Urteil des BVerwG vom 03.11.2004
Erlass, Rechtliches Gehör, Stadt, Prostitution
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 BN 2.04
VGH 11 N 424/01
In der Normenkontrollsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. November 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n und Dr. G r a u l i c h
beschlossen:
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Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsge-
richtshofs vom 31. Oktober 2003 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdever-
fahren auf 25 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf die Grundsatz- (I.) und die Verfahrensrüge (II.) gestützte Beschwerde bleibt
ohne Erfolg.
I. Die Rechtssache hat nicht die von der Beschwerde geltend gemachte grundsätzli-
che Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung
kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die Revisionsentscheidung er-
hebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder der
Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfor-
dernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO verlangt die Bezeichnung einer konkreten
Rechtsfrage, die für die Revisionsentscheidung erheblich sein wird, und einen Hin-
weis auf den Grund, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen
soll. Die Beschwerde muss daher erläutern, dass und inwiefern die Revisionsent-
scheidung zur Klärung einer bisher revisionsgerichtlich nicht beantworteten fallüber-
greifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts führen kann. Die von der Beschwerde
aufgeworfenen Fragen (1. bis 6.) verleihen der Sache keine rechtsgrundsätzliche Be-
deutung.
1. Die Antragstellerin hält für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob der Verordnung des
Regierungspräsidiums in Darmstadt vom 4. April 2000 zum Schutz der Jugend und
des öffentlichen Anstandes (Hess.StAnz. 2000 S. 1409) ein rechtlich nicht mehr heil-
barer Mangel anhaftet oder ob der Mangel durch das Nachschieben plausibler Grün-
de durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren im
Nachhinein in Wegfall geraten kann und welche Anforderungen an die nachträgli-
chen, die Motivationsebene und Entscheidungsgrundlagen verändernden Erwägun-
gen zu stellen sind. Diese Frage stelle sich, weil für den Antragsgegner der aus-
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schlaggebende Grund für den Erlass der angefochtenen Verordnung darin bestan-
den habe, dass er rechtsirrig der Meinung gewesen sei, er müsse sich von der Über-
legung leiten lassen, dass er die Straßenprostitution aus Rechtsgründen nicht für das
gesamte Stadtgebiet untersagen könne.
Dieses Vorbringen kann nicht zur Zulassung der Grundsatzrevision führen, weil die
aufgeworfene Frage für die Entscheidung über die Revision ohne Bedeutung ist. Die
für grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Rechtsfrage setzt nämlich einen Sach-
verhalt voraus, den der Verwaltungsgerichtshof anders festgestellt hat. Die Frage
unterstellt dem Antragsgegner, "dass er rechtsirrig der Meinung gewesen sei, er
müsse sich von der Überlegung leiten lassen, dass er die Straßenprostitution aus
Rechtsgründen nicht für das gesamte Stadtgebiet untersagen könne". Der Verwal-
tungsgerichtshof hat im Tatbestand des streitgegenständlichen Urteils aber als vom
Antragsgegner mitgeteilte Erwägung beim Erlass der Verordnung ausgeführt, "ein
Vollverbot der Straßenprostitution für das gesamte Stadtgebiet sei wegen der ange-
stammten Prostituiertenszene in Darmstadt und der Gefahr, dass diese in der Illegali-
tät ein noch größeres Gefahrenpotential hervorrufen würde, nicht in Betracht ge-
kommen." (Urteil S. 7). Diese Überlegung hat der Verwaltungsgerichtshof auch in
den Gründen des Urteils als maßgeblichen Teil der Erwägungen beim Erlass der
Verordnung festgestellt (Urteil S. 15/16). Das Normenkontrollgericht ist somit davon
ausgegangen, dass der Antragsgegner die Festlegung des "Toleranzgebietes" gera-
de deshalb für erforderlich gehalten hat, weil anderenfalls zu befürchten gestanden
habe, dass sich die Prostituiertenszene unkontrolliert in schutzwürdige Bezirke verla-
gert oder in die Illegalität abgeglitten wäre. Davon, dass der Antragsgegner von einer
rechtlichen Bindung im Sinne der aufgeworfenen Frage ausgegangen wäre, kann
danach nicht die Rede sei.
