschl. Recht der Rundfunkanstalten, Filmrecht
einschl. Filmförderungsrecht, Presserecht und Recht der neuen
Medien
Rechtsquelle/n:
GG Art. 5 Abs. 1 Satz 2
Titelzeile:
Kein abwägungsfester Ausschluss privater Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse vom Presseauskunftsanspruch
Stichworte:
Verfassungsunmittelbarer Presseauskunftsanspruch; Gesetzgebungskompetenz;
Annexkompetenz; Pressefreiheit; Vermittlungs- und Kontrollfunktion der Presse;
Pauschalisierungs- und Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers;
Liegenschaftsverwaltung; Vertraulichkeitsinteressen; Betriebs- und
Geschäftsgeheimnis; fiskalische Interessen.
Leitsatz:
Die Gesetzgebungskompetenzen der Art. 73 f. GG schließen als Annex die
Befugnis ein, Voraussetzungen und Grenzen zu regeln, unter denen der
Öffentlichkeit einschließlich der Presse Informationen zu erteilen sind oder erteilt
werden dürfen (Bestätigung von BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12
- BVerwGE 146, 56).
Vertragsinhalte, die dem Betriebs- und Geschäftsgeheimnis unterfallen oder für
deren Geheimhaltung fiskalische Interessen sprechen, sind im Bereich des
staatlichen Liegenschaftswesens nicht abwägungsfest vom informatorischen
Zugriff der Presse aufgrund des verfassungsunmittelbaren
Presseauskunftsanspruchs gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ausgenommen.
Urteil des 6. Senats vom 25. März 2015 - BVerwG 6 C 12.14
I. VG Köln vom 27. Januar 2011
Az: VG 6 K 4165/09
II. OVG Münster vom 18. Dezember 2013
Az: OVG 5 A 413/11
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 12.14
OVG 5 A 413/11
Verkündet
am 25. März 2015
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. März 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und
Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Die Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen zu 1
gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 18. Dezember 2013 wer-
den zurückgewiesen.
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Die im Revisionsverfahren entstandenen Gerichtskosten
und außergerichtlichen Kosten des Klägers tragen die Be-
klagte und die Beigeladene zu 1 je zur Hälfte. Im Übrigen
findet keine Erstattung der den Beteiligten im Revisions-
verfahren entstandenen außergerichtlichen Kosten statt.
G r ü n d e :
I
Die beklagte Bundesanstalt für Immobilienaufgaben sowie das Land Berlin, der
Beigeladene zu 2, waren jeweils Eigentümer von Teilflächen des ehemaligen
Berliner Flughafens Tempelhof. Gemeinsam schlossen sie mit der Beigelade-
nen zu 1 einen Mietvertrag über Teile des Geländes. Der Vertrag berechtigt die
Beigeladene zu 1 zur Durchführung von zwei etwa vierwöchigen Modemessen
pro Jahr. Die Wirtschaftlichkeit der Vermietung wurde in öffentlichen Stellung-
nahmen, unter anderem von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses von Berlin,
erörtert und teilweise angezweifelt.
Der Kläger ist Journalist. Er begehrte von der Beklagten Auskunft u.a. über den
Inhalt des Mietvertrags. Diese erwiderte, sie mache gegenüber Außenstehen-
den keine Angaben zum Inhalt von Mietverträgen. Ihre privaten Vertragspartner
müssten sich auf deren vertrauliche Behandlung verlassen können. Der Kläger
hat daraufhin Klage auf Auskunftserteilung erhoben. Diese hat das Verwal-
tungsgericht abgewiesen. Nachdem zwischenzeitlich der Beigeladene zu 2 be-
stimmte Passagen des Mietvertrages offen gelegt hatte, hat der Kläger sein
Auskunftsbegehren hinsichtlich der verbleibenden, weiterhin geheim gehaltenen
Passagen im Berufungswege weiterverfolgt. Hierbei handelt es sich im Wesent-
lichen um Vertragsbestimmungen über Mietzinsen, Mietsicherheiten, Mietmin-
derung, geschuldete Baumaßnahmen, Verlängerungsoptionen und Sonderkün-
digungsrechte.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Beklagte verurteilt, ihm über diese Ver-
tragsbestimmungen Auskunft zu erteilen. Dem Kläger stehe ein Auskunftsan-
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spruch gemäß § 4 Abs. 1 PresseG NRW zu. Die Vorschrift finde im vorliegen-
den Fall Anwendung. Es bestehe keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes.
Der presserechtliche Auskunftsanspruch gehöre wesensmäßig zum Presse-
recht. Hierfür seien die Länder gesetzgebungszuständig. Der Auskunftsan-
spruch sei nicht gemäß § 4 Abs. 2 Nr. 3 PresseG NRW ausgeschlossen. Zwar
stellten die Vertragsbestimmungen Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der
übrigen Beteiligten dar. Ferner würden fiskalische Interessen für ihre Geheim-
haltung sprechen. Das Informationsinteresse des Klägers besitze jedoch über-
wiegendes Gewicht.
