Urteil des BVerwG vom 13.09.2006, 6 C 10.06

Entschieden
13.09.2006
Schlagworte
Kreditwesen, Sonderabgabe, Reformatio in Peius, Rechtsverordnung, Staatliche Tätigkeit, Umlegung, Veranlagung, Wertpapierhandel, Öffentlich, Gegenleistung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

Verkündet BVerwG 6 C 10.06 am 13. September 2006 VG 1 E 181/05 (2) Wahl als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 13. September 2006 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn, Dr. Graulich, Vormeier und Dr. Bier

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 8. Dezember 2005 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger war Kursmakler und im Jahre 2000 als solcher einzelkaufmännisch

als Finanzdienstleistungsinstitut tätig. Er hatte eine Erlaubnis zum Betreiben der

Anlage- und Abschlussvermittlung sowie des Eigenhandels gemäß § 32 Abs. 1

KWG i.V.m. § 1 Abs. 1a Nr. 1, 2 und 4 KWG. Das Bundesaufsichtsamt für das

Kreditwesen, dessen Aufgaben von der Beklagten übernommen worden sind,

zog ihn mit Bescheid vom 4. April 2002 zu einer Kostenumlage nach § 51

Abs. 1 KWG für das Kalenderjahr 2000 in Höhe von 34 456,32 DM heran. Die

Beklagte wies den hiergegen eingelegten Widerspruch mit Bescheid vom

14. Dezember 2004 unter Berichtigung des Umlagebetrages auf 34 341,08

zurück, nachdem sie den Kläger zuvor angehört hatte. Dem Widerspruch wurde

stattgegeben, soweit er sich auf die ebenfalls erfolgte Festsetzung einer Abschlagszahlung für 2001 richtete.

2Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, die als Rechtsgrundlage für

die Veranlagung herangezogene Verordnung über die Umlegung der Kosten

des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen - UmlVKF - vom 8. März 1999

(BGBl I S. 314) sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 51 Abs. 1 Kreditwesengesetz - KWG - nicht gedeckt gewesen. § 51 Abs. 1 KWG gestatte es

nicht, die Umlage für zwei getrennte Kostenblöcke, nämlich für die Kreditinstitute einerseits und die Finanzdienstleistungsinstitute andererseits, zu erheben.

Die Verordnung sei auch deshalb verfassungswidrig, weil die Bemessungsgrundlage für die Umlage der Finanzdienstleistungsinstitute auf Erträge abstelle, während bei den Kreditinstituten die Bilanzsumme Berechnungsgrundlage

sei.

3Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 8. Dezember 2005 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

4Es könne dahingestellt bleiben, ob die Verordnung über die Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen von § 51 Abs. 1 KWG in der

seinerzeit geltenden Fassung gedeckt gewesen sei. Denn diese verordnungsrechtliche Regelung sei durch § 51 Abs. 1 Satz 3 KWG in der Fassung

des Gesetzes vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416, 3427) ersetzt worden.

Danach gelte die genannte Verordnung für das Jahr 2000 in der am 12. März

1999 geltenden Fassung mit Gesetzeskraft. Es komme deshalb nicht mehr auf

die Frage an, ob die Regelungen der Verordnung in der ursprünglichen Fassung von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt gewesen seien.

5Die Regelung über die Kostenumlage verstoße nicht gegen Verfassungsrecht.

Das Gesetz verletze insbesondere nicht das Rückwirkungsverbot. Die Abgabe

erfülle auch alle Anforderungen, die an eine Sonderabgabe zu Finanzierungszwecken zu stellen sei. Es liege auch keine Verletzung von Grundrechten vor.

6Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht in seinen Entscheidungsgründen zugelassene und unter Beifügung der Zustimmungserklärung

der Beklagten eingelegte Sprungrevision des Klägers mit dem Ziel der Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts und der angefochtenen Bescheide.

7Der Kläger macht geltend: Die Verordnung über die Umlegung der Kosten des

Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen habe den durch § 51 Abs. 1 KWG

vorgegebenen Ermächtigungsrahmen überschritten. Die getrennte Ermittlung

und Umlegung der Aufsichtskosten auf Finanzdienstleistungsinstitute einerseits

und Kreditinstitute andererseits sei darin nicht vorgesehen gewesen, wie auch

ein Vergleich mit der Regelung des § 11 WPHG über die Verteilung der Aufsichtskosten des damaligen Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel

belege. Demgegenüber sei es ungerechtfertigt, die hohen Anlaufkosten der

Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute als Anlass für eine Aufteilung

zu sehen. Denn das Gesetz habe allein auf den Geschäftsumfang als Anknüpfungspunkt für die Umlage abgestellt und damit dem Verursacherprinzip

keine Bedeutung beigemessen. Die Gruppenbildung durch den Verordnungsgeber habe das gemeinschaftsrechtliche Ziel gleicher Regeln für gleiche Geschäfte unabhängig vom Status der Institute verfehlt. Die Formulierung des Gesetzes, dass die Kosten „anteilig“ auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umzulegen seien, trage ebenfalls nicht die Gruppenbildung durch die Verordnung.

8Es sei nicht erforderlich gewesen, bei einer gemeinsamen Veranlagung aller

Institute die Bilanzsumme zum Verteilungsmaßstab zu machen, was möglicherweise zu einer unverhältnismäßig hohen Belastung der Kreditinstitute und

damit zur Verfassungswidrigkeit des § 51 Abs. 1 KWG geführt hätte; insoweit

seien andere Verteilungsmaßstäbe zur Abbildung des gesetzlichen Merkmals

des Geschäftsumfangs denkbar.

9Der Gesetzgeber habe die von ihm gesehenen Anlaufkosten der Beaufsichtigung der Finanzdienstleistungsinstitute nicht zum Anlass einer getrennten Abwälzung auf die beiden Institutstypen genommen. Der Verordnungsgeber sei

dazu nicht ermächtigt gewesen, zumal die Gruppenbildung durch den Verordnungsgeber auf Dauer angelegt gewesen sei und nicht nur auf die Zeit der Anlaufkosten.

10Die Gruppenbildung sei zudem willkürlich. Alle beaufsichtigten Institute unterlägen den gleichen materiellen und aufsichtsrechtlichen Vorschriften. Bei beiden

Institutstypen müssten namentlich die Einhaltung der Vorschriften über die Eigenmittel- und Liquiditätsausstattung sowie die Gewährung von Großkrediten

überwacht werden. Es komme hinzu, dass die Heterogenität innerhalb der

Gruppe der Kreditinstitute sehr viel größer als diejenige zwischen der Gesamt-

gruppe der Kreditinstitute und derjenigen der Finanzdienstleistungsinstitute sei.

Hingegen gebe es wiederum eine große Heterogenität innerhalb der Gruppe

der Finanzdienstleistungsinstitute.