2. Außerdem ist nach Ansicht der Beschwerde die Frage grundsätzlich klärungsbe-
dürftig, welche rechtlichen Anforderungen beim Erlass der Sperrbezirksverordnung
an die Methodik der Entscheidungsfindung beim inneren Normgebungsverfahren zu
stellen und welche möglichen Einbeziehungs- und Abwägungsdefizite dabei vorgefal-
len seien. Dazu habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof keine Ausführungen
gemacht. Der Verordnungsgeber habe nämlich hinsichtlich einer Sperrbezirksrege-
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lung für andere Prostitutionsarten als die Straßenprostitution keine Ermessensent-
scheidung getroffen.
Auch diese Frage führt nicht auf eine klärungsbedürftige Problematik, weil die auf-
geworfene Frage für die Entscheidung über die Revision ebenfalls ohne Bedeutung
ist.
Nach Ansicht der Beschwerde hat der Verordnungsgeber in rechtsfehlerhafter Weise
keine Abwägung darüber vorgenommen, ob auch für andere Prostitutionsarten als
die Straßenprostitution eine Sperrbezirksregelung auf dem Gebiet der Stadt Darm-
stadt zu treffen sei. Die von der Beschwerde unterstellte Ermessensunterschreitung
beim Erlass der Verordnung liegt aber nach den Feststellungen des Verwaltungsge-
richtshofs nicht vor, weil es zu dem weitergehenden Verbot der Prostitutionsaus-
übung bereits mangels Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen nicht gekom-
men ist.
Danach hat das - nach hessischem Landesrecht für den Erlass der Verordnung zu-
ständige - Regierungspräsidium in Darmstadt seit 1991 zunächst das mehrfach vor-
gebrachte Ansinnen der Stadt Darmstadt zum Erlass einer Sperrbezirksverordnung
betreffend die Straßenprostitution abgelehnt, weil nach seiner Ansicht u.a. die Vo-
raussetzungen des Art. 297 EGStGB nicht erfüllt waren (Urteil S. 12). Erst nach um-
fangreichen tatsächlichen Erhebungen durch die Stadt Darmstadt und mit Zustim-
mung des Polizeipräsidiums, das insofern Bedenken gegen die grundsätzliche Erfor-
derlichkeit einer Sperrgebietsverordnung in Darmstadt zurückgestellt habe, hat der
Antragsgegner die Erwägungen der Stadt Darmstadt als eigene Einschätzung über-
nommen, wonach die ausgewiesene Toleranzzone den Belangen des Jugendschut-
zes und des öffentlichen Anstandes besser gerecht werde als der bisher für die Stra-
ßenprostitution genutzte Bereich Feldbergstraße/Mornewegstraße (Urteil S. 14). Der
Regelungsumfang der Verordnung ist somit bereits bei der Prüfung der tatbestandli-
chen Voraussetzungen auf - äußerstenfalls - die Straßenprostitution begrenzt wor-
den. Die Frage einer etwaigen Erstreckung der Verordnung auf die Prostitution in
geschlossenen Räumen konnte sich auf der Ebene der Ermessensabwägung daher
nicht mehr stellen. Auf die von der Beschwerde für klärungsbedürftig gehaltene Fra-
ge der Anforderung an die Ermessensbetätigung kommt es daher entscheidend nicht
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an. Im Übrigen ist nicht zu erkennen, dass die aufgeworfene Frage über den vorlie-
genden Einzelfall hinausweisen könnte.
3. Die Antragstellerin hält die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob in den
Straßen, in denen die Straßenprostitution nach der Sperrbezirksverordnung nicht
verboten ist, die diesbezügliche Regelung dieser Verordnung die straßenrechtliche
Zulässigkeit der Sondernutzung durch Dirnen beim Anwerben von Kunden indiziert.
Die Frage kann nicht im Rahmen der Revision geklärt werden, weil sie nach Landes-
recht zu beantworten ist (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Voraussetzungen der Erteilung
einer wegerechtlichen Sondernutzung im innerörtlichen Gebiet bestimmen sich nach
§§ 16 ff. HStrG.
4. Auch die Frage, wie die Straßen, in denen die Straßenprostitution mit der Tolerie-
rung eines Suchverkehrs für Freier mit ihren Autos im Hinblick auf ihre Straßenfüh-
rung und Beschilderung sowie aufgrund ihres Verkehrsaufkommens beschaffen sein
müssen, damit sie als geeignet für die Ausweisung als Toleranzbereich für die Stra-
ßenprostitution in einer Sperrgebietsverordnung angesehen werden können, kann
die Zulassung der Revision nicht rechtfertigen.
