Urteil des BVerwG vom 23.02.2012
Passives Wahlrecht, Universität, Wissenschaftsfreiheit, Grundrecht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 BN 2.11
OVG 2 C 1/10
In der Normenkontrollsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. Februar 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Möller und Hahn
beschlossen:
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Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzu-
lassung der Revision in dem Urteil des Sächsischen Ober-
verwaltungsgerichts vom 8. August 2011 wird zurückge-
wiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Der Antragsteller ist Student an der Antragsgegnerin, der Technischen Universi-
tät Dresden. Er wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen § 22
(i.V.m. § 20) der von der Antragsgegnerin als Satzung erlassenen Wahlordnung
vom 29. Juli 2009. Hierin ist bestimmt, dass bei der Wahl des Senats der An-
tragsgegnerin für die Wahlen der Senatoren aus der Mitgliedergruppe der Stu-
denten vier Wahlkreise gebildet werden, wobei der Wahlberechtigte nur in sei-
nem Wahlkreis kandidieren darf; für die Ausübung des aktiven Wahlrechts fin-
det keine Einteilung nach Wahlkreisen statt.
Das Oberverwaltungsgericht hat § 22 der Wahlordnung für unwirksam erklärt.
Die Beschwerde der Antragsgegnerin richtet sich gegen die Nichtzulassung der
Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts.
II
Die auf die Revisionszulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der
Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und der Divergenz nach § 132
Abs. 2 Nr. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
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Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache, wenn für die angefochtene
Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang
höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung
war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der
Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts ge-
boten ist. Aus den Darlegungen der Beschwerde ergibt sich nicht, dass diese
Voraussetzungen hier erfüllt sind.
Die Antragsgegnerin hält folgende Fragen für grundsätzlich klärungsbedürftig:
"(1.) Gilt das verfassungsrechtliche Gebot, dass Wahlkreise an-
nähernd gleich groß sein müssen und die Stimmmöglichkeit auf
den Wahlkreisbewerber beschränkt ist, auch für Wahlen an
Universitäten? Liegt in der Zuteilung jeweils eines Sitzes auf die
Wahlkreise und der unbeschränkten Stimmabgabe eine wahl-
rechtlich relevante Ungleichbehandlung?
(2.) Kann bei der Wahl zu einem Selbstverwaltungsgremium der
Universität eine Differenzierung innerhalb der Mitgliedergruppe
der Studierenden auf Grund der Zusammensetzung und Funk-
tion des zu wählenden Gremiums sowie der Fächerkultur der
Universität sachlich gerechtfertigt sein?
(3.) Bedürfen Einschränkungen der Wahlrechtsgleichheit bei
Universitäten einer Regelung durch den Gesetzgeber oder zu-
mindest einer gesetzlichen Grundlage? Sind Universitäten be-
fugt, auf Grund ihres Selbstverwaltungsrechts Differenzierun-
gen bei der Wahl zu einem Selbstverwaltungsgremium der Uni-
versität vorzunehmen und die Bildung von Wahlkreisen zu re-
geln?"
Diese Fragen sind einer Klärung im Revisionsverfahren nicht fähig oder jeden-
falls nicht bedürftig.
Das Oberverwaltungsgericht hat entschieden (UA S. 11 ff.), dass die in den an-
gefochtenen Bestimmungen der Wahlordnung der Antragsgegnerin vorgesehe-
ne Wahlkreisbindung gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl verstoße,
den der Landesgesetzgeber in § 51 Abs. 1 des Gesetzes über die Hochschulen
im Freistaat Sachsen (Sächsisches Hochschulgesetz - SächsHSG) vom
10. Dezember 2008 (SächsGVBl S. 900) für die Wahl der Mitglieder von Orga-
nen der universitären Selbstverwaltung festgeschrieben habe. Eine Ausnahme
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von diesem Grundsatz sehe das Landeshochschulrecht lediglich in § 51 Abs. 3
i.V.m. § 50 SächsHSG in dem Sinne vor, dass jedes Mitglied der Hochschule
sein aktives und passives Wahlrecht nur in jeweils einer Mitgliedergruppe -
Hochschullehrer, akademische Mitarbeiter, Studenten oder sonstige Mitarbeiter
- ausüben könne. Einen Anknüpfungspunkt für weitere Ausnahmen - etwa für
sachgemäße Untergliederungen der genannten Gruppen - enthalte das Lan-
deshochschulrecht nicht. Der Landesgesetzgeber habe im Gegenteil bestimmt,
dass innerhalb der Gruppen eine gleiche Wahl stattfinde. Da die Satzungsauto-
nomie der Antragsgegnerin nur im Rahmen der Gesetze bestehe, sei auch sie
zu weiteren Differenzierungen nicht befugt. Mithin komme der Umstand, dass
bei der Wahl der universitären Vertretungen die Wahlgleichheit als solche für
Einschränkungen aus sachlichen Gründen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG,
Art. 18 Abs. 1 der Verfassung des Freistaats Sachsen vom 27. Mai 1992
(SächsGVBl S. 243) im Prinzip offen sei, nicht zum Tragen.