Die Beklagte trägt zur Begründung ihrer Revision vor: Aus dem Urteil des Se-
nats vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - (BVerwGE 146, 56) folge, dass der lan-
despressegesetzliche Auskunftsanspruch in Bezug auf Sachmaterien in Bun-
deskompetenz keine Anwendung finde. Anwendbar sei daher der verfassungs-
unmittelbare Auskunftsanspruch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Dieser ende dort,
wo berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen der
Auskunftserteilung entgegenstehen würden. Da es sich bei den begehrten In-
formationen um Geschäftsgeheimnisse der Beklagten sowie der Beigeladenen
handle, bestehe jeweils ein berechtigtes schutzwürdiges Interesse, über sie
keine Auskunft zu erteilen. Mit Blick darauf, dass Betriebs- und Geschäftsge-
heimnisse Privater durch Art. 12 und Art. 14 GG geschützt seien, würde die
Auskunftserteilung in Grundrechte der Beigeladenen zu 1 eingreifen. Ein sol-
cher Eingriff bedürfe ohnehin einer gesetzlichen Grundlage. Der verfassungs-
unmittelbare Auskunftsanspruch bilde keine hinreichende Eingriffsermächti-
gung. Unabhängig hiervon stünden fiskalische Interessen der Auskunftsertei-
lung entgegen. Die Beklagte und der Beigeladene zu 2 seien zur Erhaltung ihrer
Akzeptanz im Markt darauf angewiesen, Vertraulichkeit über Vertragsinhalte
wahren zu können. Selbst wenn § 4 PresseG NRW anwendbar wäre, verstieße
das angefochtene Urteil gegen Bundesrecht, weil die betroffenen Belange feh-
lerhaft abgewogen seien. Das Oberverwaltungsgericht überbewerte das öffent-
liche Informationsinteresse an den begehrten Informationen.
Die Beigeladene zu 1 trägt zur Begründung ihrer Revision vor: Das Oberverwal-
tungsgericht habe bei seiner Abwägung die Tragweite der betroffenen Informa-
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tionen für ihren Geschäftsbetrieb verkannt. Die Veröffentlichung eröffne die Ge-
fahr der Ausforschung ihrer wirtschaftlichen Strukturen durch Wettbewerber und
Kunden. Bei Kenntnis des Mietzinses könnte ihre Preiskalkulation für die Ver-
mietung von Ausstellungsflächen annähernd genau nachvollzogen werden.
Auch die Veröffentlichung anderer Vertragsinhalte wie etwa der Ausgestaltung
des Sonderkündigungsrechts würde für sie zu erheblichen wettbewerblichen
Nachteilen führen können. Im Übrigen würden mittlerweile keine Zweifel mehr
hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Vermietung bestehen.
Der Beigeladene zu 2 verweist darauf, dass das Oberverwaltungsgericht Berlin-
Brandenburg im Rahmen eines gegen ihn geführten Verwaltungsstreitverfah-
rens seine Sperrerklärung (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO) hinsichtlich der streitbe-
fangenen Mietvertragsbestimmungen bestätigt habe.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil, insbesondere auch hinsichtlich
dessen kompetenzrechtlicher Ausführungen.
Der Vertreter des Bundesinteresses verneint die Regelungskompetenz der
Länder für Presseauskunftsansprüche gegen Bundesbehörden.
II
Die Revisionen gegen das angefochtene Urteil sind unbegründet und daher
zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Zwar verletzt das angefochtene Urteil
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), indem es den Auskunftsanspruch des
Klägers auf das Landespressegesetz gestützt hat. Es stellt sich jedoch im Er-
gebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der Kläger kann die begehrten An-
gaben aufgrund des hier anwendbaren verfassungsunmittelbaren Presseaus-
kunftsanspruchs verlangen. Da der Sachverhalt geklärt ist, kann der Senat in
der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).
1. Entgegen dem Berufungsurteil ist § 4 Abs. 1 PresseG NRW verfassungskon-
form in der Weise auszulegen, dass die Beklagte nicht zu den Behörden zählt,
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die nach dieser Vorschrift zur Auskunftserteilung gegenüber der Presse ver-
pflichtet sind.
a. Die Beklagte nimmt Aufgaben der Liegenschaftsverwaltung des Bundes wahr
(§ 1 Abs. 1 Satz 3, § 2 Abs. 1 BImAG). Sie soll eine einheitliche Verwaltung des
Liegenschaftsvermögens des Bundes nach kaufmännischen Grundsätzen vor-
nehmen und nicht betriebsnotwendiges Vermögen wirtschaftlich veräußern (§ 1
Abs. 1 Satz 5 BImAG). Kraft Natur der Sache liegt die gesetzliche Ausgestal-
tung des Bundesliegenschaftswesens einschließlich der Art und Weise der Auf-
gabenerfüllung durch die Beklagte in ausschließlicher Bundeskompetenz. Diese
Kompetenz schließt wie bei anderen dem Bund zugewiesenen Sachmaterien
als Annex die Befugnis ein, Voraussetzungen und Grenzen zu regeln, unter
denen der Öffentlichkeit einschließlich der Presse Informationen zu erteilen sind
oder erteilt werden dürfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A
2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 22 ff., 25). Mangels einer Ermächtigung gemäß
Art. 71 GG besteht im vorliegenden Fall für die Anwendung des Landespresse-
gesetzes kein Raum.
b. An den kompetenzrechtlichen Annahmen seines Urteils vom 20. Februar
2013 - 6 A 2.12 - hält der Senat fest.
