Urteil des BVerwG, Az. 6 C 10.06

Kreditwesen, Sonderabgabe, Reformatio in Peius, Rechtsverordnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 6 C 10.06
am 13. September 2006
VG 1 E 181/05 (2)
Wahl
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 13. September 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn,
Dr. Graulich, Vormeier und Dr. Bier
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Ver-
waltungsgerichts Frankfurt am Main vom 8. Dezember
2005 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger war Kursmakler und im Jahre 2000 als solcher einzelkaufmännisch
als Finanzdienstleistungsinstitut tätig. Er hatte eine Erlaubnis zum Betreiben der
Anlage- und Abschlussvermittlung sowie des Eigenhandels gemäß § 32 Abs. 1
KWG i.V.m. § 1 Abs. 1a Nr. 1, 2 und 4 KWG. Das Bundesaufsichtsamt für das
Kreditwesen, dessen Aufgaben von der Beklagten übernommen worden sind,
zog ihn mit Bescheid vom 4. April 2002 zu einer Kostenumlage nach § 51
Abs. 1 KWG für das Kalenderjahr 2000 in Höhe von 34 456,32 DM heran. Die
Beklagte wies den hiergegen eingelegten Widerspruch mit Bescheid vom
14. Dezember 2004 unter Berichtigung des Umlagebetrages auf 34 341,08 €
zurück, nachdem sie den Kläger zuvor angehört hatte. Dem Widerspruch wurde
stattgegeben, soweit er sich auf die ebenfalls erfolgte Festsetzung einer Ab-
schlagszahlung für 2001 richtete.
Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, die als Rechtsgrundlage für
die Veranlagung herangezogene Verordnung über die Umlegung der Kosten
des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen - UmlVKF - vom 8. März 1999
(BGBl I S. 314) sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 51 Abs. 1 Kredit-
wesengesetz - KWG - nicht gedeckt gewesen. § 51 Abs. 1 KWG gestatte es
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nicht, die Umlage für zwei getrennte Kostenblöcke, nämlich für die Kreditinstitu-
te einerseits und die Finanzdienstleistungsinstitute andererseits, zu erheben.
Die Verordnung sei auch deshalb verfassungswidrig, weil die Bemessungs-
grundlage für die Umlage der Finanzdienstleistungsinstitute auf Erträge abstel-
le, während bei den Kreditinstituten die Bilanzsumme Berechnungsgrundlage
sei.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. Dezember 2005 abge-
wiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Es könne dahingestellt bleiben, ob die Verordnung über die Umlegung der Kos-
ten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen von § 51 Abs. 1 KWG in der
seinerzeit geltenden Fassung gedeckt gewesen sei. Denn diese verord-
nungsrechtliche Regelung sei durch § 51 Abs. 1 Satz 3 KWG in der Fassung
des Gesetzes vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416, 3427) ersetzt worden.
Danach gelte die genannte Verordnung für das Jahr 2000 in der am 12. März
1999 geltenden Fassung mit Gesetzeskraft. Es komme deshalb nicht mehr auf
die Frage an, ob die Regelungen der Verordnung in der ursprünglichen Fas-
sung von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt gewesen seien.
Die Regelung über die Kostenumlage verstoße nicht gegen Verfassungsrecht.
Das Gesetz verletze insbesondere nicht das Rückwirkungsverbot. Die Abgabe
erfülle auch alle Anforderungen, die an eine Sonderabgabe zu Finanzierungs-
zwecken zu stellen sei. Es liege auch keine Verletzung von Grundrechten vor.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht in seinen Entschei-
dungsgründen zugelassene und unter Beifügung der Zustimmungserklärung
der Beklagten eingelegte Sprungrevision des Klägers mit dem Ziel der Aufhe-
bung des Urteils des Verwaltungsgerichts und der angefochtenen Bescheide.
Der Kläger macht geltend: Die Verordnung über die Umlegung der Kosten des
Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen habe den durch § 51 Abs. 1 KWG
vorgegebenen Ermächtigungsrahmen überschritten. Die getrennte Ermittlung
und Umlegung der Aufsichtskosten auf Finanzdienstleistungsinstitute einerseits
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und Kreditinstitute andererseits sei darin nicht vorgesehen gewesen, wie auch
ein Vergleich mit der Regelung des § 11 WPHG über die Verteilung der Auf-
sichtskosten des damaligen Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel
belege. Demgegenüber sei es ungerechtfertigt, die hohen Anlaufkosten der
Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute als Anlass für eine Aufteilung
zu sehen. Denn das Gesetz habe allein auf den Geschäftsumfang als An-
knüpfungspunkt für die Umlage abgestellt und damit dem Verursacherprinzip
keine Bedeutung beigemessen. Die Gruppenbildung durch den Verordnungs-
geber habe das gemeinschaftsrechtliche Ziel gleicher Regeln für gleiche Ge-
schäfte unabhängig vom Status der Institute verfehlt. Die Formulierung des Ge-
setzes, dass die Kosten „anteilig“ auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ih-
res Geschäftsumfangs umzulegen seien, trage ebenfalls nicht die Gruppenbil-
dung durch die Verordnung.
Es sei nicht erforderlich gewesen, bei einer gemeinsamen Veranlagung aller
Institute die Bilanzsumme zum Verteilungsmaßstab zu machen, was mögli-
cherweise zu einer unverhältnismäßig hohen Belastung der Kreditinstitute und
damit zur Verfassungswidrigkeit des § 51 Abs. 1 KWG geführt hätte; insoweit
seien andere Verteilungsmaßstäbe zur Abbildung des gesetzlichen Merkmals
des Geschäftsumfangs denkbar.
Der Gesetzgeber habe die von ihm gesehenen Anlaufkosten der Beaufsichti-
gung der Finanzdienstleistungsinstitute nicht zum Anlass einer getrennten Ab-
wälzung auf die beiden Institutstypen genommen. Der Verordnungsgeber sei
dazu nicht ermächtigt gewesen, zumal die Gruppenbildung durch den Verord-
nungsgeber auf Dauer angelegt gewesen sei und nicht nur auf die Zeit der An-
laufkosten.
Die Gruppenbildung sei zudem willkürlich. Alle beaufsichtigten Institute unterlä-
gen den gleichen materiellen und aufsichtsrechtlichen Vorschriften. Bei beiden
Institutstypen müssten namentlich die Einhaltung der Vorschriften über die Ei-
genmittel- und Liquiditätsausstattung sowie die Gewährung von Großkrediten
überwacht werden. Es komme hinzu, dass die Heterogenität innerhalb der
Gruppe der Kreditinstitute sehr viel größer als diejenige zwischen der Gesamt-
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gruppe der Kreditinstitute und derjenigen der Finanzdienstleistungsinstitute sei.
Hingegen gebe es wiederum eine große Heterogenität innerhalb der Gruppe
der Finanzdienstleistungsinstitute.
Das Gesetz über die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verord-
nung sei verfassungswidrig. Die rückwirkende Auferlegung einer öffentlich-
rechtlichen Leistungspflicht sei grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme davon
könne nicht wegen fehlenden Vertrauens oder fehlender Schutzwürdigkeit des
Vertrauens, keine Abgaben entrichten zu müssen, gemacht werden. Die
Verordnung sei nicht nur formal, sondern inhaltlich fehlerhaft gewesen. Durch
die Anordnung der rückwirkenden Gesetzeskraft habe der Gesetzgeber die von
ihm selbst in § 51 Abs. 1 KWG geschaffene Rechtslage gravierend rückwirkend
geändert. Mit der rückwirkenden Gesetzesregelung habe kein Finanzdienstleis-
tungsinstitut rechnen müssen. Die Finanzdienstleistungsinstitute hätten darauf
vertrauen dürfen, dass sie zusammen mit den Kreditinstituten nach dem Ge-
schäftsumfang in Anspruch genommen würden. Eine weitergehende Belastung
sei in § 51 Abs. 1 KWG nicht angelegt gewesen. Durch einen Akt der Verwal-
tung, als den sich die Verordnung darstelle, habe das Vertrauen in die Geltung
des Gesetzes nicht seine Grundlage verloren.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen.
II
Die Sprungrevision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf
einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO).
1. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 51 des Gesetzes
über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz - KWG) in der Fassung der Be-
kanntmachung vom 9. September 1998 (BGBl I S. 2776), geändert durch Art. 3
des Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes und anderer
Gesetze vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416, 3427) in Verbindung mit der
Umlage-Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen - UmlVKF - vom
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8. März 1999 (BGBl I S. 314). Nach § 51 Abs. 1 KWG sind die Kosten des Bun-
desaufsichtsamtes, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, von den Instituten
dem Bund zu 90 v.H. zu erstatten. Die Kosten werden anteilig auf die einzelnen
Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umgelegt. Das Nähere über
die Erhebung der Umlage bestimmt das Bundesministerium der Finanzen durch
Rechtsverordnung. Das Ministerium kann die Ermächtigung durch
Rechtsverordnung übertragen. Letzteres war durch die Verordnung vom
19. Dezember 1997 (BGBl I S. 3156) durch Übertragung auf das (damalige)
Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen geschehen. Nach § 3 Abs. 1 UmlVKF
wird der Umlagebetrag für die Kreditinstitute und die Finanzdienstleistungsinsti-
tute jeweils getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten
Personals bestimmt, wobei maßgebend der Personaleinsatz am Ende des Ka-
lenderjahres ist, für das Kosten zu erstatten sind. Der Erstattungsbetrag, den
das einzelne Institut zu entrichten hat, wird bei Kreditinstituten nach dem Ver-
hältnis der Bilanzsumme des einzelnen Kreditinstituts zum Gesamtbetrag der
Bilanzsummen der erstattungspflichtigen Kreditinstitute bemessen, während er
bei Finanzdienstleistungsinstituten nach dem Verhältnis der Summe der Provi-
sionserträge und der Erträge aus Finanzgeschäften mit Wertpapieren des Han-
delsbestandes, Finanzinstrumenten, Devisen und Edelmetallen des einzelnen
Instituts zum Gesamtbetrag aus der Summe dieser Ertragsposten aller erstat-
tungspflichtigen Finanzdienstleistungsinstitute bemessen wird (§§ 5 und 6
UmlVKF). Die Verordnung bestimmt in § 8 Abs. 2, dass die Erstattungsbeträge
grundsätzlich bis zum 30. Juni des auf das Erstattungsjahr folgenden Jahres
abzuführen sind und dass zu demselben Termin für das jeweils laufende Jahr
Abschlagszahlungen in Höhe von 50 v.H. der Erstattungsbeträge des Vorjahres
zu entrichten sind. Die genannte Verordnung ist zwar durch § 14 der Verord-
nung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten nach
dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAGKostV) vom 29. April 2002
(BGBl I S. 1504) aufgehoben worden, bleibt jedoch auf die Umlegung der Kos-
ten der Bundesaufsichtsämter für das Kreditwesen und den Wertpapierhandel
für die Umlagejahre 1999, 2000, 2001 und den Abrechnungszeitraum bis zum
30. April 2002 weiter anwendbar.
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Die Verordnung hat nach Maßgabe des § 51 Abs. 1 Satz 3 bis 5 KWG in der
Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsge-
setzes und anderer Gesetze vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416) u.a. für
das Jahr 2000 rückwirkend Gesetzeskraft erlangt. Die Regelungen sind nach
Maßgabe des § 51 Abs. 4 KWG auf das (ehemalige) Bundesaufsichtsamt für
das Kreditwesen anzuwenden.
2. Der Kläger unterfällt dem Anwendungsbereich dieses Regelwerks. Bei ihm
handelte es sich im Jahre 2000 um ein Finanzdienstleistungsinstitut, da er über
eine Erlaubnis zur Erbringung von Finanzdienstleistungen gemäß § 32 i.V.m.
§ 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 (Anlagevermittlung), Nr. 2 (Abschlussvermittlung) und
Nr. 4 (Eigenhandel) KWG verfügte.
3. Die Heranziehung des Klägers beruht auf wirksamem Gesetzesrecht. Insbe-
sondere verstößt die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verord-
nung vom 8. März 1999 nicht gegen die Verfassung.
a) Die Erhebung der Regelungen einer Rechtsverordnung in Gesetzesrang ist
als solche nicht zu beanstanden. Dem Gesetzgeber ist es nicht verwehrt, eine
zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder für
sich in Anspruch zu nehmen und eine bereits vorliegende Rechtsverordnung
durch Bezugnahme auf ihren Inhalt nunmehr als Gesetz zu erlassen (BVerfG,
Beschluss vom 15. November 1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 - BVerfGE 22, 330
<346>).
b) Die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnung ist der rück-
wirkende Erlass eines Gesetzes. Die Zulässigkeit des Erlasses rückwirkender
Vorschriften ist durch das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Ver-
trauensschutzes begrenzt (BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL
6/59 - BVerfGE 13, 261 <271>). Belastende Normen - namentlich solche, die
eine öffentliche Leistungspflicht anordnen -, die abgeschlossene Tatbestände
rückwirkend erfassen, sind regelmäßig unvereinbar mit dem Gebot der Rechts-
staatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört,
die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet (BVerfG,
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Urteil vom 19. Dezember 1961 a.a.O. S. 270 f.; Beschlüsse vom 15. November
1967 a.a.O. S. 347 und vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95,
64 <86 f.>). Eine echte (retroaktive) Rückwirkung in diesem Sinne liegt vor,
wenn die Norm nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit ange-
hörende Tatbestände eingreift (Rückbewirkung von Rechtsfolgen). In derartigen
Fällen haben die allgemeinen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Ver-
trauensschutzes generell Vorrang vor dem jeweils verfolgten gesetzgeberi-
schen Anliegen. Der Gesetzgeber ist jedoch ausnahmsweise dort zum Erlass
eines (echt) rückwirkenden Gesetzes berechtigt, wo sich kein berechtigtes Ver-
trauen auf eine bestimmte Rechtslage bilden konnte, wie etwa dann, wenn der
Bürger nach der rechtlichen Situation, auf die der Eintritt der Rechtsfolge vom
Gesetz zurückbezogen wird, mit dieser Regelung rechnen musste (vgl. Urteil
vom 19. Dezember 1961 a.a.O. S. 272) oder auch schon dann, wenn es gilt,
eine unklare oder verworrene Rechtslage zu bereinigen (vgl. BVerfG, Beschluss
vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200 <259>).
c) Die Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnungsregelungen durch das Ge-
setz vom 15. Dezember 2004 stellt in diesem Sinn eine Rückbewirkung von
Rechtsfolgen dar. Sie bestimmt u.a. für das Veranlagungsjahr 2000, nach wel-
chen Kriterien der Umlagebetrag auf die Institute umzulegen ist.
d) Die Rückwirkungsanordnung ist nach den dargestellten Maßstäben zulässig.
Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes steht der Zulässigkeit der Rückwir-
kung nicht entgegen, weil die abgabepflichtigen Institute mit ihrer Heranziehung
nach Maßgabe der Verordnung vom 8. März 1999 rechnen mussten. Der Ge-
setzgeber war daher berechtigt, den bestehenden Zweifeln an der Gültigkeit der
Verordnung dadurch zu begegnen, dass er ihren Bestimmungen rückwirkend
Gesetzeskraft verlieh.
Wie sich aus der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Finanzausschus-
ses zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 20. Oktober 2004
(BTDrucks 15/3976) ergibt, sollte mit der Anordnung der Gesetzeskraft der Ver-
ordnungsregelung eine Rechtsunsicherheit beseitigt werden, die sich daraus
ergeben hatte, dass in Rechtsbehelfsverfahren gegen Umlagebescheide gel-
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tend gemacht worden war, die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF habe in
§ 51 Abs. 1 KWG keine Ermächtigungsgrundlage (vgl. dazu VG Köln, Urteil
vom 17. Februar 2004 - 14 K 10111/00 - WM 2004, 1719, einerseits, VG Frank-
furt a.M., Urteil vom 11. Oktober 2004 - 9 E 527/04 (2) - andererseits). Vom Tag
der Bekanntmachung der Verordnung am 12. März 1999 an mussten die Be-
troffenen damit rechnen, dass die Umlage nach den Maßstäben des § 3 Abs. 1
Satz 2 UmlVKF erhoben würde. Ein etwaiges Vertrauen darauf, dass diese Ver-
ordnung wegen Nichtübereinstimmung mit der Ermächtigungsgrundlage nicht
rechtmäßig sei, ist nicht schutzwürdig. Es ist nur von Bedeutung, ob die Betrof-
fenen mit der Erhebung der Abgabe nach Maßgabe der Verordnung rechnen
mussten. Das war seit dem Tag ihrer Bekanntgabe der Fall. Das Bundesver-
fassungsgericht (Beschluss vom 15. November 1967 a.a.O. S. 348) hat zu einer
vergleichbaren rechtlichen Situation, in der eine an einem Ermächtigungs-
mangel leidende Rechtsverordnung rückwirkend durch ein Gesetz ersetzt wor-
den war, ausgeführt, dass die Betroffenen sich nicht darauf berufen könnten,
auf die Ungültigkeit der Verordnung vertraut zu haben. Ein solches Vertrauen
auf die Ungültigkeit einer Vorschrift kann danach schon durch den Rechts-
schein der Gültigkeit, den die nicht ausdrücklich aufgehobene Norm erzeugt,
ausgeschlossen werden, dies vor allem dann, wenn die angegriffene Regelung
an sich sachgerecht erscheint und ihr lediglich Bedenken formeller Art entge-
genstehen. In solchen Fällen kann der Gesetzgeber nicht gehindert sein, den
formellen Fehler zu berichtigen und die in ihrer Gültigkeit umstrittene Bestim-
mung rückwirkend durch eine gültige Norm gleichen Inhalts zu ersetzen. Ent-
gegen der Auffassung des Klägers kann aus dem Beschluss des Bundesver-
fassungsgerichts vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - (BVerfGE 72, 200 <261>)
nicht abgeleitet werden, dass nur ein Gesetzesbeschluss den Wegfall des
schutzwürdigen Vertrauens in den Bestand der bisherigen Rechtslage begrün-
den könne, nicht aber der Erlass einer Rechtsverordnung. Der Beschluss vom
14. Mai 1986 bezieht sich auf den dort zu entscheidenden Sachverhalt, schließt
aber nicht aus, dass auch eine Rechtsverordnung zum Entfallen des Vertrau-
ensschutzes führt. Denn auch damit wird jedenfalls der Anschein einer verbind-
lichen Regelung gesetzt.