Hiernach fehlt es den von der Antragsgegnerin unter (1.) und (2.) formulierten
Fragen an der Klärungsfähigkeit im Revisionsverfahren. Sie sind für die Ent-
scheidung des Rechtsstreits nicht erheblich. Das Oberverwaltungsgericht hat
seine Entscheidung des Rechtsstreits allein auf § 51 Abs. 1 und 3, § 50
SächsHSG gestützt. Diese Bestimmungen des irrevisiblen Landeshochschul-
rechts lassen in ihrer für den Senat gemäß § 137 Abs. 1 VwGO, § 173 VwGO
i.V.m. § 560 ZPO bindenden Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht die
Differenzierungen, auf die sich die gestellten Fragen beziehen, nicht zu.
Die Problematik der Vereinbarkeit dieser von dem Oberverwaltungsgericht fest-
gestellten strikten Maßgaben des Landesrechts mit Bundesverfassungsrecht
thematisiert die von der Antragsgegnerin unter (3.) zusammengefasste Frage-
stellung. Sie sieht danach eine grundsätzlich zu klärende Frage des insoweit als
Prüfungsmaßstab heranzuziehenden revisiblen Bundesverfassungsrechts sinn-
gemäß darin, ob eine Universität unter Berufung auf das auch ihr zustehende
Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG (BVerfG, Ur-
teil vom 27. Juli 2004 - 2 BvF 2/02 - BVerfGE 111, 226 <264>; für Fakultäten:
BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 2004 - 1 BvR 911/00 u.a. - BVerfGE 111,
333 <350, 352>) Differenzierungen des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit
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für ihre Selbstverwaltungsgremien regeln darf, die der parlamentarische (Lan-
des-) Gesetzgeber nicht vorgesehen hat. Auch dieser Frage kommt keine
grundsätzliche Bedeutung zu. Sie ist revisionsgerichtlich nicht klärungsbedürf-
tig, weil sie - soweit dies fallübergreifend möglich ist - in der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts bereits geklärt ist. Das von dem Oberverwal-
tungsgericht angewandte Landesrecht widerspricht den dergestalt anerkannten
Rechtsgrundsätzen nicht.
Danach (BVerfG, Beschluss vom 9. April 1975 - 1 BvL 6/74 - BVerfGE 39, 247
<254 ff.>) erfährt der für Parlamentswahlen entwickelte Grundsatz der formalen
Wahlgleichheit im Hinblick auf die Wahlen von Selbstverwaltungsorganen der
Hochschulen Einschränkungen, die in der Organisationsstruktur der Hochschu-
len begründet sind und sich zudem aus der vorbehaltlosen Garantie der Wis-
senschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG ergeben. In der Organisations-
form der Gruppenuniversität werden den von den Hochschulgruppen gewählten
Vertretern Stimmrechte in den kollegialen Beschlussorganen der Hochschul-
selbstverwaltung unabhängig von der jeweiligen Gruppengröße zugeteilt. Da-
raus ergibt sich zwangläufig, dass insoweit bei Wahlen der Erfolgswert der ein-
zelnen Wählerstimmen verschieden groß sein kann. Dies findet seine Rechtfer-
tigung darin, dass durch die Repräsentation aller Gruppen ein Ausgleich der
verschiedenen Gruppeninteressen ermöglicht werden soll. Wenn es auch in-
nerhalb einer Gruppe erhebliche Interessenkonflikte gibt und die gegensätzli-
chen Auffassungen in der Gruppenvertretung nicht hinreichend zum Zuge
kommen, so dass der Gesetzgeber befürchten kann, hierdurch werde die Funk-
tionsfähigkeit der Gruppenuniversität beeinträchtigt, kann es ihm nicht verwehrt
werden, dem durch eine sachgemäße Untergliederung der betroffenen Gruppe
Rechnung zu tragen. In einem solchen Fall muss auch die damit verbundene
(weitere) Änderung des Erfolgswerts der Stimme des einzelnen Wählers hinge-
nommen werden.