aa. Der Senat hat in diesem Urteil den engen funktionellen Zusammenhang
zwischen der Ausformung des gesetzlichen Steuerungsprogramms sowie des-
sen Vollzug auf der einen Seite und der Entscheidung über die öffentliche Zu-
gänglichkeit hierauf bezogener Verwaltungsinformationen auf der anderen Seite
hervorgehoben. Diese Entscheidung bestimmt mit über den normativen Stel-
lenwert oder das praktische Gewicht bestimmter von einer Sachmaterie erfass-
ter materieller Belange und setzt so eine zentrale, auf die behördliche Umset-
zung der fachgesetzlichen Regelungsanliegen einwirkende Rahmenbedingung
des Verwaltungshandelns. Der notwendige Ausgleich zwischen Transparenz-
und Vertraulichkeitsinteressen muss von dem für die Sachmaterie verantwortli-
chen Gesetzgeber in enger Abstimmung auf die Sach- und Rechtsstrukturen
der betroffenen Materie und deren spezifische Problemlagen und Regelungs-
notwendigkeiten geregelt werden können. Für den Bereich von Presseauskünf-
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ten gilt insoweit nichts prinzipiell anderes als für Regelungen über den Zugang
von Bürgern zu Verwaltungsinformationen, wie sie der Bund mit dem Informati-
onsfreiheitsgesetz geschaffen hat (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A
2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 24).
Den engen funktionellen Zusammenhang zur legislativen Sachmaterie illustriert
gerade auch das hier betroffene staatliche Liegenschaftswesen:
Je weitgehender die Beklagte zur Auskunft gegenüber der Presse gehalten ist,
desto stärker wird dem Interesse der Öffentlichkeit entsprochen, sich über ihre
Aktivitäten beim Gesetzesvollzug ein Bild machen zu können. Im Gegenzug
nimmt die Gefahr zu, dass wirtschaftliche Interessen vom Gesetzesvollzug be-
troffener Privater, nämlich der Geschäftspartner der Beklagten, beeinträchtigt
werden. Hiermit wiederum ist die Gefahr verbunden, dass wirtschaftliche Spiel-
räume der Beklagten eingeengt werden, wodurch nachteilige finanzielle Folgen
für die öffentliche Hand entstehen können. Denn je weitgehender sich die Be-
klagte aufgrund presserechtlicher Auskunftsvorschriften über Vertraulichkeits-
erwartungen von Vertragspartnern und -interessenten hinwegsetzen muss, des-
to stärker kann ihre Akzeptanz im Markt leiden und können ihr deswegen Ge-
schäftschancen entgehen. Unabhängig hiervon wird die Beklagte Verhand-
lungsvorteile daraus ziehen können, wenn sie in der Lage ist, bestimmte eigene
Geschäftsstrategien sowie Konditionen aus früheren Geschäften gegenüber
dem Markt verdeckt zu halten.
Die Entscheidung über den Umfang von Auskunftspflichten legt insofern wichti-
ge Rahmenbedingungen der Gesetzesausführung durch die Beklagte fest. Sie
lenkt die behördliche Aufgabenerfüllung entweder in eine stärker kaufmännisch-
marktorientierte Richtung oder in eine fiskalische Richtung klassischen Zu-
schnitts, bei der Gesichtspunkten öffentlicher Transparenz und Kontrolle ver-
gleichsweise höheres Gewicht gegenüber aufgabenspezifischen Gesichtspunk-
ten wirtschaftlicher Ertragsfähigkeit sowie gegenüber den rechtlichen Belangen
privater Drittbetroffener eingeräumt ist. Auf die eine wie die andere Weise de-
terminiert sie Art und Weise der Umsetzung fachgesetzlicher Regelungsanlie-
gen oder vermittelt diesen indirekt sogar eine bestimmte inhaltliche Ausprä-
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gung. Die Entscheidungsmöglichkeit dem für die Sachmaterie verantwortlichen
Gesetzgeber vorzuenthalten, würde diesen in seiner Kompetenzwahrnehmung
beschneiden, vor allem aber die Möglichkeit eröffnen, dass bestimmte Rege-
lungsanliegen, so wie er sie definiert hat - etwa im vorliegenden Fall die Vorga-
be, den Gesetzesvollzug an kaufmännischen Grundsätzen auszurichten (§ 1
Abs. 1 Satz 5 BImAG), also nach Marktgepflogenheiten zu arbeiten -, gegen
seine Intention abgeschwächt oder sogar übersteuert werden. Damit sind die
Voraussetzungen erfüllt, unter denen eine Annexkompetenz begründet ist (vgl.
BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE 109, 190
<215>; Beschluss vom 9. Dezember 1987 - 2 BvL 16/84 - BVerfGE 77, 288
<299>; BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56
Rn. 23).
bb. Eine andere Sichtweise ist nicht aufgrund der Einwände veranlasst, die im
Schrifttum gegen das Senatsurteil vom 20. Februar 2013 erhoben worden sind.
(1) Die Regelung behördlicher Auskunftspflichten gegenüber der Presse lässt
sich wesensmäßig dem Presserecht zuordnen, für das die Länder zuständig
sind, da Art. 73 f. GG es nicht dem Bund zuweisen (vgl. Sachs/Jasper, NWVBl.
