Urteil des BVerwG, Az. 6 BN 3.06

Kosmetik, Richterliche Kontrolle, Schulwesen, Staat
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 BN 3.06
OVG 3 K 3/05
In der Normenkontrollsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 10. Januar 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn
und Dr. Bier
beschlossen:
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Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsge-
richts des Landes Sachsen-Anhalt vom 22. Juni 2006 wird
zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 30 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde, die sich auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Be-
deutung der Rechtssache (1.) und der Divergenz (2.) stützt, hat keinen Erfolg.
1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Grundsätz-
liche Bedeutung in diesem Sinne kommt einer Rechtssache nur zu, wenn eine
für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts
im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher
Klärung bedarf. Die grundsätzliche Bedeutung ist gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3
VwGO darzulegen; dies verlangt die Bezeichnung einer konkreten Rechtsfrage,
die für die Revisionsentscheidung erheblich sein wird, und einen Hinweis auf
den Grund, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen
soll (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310
§ 133 VwGO Nr. 26). Diesen Anforderungen genügt die Beschwerde
nicht.
a) Die Antragstellerin will geklärt wissen, „ob in Fragen der Organisation des
Schul- und Privatschulwesens bei der richterlichen Kontrolle von (untergesetzli-
chen) Normen es nur auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also auf
die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die die
Rechtsnorm tragenden Motive dessen ankommt, der an ihrem Erlass mitwirkt“.
Sie wendet sich gegen die Regelung, wonach in Sachsen-Anhalt die bisherige
Berufsfachschule Kosmetik auslaufend geführt wird. Diese Regelung war erst-
mals in Art. 2 Abs. 3 der Verordnung vom 29. Juli 2003 (GVBl LSA S. 176) ge-
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troffen worden; danach sollten zuletzt im Schuljahr 2005/06 Schüler aufge-
nommen werden. Mittlerweile wird die Berufsfachschule Kosmetik in § 37
Abs. 2 der Verordnung über Berufsbildende Schulen - BbS-VO - vom 20. Juli
2004 (GVBl LSA S. 412) mit der Maßgabe für auslaufend erklärt, dass die
oberste Schulbehörde das Jahr der letztmaligen Schüleraufnahme festlegt, wo-
bei diese Festlegung frühestens für das Schuljahr 2006/07 getroffen werden
kann. Die Antragstellerin verweist darauf, dass im Normgebungsverfahren
Zweifel vorgetragen worden seien, ob die Streichung der Berufsfachschule
Kosmetik aus dem staatlichen Schulangebot, die zugleich den in diesem Fach
tätigen Ersatzschulen die Grundlage nehme, angesichts der Lage auf dem
Ausbildungsmarkt vertretbar sei. Demgegenüber entziehe sich der Verord-
nungsgeber einer Folgenabschätzung zu Unrecht mit dem Argument, dass ein
Vollzeit-Schulangebot neben einem dualen Ausbildungsangebot ordnungspoli-
tisch unerwünscht sei und erst nach Wegfall dieser Zweispurigkeit beurteilt
werden könne, ob sich genügend Ausbildungsbetriebe für die Kosmetikerin-
Ausbildung fänden. Insofern hänge der Ausgang des Normenkontrollverfahrens
davon ab, ob sich die richterliche Kontrolle auf das Ergebnis der Normsetzung
beschränken dürfe oder auf die Einbeziehung aller abwägungserheblichen Be-
lange in den Abwägungsvorgang zu erstrecken habe.