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e) Der Kläger sieht sich demgegenüber durch die Rückwirkungsanordnung in
seinem Vertrauen „in den Fortbestand einer bestehenden Gesetzeslage“ oder
„in die korrekte Anwendung des § 51 KWG“ erschüttert. Er meint also, in einem
Vertrauen auf die geltende Rechtslage geschützt werden zu müssen, die er
dahin versteht, dass § 51 Abs. 1 KWG der Aufteilung der Personalkosten auf
Institutstypen und deren getrennte Veranlagung einmal nach der Bilanzsumme
und zum anderen nach den Bruttoerträgen entgegengestanden habe. Insoweit
konnte jedoch ein Vertrauen nicht begründet sein. Auch die weiteren Einwände
des Klägers rechtfertigen das von ihm in Anspruch genommene Vertrauen auf
eine gemeinsame Veranlagung aller beaufsichtigten Institute nicht.
(1) Mit Inkrafttreten des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über
das Kreditwesen vom 22. Oktober 1997 (BGBl I S. 2518) hatte § 51 Abs. 1
KWG die oben dargestellte Fassung erhalten. Danach waren die Kosten des
Bundesaufsichtsamtes „von den Instituten“ zu erstatten, während bis dahin nur
die „Kreditinstitute“ erstattungspflichtig waren. Nach § 1 Abs. 1b KWG sind In-
stitute im Sinne des Kreditwesengesetzes Kreditinstitute und Finanzdienstleis-
tungsinstitute. Die Begriffsbestimmung des § 1 Abs. 1b KWG war ebenfalls mit
dem Gesetz vom 22. Oktober 1997 in das Kreditwesengesetz aufgenommen
worden. Die Umlage-Verordnung Kreditwesen vom 14. März 1963 (BGBl I
S. 159), die bis zum 11. März 1999 in Kraft war und erst durch die bereits ange-
führte Verordnung vom 8. März 1999 (BGBl I S. 314) an die Einbeziehung der
Finanzdienstleistungsinstitute angepasst worden ist, bestimmte, dass die Kos-
ten des Bundesaufsichtsamtes auf die Kreditinstitute nach dem Verhältnis der
Bilanzsumme des Kreditinstituts zum Gesamtbetrag aller Bilanzsummen der
Kreditinstitute umgelegt wurden.
(2) Daraus ergibt sich, dass die Institute seit Inkrafttreten des Gesetzes vom
22. Oktober 1997 mit der Heranziehung zu einem Umlagebetrag rechnen muss-
ten. Ferner musste davon ausgegangen werden, dass die Umlage von den
Faktoren Personalkosten und Geschäftsumfang abhängen würde.
Ein Vertrauen darauf, dass die Aufsichtskosten nicht nach getrennten „Blöcken“
für Kreditinstitute einerseits und Finanzdienstleistungsinstitute einschließlich
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Wertpapierhandelsbanken andererseits umgelegt werden würden, wäre nur ge-
rechtfertigt und schützenswert gewesen, wenn die Verordnungsermächtigung
eindeutig einer derartigen Aufteilung entgegengestanden hätte. Das ist aber
nicht der Fall. Der Wortlaut des Gesetzes war für eine Auslegung dahin offen,
dass alle Institute nach einem einheitlichen Maßstab herangezogen würden,
aber auch dafür, dass eine Aufteilung nach Institutstypen vorgenommen würde.
Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, das Wort „anteilig“ in § 51
Abs. 1 KWG auch darauf zu beziehen, dass der Kostenaufwand, der durch un-
terschiedliche Institutstypen verursacht wird, auf diese verteilt wird, bevor er in-
nerhalb der beiden Gruppen auf die einzelnen Institute umgelegt wird. Eine
derartige Auslegung, die das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom
11. Oktober 2004 - 9 E 527/04 (2) - vorgenommen hat, ist nicht willkürlich und
indiziert zumindest die Auslegungsoffenheit der Ermächtigungsgrundlage. Diese
Auslegungsoffenheit wird verstärkt durch die weitere Gesetzesformulierung,
dass „das Nähere“ über die Erhebung der Umlage durch Rechtsverordnung
bestimmt werden sollte. Ein Vertrauen darauf, dass eine einheitliche Kostener-
mittlung für alle beaufsichtigten Institute erfolgen würde, war daher nicht durch
das Gesetz vorgegeben. Vielmehr mussten die betroffenen Institute auch eine
anderweitige Kostenermittlung in ihre Dispositionen einstellen. Die Offenheit der
Auslegung bestätigt der Umstand, dass nach Ansicht des Klägers auch eine
Kostenermittlung nach unterschiedlichen Geschäftsfeldern in Betracht ge-
kommen wäre.
Es war auch nicht, wie der Kläger meint, gemeinschaftsrechtlich vorgegeben,
alle Institute nach demselben Verteilungsmaßstab an den Kosten zu beteiligen.
Der von dem Kläger angeführte Erwägungsgrund 43 zur Richtlinie 93/22/EWG
des Rates vom 10. Mai 1993 über Wertpapierdienstleistungen (Wertpapier-
dienstleistungsrichtlinie) hat keinen Bezug zur Kostenumlage der Aufsichtsbe-
hörde. Sie bezieht sich auf die Gleichbehandlung von Kreditinstituten und Fi-
nanzdienstleistungsinstituten in Bezug auf die in der Richtlinie für die geregelten
Märkte vorgesehenen Regeln, die die Heranziehung zu den Kosten für die
Tätigkeit der Aufsichtsbehörden nicht betreffen.
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(3) Ein Vertrauen darauf, dass eine gemeinsame Veranlagung mit den Kreditin-
stituten erfolgen würde, war auch nicht dadurch begründet worden, dass in § 11
des Wertpapierhandelsgesetzes vom 26. Juli 1994 (BGBl I S. 1749), geändert
durch Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung von EG-Richtlinien zur Harmonisie-
rung bank- und wertpapieraufsichtsrechtlicher Vorschriften vom 22. Oktober
1997 (BGBl I S. 2518) - WpHG -, eine Umlegung der Kosten des Bundesauf-
sichtsamtes für den Wertpapierhandel auf die mit Wertpapieren handelnden
Institutstypen in festen Prozentsätzen angeordnet worden war. Aus der Rege-
lung über die Kosten der Marktbeaufsichtigung von unterschiedlichen Instituten,
die neben sonstigen Geschäften auch den Wertpapierhandel betreiben, durch
ein Aufsichtsamt, das nur dieses Geschäftsfeld zu betreuen hatte, konnte hin-
sichtlich der Kostentragung für das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen
nichts abgeleitet werden, dessen Beaufsichtigung institutsbezogen grundsätz-
lich der gesamte Geschäftsbetrieb der Kreditinstitute und der Finanzdienstleis-
tungsinstitute unterlag. Das Wertpapierhandelsgesetz war vorrangig erlassen
worden, um die Attraktivität und internationale Wettbewerbsfähigkeit des Fi-
nanzplatzes Deutschland zu verbessern (BTDrucks 12/6679 S. 1). Auch die
Errichtung des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel und die vorge-
sehenen Überwachungsaufgaben im Bereich der Marktaufsicht sollten zu einer
Erhöhung der Attraktivität des Finanzplatzes für in- und ausländische Anleger
führen und wurden deshalb als im Interesse aller Marktteilnehmer liegend an-
gesehen (BTDrucks 12/6679 S. 44). Daher wurde die Umlegung der Kosten an
den jeweiligen Anteilen am Wertpapierhandel der Marktteilnehmer und damit an
dem vermuteten Vorteil aus der Marktaufsicht ausgerichtet. Derartige Erwä-
gungen liegen der Einbeziehung der Finanzdienstleistungsinstitute in die Rege-
lung des § 51 Abs. 1 KWG nicht zugrunde. Schon in der Begründung des Ent-
wurfs des Kreditwesengesetzes (BTDrucks 3/1114 S. 43) wird darauf hingewie-
sen, dass es um die Kosten für Sicherungsmaßnahmen gegen Gefahren aus
dem Betrieb der Kreditinstitute ging. In der Begründung zu § 51 KWG in der
Fassung des Gesetzes vom 22. Oktober 1997 heißt es insoweit lediglich, dass
die Finanzdienstleistungsinstitute in die Regelung einbezogen werden. An der
Zielrichtung der Regelung, nämlich der Kostentragung für Sicherungsmaßnah-
men gegen Gefahren durch die Tätigkeit der Institute, änderte sich nichts. Diese
anders geartete Zielrichtung steht der Annahme einer Vertrauensgrundlage
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dahin entgegen, dass eine Umlage nach prozentualen Anteilen wie nach dem
Wertpapierhandelsgesetz erfolgen würde. Die betroffenen Institute hatten daher
keinen Anlass, etwa von einer Kostenbelastung nur in Höhe der Prozentsätze
des § 11 WpHG auszugehen.
(4) Da das Gesetz selbst nicht wie ein Steuergesetz Tarife enthielt, konnte auch
kein Vertrauen dahin gehend begründet sein, dass eine Veranlagung nur zu
einem bestimmten Betrag oder zu einem bestimmten Anteil an einem Messbe-
trag erfolgen würde. Die gesetzliche Regelung war vielmehr auf Ausfüllung
durch eine Rechtsverordnung angelegt. Bis zum Inkrafttreten der Verordnung
vom 8. März 1999 war danach offen, nach welchen Maßstäben die Umlage er-
rechnet werden würde.