2013, 389 <392>; Cornils, DÖV 2013, 657 <659>; Kloepfer, JZ 2013, 892). Hie-
rauf kommt es jedoch nicht an. Eine Annexkompetenz des Bundes kommt ge-
rade in Themenbereichen in Betracht, die grundsätzlich in der Gesetzgebungs-
zuständigkeit der Länder liegen.
(2) Es ist nicht belegt, dass in der bisherigen Staatspraxis in kompetenzrechtlich
erheblicher Weise eine allseitige Rechtsüberzeugung vorgeherrscht hätte, die
Regelung behördlicher Auskunftspflichten stehe auch in Bezug auf Sachmate-
rien in Bundeskompetenz den Ländern zu. Eine höchstrichterliche Entschei-
dung lag hierzu bis zum Senatsurteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - nicht
vor. Ferner ist nicht ersichtlich, dass zu dem Thema in amtlichen Verlautbarun-
gen von Verfassungsorganen des Bundes und der Länder - die Frage möglicher
Rechtswirkungen solcher Verlautbarungen außen vor gelassen - in die eine
oder andere Richtung Position bezogen worden wäre; von dem auch im ange-
fochtenen Urteil (UA S. 24 f.) erwähnten "Entwurf der Bundesregierung für ein
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Presserechtsrahmengesetz vom 25. Juli 1974“ ist nicht zu ersehen, dass es
sich hierbei um eine vom Kabinett beschlossene Gesetzesvorlage im Sinne von
Art. 76 Abs. 1 GG, statt lediglich um einen internen Vorentwurf, also ein Ar-
beitspapier, gehandelt hätte. Die Stellungnahmen des Vertreters des Bundesin-
teresses im Verfahren BVerwG 6 A 2.12 sowie im vorliegenden Verfahren ver-
deutlichen, dass im Bereich der Bundesregierung von der Anwendbarkeit des
Landespresserechts in Fällen wie dem Vorliegenden jedenfalls derzeit nicht
ausgegangen wird.
(3) Der Einwand, der "medienrechtliche Auskunftsanspruch“ beziehe sich nicht
auf einen thematisch eingegrenzten Kreis von Auskünften, sondern sei "voraus-
setzungslos, ‚sachblind’ und ‚sachkompetenzneutral’“ (Cornils, DÖV 2013, 657
<660>; ähnlich Kloepfer, JZ 2013, 892 <893>), wird durch die Verfassung nicht
gestützt. Das Grundgesetz hält den Gesetzgeber nicht dazu an, bei der Ausge-
staltung behördlicher Auskunftspflichten gegenüber der Presse von den jeweili-
gen Sach- und Zuständigkeitsstrukturen zu abstrahieren. Es hindert ihn nicht,
den Informationszugang der Presse abgestimmt auf die unterschiedlichen priva-
ten und aufgabenbezogenen Vertraulichkeitserfordernisse verschiedener
Sachmaterien zu regeln. Demzufolge steht es auch nicht einem kompetenz-
rechtlichen Begründungsansatz entgegen, der einem dahingehenden Rege-
lungswillen Realisierungsmöglichkeiten eröffnet. Dass der Gesetzgeber diese
nicht ergreifen muss, sondern ihm unbenommen bleibt, Presseauskunftspflich-
ten "sachkompetenzneutral“ zu normieren, versteht sich von selbst, entkräftet
aber nicht diesen Begründungsansatz. Vergleichbares gilt für den Gesichts-
punkt, dass der Bundesgesetzgeber bei den Sachmaterien des Art. 73 GG ganz
oder teilweise von der Möglichkeit des Art. 71 GG Gebrauch machen kann und
bei den Sachmaterien des Art. 74 GG die Regel des Art. 72 Abs. 1 GG zur An-
wendung kommt.
(4) Soweit im Schrifttum ein Erfordernis bundesgesetzlicher Regelungsmöglich-
keit mit der Begründung verneint wird, der Bundesgesetzgeber könne materien-
spezifische Vertraulichkeitsinteressen mit einer - notfalls über Art. 31 GG
durchsetzbaren - Bindungswirkung gegenüber dem Landesgesetzgeber bzw.
den Gerichten "in jeder gewünschten Präzisierung“ festlegen (vgl.
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Sachs/Jasper, NWVBl. 2013, 389 <393>; in Ansätzen auch Cornils, DÖV 2013,
657 <661>, Kloepfer, JZ 2013, 892 <893>; Germelmann, DÖV 2013, 667
<676>), ergibt sich hieraus kein durchgreifendes Argument gegen eine Annex-
kompetenz des Bundes, sondern eher für diese. Hat der Bund es in der Hand,
in den Feldern der Art. 73 f. GG beliebige sachmaterial abgestimmte Beschrän-
kungen und Ausschlüsse des Informationszugangs der Presse festzulegen, so
muss diese Kompetenz aufgrund der Unzulässigkeit kompetenzieller Doppelzu-
ständigkeiten (BVerfG, Beschluss vom 28. November 1973 - 2 BvL 42/71 -
BVerfGE 36, 193 <202 f.>) den Ländern fehlen. Diesen verbliebe so allenfalls
die Kompetenz, den bloßen der Auskunftspflicht - jedoch entkleidet
von ihren Beschränkungen und Ausschlüssen, soweit Felder der Art. 73 f. GG
in Rede stehen - zu bestimmen. Der Presseauskunftsanspruch gewinnt aber
Gestalt und Wirkkraft je nach Ausmaß seiner Begrenzung. Zwischen Aus-
kunftspflicht und Anspruchsschranken lässt sich kompetenzrechtlich schwerlich
differenzieren. Liegt für die Felder der Art. 73 f. GG die Kompetenz hinsichtlich
der Anspruchsschranken beim Bund, muss insoweit die Kompetenz für den
Presseauskunftsanspruch insgesamt beim Bund liegen. Hielte man in diesem
Punkt eine kompetenzrechtliche Differenzierung für tragfähig, würde dies im
vorliegenden Fall jedenfalls zur Unanwendbarkeit der Ausschlussgründe nach
§ 4 Abs. 2 PresseG NRW führen.