11Das Gesetz über die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnung sei verfassungswidrig. Die rückwirkende Auferlegung einer öffentlichrechtlichen Leistungspflicht sei grundsätzlich unzulässig. Eine Ausnahme davon

könne nicht wegen fehlenden Vertrauens oder fehlender Schutzwürdigkeit des

Vertrauens, keine Abgaben entrichten zu müssen, gemacht werden. Die

Verordnung sei nicht nur formal, sondern inhaltlich fehlerhaft gewesen. Durch

die Anordnung der rückwirkenden Gesetzeskraft habe der Gesetzgeber die von

ihm selbst in § 51 Abs. 1 KWG geschaffene Rechtslage gravierend rückwirkend

geändert. Mit der rückwirkenden Gesetzesregelung habe kein Finanzdienstleistungsinstitut rechnen müssen. Die Finanzdienstleistungsinstitute hätten darauf

vertrauen dürfen, dass sie zusammen mit den Kreditinstituten nach dem Geschäftsumfang in Anspruch genommen würden. Eine weitergehende Belastung

sei in § 51 Abs. 1 KWG nicht angelegt gewesen. Durch einen Akt der Verwaltung, als den sich die Verordnung darstelle, habe das Vertrauen in die Geltung

des Gesetzes nicht seine Grundlage verloren.

12Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

II

13Die Sprungrevision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf

einer Verletzung revisiblen Rechts 137 Abs. 1 VwGO).

141. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 51 des Gesetzes

über das Kreditwesen (Kreditwesengesetz - KWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. September 1998 (BGBl I S. 2776), geändert durch Art. 3

des Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes und anderer

Gesetze vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416, 3427) in Verbindung mit der

Umlage-Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen - UmlVKF - vom

8. März 1999 (BGBl I S. 314). Nach § 51 Abs. 1 KWG sind die Kosten des Bundesaufsichtsamtes, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, von den Instituten

dem Bund zu 90 v.H. zu erstatten. Die Kosten werden anteilig auf die einzelnen

Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umgelegt. Das Nähere über

die Erhebung der Umlage bestimmt das Bundesministerium der Finanzen durch

Rechtsverordnung. Das Ministerium kann die Ermächtigung durch

Rechtsverordnung übertragen. Letzteres war durch die Verordnung vom

19. Dezember 1997 (BGBl I S. 3156) durch Übertragung auf das (damalige)

Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen geschehen. Nach § 3 Abs. 1 UmlVKF

wird der Umlagebetrag für die Kreditinstitute und die Finanzdienstleistungsinstitute jeweils getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten

Personals bestimmt, wobei maßgebend der Personaleinsatz am Ende des Kalenderjahres ist, für das Kosten zu erstatten sind. Der Erstattungsbetrag, den

das einzelne Institut zu entrichten hat, wird bei Kreditinstituten nach dem Verhältnis der Bilanzsumme des einzelnen Kreditinstituts zum Gesamtbetrag der

Bilanzsummen der erstattungspflichtigen Kreditinstitute bemessen, während er

bei Finanzdienstleistungsinstituten nach dem Verhältnis der Summe der Provisionserträge und der Erträge aus Finanzgeschäften mit Wertpapieren des Handelsbestandes, Finanzinstrumenten, Devisen und Edelmetallen des einzelnen

Instituts zum Gesamtbetrag aus der Summe dieser Ertragsposten aller erstattungspflichtigen Finanzdienstleistungsinstitute bemessen wird (§§ 5 und 6

UmlVKF). Die Verordnung bestimmt in § 8 Abs. 2, dass die Erstattungsbeträge

grundsätzlich bis zum 30. Juni des auf das Erstattungsjahr folgenden Jahres

abzuführen sind und dass zu demselben Termin für das jeweils laufende Jahr

Abschlagszahlungen in Höhe von 50 v.H. der Erstattungsbeträge des Vorjahres

zu entrichten sind. Die genannte Verordnung ist zwar durch § 14 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren und die Umlegung von Kosten nach

dem Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAGKostV) vom 29. April 2002

(BGBl I S. 1504) aufgehoben worden, bleibt jedoch auf die Umlegung der Kosten der Bundesaufsichtsämter für das Kreditwesen und den Wertpapierhandel

für die Umlagejahre 1999, 2000, 2001 und den Abrechnungszeitraum bis zum

30. April 2002 weiter anwendbar.

15Die Verordnung hat nach Maßgabe des § 51 Abs. 1 Satz 3 bis 5 KWG in der

Fassung des Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes und anderer Gesetze vom 15. Dezember 2004 (BGBl I S. 3416) u.a. für

das Jahr 2000 rückwirkend Gesetzeskraft erlangt. Die Regelungen sind nach

Maßgabe des § 51 Abs. 4 KWG auf das (ehemalige) Bundesaufsichtsamt für

das Kreditwesen anzuwenden.

162. Der Kläger unterfällt dem Anwendungsbereich dieses Regelwerks. Bei ihm

handelte es sich im Jahre 2000 um ein Finanzdienstleistungsinstitut, da er über

eine Erlaubnis zur Erbringung von Finanzdienstleistungen gemäß § 32 i.V.m.

§ 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 (Anlagevermittlung), Nr. 2 (Abschlussvermittlung) und

Nr. 4 (Eigenhandel) KWG verfügte.

173. Die Heranziehung des Klägers beruht auf wirksamem Gesetzesrecht. Insbesondere verstößt die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnung vom 8. März 1999 nicht gegen die Verfassung.

18a) Die Erhebung der Regelungen einer Rechtsverordnung in Gesetzesrang ist

als solche nicht zu beanstanden. Dem Gesetzgeber ist es nicht verwehrt, eine

zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder für

sich in Anspruch zu nehmen und eine bereits vorliegende Rechtsverordnung

durch Bezugnahme auf ihren Inhalt nunmehr als Gesetz zu erlassen (BVerfG,

Beschluss vom 15. November 1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 - BVerfGE 22, 330

<346>).

19b) Die rückwirkende Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnung ist der rückwirkende Erlass eines Gesetzes. Die Zulässigkeit des Erlasses rückwirkender

Vorschriften ist durch das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes begrenzt (BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 1961 - 2 BvL

6/59 - BVerfGE 13, 261 <271>). Belastende Normen - namentlich solche, die

eine öffentliche Leistungspflicht anordnen -, die abgeschlossene Tatbestände

rückwirkend erfassen, sind regelmäßig unvereinbar mit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört,

die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet (BVerfG,

Urteil vom 19. Dezember 1961 a.a.O. S. 270 f.; Beschlüsse vom 15. November

1967 a.a.O. S. 347 und vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BVerfGE 95,

64 <86 f.>). Eine echte (retroaktive) Rückwirkung in diesem Sinne liegt vor,

wenn die Norm nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (Rückbewirkung von Rechtsfolgen). In derartigen

Fällen haben die allgemeinen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes generell Vorrang vor dem jeweils verfolgten gesetzgeberischen Anliegen. Der Gesetzgeber ist jedoch ausnahmsweise dort zum Erlass

eines (echt) rückwirkenden Gesetzes berechtigt, wo sich kein berechtigtes Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage bilden konnte, wie etwa dann, wenn der

Bürger nach der rechtlichen Situation, auf die der Eintritt der Rechtsfolge vom

Gesetz zurückbezogen wird, mit dieser Regelung rechnen musste (vgl. Urteil

vom 19. Dezember 1961 a.a.O. S. 272) oder auch schon dann, wenn es gilt,

eine unklare oder verworrene Rechtslage zu bereinigen (vgl. BVerfG, Beschluss

vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200 <259>).