(5) Ebenfalls nicht vertrauensbegründend konnte die Regelung der Verordnung
vom 14. März 1963 sein, dass die Umlage nach dem Verhältnis der Bilanz-
summen ermittelt werden würde. Denn diese bezog sich nur auf die bis dahin
allein erfassten Kreditinstitute. Die Finanzdienstleistungsinstitute hatten daher
keinen Anlass anzunehmen, dass der zum Maßstab der Verteilung dienende
Geschäftsumfang auch bei ihnen nach der Bilanzsumme ermittelt würde. Wie
der Kläger selbst vorträgt, lässt sich der in § 51 Abs. 1 KWG zum Maßstab ge-
machte Geschäftsumfang durch unterschiedliche Kennzahlen abbilden, außer
durch die Bilanzsumme eben auch durch Erträge. Der Kläger räumt selbst ein,
dass auf der Grundlage des Wortlauts des § 51 Abs. 1 KWG eine Gruppenbil-
dung nach unterschiedlichen Geschäftsarten durchaus möglich sei. Dies
schließt ein schutzwürdiges Vertrauen darauf aus, dass Kreditinstitute und Fi-
nanzdienstleistungsinstitute zwingend nach gleichen Maßstäben zusammen
veranlagt werden müssten.
(6) Schließlich kann der Kläger sich zur Rechtfertigung des beanspruchten Ver-
trauensschutzes auch nicht darauf berufen, dass die Verordnung vom 8. März
1999 nicht aus formellen Gründen, sondern deswegen unwirksam gewesen sei,
weil sie in einem inhaltlichen Widerspruch zu der Ermächtigungsgrundlage in
§ 51 Abs. 1 KWG gestanden habe. Wie bereits dargelegt, war das Bestehen
eines solchen Widerspruchs keineswegs offenkundig; es hatten sich vielmehr
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nur aufgrund der Rechtsprechung eines Verwaltungsgerichts entsprechende
Zweifel ergeben. Wie gleichfalls bereits dargelegt, hatte die Verordnung dem-
nach jedenfalls den Rechtsschein der Gültigkeit für sich, so dass die rechtmä-
ßige Heranziehung der betroffenen Institute nach Maßgabe der Verordnung
zumindest möglich erschien. Es macht unter dem Gesichtspunkt des dem Bür-
ger zustehenden Vertrauensschutzes keinen erheblichen Unterschied, ob eine
Rechtsverordnung ohne Ermächtigungsgrundlage erlassen worden ist oder ob
sie mit der Ermächtigungsgrundlage, auf die sie gestützt ist, thematisch oder
inhaltlich nicht übereinstimmt. Denn auch unter der zuletzt genannten Voraus-
setzung besteht - jedenfalls wenn der Ermächtigungsmangel nicht offenkundig
ist - der Rechtsschein der Gültigkeit der Verordnung, der ein berechtigtes Ver-
trauen des Bürgers auf ihre Ungültigkeit ausschließt. Der Rechtsschein der Gül-
tigkeit kann sogar bei der Nichtübereinstimmung mit der Ermächtigungsgrund-
lage, die unter Umständen nur schwer erkennbar ist, stärker sein als bei dem
Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage. Aus der von dem Kläger in diesem Zu-
sammenhang herangezogenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
vom 15. November 1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 - (BVerfGE 22, 300) ergibt sich
nichts anderes. Denn das Bundesverfassungsgericht hat die in dieser Ent-
scheidung geprüfte Verordnung nicht wegen Fehlens einer Ermächtigungs-
grundlage, sondern darum als ungültig (aber gleichwohl rechtsscheinbegrün-
dend) angesehen, weil sie „den Rahmen der Ermächtigung, auf die sie sich
beruft, überschritt“ (a.a.O. S. 243).
f) Da die betroffenen Finanzdienstleistungsinstitute erst seit dem 1. Januar 1998
in die Finanzierung einbezogen worden sind und die rückwirkende Anordnung
der Gesetzeskraft der Verordnungsregelung bereits Ende 2004 erfolgt ist,
bestand auch kein einen Vertrauenstatbestand auslösendes, unangemessen
langes Zuwarten des Gesetzgebers (dazu BVerfG, Beschluss vom 15. Februar
1978 - 2 BvL 8/74 - BVerfGE 48, 1 <20 f.>). Der Gesetzgeber war, wie sich aus
der Beschlussempfehlung des Finanzausschusses vom 20. Oktober 2004
(BTDrucks 15/3976) ergibt, davon ausgegangen, dass die Verordnung in § 51
KWG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage habe. Nachdem dies streitig
geworden war, hat er alsbald mit der Anordnung der Gesetzeskraft der Verord-
nungsermächtigung reagiert.
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4. Die der Heranziehung des Klägers zu den anteiligen Kosten des vormaligen
Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen zugrunde liegenden Bestimmungen
verstoßen auch sonst nicht gegen höherrangiges Recht.
a) Die Gesetzgebungskompetenz stand dem Bund zu. Bei dieser Kostentra-
gungspflicht handelt es sich um eine öffentliche Geldleistungspflicht und damit
um eine öffentlich-rechtliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz für öffent-
lich-rechtliche Abgaben bestimmt sich danach, ob es sich um eine Steuer oder
eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Im ersteren Fall richtet sich die Gesetz-
gebungszuständigkeit nach Art. 105 ff. GG, im letzteren nach den allgemeinen
Regeln der Art. 70 ff. GG (Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 -
BVerwGE 120, 311 <313 ff.> = Buchholz 451.622 EAG Nr. 1 S. 2 ff. m.w.N.).
Die Umlage nach § 51 KWG ist eine nichtsteuerliche Abgabe. Die Gesetzge-
bungskompetenz richtet sich daher nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff.
GG, hier nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.
Für die Klassifizierung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe kommt es nicht dar-
auf an, welchen Namen ihr der Gesetzgeber gibt, sondern maßgeblich ist ihr
materieller Gehalt (Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 - a.a.O.
S. 314 bzw. S. 2 f.). Das Grundgesetz knüpft für den in den Art. 105 ff. GG
verwendeten, aber nicht definierten Begriff der Steuer an die Definition der Ab-
gabenordnung an. Danach ist eine Steuer eine Geldleistung, die nicht eine Ge-
genleistung für eine besondere Leistung eines öffentlich-rechtlichen Gemein-
wesens darstellt und von diesem zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt
wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht
knüpft (vgl. jetzt § 3 Abs. 1 Satz 1 AO; früher § 1 Abs. 1 Satz 1 RAO). Danach
handelt es sich bei der nach § 51 KWG zu erhebenden Umlage nicht um eine
Steuer. Die Abgabe dient nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Fi-
nanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens, sondern wird von einer bestimm-
ten Gruppe zweckbezogen zur Finanzierung einer besonderen Aufgabe erho-
ben.
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Die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Regelung über die Umlage in
§ 51 KWG folgt als Annexkompetenz aus der Sachzuständigkeit in Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG. Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG steht
dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung für das Recht der Wirtschaft zu,
wozu ausdrücklich auch der Bereich des Bank- und Börsenwesens gehört. Der
Begriff „Recht der Wirtschaft“ ist in einem weiten Sinn zu verstehen und umfasst
nicht nur Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung,
Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen,
sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche
Betätigung als solche regelnde Normen. Die Gesetzgebungsbefugnis ist nicht
darauf beschränkt, die Rechtsbeziehungen der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
erfassten Wirtschaftszweige zu gestalten, sondern erstreckt sich auch auf das
Wirtschaftsleben ordnende und lenkende Regelungen. Die Regelungen über die
Umlage zur Deckung der Kosten des ehemaligen Bundesaufsichtsamtes für
das Kreditwesen unterfallen dem so umrissenen Bereich des Wirtschaftsrechts.
b) Die umstrittene Abgabe ist eine zulässige nichtsteuerliche Abgabe in der Art
einer Sonderabgabe. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Er-
hebung einer derartigen Abgabe liegen hier vor.
(1) Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Vielzahl von Entscheidungen
grundlegende Anforderungen entwickelt, denen nichtsteuerliche Abgaben ge-
nügen müssen, um nicht gegen die grundgesetzliche Finanzverfassung zu ver-
stoßen. Ausgangspunkt ist dabei die Erwägung, dass die Finanzverfassung, in
deren Mittelpunkt das Finanzierungsmittel der Steuer steht, ihren Sinn und ihre
Funktion verlöre, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompeten-
zen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung
der finanzverfassungsrechtlichen Regelungen über die Verteilung der Steuer-
gesetzgebungs-, -ertrags- und -verwaltungskompetenzen begründet werden
könnten. Zugleich schützt die Finanzverfassung mit ihren Verteilungsregeln
auch den Bürger vor einem ungehinderten Zugriff auf seine Ressourcen
(BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1 <16> =
NVwZ 2003, 715 <716>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -
BVerfGE 108, 186 <215> = NVwZ 2003, 1241 <1242>).
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(2) Die klassischen Abgabetypen der Gebühr und des Beitrags (sog. Vorzugs-
lasten) gehören zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit, die keinen grund-
sätzlichen Bedenken begegnen. Der hier in Rede stehende Umlagebetrag un-
terfällt jedoch nicht diesen Abgabetypen.
(2.1) Das Grundgesetz gibt einen Gebührenbegriff nicht vor. Auch im Übrigen
gibt es keinen allgemeinen, abschließenden bundesrechtlichen Gebührenbegriff
(Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG 4 C 42.65 - BVerwGE 26, 302 <309>).
Herkömmlich werden als Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen be-
zeichnet, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem
Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheit-
liche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an
diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (Urteil vom
25. August 1999 - BVerwG 8 C 12.98 - BVerwGE 109, 272 <276> = Buchholz
401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35 S. 7).
Danach ist der Umlagebetrag nach § 51 KWG keine Gebühr. Es fehlt an einer
den Abgabepflichtigen individuell zuzurechnenden öffentlichen Leistung. Die
öffentliche Leistung nach dem Kreditwesengesetz besteht in der Organisation
eines Aufsichtssystems durch das damalige Bundesaufsichtsamt. Die Geldleis-
tungen nach § 51 KWG dienen dazu, die Kosten des Bundesaufsichtsamtes
zum Teil durch Leistungen der der Aufsicht unterworfenen Institute zu decken.