Die Frage, die die Beschwerde aufwirft, rechtfertigt die Zulassung der Revision
nicht. Denn sie bedarf, soweit sie überhaupt Fragen des revisiblen Rechts an-
spricht, keiner Klärung in dem erstrebten Revisionsverfahren. In der Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es bei der richterlichen
Kontrolle untergesetzlicher Normen, soweit keine anderweitigen Rechtsvor-
schriften bestehen, nur auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahren, also auf
die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die die
Rechtsnorm tragenden Motive dessen ankommt, der an ihrem Erlass mitgewirkt
hat. Soweit der Normgeber zur Regelung einer Frage befugt ist, ist seine Ent-
scheidungsfreiheit eine Ausprägung des auch mit Rechtsetzungsakten der
Exekutive typischerweise verbundenen normativen Ermessens. Dieses wird erst
dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entscheidung in Anbe-tracht
des Zweckes der Ermächtigung schlechterdings unvertretbar oder unver-
hältnismäßig ist. Demgemäß beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kon-
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trolle darauf, ob diese äußersten rechtlichen Grenzen der Rechtsetzungsbefug-
nis überschritten sind. Die Rechtsprechung hat zu respektieren, dass der par-
lamentarische Gesetzgeber im Rahmen der Ermächtigung zum Erlass von
Rechtsverordnungen oder Satzungen eigene Gestaltungsfreiräume an den un-
tergesetzlichen Normgeber weiterleitet und ihm damit vorbehaltlich gesetzlicher
Beschränkungen die Bewertungsspielräume eröffnet, die sonst dem parlamen-
tarischen Gesetzgeber selbst zustehen. Eine verwaltungsgerichtliche Überprü-
fung des Abwägungsvorgangs setzt daher bei untergesetzlichen Normen eine
besonders ausgestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte
Abwägungsdirektiven voraus, wie sie etwa im Bauplanungsrecht vorgegeben
sind. Sind solche nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit der Norm mit
Mängeln im Abwägungsvorgang nicht begründet werden. Entscheidend ist dann
allein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden
rechtlichen Maßstäben entspricht (Beschlüsse vom 3. Mai 1995 - BVerwG 1 B
222.93 - Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2, vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C
6.02 - BVerwGE 118, 128 <149 f.> = Buchholz 442.066 § 43 TKG Nr. 2; Urteil
vom 26. April 2006 - BVerwG 6 C 19.05 - NVwZ 2006, 1068 ).
Die hier angegriffene verordnungsrechtliche Regelung über das Auslaufen der
Berufsfachschule Kosmetik beruht auf § 9 Abs. 9 SchulG LSA, der für den Be-
reich des berufsbildenden Schulwesens die oberste Schulbehörde ermächtigt,
durch Verordnung u.a. die nähere Ausgestaltung der Bildungswege zu regeln.
Das Oberverwaltungsgericht hat dieser Bestimmung keine normativen Abwä-
gungsdirektiven im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesver-
waltungsgerichts entnommen. Diese Anwendung von nicht revisiblem Landes-
recht ist der Überprüfung durch das Revisionsgericht grundsätzlich entzogen.
b) Grundsätzliche Bedeutung gewinnt die Frage, die die Beschwerde aufwirft,
auch nicht im Hinblick darauf, dass sie den Standpunkt des Normenkontrollge-
richts für unvereinbar mit der in Art. 7 Abs. 4 GG garantierten Privatschulfreiheit
hält. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vermag
die Rüge der Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Anwendung und Ausle-
gung irrevisiblen Landesrechts die Zulassung der Revision nur zu begründen,
wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maß-
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stab angeführten - bundesrechtlichen Normen ihrerseits ungeklärte Fragen von
grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (Beschlüsse vom 19. Juli 1995 - BVerwG
6 NB 1.95 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 104 und vom 6. Oktober 2005
- BVerwG 6 BN 2.05 - Buchholz 402.41 Allg. Polizeirecht Nr. 80). Dies ist hier
nicht der Fall. Wie bereits ausgeführt, hängt die richterliche Kontrolldichte ge-
genüber untergesetzlichen Normen nicht maßgeblich davon ab, ob diese den
Schutzbereich von Grundrechten und/oder von institutionellen Garantien des
Grundgesetzes berühren, sondern davon, ob die gesetzliche Ermächtigungs-
grundlage besondere Abwägungsdirektiven vorgibt. In Ermangelung solcher
Direktiven ist auch im grundrechtsrelevanten Bereich die Entscheidungsfreiheit
des untergesetzlichen Normgebers eine Ausprägung des ihm anvertrauten
normativen Ermessens, welches erst dann rechtswidrig ausgeübt wird, wenn
die getroffene Entscheidung in Anbetracht des Ermächtigungszwecks schlech-
terdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist. Das Oberverwaltungsgericht
hat im Einzelnen herausgearbeitet, dass bei Anlegung dieses Maßstabes die
angegriffene Regelung über das Auslaufen der Berufsfachschule Kosmetik im
Ergebnis nicht beanstandet werden kann. Dagegen ist auch unter Berücksichti-
gung des Beschwerdevorbringens nichts zu erinnern:
Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des
Staates. Zur Schulaufsicht in diesem Sinne gehört die Befugnis des Staates zur
Planung und Organisation des Schulwesens einschließlich der organisatori-
schen Gliederung der Schule und der strukturellen Festlegungen des Ausbil-
dungssystems (BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1969 - 2 BvR 446/64 -
BVerfGE 26, 228 <238>, Urteil vom 9. Februar 1982 - 1 BvR 845/79 - BVerfGE
59, 360 <377>; BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1998 - BVerwG 6 C 11.97 -
BVerwGE 107, 75 <78> = Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 124). Die
Bestandsgarantie der Privatschule nach Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG bewirkt keine
Beschränkung der dem Staat zustehenden allgemeinen Schulorganisationsge-
walt. Der Staat kann einzelne Ausbildungszweige aus dem Gebiet des öffentli-
chen Schulwesens ausgliedern, wenn er dies für sachgerecht hält. Daran ist er
auch nicht deshalb gehindert, weil bisher Privatschulen sich einem solchen
Ausbildungszweig gewidmet haben. Insofern besteht eine Akzessorietät der
privaten Ersatzschule zur öffentlichen Schule, die zur Folge hat, dass Befugnis-
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se einer Privatschule nur in dem Umfang bestehen, in dem sie auch den öffent-
lichen Schulen zukommen. Gegen mittelbare Auswirkungen, die von Eingriffen
in das staatliche Schulwesen ausgehen, schützt die Privatschulfreiheit des
Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht (BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1974 - 1 BvR
82/71 - BVerfGE 37, 314 <319 f.>).