20c) Die Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnungsregelungen durch das Gesetz vom 15. Dezember 2004 stellt in diesem Sinn eine Rückbewirkung von

Rechtsfolgen dar. Sie bestimmt u.a. für das Veranlagungsjahr 2000, nach welchen Kriterien der Umlagebetrag auf die Institute umzulegen ist.

21d) Die Rückwirkungsanordnung ist nach den dargestellten Maßstäben zulässig.

Der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes steht der Zulässigkeit der Rückwirkung nicht entgegen, weil die abgabepflichtigen Institute mit ihrer Heranziehung

nach Maßgabe der Verordnung vom 8. März 1999 rechnen mussten. Der Gesetzgeber war daher berechtigt, den bestehenden Zweifeln an der Gültigkeit der

Verordnung dadurch zu begegnen, dass er ihren Bestimmungen rückwirkend

Gesetzeskraft verlieh.

22Wie sich aus der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Finanzausschusses zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 20. Oktober 2004

(BTDrucks 15/3976) ergibt, sollte mit der Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnungsregelung eine Rechtsunsicherheit beseitigt werden, die sich daraus

ergeben hatte, dass in Rechtsbehelfsverfahren gegen Umlagebescheide gel-

tend gemacht worden war, die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF habe in

§ 51 Abs. 1 KWG keine Ermächtigungsgrundlage (vgl. dazu VG Köln, Urteil

vom 17. Februar 2004 - 14 K 10111/00 - WM 2004, 1719, einerseits, VG Frankfurt a.M., Urteil vom 11. Oktober 2004 - 9 E 527/04 (2) - andererseits). Vom Tag

der Bekanntmachung der Verordnung am 12. März 1999 an mussten die Betroffenen damit rechnen, dass die Umlage nach den Maßstäben des § 3 Abs. 1

Satz 2 UmlVKF erhoben würde. Ein etwaiges Vertrauen darauf, dass diese Verordnung wegen Nichtübereinstimmung mit der Ermächtigungsgrundlage nicht

rechtmäßig sei, ist nicht schutzwürdig. Es ist nur von Bedeutung, ob die Betroffenen mit der Erhebung der Abgabe nach Maßgabe der Verordnung rechnen

mussten. Das war seit dem Tag ihrer Bekanntgabe der Fall. Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 15. November 1967 a.a.O. S. 348) hat zu einer

vergleichbaren rechtlichen Situation, in der eine an einem Ermächtigungsmangel leidende Rechtsverordnung rückwirkend durch ein Gesetz ersetzt worden war, ausgeführt, dass die Betroffenen sich nicht darauf berufen könnten,

auf die Ungültigkeit der Verordnung vertraut zu haben. Ein solches Vertrauen

auf die Ungültigkeit einer Vorschrift kann danach schon durch den Rechtsschein der Gültigkeit, den die nicht ausdrücklich aufgehobene Norm erzeugt,

ausgeschlossen werden, dies vor allem dann, wenn die angegriffene Regelung

an sich sachgerecht erscheint und ihr lediglich Bedenken formeller Art entgegenstehen. In solchen Fällen kann der Gesetzgeber nicht gehindert sein, den

formellen Fehler zu berichtigen und die in ihrer Gültigkeit umstrittene Bestimmung rückwirkend durch eine gültige Norm gleichen Inhalts zu ersetzen. Entgegen der Auffassung des Klägers kann aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 - (BVerfGE 72, 200 <261>)

nicht abgeleitet werden, dass nur ein Gesetzesbeschluss den Wegfall des

schutzwürdigen Vertrauens in den Bestand der bisherigen Rechtslage begründen könne, nicht aber der Erlass einer Rechtsverordnung. Der Beschluss vom

14. Mai 1986 bezieht sich auf den dort zu entscheidenden Sachverhalt, schließt

aber nicht aus, dass auch eine Rechtsverordnung zum Entfallen des Vertrauensschutzes führt. Denn auch damit wird jedenfalls der Anschein einer verbindlichen Regelung gesetzt.

23e) Der Kläger sieht sich demgegenüber durch die Rückwirkungsanordnung in

seinem Vertrauen „in den Fortbestand einer bestehenden Gesetzeslage“ oder

„in die korrekte Anwendung des § 51 KWG“ erschüttert. Er meint also, in einem

Vertrauen auf die geltende Rechtslage geschützt werden zu müssen, die er

dahin versteht, dass § 51 Abs. 1 KWG der Aufteilung der Personalkosten auf

Institutstypen und deren getrennte Veranlagung einmal nach der Bilanzsumme

und zum anderen nach den Bruttoerträgen entgegengestanden habe. Insoweit

konnte jedoch ein Vertrauen nicht begründet sein. Auch die weiteren Einwände

des Klägers rechtfertigen das von ihm in Anspruch genommene Vertrauen auf

eine gemeinsame Veranlagung aller beaufsichtigten Institute nicht.

24(1) Mit Inkrafttreten des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über

das Kreditwesen vom 22. Oktober 1997 (BGBl I S. 2518) hatte § 51 Abs. 1

KWG die oben dargestellte Fassung erhalten. Danach waren die Kosten des

Bundesaufsichtsamtes „von den Instituten“ zu erstatten, während bis dahin nur

die „Kreditinstitute“ erstattungspflichtig waren. Nach § 1 Abs. 1b KWG sind Institute im Sinne des Kreditwesengesetzes Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute. Die Begriffsbestimmung des § 1 Abs. 1b KWG war ebenfalls mit

dem Gesetz vom 22. Oktober 1997 in das Kreditwesengesetz aufgenommen

worden. Die Umlage-Verordnung Kreditwesen vom 14. März 1963 (BGBl I

S. 159), die bis zum 11. März 1999 in Kraft war und erst durch die bereits angeführte Verordnung vom 8. März 1999 (BGBl I S. 314) an die Einbeziehung der

Finanzdienstleistungsinstitute angepasst worden ist, bestimmte, dass die Kosten des Bundesaufsichtsamtes auf die Kreditinstitute nach dem Verhältnis der

Bilanzsumme des Kreditinstituts zum Gesamtbetrag aller Bilanzsummen der

Kreditinstitute umgelegt wurden.

25(2) Daraus ergibt sich, dass die Institute seit Inkrafttreten des Gesetzes vom

22. Oktober 1997 mit der Heranziehung zu einem Umlagebetrag rechnen mussten. Ferner musste davon ausgegangen werden, dass die Umlage von den

Faktoren Personalkosten und Geschäftsumfang abhängen würde.

26Ein Vertrauen darauf, dass die Aufsichtskosten nicht nach getrennten „Blöcken“

für Kreditinstitute einerseits und Finanzdienstleistungsinstitute einschließlich

Wertpapierhandelsbanken andererseits umgelegt werden würden, wäre nur gerechtfertigt und schützenswert gewesen, wenn die Verordnungsermächtigung

eindeutig einer derartigen Aufteilung entgegengestanden hätte. Das ist aber

nicht der Fall. Der Wortlaut des Gesetzes war für eine Auslegung dahin offen,

dass alle Institute nach einem einheitlichen Maßstab herangezogen würden,

aber auch dafür, dass eine Aufteilung nach Institutstypen vorgenommen würde.

Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, das Wort „anteilig“ in § 51

Abs. 1 KWG auch darauf zu beziehen, dass der Kostenaufwand, der durch unterschiedliche Institutstypen verursacht wird, auf diese verteilt wird, bevor er innerhalb der beiden Gruppen auf die einzelnen Institute umgelegt wird. Eine

derartige Auslegung, die das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom

11. Oktober 2004 - 9 E 527/04 (2) - vorgenommen hat, ist nicht willkürlich und

indiziert zumindest die Auslegungsoffenheit der Ermächtigungsgrundlage. Diese

Auslegungsoffenheit wird verstärkt durch die weitere Gesetzesformulierung,

dass „das Nähere“ über die Erhebung der Umlage durch Rechtsverordnung

bestimmt werden sollte. Ein Vertrauen darauf, dass eine einheitliche Kostenermittlung für alle beaufsichtigten Institute erfolgen würde, war daher nicht durch

das Gesetz vorgegeben. Vielmehr mussten die betroffenen Institute auch eine

anderweitige Kostenermittlung in ihre Dispositionen einstellen. Die Offenheit der

Auslegung bestätigt der Umstand, dass nach Ansicht des Klägers auch eine

Kostenermittlung nach unterschiedlichen Geschäftsfeldern in Betracht gekommen wäre.

27Es war auch nicht, wie der Kläger meint, gemeinschaftsrechtlich vorgegeben,

alle Institute nach demselben Verteilungsmaßstab an den Kosten zu beteiligen.

Der von dem Kläger angeführte Erwägungsgrund 43 zur Richtlinie 93/22/EWG

des Rates vom 10. Mai 1993 über Wertpapierdienstleistungen (Wertpapierdienstleistungsrichtlinie) hat keinen Bezug zur Kostenumlage der Aufsichtsbehörde. Sie bezieht sich auf die Gleichbehandlung von Kreditinstituten und Finanzdienstleistungsinstituten in Bezug auf die in der Richtlinie für die geregelten

Märkte vorgesehenen Regeln, die die Heranziehung zu den Kosten für die

Tätigkeit der Aufsichtsbehörden nicht betreffen.

28(3) Ein Vertrauen darauf, dass eine gemeinsame Veranlagung mit den Kreditinstituten erfolgen würde, war auch nicht dadurch begründet worden, dass in § 11

des Wertpapierhandelsgesetzes vom 26. Juli 1994 (BGBl I S. 1749), geändert

durch Art. 2 des Gesetzes zur Umsetzung von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und wertpapieraufsichtsrechtlicher Vorschriften vom 22. Oktober

1997 (BGBl I S. 2518) - WpHG -, eine Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel auf die mit Wertpapieren handelnden

Institutstypen in festen Prozentsätzen angeordnet worden war. Aus der Regelung über die Kosten der Marktbeaufsichtigung von unterschiedlichen Instituten,

die neben sonstigen Geschäften auch den Wertpapierhandel betreiben, durch

ein Aufsichtsamt, das nur dieses Geschäftsfeld zu betreuen hatte, konnte hinsichtlich der Kostentragung für das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen

nichts abgeleitet werden, dessen Beaufsichtigung institutsbezogen grundsätzlich der gesamte Geschäftsbetrieb der Kreditinstitute und der Finanzdienstleistungsinstitute unterlag. Das Wertpapierhandelsgesetz war vorrangig erlassen

worden, um die Attraktivität und internationale Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Deutschland zu verbessern (BTDrucks 12/6679 S. 1). Auch die

Errichtung des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel und die vorgesehenen Überwachungsaufgaben im Bereich der Marktaufsicht sollten zu einer

Erhöhung der Attraktivität des Finanzplatzes für in- und ausländische Anleger

führen und wurden deshalb als im Interesse aller Marktteilnehmer liegend angesehen (BTDrucks 12/6679 S. 44). Daher wurde die Umlegung der Kosten an

den jeweiligen Anteilen am Wertpapierhandel der Marktteilnehmer und damit an

dem vermuteten Vorteil aus der Marktaufsicht ausgerichtet. Derartige Erwägungen liegen der Einbeziehung der Finanzdienstleistungsinstitute in die Regelung des § 51 Abs. 1 KWG nicht zugrunde. Schon in der Begründung des Entwurfs des Kreditwesengesetzes (BTDrucks 3/1114 S. 43) wird darauf hingewiesen, dass es um die Kosten für Sicherungsmaßnahmen gegen Gefahren aus

dem Betrieb der Kreditinstitute ging. In der Begründung zu § 51 KWG in der

Fassung des Gesetzes vom 22. Oktober 1997 heißt es insoweit lediglich, dass

die Finanzdienstleistungsinstitute in die Regelung einbezogen werden. An der

Zielrichtung der Regelung, nämlich der Kostentragung für Sicherungsmaßnahmen gegen Gefahren durch die Tätigkeit der Institute, änderte sich nichts. Diese

anders geartete Zielrichtung steht der Annahme einer Vertrauensgrundlage

dahin entgegen, dass eine Umlage nach prozentualen Anteilen wie nach dem

Wertpapierhandelsgesetz erfolgen würde. Die betroffenen Institute hatten daher

keinen Anlass, etwa von einer Kostenbelastung nur in Höhe der Prozentsätze

des § 11 WpHG auszugehen.

29(4) Da das Gesetz selbst nicht wie ein Steuergesetz Tarife enthielt, konnte auch

kein Vertrauen dahin gehend begründet sein, dass eine Veranlagung nur zu

einem bestimmten Betrag oder zu einem bestimmten Anteil an einem Messbetrag erfolgen würde. Die gesetzliche Regelung war vielmehr auf Ausfüllung

durch eine Rechtsverordnung angelegt. Bis zum Inkrafttreten der Verordnung

vom 8. März 1999 war danach offen, nach welchen Maßstäben die Umlage errechnet werden würde.

30(5) Ebenfalls nicht vertrauensbegründend konnte die Regelung der Verordnung

vom 14. März 1963 sein, dass die Umlage nach dem Verhältnis der Bilanzsummen ermittelt werden würde. Denn diese bezog sich nur auf die bis dahin

allein erfassten Kreditinstitute. Die Finanzdienstleistungsinstitute hatten daher

keinen Anlass anzunehmen, dass der zum Maßstab der Verteilung dienende

Geschäftsumfang auch bei ihnen nach der Bilanzsumme ermittelt würde. Wie

der Kläger selbst vorträgt, lässt sich der in § 51 Abs. 1 KWG zum Maßstab gemachte Geschäftsumfang durch unterschiedliche Kennzahlen abbilden, außer

durch die Bilanzsumme eben auch durch Erträge. Der Kläger räumt selbst ein,

dass auf der Grundlage des Wortlauts des § 51 Abs. 1 KWG eine Gruppenbildung nach unterschiedlichen Geschäftsarten durchaus möglich sei. Dies

schließt ein schutzwürdiges Vertrauen darauf aus, dass Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute zwingend nach gleichen Maßstäben zusammen

veranlagt werden müssten.