Die Abgabepflicht ist im Grundsatz unabhängig von der Aufsichtsleistung in
Bezug auf einzelne Institute. Der Umlagebetrag wird mithin nicht als Gegenleis-
tung für eine von dem jeweiligen abgabepflichtigen Institut individuell veranlass-
te Amtshandlung erhoben und ist daher keine Verwaltungsgebühr. Ebenso we-
nig ist in der Aufsicht eine Gegenleistung im Sinne des Gebührenbegriffs zu
sehen. Dagegen spricht bereits, dass ihre Erbringung nicht vom individuellen
Verhalten des einzelnen Instituts abhängt, sondern dadurch nur die ggf. erfor-
derlichen Maßnahmen im konkreten Einzelfall ausgelöst werden. Darüber hi-
naus fehlt es auch an einem auszugleichenden Vorteil. Dem Umlagebetrag
kommt auch nicht der Charakter eines Entgeltes für die Inanspruchnahme einer
öffentlichen Einrichtung zu, so dass er keine Benutzungsgebühr ist.
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(2.2) Die umstrittene Abgabe stellt sich auch nicht als Beitrag dar. Auch der
Begriff des Beitrags ist weder verfassungsrechtlich vorgegeben noch sonst
bundesrechtlich vorgeprägt (Urteil vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C
44.83 - BVerwGE 72, 212 <218> = Buchholz 437.1 BetrAVG Nr. 3 S. 23). Der
Beitrag ist ebenfalls ein Ausgleich für eine staatliche Gegenleistung, klassi-
scherweise für den durch die Nutzbarkeit einer öffentlichen Einrichtung vermit-
telten Vorteil. Im Unterschied zur Gebühr wird nicht die tatsächliche Inan-
spruchnahme einer staatlichen Leistung ausgeglichen, sondern die Möglichkeit
der Inanspruchnahme. Dabei muss es sich um den einzelnen Abgabepflichtigen
zuwachsende Sondervorteile handeln (Urteil vom 14. November 1985 a.a.O.
S. 218 f. bzw. S. 23).
Nach diesen Kriterien ist der Umlagebetrag nach § 51 KWG kein Beitrag. Die
Voraussetzungen des klassischen Beitragsbegriffs erfüllt er nicht, weil die leis-
tungspflichtigen Institute als Gegenleistung für ihren Umlagebetrag nicht die
Möglichkeit der Nutzung einer öffentlichen Einrichtung erhalten. Ungeachtet der
Frage, ob das damalige Bundesaufsichtsamt überhaupt eine Einrichtung im
Sinne dieses Beitragsbegriffs ist, fehlt es jedenfalls an einer Nutzungsmöglich-
keit für die abgabepflichtigen Institute, die diesen individuell gewährt wird. So-
weit aus der Institution der Aufsicht den abgabepflichtigen Instituten Vorteile
zuwachsen, erlangen sie diese nicht je für sich, sondern lediglich mittelbar als
Gruppe. Unter diesen Umständen kann von einem Leistungsaustausch zwi-
schen dem Staat und den Instituten, wie er für die Erhebung eines Beitrags
charakteristisch ist, nicht die Rede sein.
(3) Die Abgabe stellt sich vielmehr als Sonderabgabe zu Finanzierungszwecken
(Sonderabgabe im engeren Sinne) dar. Dabei handelt es sich um nichtsteuerli-
che Abgaben, die weder Gebühr oder Beitrag noch, was hier nicht näher in Be-
tracht zu ziehen ist, Verbandslast sind, die Finanzierungszwecken dienen und
die eine besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflich-
tigen in Anspruch nehmen. Charakteristisch, wenngleich nicht zwingend
(BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 213 bzw. S. 1242), ist ferner
eine Mittelverwaltung außerhalb des allgemeinen Haushalts (Fondsverwaltung).
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Diese Voraussetzungen erfüllt der streitgegenständliche Umlagebetrag. Er lässt
sich, wie dargelegt, keinem der sonstigen Abgabetypen zuordnen. Er dient da-
zu, zur Finanzierung des Bundesaufsichtsamtes beizutragen. Das Gesetz ver-
knüpft die Abgabepflicht der erfassten Unternehmen mit dem Finanzbedarf für
die Erfüllung einer speziellen Aufgabe und nimmt daher eine besondere Finan-
zierungsverantwortung dieser Gruppe in Anspruch.
(4) Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gelten besondere Vorausset-
zungen. Denn diese Sonderabgaben werden trotz einer gewissen Ähnlichkeit
mit der Steuer außerhalb der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln
des Grundgesetzes erhoben und regelmäßig aus dem Haushalt ausgegliedert.
Die besonderen Erhebungsvoraussetzungen sollen gewährleisten, dass derar-
tige Abgaben neben der Steuer seltene Ausnahmen bleiben. Der Erhebung der
Abgabe muss ein Sachzweck zugrunde liegen, der über die bloße Mittelbe-
schaffung hinausgeht. Mit ihr darf nur eine homogene Gruppe belegt werden,
die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolg-
ten Zweck steht. Das Abgabeaufkommen muss zudem gruppennützig verwen-
det werden. In angemessenen Zeitabständen ist der Gesetzgeber gehalten zu
überprüfen, ob es der Sonderabgabe weiterhin bedarf oder ob sie wegen ver-
änderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist. Die Sonderabgabe ist zu-
dem in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 217 bzw. S. 1243).
(4.1) Der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderli-
che über eine bloße Mittelbeschaffung hinausgehende Sachzweck ist gegeben.
Die Abgabe knüpft an die Beaufsichtigung der Institute an. Zwar dient die Auf-
sicht nach dem Kreditwesengesetz dem Wohl der Allgemeinheit. Dem entspre-
chend wird keine vollständige Abwälzung der Kosten der Aufsicht auf die Insti-
tute vorgenommen. Die Tatsache, dass die Aufsicht dem Wohl der Allgemein-
heit dient, schließt es nicht aus, sie auch als im Interesse der beaufsichtigten
Institute in ihrer Gesamtheit liegend anzusehen. Das beaufsichtigte Gewerbe
kann namentlich wegen des Umgangs mit Geldmitteln Dritter zu Gefahren füh-
ren, deren Verringerung Ziel der Aufsicht ist (vgl. bereits Amtliche Begründung
zu § 49 des Regierungsentwurfs zum KWG, BTDrucks 3/1114 S. 43). Der mit
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der Abgabe verfolgte Sachzweck liegt in der finanziellen Sicherstellung einer
Aufsicht zur Reduzierung der mit der Ausübung der Gewerbe nach § 1 KWG
verbundenen Gefahren.
(4.2) Weitere Voraussetzung ist, dass die Gruppe der abgabepflichtigen Institu-
te homogen ist, indem sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung und
in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage von der All-
gemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist (dazu Urteil vom 27. April
1995 - BVerwG 3 C 9.95 - Buchholz 451.49 WWiG Nr. 3 S. 4 f. = NVwZ-RR
1996, 107).
Die Homogenität der abgabepflichtigen Institute kann aus ihrer gemeinsamen
Betroffenheit als Anbieter von Finanzdienstleistungen im Sinne von § 1 Abs. 1a
KWG und der Sicherung der Integrität der Institute durch eine funktionsfähige
und damit das Vertrauen des Publikums stärkende Aufsicht abgeleitet werden.
§ 51 Abs. 1 KWG fasst durch Verweisung auf die Regelungen der Umlage-
Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen nicht Kreditinstitute und
Finanzdienstleistungsinstitute zu einer gemeinsamen Gruppe zusammen, son-
dern trifft zwischen diesen beiden Gruppen eine differenzierende Regelung, in-
dem nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF der Umlagebetrag jeweils
getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals be-
stimmt wird. Das bedeutet, dass Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinsti-
tute (einschließlich der Wertpapierhandelsbanken, § 1 Satz 2 UmlVKF) als je-
weils eigenständige Gruppen behandelt werden, so dass Sonderabgaben von
den Kreditinstituten und andere Sonderabgaben von den Finanzdienstleis-
tungsinstituten erhoben werden.
Die Gruppe der Wertpapierfirmen, zu denen namentlich die Finanzdienstleis-
tungsinstitute gehören, wird von der Rechtsordnung der Europäischen Gemein-
schaften als eigenständige Gruppe gesehen, wie sich aus der Wertpapier-
dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 93/22/EWG des Rates vom 10. Mai 1993
) ergibt. Davon abgegrenzt werden auf Gemein-
schaftsrechtsebene die Kreditinstitute. Diese werden u.a. von der Ersten Richt-
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linie 77/80/EWG des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Koordinierung der
Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der
Tätigkeit der Kreditinstitute (ABl Nr. L 322) sowie der Richtlinie 89/647/EWG
des Rates vom 18. Dezember 1989 über einen Solvabilitätskoeffizienten für
Kreditinstitute (ABl Nr. L 386) erfasst. Die Kapitaladaequanzrichtlinie (Richtlinie
93/6/EWG des Rates vom 15. März 1993 ) unterscheidet eben-
falls in ihrem Art. 2 zwischen Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.