Das Oberverwaltungsgericht hat dies richtig erkannt und deshalb seine Vertret-
barkeitskontrolle auf die Gründe konzentriert, die den Verordnungsgeber bewo-
gen haben, die Fachrichtung Kosmetik an den (staatlichen) Berufsfachschulen
des Landes Sachsen-Anhalt auslaufen zu lassen. Ausschlaggebend hierfür wa-
ren das Inkrafttreten der (Bundes-)Verordnung über die Berufsausbildung zum
Kosmetiker/zur Kosmetikerin vom 9. Januar 2002 (BGBl I S. 417), wonach
nunmehr eine dreijährige duale Ausbildung zu einem staatlich anerkannten Ab-
schluss führt, sowie die bildungspolitische Leitentscheidung, vollschulische An-
gebote zur Berufsausbildung grundsätzlich nur dort (weiter) vorzuhalten, wo
entsprechende Angebote im dualen Ausbildungssystem fehlen. Die Landesre-
gierung erwartet, dass die Aufhebung des Berufsfachschulangebotes im Fach
Kosmetik das Entstehen dualer Ausbildungsplätze, wenn auch auf einem zah-
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Aufnahmejahr 2005/06 begrenzte und jetzt flexibel ausgestaltete - Übergangs-
frist für angemessen, aber auch ausreichend, da die Ausbildungsplatzsituation
im Zeitpunkt der Entscheidung über das Auslaufen der Berufsfachschule Kos-
metik angespannt war, die demografische Entwicklung ab dem Jahr 2006 aber
mit Schülerrückgängen und damit einer Entlastung des Ausbildungsstellen-
marktes rechnen lässt (vgl. LTDrucks 4/1473 vom 30. März 2004). Dem ange-
fochtenen Urteil zufolge hält sich das vom Verordnungsgeber so begründete
Abwägungsergebnis innerhalb der Grenzen, die ihm bei der Ausübung seiner
Organisationsgewalt im Bereich des Schulwesens gesetzt sind. Ob diese Be-
wertung zutrifft, bedarf keiner grundsätzlichen Klärung im Interesse der Einheit
oder der Fortbildung des Rechts.
2. Auch unter dem Gesichtspunkt der Divergenz ist die Zulassung der Revision
nicht gerechtfertigt. Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröff-
nende Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
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oder des Bundesverwaltungsgerichts ist nur dann hinreichend bezeichnet i.S.v.
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten,
die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit
dem die Vorinstanz einem die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
bzw. des Bundesverwaltungsgerichts tragenden abstrakten Rechtssatz in An-
wendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Auf eine fehlerhafte
oder unterbliebene Anwendung höchstrichterlicher Rechtssätze kann eine Di-
vergenzrüge dagegen nicht gestützt werden (Beschluss vom 19. August 1997
- BVerwG 7 B 261.97 - a.a.O.). Den sich daraus ergebenden Anforderungen
wird die Beschwerde nicht gerecht.