31(6) Schließlich kann der Kläger sich zur Rechtfertigung des beanspruchten Vertrauensschutzes auch nicht darauf berufen, dass die Verordnung vom 8. März

1999 nicht aus formellen Gründen, sondern deswegen unwirksam gewesen sei,

weil sie in einem inhaltlichen Widerspruch zu der Ermächtigungsgrundlage in

§ 51 Abs. 1 KWG gestanden habe. Wie bereits dargelegt, war das Bestehen

eines solchen Widerspruchs keineswegs offenkundig; es hatten sich vielmehr

nur aufgrund der Rechtsprechung eines Verwaltungsgerichts entsprechende

Zweifel ergeben. Wie gleichfalls bereits dargelegt, hatte die Verordnung demnach jedenfalls den Rechtsschein der Gültigkeit für sich, so dass die rechtmäßige Heranziehung der betroffenen Institute nach Maßgabe der Verordnung

zumindest möglich erschien. Es macht unter dem Gesichtspunkt des dem Bürger zustehenden Vertrauensschutzes keinen erheblichen Unterschied, ob eine

Rechtsverordnung ohne Ermächtigungsgrundlage erlassen worden ist oder ob

sie mit der Ermächtigungsgrundlage, auf die sie gestützt ist, thematisch oder

inhaltlich nicht übereinstimmt. Denn auch unter der zuletzt genannten Voraussetzung besteht - jedenfalls wenn der Ermächtigungsmangel nicht offenkundig

ist - der Rechtsschein der Gültigkeit der Verordnung, der ein berechtigtes Vertrauen des Bürgers auf ihre Ungültigkeit ausschließt. Der Rechtsschein der Gültigkeit kann sogar bei der Nichtübereinstimmung mit der Ermächtigungsgrundlage, die unter Umständen nur schwer erkennbar ist, stärker sein als bei dem

Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage. Aus der von dem Kläger in diesem Zusammenhang herangezogenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

vom 15. November 1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 - (BVerfGE 22, 300) ergibt sich

nichts anderes. Denn das Bundesverfassungsgericht hat die in dieser Entscheidung geprüfte Verordnung nicht wegen Fehlens einer Ermächtigungsgrundlage, sondern darum als ungültig (aber gleichwohl rechtsscheinbegründend) angesehen, weil sie „den Rahmen der Ermächtigung, auf die sie sich

beruft, überschritt“ (a.a.O. S. 243).

32f) Da die betroffenen Finanzdienstleistungsinstitute erst seit dem 1. Januar 1998

in die Finanzierung einbezogen worden sind und die rückwirkende Anordnung

der Gesetzeskraft der Verordnungsregelung bereits Ende 2004 erfolgt ist,

bestand auch kein einen Vertrauenstatbestand auslösendes, unangemessen

langes Zuwarten des Gesetzgebers (dazu BVerfG, Beschluss vom 15. Februar

1978 - 2 BvL 8/74 - BVerfGE 48, 1 <20 f.>). Der Gesetzgeber war, wie sich aus

der Beschlussempfehlung des Finanzausschusses vom 20. Oktober 2004

(BTDrucks 15/3976) ergibt, davon ausgegangen, dass die Verordnung in § 51

KWG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage habe. Nachdem dies streitig

geworden war, hat er alsbald mit der Anordnung der Gesetzeskraft der Verordnungsermächtigung reagiert.

334. Die der Heranziehung des Klägers zu den anteiligen Kosten des vormaligen

Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen zugrunde liegenden Bestimmungen

verstoßen auch sonst nicht gegen höherrangiges Recht.

34a) Die Gesetzgebungskompetenz stand dem Bund zu. Bei dieser Kostentragungspflicht handelt es sich um eine öffentliche Geldleistungspflicht und damit

um eine öffentlich-rechtliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz für öffentlich-rechtliche Abgaben bestimmt sich danach, ob es sich um eine Steuer oder

eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Im ersteren Fall richtet sich die Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 105 ff. GG, im letzteren nach den allgemeinen

Regeln der Art. 70 ff. GG (Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 -

BVerwGE 120, 311 <313 ff.> = Buchholz 451.622 EAG Nr. 1 S. 2 ff. m.w.N.).

35Die Umlage nach § 51 KWG ist eine nichtsteuerliche Abgabe. Die Gesetzgebungskompetenz richtet sich daher nach den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff.

GG, hier nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG.

36Für die Klassifizierung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe kommt es nicht darauf an, welchen Namen ihr der Gesetzgeber gibt, sondern maßgeblich ist ihr

materieller Gehalt (Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 - a.a.O.

S. 314 bzw. S. 2 f.). Das Grundgesetz knüpft für den in den Art. 105 ff. GG

verwendeten, aber nicht definierten Begriff der Steuer an die Definition der Abgabenordnung an. Danach ist eine Steuer eine Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens darstellt und von diesem zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt

wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht

knüpft (vgl. jetzt § 3 Abs. 1 Satz 1 AO; früher § 1 Abs. 1 Satz 1 RAO). Danach

handelt es sich bei der nach § 51 KWG zu erhebenden Umlage nicht um eine

Steuer. Die Abgabe dient nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens, sondern wird von einer bestimmten Gruppe zweckbezogen zur Finanzierung einer besonderen Aufgabe erhoben.

37Die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass der Regelung über die Umlage in

§ 51 KWG folgt als Annexkompetenz aus der Sachzuständigkeit in Art. 74

Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG. Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG steht

dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung für das Recht der Wirtschaft zu,

wozu ausdrücklich auch der Bereich des Bank- und Börsenwesens gehört. Der

Begriff „Recht der Wirtschaft“ ist in einem weiten Sinn zu verstehen und umfasst

nicht nur Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung,

Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen,

sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche

Betätigung als solche regelnde Normen. Die Gesetzgebungsbefugnis ist nicht

darauf beschränkt, die Rechtsbeziehungen der von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

erfassten Wirtschaftszweige zu gestalten, sondern erstreckt sich auch auf das

Wirtschaftsleben ordnende und lenkende Regelungen. Die Regelungen über die

Umlage zur Deckung der Kosten des ehemaligen Bundesaufsichtsamtes für

das Kreditwesen unterfallen dem so umrissenen Bereich des Wirtschaftsrechts.

38b) Die umstrittene Abgabe ist eine zulässige nichtsteuerliche Abgabe in der Art

einer Sonderabgabe. Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung einer derartigen Abgabe liegen hier vor.

39(1) Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Vielzahl von Entscheidungen

grundlegende Anforderungen entwickelt, denen nichtsteuerliche Abgaben genügen müssen, um nicht gegen die grundgesetzliche Finanzverfassung zu verstoßen. Ausgangspunkt ist dabei die Erwägung, dass die Finanzverfassung, in

deren Mittelpunkt das Finanzierungsmittel der Steuer steht, ihren Sinn und ihre

Funktion verlöre, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter Umgehung

der finanzverfassungsrechtlichen Regelungen über die Verteilung der Steuergesetzgebungs-, -ertrags- und -verwaltungskompetenzen begründet werden

könnten. Zugleich schützt die Finanzverfassung mit ihren Verteilungsregeln

auch den Bürger vor einem ungehinderten Zugriff auf seine Ressourcen

(BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1 <16> =

NVwZ 2003, 715 <716>; Beschluss vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -

BVerfGE 108, 186 <215> = NVwZ 2003, 1241 <1242>).

40(2) Die klassischen Abgabetypen der Gebühr und des Beitrags (sog. Vorzugslasten) gehören zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit, die keinen grundsätzlichen Bedenken begegnen. Der hier in Rede stehende Umlagebetrag unterfällt jedoch nicht diesen Abgabetypen.