Sieht indes der Gesetzgeber im Rahmen des der Hochschulorganisation zuge-
hörigen Wahlrechts von derartigen Binnendifferenzierungen innerhalb der Mit-
gliedergruppen bewusst ab, ist dies für die Hochschulen bindend. Sie dürfen
dann auch nicht ihrerseits solche Differenzierungen unter Berufung auf ihre
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durch das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit unterlegte Satzungsautonomie
treffen. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Be-
schluss vom 26. Oktober 2004 a.a.O. S. 351, 354 f.; vgl. weiter: Urteil vom
29. Mai 1973 - 1 BvR 424/71 u.a. - BVerfGE 35, 79 <116 f., Beschluss vom
20. Juli 2010 - 1 BvR 748/06 - BVerfGE 127, 87 <115 f.>) erfordert der effektive
Schutz der Wissenschaftsfreiheit zwar adäquate organisationsrechtliche Vor-
kehrungen. Das Grundrecht des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG schreibt aber keine
bestimmte Organisationsform des Wissenschaftsbetriebs an den Hochschulen
vor. Kriterium für eine verfassungsgemäße Hochschulorganisation kann nur
sein, ob mit ihr freie Wissenschaft möglich ist und ungefährdet betrieben wer-
den kann. In der möglichen Nichtrepräsentation einzelner Fachbereiche im Se-
nat liegt keine Gefährdung freier Wissenschaft. Das Grundrecht des Art. 5
Abs. 3 Satz 1 GG gewährt keinen Anspruch auf die Vertretung eines Fachbe-
reichs im Senat. Solange der Gesetzgeber ein hinreichendes Maß an organisa-
torischer Selbstbestimmung der Grundrechtsträger sicherstellt, ist er frei, den
Wissenschaftsbetrieb nach seinem Ermessen zu regeln, um die unterschiedli-
chen Aufgaben der Wissenschaftseinrichtungen und die Interessen aller daran
Beteiligten in Wahrnehmung seiner gesamtgesellschaftlichen Verantwortung in
angemessenen Ausgleich zu bringen. Für diese Aufgabe ist der parlamentari-
sche Gesetzgeber besser geeignet als die an speziellen Interessen orientierten
Träger der Wissenschaftsfreiheit.
2. Die Revision ist auch nicht wegen Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2
VwGO zuzulassen.
Dieser Zulassungsgrund ist erfüllt, wenn die Vorinstanz in Anwendung dersel-
ben Rechtsvorschrift mit einem ihre Entscheidung tragenden abstrakten
Rechtssatz einem ebensolchen Rechtssatz, der in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen in der Vorschrift genannten
Gerichts aufgestellt worden ist, widersprochen hat. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3
VwGO ist die Abweichung in der Beschwerdebegründung darzulegen. Den Aus-
führungen der Antragsgegnerin lassen sich die Merkmale einer solchen die Re-
vision eröffnenden Abweichung nicht entnehmen.
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Die Antragsgegnerin trägt sinngemäß vor, das Oberverwaltungsgericht weiche
mit seiner Annahme, dass die ungleiche Größe der in der angefochtenen Wahl-
ordnung vorgesehenen Wahlkreise zu einem dem Grundsatz der gleichen Wahl
widersprechenden ungleichen Stimmengewicht führe, von dem Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1975 - 1 BvL 6/74 - (a.a.O. S. 254 f.)
ab. Das Bundesverfassungsgericht habe anerkannt, dass der Grundsatz der
formalen Wahlgleichheit bei den Wahlen der universitären Selbstverwaltungs-
organe Einschränkungen unterliege.
Mit diesem Vortrag verkennt die Antragsgegnerin, dass sich die bereits oben
dargestellten bundesrechtlichen Maßstäbe der von ihr genannten bundesver-
fassungsgerichtlichen Entscheidung auf die Mitgliedergruppen der Gruppenuni-
versität beziehen, auf Untergliederungen dieser Gruppen aber nur vorbehaltlich
einer entsprechenden Anordnung durch den Gesetzgeber. Demgegenüber be-
treffen die Erwägungen des angefochtenen Urteils Untergliederungen der Mit-
gliedergruppen, die die Antragsgegnerin in Widerspruch zu dem von dem Ober-
verwaltungsgericht bindend festgestellten Inhalt des landesrechtlichen Hoch-
schulgesetzes geschaffen hat. Die von der Antragsgegnerin gerügte Divergenz
besteht daher nicht.
Auch die weitere von der Antragsgegnerin erhobene Divergenzrüge greift nicht
durch. Sie entnimmt dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli
1969 - BVerwG 7 C 29.67 - (BVerwGE 32, 308 <310 f.> = Buchholz 421.2
Hochschulrecht - Allg Nr. 26 S. 8) die allgemeine Aussage, es bestehe kein
rechtsstaatlicher Grundsatz im Sinne des Art. 20 GG, dass eine mit Satzungs-
gewalt begabte Vereinigung - auch dort eine Hochschule - im Rahmen ihrer
Zweckbestimmung für die ihr angehörigen Personen verbindliche Regeln nicht
schaffen dürfe, weil dies dem förmlichen Gesetz vorbehalten sei. In Wider-
spruch dazu habe das Oberverwaltungsgericht den Rechtssatz aufgestellt, dass
eine Universität die Wahlrechtsgleichheit für die Wahl ihrer Gremien durch eine
Satzung nur dann einschränken dürfe, wenn der Gesetzgeber eine solche Mög-
lichkeit zugelassen habe.
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Mit diesem Vorbringen ist eine zur Revisionszulassung führende Divergenz je-
denfalls deshalb nicht dargetan, weil das Oberverwaltungsgericht - für den Se-
nat verbindlich - festgestellt hat, dass der Landesgesetzgeber die hier in Rede
stehende Binnendifferenzierung der Mitgliedergruppen durch universitäres Sat-
zungsrecht nicht nur nicht vorgesehen, sondern explizit ausgeschlossen hat
(UA S. 12 a.E.). Eine vergleichbare Konstellation lag der von der Antragsgegne-
rin herangezogenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu
Grunde.
3. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Fest-
setzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.
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