Die gemeinschaftsrechtliche Differenzierung zwischen Kreditinstituten und
Wertpapierfirmen findet sich in der deutschen Rechtsordnung wieder. Dies gilt
namentlich, soweit sie auf der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht beruht wie
etwa die Ausgestaltung des Kreditwesengesetzes, vgl. z.B. § 1 Abs. 1, Abs. 1a,
Abs. 1b, Abs. 3d, § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG. Durch das Gesetz zur Umsetzung
von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und wertpapierrechtlicher Vor-
schriften vom 22. Oktober 1997 (BGBl I S. 2518) fanden Finanzdienstleistungen
erstmals Eingang in das Kreditwesengesetz und wurden einer Aufsicht nach
näherer Regelung des Gesetzes unterworfen, wodurch erst Kosten in Bezug
auf diese Institute ausgelöst wurden, die eine Neuregelung der Finanzierung
des Bundesaufsichtsamtes erforderten. Dabei sind die Wertpapierdienst-
leistungen im Sinne der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie, die keine Bankge-
schäfte sind, in § 1 Abs. 1a KWG als Finanzdienstleistungen definiert (vgl. Amt-
liche Begründung zu dem Gesetz vom 22. Oktober 1997, BTDrucks 13/7142
S. 56).
Die Einbeziehung der Wertpapierhandelsbanken entspricht der gemeinschafts-
rechtlichen Unterscheidung zwischen den Kreditinstituten einerseits und den
Wertpapierfirmen andererseits. Die Wertpapierhandelsbanken sind zwar in § 1
Abs. 3d Satz 3 KWG als Kreditinstitute definiert, die keine Einlagenkreditinstitu-
te sind und die Bankgeschäfte im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 oder Nr. 10
KWG (Finanzkommissions- oder Emissionsgeschäfte in Bezug auf Finanzin-
strumente im Sinne des § 1 Abs. 11 KWG) betreiben oder Finanzdienstleistun-
gen im Sinne des § 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 bis 4 KWG (Anlagevermittlung, Ab-
schlussvermittlung, Finanzportfolioverwaltung sowie Eigenhandel, ebenfalls in
Bezug auf Finanzinstrumente) erbringen. Diese Institute gehören aber ebenso
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wie die Finanzdienstleistungsinstitute zu den Wertpapierfirmen im Sinne der
Wertpapierdienstleistungsrichtlinie, die wegen der dem früheren Kreditwesen-
gesetz nicht unterfallenden Art ihrer Geschäfte bis zum 1. Januar 1998 nicht der
Aufsicht durch das Bundesamt für das Kreditwesen unterlagen und erstmals zu
diesem Zeitpunkt auf der Grundlage der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie
dieser Aufsicht unterworfen wurden. Dass sie vom deutschen Gesetzgeber in
§ 1 KWG entgegen der Begriffsbildung des Gemeinschaftsrechts den
Kreditinstituten und nicht den Finanzdienstleistungsinstituten zugeordnet wor-
den sind, ändert an dieser Feststellung nichts. Damit stehen sie trotz ihrer Ei-
genschaft als Kreditinstitute den Finanzdienstleistungsinstituten in Bezug auf
die hier in Rede stehenden Aufsichtsleistungen des Bundesaufsichtsamtes für
das Kreditwesen, die sich an den zugelassenen Geschäftsfeldern ausrichten,
so nahe, dass insoweit von einer gemeinsamen Interessenlage der Finanz-
dienstleistungsinstitute und der Wertpapierhandelsbanken ausgegangen wer-
den muss, zumal sie sich beide von den Einlagenkreditinstituten in ihren Ge-
schäftsfeldern und damit auch der Aufsichtsleistung durch die Behörde in glei-
cher Weise unterscheiden.
Auch unter Berücksichtigung der vom Kläger hervorgehobenen Unterschiede
der Geschäftsfelder einzelner Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapier-
handelsbanken sind diese somit im Kern miteinander vergleichbar und daher
nach Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht durch dieselben Regelwerke in
die Rechtsordnung eingebunden. Sie sind daher, wie der Senat schon in sei-
nem Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 - (BVerwGE 120, 311
<319 ff.> = Buchholz 451.622 EAG Nr. 1 S. 6 ff.) ausgeführt hat, im Sinne des
Finanzverfassungsrechts als homogene Gruppe anzusehen.
(4.3) Die Gruppe der Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandels-
banken steht in einer spezifischen Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe.
Eine solche Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe
dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher steht als jede
andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Ob eine bestimmte
Gruppe eine besondere Sachnähe zu einer bestimmten Aufgabe aufweist, ist
unter Anknüpfung an vorgegebene Strukturen der Lebenswirklichkeit bei Be-
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rücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung zu bestimmen. Aus der Sachnä-
he muss weiter eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit
der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen. Das ist
dann der Fall, wenn die Aufgabe ganz überwiegend in die Sachverantwortung
der belasteten Gruppe, nicht in die staatliche Gesamtverantwortung fällt
(BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274
<306 f.>). Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Risiken, zu deren Verringe-
rung die Aufsicht beitragen soll, werden durch die Geschäftstätigkeit der betrof-
fenen Institute ausgelöst und lassen diese insoweit als Risikogemeinschaft er-
scheinen. Der Aufsicht stehen die abgabepflichtigen Institute daher evident nä-
her als andere Gruppen oder die Allgemeinheit.
An der besonderen, die Abgabepflicht legitimierenden Finanzierungsverantwor-
tung der Institute ändert sich nichts dadurch, dass die Erfüllung der zu finanzie-
renden Aufgabe zugleich im Interesse der Allgemeinheit wie auch der Kunden
liegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 227 bzw. S. 1245). Die
Kunden sind nicht Auslöser (Verursacher) dafür, dass Aufsichtsbedarf vorhan-
den ist. Auch das Interesse der Allgemeinheit an der Aufgabenerfüllung besei-
tigt nicht die vorrangige spezielle Gruppenverantwortung. Jede staatliche
Tätigkeit erfolgt im Hinblick auf die Förderung von Gemeinwohlinteressen. Ein
öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung begleitet notwendig jede
zwangsweise Inanspruchnahme besonderer Gruppen und setzt deren spezifi-
sche Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie aber nicht (BVerfG, Be-
schluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 227 f. bzw. S. 1245). Dass die Beaufsichti-
gung der Institute zu einer Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Finanz-
dienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken und der Reduzierung der
Risiken für das Finanz- und Wirtschaftssystem insgesamt führt, ist mithin nicht
geeignet, die Finanzierungsverantwortung der Institute in Zweifel zu ziehen,
sondern bestätigt deren vorrangige Sachnähe.
(4.4) Zwischen den Belastungen und den Begünstigungen besteht eine sachge-
rechte Verknüpfung in dem Sinne, dass das Abgabeaufkommen im Interesse
der Gruppe der Abgabepflichtigen, also gruppennützig, verwandt wird. Grup-
pennützige Verwendung setzt nicht voraus, dass das Abgabeaufkommen im
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spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen zu verwenden ist. Es
genügt, wenn es unmittelbar oder mittelbar überwiegend (primär) im Interesse
der Gesamtgruppe verwandt wird. Unschädlich ist es, wenn daneben (sekun-
där) auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit gewisse Vorteile aus der Ab-
gabenverwendung haben (BVerfG, Beschlüsse vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88
u.a. - BVerfGE 82, 159 <180> und vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 229 bzw.
S. 1246). Auch diesen Anforderungen genügt der Umlagebetrag nach § 51
KWG. Zwar fließt das Abgabeaufkommen nicht, auch nicht anteilig an die ab-
gabepflichtigen Institute unmittelbar zurück. Dies ist jedoch auch nicht erforder-
lich. Es genügt, dass die Verwendung der aufgebrachten Gelder mittelbar
überwiegend im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen erfolgt (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 229 bzw. S. 1246).
In diesem Sinne liegt hier eine gruppennützige Verwendung vor. Die Aufsichts-
führung stärkt das Vertrauen in die Institute und soll Folgen von Fehlentwick-
lungen bis hin zur Insolvenz im Interesse der Institute im Vorfeld verhindern. Die
durch die Existenz einer Aufsichtsbehörde vermittelte Sicherheit für die Kunden
der Institute fördert deren Bereitschaft, sich der Dienstleistungen der Institute zu
bedienen, die dadurch eine Erweiterung und Bewahrung ihres Kundenkreises
erfahren können.
Für die Finanzdienstleistungsinstitute einschließlich der Wertpapierhandelsban-
ken entstehen durch die Beaufsichtigung besondere Vorteile, die über die je-
dermann zugute kommenden Vorteile der Einhaltung der Rechtsordnung hi-
nausgehen. Die Beaufsichtigung bringt den Instituten einen Vertrauenszuge-
winn, der es ihnen erleichtert, untereinander und mit Dritten geschäftliche Ver-
bindungen aufzubauen und zu entwickeln. Insbesondere ermöglicht sie vor dem
Hintergrund der gemeinschaftsrechtlichen Mindestbedingungen für die
Zulassung und Beaufsichtigung von Unternehmen, die Wertpapierdienstleis-
tungen erbringen, Dienstleistungen im gesamten gemeinsamen Wirtschafts-
raum, die ohne eine solche Aufsicht nicht erbracht werden könnten. Damit ver-
mittelt die Beaufsichtigung den Finanzdienstleistungsinstituten und Wertpapier-
handelsbanken, die im Zuge der gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung
bank- und wertpapierrechtlicher Vorschriften eingeführt worden ist (dazu
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BTDrucks 13/7142 S. 55 ff.), wirtschaftliche Vorteile, die gerade bei diesen In-
stituten zu Erträgen führen, die anderen nicht möglich sind. Die Kostenumlage
dient dabei nicht etwa der Deckung von Kosten, die durch rechtswidriges Ver-
halten von Marktteilnehmern entstehen (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 6. Juli
2005 - 2 BvR 2335, 2391/95 - BVerfGE 113, 128 <148>). Vielmehr soll die Be-
aufsichtigung bereits im Vorfeld Fehlverhalten von Marktteilnehmern verhindern
oder jedenfalls minimieren und zugleich für die betroffenen Institute zu Wett-
bewerbschancen und einer Erweiterung ihres Betätigungsbereichs führen. Die
Beaufsichtigung entlastet zudem in gewissem Maße die Finanzdienstleistungs-
institute und Wertpapierhandelsbanken von einer ihnen sonst selbst obliegen-
den Sicherstellung der Einhaltung der Anforderungen in Bezug auf die von ih-
nen angebotenen Dienstleistungen. Die genannten Institute sind in einem sen-
siblen Geschäftsfeld tätig und müssen ein gemeinsames Interesse daran ha-
ben, als seriöse Finanzdienstleister in Erscheinung zu treten, deren Handeln
einer staatlichen Kontrolle unterliegt.