41(2.1) Das Grundgesetz gibt einen Gebührenbegriff nicht vor. Auch im Übrigen

gibt es keinen allgemeinen, abschließenden bundesrechtlichen Gebührenbegriff

(Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG 4 C 42.65 - BVerwGE 26, 302 <309>).

Herkömmlich werden als Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen bezeichnet, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem

Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an

diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (Urteil vom

25. August 1999 - BVerwG 8 C 12.98 - BVerwGE 109, 272 <276> = Buchholz

401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 35 S. 7).

42Danach ist der Umlagebetrag nach § 51 KWG keine Gebühr. Es fehlt an einer

den Abgabepflichtigen individuell zuzurechnenden öffentlichen Leistung. Die

öffentliche Leistung nach dem Kreditwesengesetz besteht in der Organisation

eines Aufsichtssystems durch das damalige Bundesaufsichtsamt. Die Geldleistungen nach § 51 KWG dienen dazu, die Kosten des Bundesaufsichtsamtes

zum Teil durch Leistungen der der Aufsicht unterworfenen Institute zu decken.

Die Abgabepflicht ist im Grundsatz unabhängig von der Aufsichtsleistung in

Bezug auf einzelne Institute. Der Umlagebetrag wird mithin nicht als Gegenleistung für eine von dem jeweiligen abgabepflichtigen Institut individuell veranlasste Amtshandlung erhoben und ist daher keine Verwaltungsgebühr. Ebenso wenig ist in der Aufsicht eine Gegenleistung im Sinne des Gebührenbegriffs zu

sehen. Dagegen spricht bereits, dass ihre Erbringung nicht vom individuellen

Verhalten des einzelnen Instituts abhängt, sondern dadurch nur die ggf. erforderlichen Maßnahmen im konkreten Einzelfall ausgelöst werden. Darüber hinaus fehlt es auch an einem auszugleichenden Vorteil. Dem Umlagebetrag

kommt auch nicht der Charakter eines Entgeltes für die Inanspruchnahme einer

öffentlichen Einrichtung zu, so dass er keine Benutzungsgebühr ist.

43(2.2) Die umstrittene Abgabe stellt sich auch nicht als Beitrag dar. Auch der

Begriff des Beitrags ist weder verfassungsrechtlich vorgegeben noch sonst

bundesrechtlich vorgeprägt (Urteil vom 14. November 1985 - BVerwG 3 C

44.83 - BVerwGE 72, 212 <218> = Buchholz 437.1 BetrAVG Nr. 3 S. 23). Der

Beitrag ist ebenfalls ein Ausgleich für eine staatliche Gegenleistung, klassischerweise für den durch die Nutzbarkeit einer öffentlichen Einrichtung vermittelten Vorteil. Im Unterschied zur Gebühr wird nicht die tatsächliche Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung ausgeglichen, sondern die Möglichkeit

der Inanspruchnahme. Dabei muss es sich um den einzelnen Abgabepflichtigen

zuwachsende Sondervorteile handeln (Urteil vom 14. November 1985 a.a.O.

S. 218 f. bzw. S. 23).

44Nach diesen Kriterien ist der Umlagebetrag nach § 51 KWG kein Beitrag. Die

Voraussetzungen des klassischen Beitragsbegriffs erfüllt er nicht, weil die leistungspflichtigen Institute als Gegenleistung für ihren Umlagebetrag nicht die

Möglichkeit der Nutzung einer öffentlichen Einrichtung erhalten. Ungeachtet der

Frage, ob das damalige Bundesaufsichtsamt überhaupt eine Einrichtung im

Sinne dieses Beitragsbegriffs ist, fehlt es jedenfalls an einer Nutzungsmöglichkeit für die abgabepflichtigen Institute, die diesen individuell gewährt wird. Soweit aus der Institution der Aufsicht den abgabepflichtigen Instituten Vorteile

zuwachsen, erlangen sie diese nicht je für sich, sondern lediglich mittelbar als

Gruppe. Unter diesen Umständen kann von einem Leistungsaustausch zwischen dem Staat und den Instituten, wie er für die Erhebung eines Beitrags

charakteristisch ist, nicht die Rede sein.

45(3) Die Abgabe stellt sich vielmehr als Sonderabgabe zu Finanzierungszwecken

(Sonderabgabe im engeren Sinne) dar. Dabei handelt es sich um nichtsteuerliche Abgaben, die weder Gebühr oder Beitrag noch, was hier nicht näher in Betracht zu ziehen ist, Verbandslast sind, die Finanzierungszwecken dienen und

die eine besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflichtigen in Anspruch nehmen. Charakteristisch, wenngleich nicht zwingend

(BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 213 bzw. S. 1242), ist ferner

eine Mittelverwaltung außerhalb des allgemeinen Haushalts (Fondsverwaltung).

Diese Voraussetzungen erfüllt der streitgegenständliche Umlagebetrag. Er lässt

sich, wie dargelegt, keinem der sonstigen Abgabetypen zuordnen. Er dient dazu, zur Finanzierung des Bundesaufsichtsamtes beizutragen. Das Gesetz verknüpft die Abgabepflicht der erfassten Unternehmen mit dem Finanzbedarf für

die Erfüllung einer speziellen Aufgabe und nimmt daher eine besondere Finanzierungsverantwortung dieser Gruppe in Anspruch.

46(4) Für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck gelten besondere Voraussetzungen. Denn diese Sonderabgaben werden trotz einer gewissen Ähnlichkeit

mit der Steuer außerhalb der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln

des Grundgesetzes erhoben und regelmäßig aus dem Haushalt ausgegliedert.

Die besonderen Erhebungsvoraussetzungen sollen gewährleisten, dass derartige Abgaben neben der Steuer seltene Ausnahmen bleiben. Der Erhebung der

Abgabe muss ein Sachzweck zugrunde liegen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit ihr darf nur eine homogene Gruppe belegt werden,

die in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht. Das Abgabeaufkommen muss zudem gruppennützig verwendet werden. In angemessenen Zeitabständen ist der Gesetzgeber gehalten zu

überprüfen, ob es der Sonderabgabe weiterhin bedarf oder ob sie wegen veränderter Umstände zu ändern oder aufzuheben ist. Die Sonderabgabe ist zudem in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren (vgl.

BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 217 bzw. S. 1243).

47(4.1) Der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderliche über eine bloße Mittelbeschaffung hinausgehende Sachzweck ist gegeben.

Die Abgabe knüpft an die Beaufsichtigung der Institute an. Zwar dient die Aufsicht nach dem Kreditwesengesetz dem Wohl der Allgemeinheit. Dem entsprechend wird keine vollständige Abwälzung der Kosten der Aufsicht auf die Institute vorgenommen. Die Tatsache, dass die Aufsicht dem Wohl der Allgemeinheit dient, schließt es nicht aus, sie auch als im Interesse der beaufsichtigten

Institute in ihrer Gesamtheit liegend anzusehen. Das beaufsichtigte Gewerbe

kann namentlich wegen des Umgangs mit Geldmitteln Dritter zu Gefahren führen, deren Verringerung Ziel der Aufsicht ist (vgl. bereits Amtliche Begründung

zu § 49 des Regierungsentwurfs zum KWG, BTDrucks 3/1114 S. 43). Der mit

der Abgabe verfolgte Sachzweck liegt in der finanziellen Sicherstellung einer

Aufsicht zur Reduzierung der mit der Ausübung der Gewerbe nach § 1 KWG

verbundenen Gefahren.