(5) Für die im Schrifttum befürwortete unterschiedliche kompetenzrechtliche
Einordnung von informationsfreiheitlichem und pressespezifischem Informati-
onszugang fehlt eine tragfähige Grundlage. Dass der pressespezifische Infor-
mationszugang grundrechtlich fundiert ist und der Sicherung der für die demo-
kratische Ordnung unabdingbaren Vermittlungs- und Kontrollfunktion der Pres-
se dient, kann kompetenzrechtlich keinen Unterschied begründen (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 28. November 1973 - 2 BvL 42/71 - BVerfGE 36, 193 <204 f.>;
a.A. wohl Germelmann, DÖV 2013, 667 <675 f.>). Auch die Erwägung, die
Bundeszuständigkeit für den informationsfreiheitsrechtlichen Informationszu-
gang aus einer Kompetenz kraft Natur der Sache wegen der Zugehörigkeit zum
Verwaltungsverfahren abzuleiten, die dem presserechtlichen Auskunftsan-
spruch abgehe (vgl. Cornils, DÖV 2013, 657 <661>; Germelmann, DÖV 2013,
667 <675>), überzeugt nicht. Zwar ist der presserechtliche Auskunftsanspruch
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nicht dem Verwaltungsverfahren zugehörig. Dies trifft aber auch auf den infor-
mationsfreiheitsrechtlichen Zugangsanspruch zu (BVerwG, Beschluss vom
15. Oktober 2007 - 7 B 9.07 - Buchholz 451.09 IHKG Nr. 20 Rn. 9).
2. Der Kläger kann aufgrund des verfassungsunmittelbaren Auskunftsan-
spruchs von der Beklagten verlangen, ihn über die streitbefangenen Vertrags-
bestimmungen zu informieren.
a. Da der zuständige Bundesgesetzgeber keine Regelung über Presseaus-
kunftsansprüche getroffen hat und im vorliegenden Fall weder Art. 71 noch
Art. 72 Abs. 1 GG zur Anwendbarkeit des Landespressegesetzes führen, ist auf
das Grundrecht der Pressefreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zurückzugrei-
fen. Aufgrund des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs können Pres-
severtreter in geeigneter Form behördliche Auskünfte verlangen, soweit berech-
tigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertrau-
lichkeit von Informationen nicht entgegenstehen (BVerwG, Urteil vom 20. Feb-
ruar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 29).
b. Berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der
Vertraulichkeit der streitbefangenen Vertragsbestimmungen stehen der vom
Kläger begehrten Auskunftserteilung nicht entgegen. Zwar unterfallen, wie das
Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, die Vertragsbestimmungen dem Be-
triebs- und Geschäftsgeheimnis der übrigen Beteiligten und lassen sich ferner
fiskalische Gründe für ihre Geheimhaltung ausmachen. Die Vertraulichkeitsinte-
ressen, die insoweit zu Tage treten, sind für sich genommen auch schutzwür-
dig. Sie sind jedoch nicht berechtigt in dem Sinne, dass ihnen gegenüber dem
Informationsinteresse des Klägers Vorrang einzuräumen wäre.
(1) Die Berechtigung von Vertraulichkeitsinteressen, die dem verfassungsunmit-
telbaren Auskunftsanspruch entgegenstehen können, bestimmt sich in Abhän-
gigkeit von dem Regelungsspielraum, über den der Gesetzgeber bei der Aus-
gestaltung behördlicher Auskunftspflichten verfügt. Diesen Zusammenhang hat
der Senat bereits in seinem Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - (BVerwGE
146, 56 Rn. 29) verdeutlicht. Der Gesetzgeber ist kraft des objektiv-rechtlichen
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Gewährleistungsgehalts der Pressefreiheit gehalten, Presseauskunftspflichten
zu schaffen (BVerfG, Urteil vom 5. August 1966 - 1 BvR 586/62 u.a. - BVerfGE
20, 162 <175 f.>; BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE
146, 56 Rn. 27). Solange der - hier zuständige - Bundesgesetzgeber dem ver-
fassungsrechtlichen Regelungsauftrag nicht nachgekommen ist, verhindert der
verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch, dass der objektiv-rechtliche Ge-
währleistungsgehalt der Presse leerläuft. Seine Anwendung muss allerdings in
einer Weise vorgenommen werden, die nicht die Ausgestaltungsprärogative des
Gesetzgebers unterläuft, indem sie auf der Grundlage von Interessensgewich-
tungen und -abwägungen erfolgt, die nach der Verfassungsordnung - welche
selbst den Auskunftsstandard nicht abschließend festlegt - ausschließlich dem
Gesetzgeber aufgetragen sind. Dementsprechend besteht der verfassungsun-
mittelbare Auskunftsanspruch in demjenigen Umfang, den der Gesetzgeber
selbst nicht unterschreiten dürfte (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A
2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 27). Also ist er durch Vertraulichkeitsinteressen
ausgeschlossen, die der Gesetzgeber für die gegebene Sachkonstellation als
Ausschlussgrund normieren dürfte.