(4.5) Eine Pflicht des Gesetzgebers, die Erhebung des Jahresbeitrages wegen
(teilweisen) Wegfalls des Finanzierungszwecks zu modifizieren oder aufzuhe-
ben, ist in dem hier in Rede stehenden Jahr 2000 nicht festzustellen. In welchen
Zeitabständen die Fortdauer der sachlichen Rechtfertigung einer Sonderabgabe
vom Gesetzgeber zu überprüfen ist, bemisst sich nach den Einzelfallumständen
der konkreten Sonderabgabe und den ihr zugrunde liegenden Verhältnissen
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 231 bzw. S. 1246). Danach
bestand hier keine Verpflichtung zur Überprüfung. Die Aufsicht über die Institute
war gerade erst durch das Gesetz vom 22. Oktober 1997 neu konzipiert wor-
den.
(4.6) Dass das Gesetz keine Befristung der Geltungsdauer enthält, berührt die
Rechtmäßigkeit der Sonderabgabe nicht, sofern in angemessenen Zeitabstän-
den eine Überprüfung durch den Gesetzgeber erfolgt (vgl. BVerfG, Urteil vom
10. Dezember 1980 a.a.O. S. 308). Da die Überprüfungs- und Anpassungs-
pflichten sich unmittelbar aus der Verfassung ergeben und der Gesetzgeber sie
unabhängig von konkretisierenden einfachgesetzlichen Bestimmungen zu erfül-
len hat, bedarf es insoweit keiner ausdrücklichen einfachgesetzlichen Regelung
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(vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 231 bzw. S. 1246). Der
Gesetzgeber hat außerdem bereits eine Überprüfung vorgenommen. Er hat
nämlich durch Art. 1 des Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungs-
aufsicht vom 22. April 2002 (BGBl I S. 1310) die Finanzierung der Beklagten
einer Neuregelung unterworfen (§ 16 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz
- FinDAG).
(4.7) Die Erfüllung der haushaltsrechtlichen Informationspflichten ist erst mit
Beginn der ab dem 1. Januar 2004 aufzustellenden Haushaltspläne geboten
(BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 232 bzw. S. 1247). Eine nicht
hinreichende haushaltsrechtliche Dokumentation der Sonderabgabe im Jahre
2000 berührt deren Zulässigkeit daher nicht.
c) Das dargestellte Regelwerk verstößt auch sonst nicht gegen Grundrechte
des Klägers.
(1) Zu Unrecht sieht der Kläger eine Ungleichbehandlung darin, dass die Kosten
des Bundesaufsichtsamtes auf die in § 1 Abs. 1b KWG genannten Institute
nach unterschiedlichen Bemessungsmaßstäben umgelegt werden, nämlich auf
die Kreditinstitute nach dem Verhältnis der Bilanzsummen und auf die Finanz-
dienstleistungsinstitute (einschließlich der Wertpapierhandelsbanken) nach dem
Verhältnis der Erträge. Dieser Vortrag berücksichtigt nicht, dass der erste
Schritt der Berechnung der Erstattungsbeträge in der getrennten Ermittlung der
Kosten für die Aufsichtsleistungen für Kreditinstitute einerseits und Finanz-
dienstleistungsinstitute (einschließlich der Wertpapierhandelsbanken) anderer-
seits erfolgt. Innerhalb jeder Gruppe wird der Aufwand nach einem einheitlichen
Maßstab auf die einzelnen Institute umgelegt.
Art. 3 Abs. 1 GG fordert entgegen der Auffassung des Klägers nicht, dass Kre-
ditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute bereits bei Ermittlung der Kosten
der Aufsichtsleistungen zusammengefasst werden und die Umlage nach einem
einheitlichen Maßstab erfolgt. Wie bereits im Zusammenhang mit der Zulässig-
keit der Umlage als Sonderabgabe ausgeführt worden ist, stellt die Gruppe der
Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken eine eigenständi-
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ge Gruppe dar. Diese hat erst mit ihrer Einbeziehung in den Rechtsrahmen des
Kreditwesengesetzes eine Aufsichtsleistung ausgelöst. Die Beteiligten gehen
übereinstimmend davon aus, dass gerade in den ersten Jahren nach Einbezie-
hung der Finanzdienstleistungsinstitute in die Beaufsichtigung durch das Bun-
desaufsichtsamt insoweit ein erhöhter Aufsichtsbedarf bestanden hat. Dies ent-
spricht den Erwägungen der Amtlichen Begründung zum Regierungsentwurf
des Gesetzes vom 22. Oktober 1997 (BTDrucks 13/7142 S. 61), in denen eine
durch die Einbeziehung der Finanzdienstleistungsinstitute zu erwartende zu-
sätzliche Kostenbelastung von 14 Mio. DM jährlich und für die ersten drei Jahre
von weiteren 46 Mio. DM veranschlagt worden ist. Eine getrennte Ermittlung der
Kosten für die Beaufsichtigung ist danach sachgerecht. Die Finanzdienst-
leistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken konnten nicht erwarten, dass
die auf sie entfallenden Anlaufkosten zu ihrer eigenen Entlastung auch von der
Gruppe der Kreditinstitute getragen werden würden.
Eine unterschiedliche Kostenbelastung von einzelnen Kreditinstituten und Fi-
nanzdienstleistungsinstituten, wie sie der Kläger aufzeigt, ist nur daraus zu er-
klären, dass der Kostenaufwand der Beaufsichtigung der Gruppen der Kreditin-
stitute einerseits und der Finanzdienstleistungsinstitute andererseits unter-
schiedlich hoch ist. Die Belastung der einzelnen Institute innerhalb der jeweili-
gen Gruppe nach der Bilanzsumme oder dem Ertrag ist das Ergebnis eines auf
die jeweilige Gruppe bezogenen Rechenvorganges.
Der vom Kläger hervorgehobene Umstand, dass auch Kreditinstitute Geschäfte
tätigen dürfen, die Finanzdienstleistungsinstituten offenstehen, lässt eine glei-
che Veranlagung beider Institutstypen nicht zwingend erforderlich werden. Die-
se Erwägung berücksichtigt nicht genügend, dass die Umlage der Deckung der
Kosten des Bundesaufsichtsamtes dient, die wesentlich durch den Aufwand
verursacht werden, welchen die Aufsicht über die einzelnen Institute verursacht.
Erweist sich die Aufsicht über die Gruppe der Finanzdienstleistungsinstitute
(einschließlich der Wertpapierhandelsbanken) als kostenintensiver als diejenige
über die Kreditinstitute, so entspricht eine unterschiedliche Belastung dieser
Institutstypen auch bei teilidentischen Geschäftsfeldern dem Grundrecht des
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Art. 3 Abs. 1 GG, wonach Gleiches gleich, Ungleiches aber entsprechend
seiner Unterschiedlichkeit unterschiedlich zu behandeln ist.
Die Aufsichtsleistungen, welche die Behörde gegenüber den Kreditinstituten
erbracht hat, beziehen sich auf alle Geschäftsfelder dieser Institute. Stehen den
Kreditinstituten nach der ihnen erteilten Erlaubnis solche Geschäftsfelder offen,
welche auch Finanzdienstleistungsinstitute oder Wertpapierhandelsbanken
erbringen, so erstreckt sich die Aufsicht durch das für die Kreditinstitute tätige
Personal auch auf diese Geschäftsfelder. Die Kreditinstitute müssen also auch
insoweit für die Aufsichtsleistung eine Kostenumlage erbringen. Ein qualitativer
Unterschied zwischen der Aufsichtsleistung gegenüber Kreditinstituten auf der
einen und Finanzdienstleistungsinstituten einschließlich Wertpapierhandels-
banken auf der anderen Seite, der zu Verzerrungen in der Kostenbelastung
führen könnte, ist nicht ersichtlich. Berücksichtigt man ferner die dem Gesetz-
geber zustehende Typisierungsbefugnis, kann auch insoweit eine vor Art. 3
Abs. 1 GG nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung jedenfalls in der An-
fangsphase der eigenständigen Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinsti-
tute und Wertpapierhandelsbanken, um die es hier geht, nicht angenommen
werden.
(2) Art. 12 Abs. 1 GG steht der Erhebung der Jahresbeiträge gleichfalls nicht
entgegen.
Ob der Schutzbereich dieses Grundrechts betroffen ist, kann auf sich beruhen.