48(4.2) Weitere Voraussetzung ist, dass die Gruppe der abgabepflichtigen Institute homogen ist, indem sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung und

in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist (dazu Urteil vom 27. April

1995 - BVerwG 3 C 9.95 - Buchholz 451.49 WWiG Nr. 3 S. 4 f. = NVwZ-RR

1996, 107).

49Die Homogenität der abgabepflichtigen Institute kann aus ihrer gemeinsamen

Betroffenheit als Anbieter von Finanzdienstleistungen im Sinne von § 1 Abs. 1a

KWG und der Sicherung der Integrität der Institute durch eine funktionsfähige

und damit das Vertrauen des Publikums stärkende Aufsicht abgeleitet werden.

50§ 51 Abs. 1 KWG fasst durch Verweisung auf die Regelungen der Umlage-

Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen nicht Kreditinstitute und

Finanzdienstleistungsinstitute zu einer gemeinsamen Gruppe zusammen, sondern trifft zwischen diesen beiden Gruppen eine differenzierende Regelung, indem nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF der Umlagebetrag jeweils

getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals bestimmt wird. Das bedeutet, dass Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute (einschließlich der Wertpapierhandelsbanken, § 1 Satz 2 UmlVKF) als jeweils eigenständige Gruppen behandelt werden, so dass Sonderabgaben von

den Kreditinstituten und andere Sonderabgaben von den Finanzdienstleistungsinstituten erhoben werden.

51Die Gruppe der Wertpapierfirmen, zu denen namentlich die Finanzdienstleistungsinstitute gehören, wird von der Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften als eigenständige Gruppe gesehen, wie sich aus der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 93/22/EWG des Rates vom 10. Mai 1993

EG Nr. L 141 S. 27>) ergibt. Davon abgegrenzt werden auf Gemeinschaftsrechtsebene die Kreditinstitute. Diese werden u.a. von der Ersten Richt-

linie 77/80/EWG des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Koordinierung der

Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der

Tätigkeit der Kreditinstitute (ABl Nr. L 322) sowie der Richtlinie 89/647/EWG

des Rates vom 18. Dezember 1989 über einen Solvabilitätskoeffizienten für

Kreditinstitute (ABl Nr. L 386) erfasst. Die Kapitaladaequanzrichtlinie (Richtlinie

93/6/EWG des Rates vom 15. März 1993 Nr. L 141>) unterscheidet ebenfalls in ihrem Art. 2 zwischen Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.

52Die gemeinschaftsrechtliche Differenzierung zwischen Kreditinstituten und

Wertpapierfirmen findet sich in der deutschen Rechtsordnung wieder. Dies gilt

namentlich, soweit sie auf der Umsetzung von Gemeinschaftsrecht beruht wie

etwa die Ausgestaltung des Kreditwesengesetzes, vgl. z.B. § 1 Abs. 1, Abs. 1a,

Abs. 1b, Abs. 3d, § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG. Durch das Gesetz zur Umsetzung

von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und wertpapierrechtlicher Vorschriften vom 22. Oktober 1997 (BGBl I S. 2518) fanden Finanzdienstleistungen

erstmals Eingang in das Kreditwesengesetz und wurden einer Aufsicht nach

näherer Regelung des Gesetzes unterworfen, wodurch erst Kosten in Bezug

auf diese Institute ausgelöst wurden, die eine Neuregelung der Finanzierung

des Bundesaufsichtsamtes erforderten. Dabei sind die Wertpapierdienstleistungen im Sinne der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie, die keine Bankgeschäfte sind, in § 1 Abs. 1a KWG als Finanzdienstleistungen definiert (vgl. Amtliche Begründung zu dem Gesetz vom 22. Oktober 1997, BTDrucks 13/7142

S. 56).

53Die Einbeziehung der Wertpapierhandelsbanken entspricht der gemeinschaftsrechtlichen Unterscheidung zwischen den Kreditinstituten einerseits und den

Wertpapierfirmen andererseits. Die Wertpapierhandelsbanken sind zwar in § 1

Abs. 3d Satz 3 KWG als Kreditinstitute definiert, die keine Einlagenkreditinstitute sind und die Bankgeschäfte im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 oder Nr. 10

KWG (Finanzkommissions- oder Emissionsgeschäfte in Bezug auf Finanzinstrumente im Sinne des § 1 Abs. 11 KWG) betreiben oder Finanzdienstleistungen im Sinne des § 1 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 bis 4 KWG (Anlagevermittlung, Abschlussvermittlung, Finanzportfolioverwaltung sowie Eigenhandel, ebenfalls in

Bezug auf Finanzinstrumente) erbringen. Diese Institute gehören aber ebenso

wie die Finanzdienstleistungsinstitute zu den Wertpapierfirmen im Sinne der

Wertpapierdienstleistungsrichtlinie, die wegen der dem früheren Kreditwesengesetz nicht unterfallenden Art ihrer Geschäfte bis zum 1. Januar 1998 nicht der

Aufsicht durch das Bundesamt für das Kreditwesen unterlagen und erstmals zu

diesem Zeitpunkt auf der Grundlage der Wertpapierdienstleistungsrichtlinie

dieser Aufsicht unterworfen wurden. Dass sie vom deutschen Gesetzgeber in

§ 1 KWG entgegen der Begriffsbildung des Gemeinschaftsrechts den

Kreditinstituten und nicht den Finanzdienstleistungsinstituten zugeordnet worden sind, ändert an dieser Feststellung nichts. Damit stehen sie trotz ihrer Eigenschaft als Kreditinstitute den Finanzdienstleistungsinstituten in Bezug auf

die hier in Rede stehenden Aufsichtsleistungen des Bundesaufsichtsamtes für

das Kreditwesen, die sich an den zugelassenen Geschäftsfeldern ausrichten,

so nahe, dass insoweit von einer gemeinsamen Interessenlage der Finanzdienstleistungsinstitute und der Wertpapierhandelsbanken ausgegangen werden muss, zumal sie sich beide von den Einlagenkreditinstituten in ihren Geschäftsfeldern und damit auch der Aufsichtsleistung durch die Behörde in gleicher Weise unterscheiden.

54Auch unter Berücksichtigung der vom Kläger hervorgehobenen Unterschiede

der Geschäftsfelder einzelner Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken sind diese somit im Kern miteinander vergleichbar und daher

nach Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht durch dieselben Regelwerke in

die Rechtsordnung eingebunden. Sie sind daher, wie der Senat schon in seinem Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 - (BVerwGE 120, 311

<319 ff.> = Buchholz 451.622 EAG Nr. 1 S. 6 ff.) ausgeführt hat, im Sinne des

Finanzverfassungsrechts als homogene Gruppe anzusehen.

55(4.3) Die Gruppe der Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken steht in einer spezifischen Sachnähe zu der zu finanzierenden Aufgabe.