Die Antragstellerin macht geltend, das Normenkontrollgericht habe bei der
Überprüfung der Übergangsvorschrift in § 37 Abs. 2 BbS-VO den Rechtssatz
aufgestellt, dass selbst eine sofortige Schließung des betreffenden Schulange-
bots - ohne jede Übergangsfrist - noch „ermessensgerecht“ sei. Demgegenüber
verträten sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch das Bundesverwal-
tungsgericht in ständiger Rechtsprechung die Auffassung, dass bei der Aufhe-
bung oder Modifikation geschützter Rechtspositionen aufgrund des rechtsstaat-
lichen Grundsatzes des Vertrauensschutzes eine angemessene Übergangsre-
gelung getroffen werden müsse. Damit kann die Beschwerde schon deshalb
nicht durchdringen, weil sie nicht zu erkennen gibt, inwiefern das angefochtene
Urteil auf dem von ihm (angeblich) aufgestellten Rechtssatz beruht. Denn das
umstrittene Auslaufen der Berufsfachschule Kosmetik wurde, wie in dem ange-
fochtenen Urteil eingehend dargelegt, gerade nicht übergangslos angeordnet.
Vielmehr wurde in der Verordnung vom 29. Juli 2003 zunächst das Schuljahr
2005/06 und in § 37 Abs. 2 BbS-VO nunmehr frühestens das Schuljahr 2006/07
als letztmöglicher Beginn der Ausbildung an der zweijährigen Berufsfachschule
Kosmetik festgelegt. Diese (mindestens) dreijährige Frist ab dem erstmaligen
Tätigwerden des Verordnungsgebers verlängert sich um die weiteren zwei
Jahre, in denen der Schulbetrieb mit den dann vorhandenen Schülern
weiterläuft. Das Normenkontrollgericht erachtet diese Regelung für angemes-
sen. Es hat dabei einerseits erwogen, dass jeder Schüler, der innerhalb der
genannten Frist eine Ausbildung an der Berufsfachschule Kosmetik beginnt,
diese dort auch noch beenden kann, und andererseits, dass es der Antragstel-
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lerin auch nach dem endgültigen Auslaufen der bisherigen Schulform unbe-
nommen bleibt, die Schule als Ergänzungsschule fortzuführen. Vor diesem Hin-
tergrund ist der Rechtssatz, das Auslaufen der Berufsfachschule Kosmetik hätte
rechtmäßigerweise ohne jede Übergangsfrist angeordnet werden dürfen - selbst
wenn er dem angefochtenen Urteil zu entnehmen sein sollte -, für dieses
ersichtlich nicht tragend. Dass die Überlegungen des Oberverwaltungsgerichts
zur Angemessenheit der Übergangsregelung von einem höchstrichterlich
aufgestellten allgemeinen Rechtssatz abweichen könnten, ist demgegenüber
nicht dargelegt und auch sonst nicht ersichtlich. Denn dem Normgeber kommt
bei der Ausgestaltung einer erforderlichen Übergangsregelung anerkannterma-
ßen ein weiter Spielraum nach Maßgabe der jeweiligen Gegebenheiten zu
(BVerfG, Beschluss vom 10. April 1984 - 2 BvL 19/82 - BVerfGE 67, 1 <15>).
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des
Streitwertes für das Beschwerdeverfahren auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1
GKG.
Dr. Bardenhewer Dr. Hahn Dr. Bier
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Schulrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
GG Art. 7 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1
Stichworte:
Schule; berufsbildende Schule; Berufsfachschule; Privatschule; Ersatzschule;
Übergangsregelung; Übergangsfrist; Normenkontrolle; Rechtsverordnung; Ab-
wägungsergebnis; Abwägungsvorgang.
Leitsätze:
1. Für die Gültigkeit untergesetzlicher Normen ist das Ergebnis des Rechtsset-
zungsaktes maßgeblich; der Abwägungsvorgang wird nur bei einer besonders
ausgestalteten Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungs-
direktiven geprüft (wie stRspr).
2. Die Privatschulfreiheit (Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG) bewirkt keine Beschränkung
der dem Staat zustehenden allgemeinen Schulorganisationsgewalt. Der Staat
kann aus dem öffentlichen Schulwesen einen Ausbildungszweig auch dann
ausgliedern, wenn sich ihm bisher Privatschulen gewidmet haben. Gegen mit-
telbare Auswirkungen, die von Eingriffen in das staatliche Schulwesen ausge-
hen, schützt die Privatschulfreiheit nicht (im Anschluss an BVerfGE 37, 314).
Beschluss des 6. Senats vom 10. Januar 2007 - BVerwG 6 BN 3.06
I. OVG Magdeburg vom 22.06.2006 - Az.: OVG 3 K 3/05 -