Die Beschwerde legt nicht dar, aus welchem Grund die Beantwortung der gestellten
Rechtsfrage für die Revision entscheidungserheblich sein kann. Der Verwaltungsge-
richtshof hat sich im Rahmen der Prüfung der Ermessensbetätigung des Verord-
nungsgebers mit der Frage befasst, wie sich die Straßenprostitution im Bereich der
entstandenen Toleranzzone auf die in diesem Gebiet bereits vorhandenen Verhält-
nisse des Straßenverkehrs auswirkt. Dazu hat er auf Kontrollberichte der Stadt
Darmstadt und des Polizeipräsidiums Südhessen verwiesen, die zu dem Ergebnis
kämen: "Wer im Rahmen des normalen Durchgangsverkehrs nicht weiß, dass hier
der Darmstädter Straßenstrich ist, wird dies gar nicht bemerken." Im Urteil wird in
diesem Zusammenhang festgestellt, dass auch zum Zeitpunkt der gerichtlichen Ent-
scheidung keine Anhaltspunkte vorliegen, die ein abweichendes Urteil rechtfertigen
(Urteil S. 17). Angesichts dieses für das Revisionsgericht bindend festgestellten
Sachverhalts ist nicht erkennbar, welche Entscheidungserheblichkeit der aufgewor-
fenen Rechtsfrage zukommen könnte. Außerdem ist auch diese Frage nur nach
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Maßgabe der jeweiligen örtlichen Verhältnisse zu beantworten und hat daher keine
fallübergreifende Bedeutung.
5. Die Antragstellerin hält es weiterhin für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob sich
der Verordnungsgeber damit begnügen kann, in der Sperrbezirksverordnung nur
Gebiete auszuweisen, in denen es Straßenprostituierten lediglich ermöglicht wird,
den Kontakt zu einem Freier anzubahnen, und in denen kein Platz als Toleranzzone
ausgewiesen ist, wo die Dirnen die geschlechtlichen Handlungen mit ihren Freiern
vornehmen können.
Die Rechtsfrage ist auch ohne Zulassung der Revision zu beantworten. Die Ermäch-
tigungsgrundlage in Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB berechtigt den Verord-
nungsgeber zum Verbot der Straßenprostitution im ganzen Gebiet oder in Teilen des
Gebietes einer Gemeinde und somit zur Festsetzung eines Sperrgebietes sowie da-
mit einhergehend von Toleranzzonen "zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen
Anstandes". Das vom Gesetzgeber mit der Verordnungsermächtigung verfolgte An-
liegen war lediglich, die Bekämpfung der von ihm als besonders schwerwiegend
empfundenen Missstände durch die sog. Gewerbsunzucht zu ermöglichen
(BTDrucks VI/293 S. 3 ff.). Keinesfalls sollte der Verordnungsgeber durch die Aus-
bringung von Toleranzzonen als Verbotsausnahmen vom Sperrgebiet in die Rolle
eines Mitveranstalters der Prostitution gebracht werden, der dafür bestimmte sächli-
che Vorkehrungen zu treffen hätte. Im Übrigen ist mit der Anbahnung der Prostitution
auf Straßen und öffentlichen Plätzen noch nichts für den Ort und die Umstände der
anschließenden Ausübung sexueller Handlungen bestimmt. Insofern verbietet sich
bereits im Ausgangspunkt die Annahme, eine auf Art. 297 EGStGB beruhende Ver-
ordnung müsse einen "Platz als Toleranzzone (ausweisen) ..., wo die Dirnen die ge-
schlechtlichen Handlungen mit ihren Freiern vornehmen können". Die Ermächti-
gungsgrundlage lässt keine darauf gerichteten Regelungen zu. Mit dem Erlass einer
Sperrgebietsverordnung nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB ist das ordnungsrechtliche
Instrumentarium andererseits aber auch nicht erschöpft. Die zuständige Gefahren-
abwehrbehörde kann jederzeit mit ergänzenden Maßnahmen auf der Grundlage des
allgemeinen Polizeirechts eingreifen, wenn Rechtsgüter durch die Ausübung der
Straßenprostitution beeinträchtigt werden sollen. Davon abgesehen ist nach den
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Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs aber auch "eine notwendige Infrastruk-
tur (Toiletten, Kiosk) ... in zumutbarer Nähe vorhanden" (Urteil S. 17).