Nur sofern ein Vertraulichkeitsinteresse diese Anforderung erfüllt, setzt es sich
berechtigterweise gegen das Informationsinteresse eines Pressevertreters
durch. Die in der Revisionsbegründung der Beklagten anklingende Auffassung,
gegenläufige private oder öffentliche Vertraulichkeitsinteressen würden den ver-
fassungsunmittelbaren Presseauskunftsanspruch ausschließen,
geht daher fehl. Entscheidend ist, ob der Gesetzgeber berechtigt wäre, dem
betroffenen Vertraulichkeitsinteresse für die gegebene Sachkonstellation Vor-
rang vor dem Informationsinteresse der Presse einzuräumen.
a) Der Gesetzgeber unterliegt zum einen der Vorgabe, Vertraulichkeitsinteres-
sen nur dann Vorrang gegenüber dem Informationsinteresse von Pressevertre-
tern einzuräumen, wenn hierfür plausible Gründe sprechen (BVerwG, Urteil
vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 29).
Zur Bestimmung des Stellenwerts von Vertraulichkeitsinteressen können als
Orientierungshilfe die gesetzlich geregelten allgemeinen und bereichsspezifi-
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schen Ausschlussgründe der Informationsfreiheitsgesetze (IFG, UIG, VIG) her-
angezogen werden. Diese Gesetze begründen Informationszugangsansprüche,
die nicht grundrechtlich fundiert sind (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013
- 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 28). Kann diesen Ansprüchen ein vom Ge-
setzgeber als schutzwürdig erachtetes Vertraulichkeitsinteresse nicht entgegen
gehalten werden, weil kein gesetzlicher Ausschlussgrund eingreift, muss dies
erst recht für den grundrechtlich gewährleisteten Auskunftsanspruch der Presse
gelten. Dagegen besagt die Entscheidung des Gesetzgebers, zugunsten be-
stimmter Vertraulichkeitsinteressen den informationsfreiheitsrechtlichen Infor-
mationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz oder nach bereichsspezi-
fischen Gesetzen auszuschließen, nicht, dass es verfassungskonform wäre,
diesen Interessen auch Vorrang vor dem Informationsinteresse der Presse ein-
zuräumen. Ob ein solcher Vorrang zulässig wäre, bedarf der eigenständigen
Prüfung anhand der Maßgabe der Sicherung einer effektiven funktionsgemäßen
Betätigung der Presse, die der Senat in seinem Urteil vom 20. Februar 2013
- 6 A 2.12 - (BVerwGE 146, 56 Rn. 27) als weitere Vorgabe an den Gesetzge-
ber aufgezeigt hat. Im vorliegenden Fall ist daher ein verfassungsunmittelbarer
Auskunftsanspruch des Klägers nicht deshalb ausgeschlossen, weil § 6 Satz 2
IFG bei fehlender Einwilligung des Betroffenen den Zugang zu Betriebs- und
Geschäftsgeheimnissen absolut - ohne dass Raum für eine Abwägung bliebe
(BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 7 C 12.13 - juris Rn. 30) - aus-
schließt.
b) Eine effektive funktionsgemäße Betätigung der Presse setzt voraus, dass
ihre Vertreter in hinreichendem Maß von staatlichen Stellen Auskunft über An-
gelegenheiten erhalten, die nach ihrem Dafürhalten von öffentlichem Interesse
sind. Mit der hohen Bedeutung der Presse für die öffentliche Meinungsbildung
in der Demokratie wäre es nicht vereinbar, insoweit eine restriktive Betrach-
tungsweise an den Tag zu legen. Der Gesetzgeber ist zwar unter besonderen
Umständen berechtigt, einzelne behördliche Funktionsbereiche von Auskunfts-
pflichten auszunehmen (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 -
BVerwGE 146, 56 Rn. 27). Aber er ist nicht berechtigt, ganze Verwaltungsbe-
reiche auszunehmen. Dem verfassungsrechtlich anerkannten Vermittlungs- und
Kontrollauftrag der Presse ist nur dann in genügender Weise Rechnung getra-
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gen, wenn - von einzelnen behördlichen Funktionsbereichen besonderen Cha-
rakters abgesehen - Ausschlussgründe einen punktuellen Zuschnitt aufweisen,
mit dem der Gesetzgeber konkret umrissenen gegenläufigen Schutzgütern
Rechnung trägt, und zwar beschränkt auf das Maß, in dem bei materieller Be-
trachtung tatsächlich ein Schutzbedarf erkennbar ist. Der Presse müssen zu-
dem trotz der Ausschlussgründe wirksame Informations- und Recherchemög-
lichkeiten hinsichtlich des betroffenen Verwaltungsbereichs verbleiben. Wäre
die Konsequenz eines bestimmten Ausschlussgrundes oder des Zusammen-
spiels mehrerer von ihnen, dass die Presse sich über die staatliche Betätigung
in einem bestimmten Verwaltungsbereich kein aussagekräftiges Urteil mehr
bilden könnte, wäre ihr eine effektive funktionsgemäße Betätigung verwehrt.