Abgaben berühren das Grundrecht der Berufsfreiheit, wenn sie infolge ihrer
Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufes
stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lassen
(BVerfG, Beschlüsse vom 30. Oktober 1961 - 1 BvR 833/59 - BVerfGE 13, 181
<184 f.>, vom 5. März 1974 - 1 BvL 27/72 - BVerfGE 37, 1 <17 f.>; Urteil vom
7. Mai 1998 - 2 BvR 1991, 2004/95 - BVerfGE 98, 106 <117> und Beschluss
vom 3. Mai 2001 - 1 BvR 624/00 - NVwZ 2001, 1264). Dem Umlagebetrag
kommt nach der Intention des Gesetzgebers keine berufsregelnde Wirkung zu,
da die Abgabe weder den Entschluss zur Wahl eines Berufes noch dessen
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Ausübung steuern soll. Mit Blick auf ihre von Fall zu Fall nicht geringe Höhe
kann ihr gleichwohl objektiv eine berufsregelnde Tendenz beizumessen sein.
Die Freiheit der Berufswahl ist allerdings auch unter dieser Voraussetzung nicht
betroffen. Einem Finanzdienstleistungsinstitut ist die Erlaubnis (§ 32 KWG) nicht
deshalb zu entziehen, weil die Umlage nicht entrichtet wird. Das sieht § 35
Abs. 2 KWG nicht vor. Der Kläger weist darauf hin, dass die Umlage-
Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen keine Kappungsgrenze
enthalte. Dies ist zutreffend. Ein Eingriff in das Grundrecht auf freie Berufswahl
wäre aber nur gegeben, wenn Institute in aller Regel und nicht nur in Ausnah-
mefällen infolge der Zahlung der Erstattungsbeträge wirtschaftlich nicht mehr in
der Lage wären, ihre Geschäftstätigkeit auszuüben (BVerwG, Urteil vom
5. Dezember 2000 - BVerwG 1 C 11.00 - Buchholz 430.4 Versorgungsrecht
Nr. 44 S. 15 f. = GewArch 2001, 164 <165>; BVerfG, Beschlüsse vom 30. Ok-
tober 1961 a.a.O. S. 186 f. und vom 3. Mai 2001 a.a.O.). Dafür ist nichts er-
sichtlich. Einer solchen Annahme steht auch entgegen, dass der Erstattungsbe-
trag nach dem Verhältnis der Erträge des einzelnen Instituts zu denjenigen aller
Finanzdienstleistungsinstitute ermittelt wird. Geringe Erträge führen also zu ei-
nem geringeren Erstattungsbetrag bis zu dessen Entfallen. Die Beklagte weist
außerdem zu Recht darauf hin, dass nach Maßgabe des § 59 Abs. 1 BHO eine
Feinsteuerung durch Stundung oder Erlass erfolgen kann, so dass eine Exis-
tenzgefährdung verhindert werden kann.
Als Abgabe mit der Wirkung einer Berufsausübungsregelung ist der Jahresbei-
trag verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn er, wie hier, auf einer gesetzli-
chen Grundlage beruht und wenn die Beschränkung aus Gemeinwohlinteressen
gerechtfertigt sowie die Verhältnismäßigkeit gewahrt ist. Diese Vorausset-
zungen sind erfüllt.
Die Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute und der dadurch ausge-
löste Aufwand des Bundesaufsichtsamtes sind durch sachgerechte und ver-
nünftige Gemeinwohlerwägungen begründet. Die gesetzgeberischen Ziele der
Umsetzung u.a. der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie und der Absicherung der
Funktionsfähigkeit des Kapitalmarktes (BTDrucks 13/7142 S. 1) liegen nicht nur
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im Interesse der in diesem Bereich tätigen Institute, sondern dienen daneben
auch legitimen Gemeinwohlinteressen. Die Finanzierung der Beaufsichtigung
der Finanzdienstleistungsinstitute knüpft an vergleichbare Regelungen für die
Kreditinstitute sowie die Versicherungen nach § 101 VAG an. Derartige Re-
gelungen beruhen auf der Erwägung, dass die beaufsichtigten Institute durch
ihre Geschäftstätigkeit Gefahren für das Publikum begründen können, die durch
die Aufsicht verringert werden. Die Umlage ist auch erforderlich. Es ist nicht
ersichtlich, dass ein gleich wirksames, weniger beschränkendes Mittel zur
Verfügung gestanden hätte. Es ist nicht darauf abzustellen, ob auch eine ande-
re Finanzierung denkbar gewesen wäre. Diese stellte kein milderes Mittel dar,
sondern hätte allenfalls den Belastungstatbestand auf eine andere Gruppe oder
den Steuerzahler verlagern können.
Die Umlage ist auch nicht unzumutbar. Der vom Gemeinschaftsrecht verfolgte
Zweck, durch Beaufsichtigung auch der Wertpapierfirmen dem Anlegerschutz
und der Stabilität des Finanzmarktes zu dienen (Erwägung 2 zur Wertpapier-
dienstleistungsrichtlinie), steht in einem angemessenen Verhältnis zur Belas-
tungswirkung der Abgabeverpflichtung. Die Stabilisierung und Stärkung des
Finanzdienstleistungsmarktes ist ein gewichtiges Ziel und kommt insbesondere
auch den abgabepflichtigen Finanzdienstleistungsinstituten zugute. Gemessen
daran überschreiten die mit der Abgabe verbundenen Belastungen nicht die
Grenze des Zumutbaren. Der Erstattungsbetrag ist in Relation zu den zugrunde
liegenden Erträgen zu sehen. Individuellen Schwierigkeiten kann ggf. außerdem
durch Stundung Rechnung zu tragen sein. Darauf ist in Ermangelung eines
entsprechenden Antrages nicht einzugehen.
(3) Da der Jahresbeitrag gemessen an Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden
ist, liegt auch keine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1
GG, vor, die in ihrer Ausprägung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit berührt
wäre, sofern ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 12 Abs. 1 GG verneint
würde.
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(4) Eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG liegt ebenfalls nicht
vor. Der Sonderabgabe kommt keine erdrosselnde Wirkung zu, wie aus den
Ausführungen zu Art. 12 Abs. 1 GG folgt.
d) Das nationale Regelwerk über den Umlagebetrag steht in Einklang mit dem
hier einschlägigen Gemeinschaftsrecht. Das folgt aus den obigen Ausführun-
gen.
5. Dass die Höhe der Jahresbeiträge fehlerhaft bestimmt worden sei, macht der
Kläger im Revisionsverfahren nicht geltend. Die im Widerspruchsbescheid vor-
genommene „reformatio in peius“ kann nicht beanstandet werden. Fehlen, wie
hier, im anzuwendenden materiellen Recht Regelungen über deren Zulässig-
keit, ist nach den Grundsätzen über den Vertrauensschutz bei Rücknahme und
den Widerruf von Verwaltungsakten zu entscheiden (vgl. Urteil vom 18. Mai
1982 - BVerwG 7 C 42.80 - BVerwGE 65, 313 <319> = Buchholz 406.25 § 5
BImSchG Nr. 3 S. 6 f.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfah-
rensgesetz, 6. Aufl. 2001, § 48 Rn. 81). Wer einen ihn belastenden Verwal-
tungsakt anficht, muss grundsätzlich mit der Verschlechterung seiner Position
rechnen, weil mit der Anfechtung der Verwaltungsakt nicht mehr Grundlage
eines Vertrauensschutzes sein kann (Urteil vom 15. April 1983 - BVerwG 8 C
170.81 - BVerwGE 67, 129 <134> = Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 21 S. 10 f.),
jedenfalls solange die „Verböserung“ nicht zu untragbaren Zuständen führen
würde. Der Kläger hatte daher angesichts der Anfechtung des Heranziehungs-
bescheides keinen Anlass, darauf zu vertrauen, zu keinem höheren Betrag ver-
anlagt zu werden. Für ihn war überdies auch erkennbar, dass die Beklagte im
Ausgangsbescheid in Euro angegebene Berechnungsfaktoren versehentlich als
Beträge in Deutsche Mark erfasst hatte. Dass die Erhöhung des Heranzie-
hungsbetrages als solche für den Kläger zu untragbaren Zuständen führt,
macht er nicht geltend.
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6. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Bardenhewer Dr. Hahn Dr. Graulich
Vormeier Dr. Bier
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
34 341,08 € festgesetzt.
Dr. Bardenhewer Dr. Hahn Dr. Graulich
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Sachgebiet:
BVerwGE : nein
Wirtschaftsverwaltungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
KWG
§ 51
UmlVKF
Stichworte:
Bemessungsgrundlage, Bilanzsumme, Ertrag, Finanzdienstleistungsaufsicht,
Finanzdienstleistungsinstitute, Kostenumlage, Kreditinstitute, Rückwirkung,
Sonderabgabe.
Leitsatz:
Das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (nunmehr: Bundesanstalt für Fi-
nanzdienstleistungsaufsicht) war berechtigt, für die Jahre 1999 und 2000 von
den seiner Aufsicht unterstehenden Finanzdienstleistungsinstituten eine Kos-
tenumlage zu erheben. Der Umlagebetrag durfte für Kreditinstitute und Finanz-
dienstleistungsinstitute getrennt nach den jeweils für deren Beaufsichtigung
aufgewendeten Personalkosten ermittelt und auch nach unterschiedlichen, den
Geschäftsumfang abbildenden Kennzahlen, nämlich bei Kreditinstituten nach
der Bilanzsumme, bei Finanzdienstleistungsinstituten nach dem Ertrag, verteilt
werden.
Urteil des 6. Senats vom 13. September 2006 - BVerwG 6 C 10.06
I. VG Frankfurt am Main vom 08.12.2005 - Az.: VG 1 E 181/05 (2) -