Eine solche Sachnähe ist gegeben, wenn die mit der Abgabe belastete Gruppe

dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher steht als jede

andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Ob eine bestimmte

Gruppe eine besondere Sachnähe zu einer bestimmten Aufgabe aufweist, ist

unter Anknüpfung an vorgegebene Strukturen der Lebenswirklichkeit bei Be-

rücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung zu bestimmen. Aus der Sachnähe muss weiter eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit

der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen. Das ist

dann der Fall, wenn die Aufgabe ganz überwiegend in die Sachverantwortung

der belasteten Gruppe, nicht in die staatliche Gesamtverantwortung fällt

(BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274

<306 f.>). Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Risiken, zu deren Verringerung die Aufsicht beitragen soll, werden durch die Geschäftstätigkeit der betroffenen Institute ausgelöst und lassen diese insoweit als Risikogemeinschaft erscheinen. Der Aufsicht stehen die abgabepflichtigen Institute daher evident näher als andere Gruppen oder die Allgemeinheit.

56An der besonderen, die Abgabepflicht legitimierenden Finanzierungsverantwortung der Institute ändert sich nichts dadurch, dass die Erfüllung der zu finanzierenden Aufgabe zugleich im Interesse der Allgemeinheit wie auch der Kunden

liegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 227 bzw. S. 1245). Die

Kunden sind nicht Auslöser (Verursacher) dafür, dass Aufsichtsbedarf vorhanden ist. Auch das Interesse der Allgemeinheit an der Aufgabenerfüllung beseitigt nicht die vorrangige spezielle Gruppenverantwortung. Jede staatliche

Tätigkeit erfolgt im Hinblick auf die Förderung von Gemeinwohlinteressen. Ein

öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung begleitet notwendig jede

zwangsweise Inanspruchnahme besonderer Gruppen und setzt deren spezifische Finanzierungsverantwortung voraus, beseitigt sie aber nicht (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 227 f. bzw. S. 1245). Dass die Beaufsichtigung der Institute zu einer Verbesserung der Funktionsfähigkeit der Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken und der Reduzierung der

Risiken für das Finanz- und Wirtschaftssystem insgesamt führt, ist mithin nicht

geeignet, die Finanzierungsverantwortung der Institute in Zweifel zu ziehen,

sondern bestätigt deren vorrangige Sachnähe.

57(4.4) Zwischen den Belastungen und den Begünstigungen besteht eine sachgerechte Verknüpfung in dem Sinne, dass das Abgabeaufkommen im Interesse

der Gruppe der Abgabepflichtigen, also gruppennützig, verwandt wird. Gruppennützige Verwendung setzt nicht voraus, dass das Abgabeaufkommen im

spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen zu verwenden ist. Es

genügt, wenn es unmittelbar oder mittelbar überwiegend (primär) im Interesse

der Gesamtgruppe verwandt wird. Unschädlich ist es, wenn daneben (sekundär) auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit gewisse Vorteile aus der Abgabenverwendung haben (BVerfG, Beschlüsse vom 31. Mai 1990 - 2 BvL 12/88

u.a. - BVerfGE 82, 159 <180> und vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 229 bzw.

S. 1246). Auch diesen Anforderungen genügt der Umlagebetrag nach § 51

KWG. Zwar fließt das Abgabeaufkommen nicht, auch nicht anteilig an die abgabepflichtigen Institute unmittelbar zurück. Dies ist jedoch auch nicht erforderlich. Es genügt, dass die Verwendung der aufgebrachten Gelder mittelbar

überwiegend im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen erfolgt (vgl.

BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 229 bzw. S. 1246).

58In diesem Sinne liegt hier eine gruppennützige Verwendung vor. Die Aufsichtsführung stärkt das Vertrauen in die Institute und soll Folgen von Fehlentwicklungen bis hin zur Insolvenz im Interesse der Institute im Vorfeld verhindern. Die

durch die Existenz einer Aufsichtsbehörde vermittelte Sicherheit für die Kunden

der Institute fördert deren Bereitschaft, sich der Dienstleistungen der Institute zu

bedienen, die dadurch eine Erweiterung und Bewahrung ihres Kundenkreises

erfahren können.

59Für die Finanzdienstleistungsinstitute einschließlich der Wertpapierhandelsbanken entstehen durch die Beaufsichtigung besondere Vorteile, die über die jedermann zugute kommenden Vorteile der Einhaltung der Rechtsordnung hinausgehen. Die Beaufsichtigung bringt den Instituten einen Vertrauenszugewinn, der es ihnen erleichtert, untereinander und mit Dritten geschäftliche Verbindungen aufzubauen und zu entwickeln. Insbesondere ermöglicht sie vor dem

Hintergrund der gemeinschaftsrechtlichen Mindestbedingungen für die

Zulassung und Beaufsichtigung von Unternehmen, die Wertpapierdienstleistungen erbringen, Dienstleistungen im gesamten gemeinsamen Wirtschaftsraum, die ohne eine solche Aufsicht nicht erbracht werden könnten. Damit vermittelt die Beaufsichtigung den Finanzdienstleistungsinstituten und Wertpapierhandelsbanken, die im Zuge der gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung

bank- und wertpapierrechtlicher Vorschriften eingeführt worden ist (dazu

BTDrucks 13/7142 S. 55 ff.), wirtschaftliche Vorteile, die gerade bei diesen Instituten zu Erträgen führen, die anderen nicht möglich sind. Die Kostenumlage

dient dabei nicht etwa der Deckung von Kosten, die durch rechtswidriges Verhalten von Marktteilnehmern entstehen (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 6. Juli

2005 - 2 BvR 2335, 2391/95 - BVerfGE 113, 128 <148>). Vielmehr soll die Beaufsichtigung bereits im Vorfeld Fehlverhalten von Marktteilnehmern verhindern

oder jedenfalls minimieren und zugleich für die betroffenen Institute zu Wettbewerbschancen und einer Erweiterung ihres Betätigungsbereichs führen. Die

Beaufsichtigung entlastet zudem in gewissem Maße die Finanzdienstleistungsinstitute und Wertpapierhandelsbanken von einer ihnen sonst selbst obliegenden Sicherstellung der Einhaltung der Anforderungen in Bezug auf die von ihnen angebotenen Dienstleistungen. Die genannten Institute sind in einem sensiblen Geschäftsfeld tätig und müssen ein gemeinsames Interesse daran haben, als seriöse Finanzdienstleister in Erscheinung zu treten, deren Handeln

einer staatlichen Kontrolle unterliegt.

60(4.5) Eine Pflicht des Gesetzgebers, die Erhebung des Jahresbeitrages wegen

(teilweisen) Wegfalls des Finanzierungszwecks zu modifizieren oder aufzuheben, ist in dem hier in Rede stehenden Jahr 2000 nicht festzustellen. In welchen

Zeitabständen die Fortdauer der sachlichen Rechtfertigung einer Sonderabgabe

vom Gesetzgeber zu überprüfen ist, bemisst sich nach den Einzelfallumständen

der konkreten Sonderabgabe und den ihr zugrunde liegenden Verhältnissen

(vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 231 bzw. S. 1246). Danach

bestand hier keine Verpflichtung zur Überprüfung. Die Aufsicht über die Institute

war gerade erst durch das Gesetz vom 22. Oktober 1997 neu konzipiert worden.

61(4.6) Dass