Der dem Gesetzgeber wie in anderen Feldern zustehenden Pauschalierungs-
und Typisierungsbefugnis (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 -
BVerwGE 146, 56 Rn. 27) ist dadurch eine Grenze gesetzt, dass ein genereller,
abwägungsfester Vorrang eines privaten oder öffentlichen Vertraulichkeitsinte-
resses vor dem Informationsinteresse der Presse nur dann normiert werden
darf, wenn dies demjenigen Abwägungsergebnis entspricht, das in aller Regel
in Einzelfällen tatsächlich erzielt würde. Die Pauschalierung bzw. Typisierung
darf nicht zur Umkehrung von Regel-Ausnahme-Verhältnissen führen. Zudem
müssen gewichtige, an die sachliche Eigenart des Vertraulichkeitsinteresses
anknüpfende Gründe für sie sprechen. Ginge es dem ausgestaltenden Gesetz-
geber etwa ausschließlich um eine Vereinfachung von Verwaltungsvorgängen,
müsste dies auf Bedenken stoßen.
Schließlich bedarf es einer wertenden Betrachtung der normativen Eigenarten
des jeweils betroffenen Verwaltungsbereichs. Hierbei sind auf der einen Seite
die Spezifika der gerade hier vorherrschenden Funktionsbedürfnisse der Presse
in den Blick zu nehmen. Auf der anderen Seite sind die Besonderheiten der
Vertraulichkeitsinteressen in den Blick zu nehmen, wie sie speziell in diesem
Bereich anzutreffen sind.
(2) Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist der Gesetzgeber nicht befugt, im
Bereich des staatlichen Liegenschaftswesens, bezogen auf die hier gegebene
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Sachkonstellation, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sowie fiskalische Inte-
ressen ohne jede Ausnahme gegen einen informatorischen Zugriff der Presse
zu schützen, d.h. als abwägungsfesten Ausschlussgrund zu normieren.
Soweit die Liegenschaftsverwaltung in Wahrnehmung ihrer Verwertungsaufga-
ben vertragliche Vereinbarungen abschließt, besteht zwar ein nachvollziehba-
res fiskalisches Interesse, diese Vereinbarungen oder jedenfalls bestimmte Tei-
le von ihnen vertraulich zu behandeln. Die Vertraulichkeitswahrung wird vielfach
den Markterwartungen entsprechen, deren Erfüllung gefordert sein kann, um
die eigene Marktakzeptanz zu erhalten. Insbesondere kann dies insoweit der
Fall sein, als Vereinbarungsinhalte betroffen sind, die für den Vereinbarungs-
partner Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellen. Auch bestimmte Ver-
tragswerke können als Betriebs- und Geschäftsgeheimnis geschützt sein
(BVerwG, Beschluss vom 13. Februar 2014 - 20 F 11.13 - juris Rn. 8 f. m.w.N.).
Vertragsinhalte können, sofern ihre Offenlegung die Wettbewerbsposition der
Liegenschaftsverwaltung nachteilig zu beeinflussen geeignet ist, auch für diese
selbst Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse darstellen (vgl. BVerwG, Beschluss
vom 23. Juni 2011 - 20 F 21.10 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 64 Rn. 15).
Auf der anderen Seite ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Abschluss ver-
traglicher Vereinbarungen, welche die Liegenschaftsverwaltung zu Verwer-
tungszwecken vornimmt, den Kern ihrer Aufgabenerfüllung ausmacht. In den
Vereinbarungen, namentlich ihren entgeltbezogenen Bestimmungen, bildet sich
ab, in welcher Weise die Liegenschaftsverwaltung im Ergebnis ihrer Tätigkeit
den öffentlichen Interessen Rechnung getragen hat, die zu wahren ihr gesetz-
lich aufgetragen sind. Insofern liegen die Dinge anders als beispielsweise im
Bereich der Wirtschaftsverwaltung oder der Steuerverwaltung. Soweit dort eine
staatliche Behörde im Zuge ihrer Tätigkeit Kenntnis etwa von Betriebs- und Ge-
schäftsgeheimnissen Privater erhält, bleibt die wertende Beurteilung ihrer Auf-
gabenerfüllung in aller Regel möglich, ohne dass auf diese Geheimnisse zuge-
griffen werden müsste.
Ist der Inhalt abgeschlossener vertraglicher Vereinbarungen ein zentraler Beur-
teilungsfaktor in Bezug auf die Aufgabenerfüllung der staatlichen Liegen-
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schaftsverwaltung, wäre eine effektive funktionsgemäße Betätigung der Presse
in diesem Bereich nicht möglich, sofern ihr bestimmte Teile solcher Vereinba-
rungen kategorisch unzugänglich blieben. Es ist denkbar, dass im Einzelfall, je
nach Lage der Umstände, dem diesbezüglichen Informationsinteresse eines
Pressevertreters höheres Gewicht zukommt als dem Interesse betroffener Pri-
vater und der Liegenschaftsverwaltung an der Wahrung von Betriebs- und Ge-
schäftsgeheimnissen bzw. als den fiskalischen Interessen, die gegen eine Of-
fenlegung streiten. Es lässt sich zudem kein Erfahrungssatz feststellen, wonach
solche Fälle, in denen das Informationsinteresse der Presse überwiegt, Aus-
nahmen darstellen würden, die vernachlässigt werden könnten.
Vor diesem Hintergrund ist der Gesetzgeber gehalten, für den Bereich der Lie-
genschaftsverwaltung Auskunftsvorschriften vorzusehen, die es in Bezug auf
abgeschlossene vertragliche Vereinbarungen zulassen, das Informationsinte-
resse der Presse mit gegenläufigen fiskalischen Interessen sowie mit gegenläu-
figen Interessen an der Wahrung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen
anhand der jeweiligen Einzelfallumstände abzuwägen. Besteht eine solche
Pflicht des Gesetzgebers, muss auch bei Anwendung des verfassungsunmittel-
baren Auskunftsanspruchs eine Abwägung vorgenommen werden.
(3) Auf der Grundlage der nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend festgestellten, weil
nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen tatsächlichen Feststellungen des
Oberverwaltungsgerichts lässt dessen rechtliche Würdigung keinen Verstoß
gegen Bundesrecht erkennen. Das Oberverwaltungsgericht hat den grundrecht-
lichen Stellenwert der gegenläufigen Interessen sowie Bedeutung und Tragwei-
te des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einerseits, des Art. 12 Abs. 1 GG andererseits
zutreffend erkannt. Es hat die Ausprägung der gegenläufigen Interessen im
konkreten Fall in den Blick genommen und gewichtet. Seine Entscheidung, dem
Auskunftsinteresse Vorrang einzuräumen, ist plausibel und nachvollziehbar.
Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, die Offenlegung der Inhalte des
Mietvertrags zwischen der Beklagten, dem Beigeladenen zu 2 und der Beigela-
denen zu 1 sei nicht geeignet, deren Wettbewerbsfähigkeit nennenswert zu
schwächen. Die wesentlichen Vertragsinhalte erlaubten keine wettbewerbs-
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schädlichen Rückschlüsse auf die Kalkulation der Beigeladenen zu 1. Der Sor-
ge, (potentielle) Mieter von Ausstellungsflächen könnten die Kenntnis des Ver-
tragsinhalts in Vertragsverhandlungen mit der Beigeladenen zu 1 ausnutzen,
stehe deren durchweg positive Geschäftsentwicklung gegenüber. Die Vertrau-
lichkeitsinteressen der Beklagten und des Beigeladenen zu 2 seien wegen de-
ren Gemeinwohlbindung nur begrenzt schutzwürdig.
Davon ausgehend hat das Oberverwaltungsgericht dem Interesse der Presse
an Kenntnis und Verbreitung der Vertragsinhalte ein Gewicht beigemessen, das
fallbezogen ausreicht, um die Vertraulichkeitsinteressen zu überwinden. Hierfür
hat es darauf abgestellt, dass im parlamentarischen Raum des Beigeladenen
zu 2 und in der lokalen Öffentlichkeit seit Jahren erhebliche Zweifel an der Wirt-
schaftlichkeit der Vermietung geäußert werden. Diese beziehen sich insbeson-
dere auf erhebliche finanzielle Zuwendungen des Beigeladenen zu 2 für die
Instandsetzung der Mietobjekte. Hinzu kommt, dass Beklagte und Beigeladene
zu 2 einer anderen Interessentin an einer ganzjährigen Vermietung zugunsten
der Beigeladenen zu 1 eine Absage erteilten. Schließlich ist die vorliegende
Vermietung Teil der in der lokalen Öffentlichkeit heftig umstrittenen Nutzung des
Geländes des ehemaligen Flughafens Tempelhof.
c. Der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts wird durch die Zuerkennung des ver-
fassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs an den Kläger nicht verletzt. Zwar
greift die Beklagte durch die Auskunftserteilung in Grundrechte der Beigelade-
nen zu 1 ein. Deren Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind durch Art. 12 und
14 GG geschützt (BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2011 - 20 F 13.10 -
DVBl. 2011, 501 Rn. 16). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG bietet jedoch eine hinreichen-
de Eingriffsermächtigung. Der Einwand der Beklagten, es sei nicht verfassungs-
rechtlich determiniert, welcher der konkurrierenden Belange im Einzelfall über-
wiegt, verfängt nicht. Greift der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch
- wie hier - durch, ist verfassungsrechtlich determiniert, dass die Belange der
Presse überwiegen.
Der Senat sieht sich durch den Einwand der Beklagten allerdings mit Blick auf
die künftige Rechtspraxis zu dem Hinweis veranlasst, dass mindestens dort, wo
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eine Auskunftserteilung in Grundrechte eines Dritten eingreifen würde, eine
vorherige Mitteilung an den Dritten geboten und sein Anspruch auf effektiven
Rechtsschutz zu berücksichtigen ist.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 159 Satz 1 VwGO,
§ 100 Abs. 1 ZPO.
Neumann
Dr. Heitz
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt.
Neumann
Dr. Heitz
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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