6. Schließlich stelle sich, so meint die Antragstellerin, die grundsätzliche Rechtsfrage
nach dem Umfang der Aufklärungspflicht durch das Gericht. Dabei sei auch das Er-
fordernis zu berücksichtigen, gegebenenfalls das Ausmaß des grundgesetzwidrigen
Eingriffs in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Antragstellerin
durch die Auswirkungen des Sperrgebiets und die Schwere des ihr in rechtswidriger
Weise abverlangten Sonderopfers beurteilen zu können.
Diese Frage genügt nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3
VwGO. Sie zeigt nicht auf, dass und warum der Umfang der gerichtlichen Aufklä-
rungspflicht noch grundsätzlich klärungsbedürftig sein könnte. Zutreffend ist, dass
auch Fragen zum Verfahrensrecht auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätz-
lichen Bedeutung führen können. Umfang und Grenzen der Aufklärungspflicht nach
§ 86 Abs. 1 VwGO sind indessen in einer umfangreichen Rechtsprechung ausdiffe-
renziert behandelt worden (s. die in Buchholz unter Gliederungsnummer 310 § 86
Abs. 1 VwGO aufgelisteten 330 Entscheidungen). Unter diesen Umständen muss
verlangt werden, dass die Beschwerde unter Heranziehung dieser Erkenntnisse im
Einzelnen darlegt, warum im Bezug auf § 86 Abs. 1 VwGO noch Klärungsbedarf be-
steht.
Wenn mit der Frage eine zur Eigentumsverletzung führende Überschreitung der So-
zialbindung des Eigentums geltend gemacht werden soll, weil die Beeinträchtigung
des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebe das Ausmaß eines
Sonderopfers erreiche, wäre dieses Vorbringen eine im Revisionsverfahren zu prü-
fende einzelfallbezogene materiellrechtliche Frage. Sie ist aber nicht in der für die
Nichtzulassungsbeschwerde notwendigen Weise als klärungsbedürftige, bisher revi-
sionsgerichtlich noch nicht beantwortete fallübergreifende Rechtsfrage des revisiblen
Rechts formuliert worden.
II. Die Antragstellerin sieht einen schweren Verfahrensfehler darin, dass der Hessi-
sche Verwaltungsgerichtshof ihr rechtliches Gehör dadurch verletzt habe, dass er
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den Kern ihres Vorbringens verkannt und einen wesentlichen Teil ihres Vortrages in
der Antragsschrift in seinem Urteil übergangen habe mit der Folge, dass er sich mit
entscheidungserheblichen Fragen der Antragstellerin überhaupt nicht auseinander
gesetzt habe, deren Behandlung eine Entscheidung zu Gunsten der Antragstellerin
hätte herbeiführen können.
Diese Rüge bleibt ohne Erfolg. Als Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) unter-
schreitet sie zu verlangende Mindestanforderungen hinsichtlich ihrer Klarheit, Ver-
ständlichkeit und Überschaubarkeit (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. November
1995 - BVerwG 9 B 362.95 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 20). Im Einlei-
tungssatz des Abschnittes über die Verfahrensrüge werden die Behauptung einer
Verletzung des rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2 VwGO), die Verkennung von Tat-
sachenvorbringen, aktenwidrige Entscheidung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und ein
Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO) gerügt.
Dies wird mit einem allgemeinen Hinweis auf die streitgegenständliche Entscheidung
begründet, um dann noch den Verfahrensfehler einer Überraschungsentscheidung
geltend zu machen, der wiederum pauschal damit begründet wird, das Gericht sei
auch in der mündlichen Verhandlung nicht in eine Erörterung des wesentlichen Vor-
bringens der Antragstellerin eingetreten. Darin liegt kein den Begründungsanforde-
rungen genügendes Beschwerdevorbringen. Bei der Gehörsrüge muss außerdem
vorgebracht werden, was im Falle der Gewährung des Gehörs vorgebracht worden
wäre und wie sich dies im Sinne der Beschwerde auf die angegriffene Entscheidung
ausgewirkt hätte (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz
310 § 133 VwGO Nr. 26). Dazu ist dem Beschwerdevorbringen nichts zu ent-
nehmen. Im Übrigen liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass das Normenkontroll-
gericht den Vortrag der Antragstellerin nicht zur Kenntnis genommen und angemes-
sen gewürdigt hat. Das Gericht hat insbesondere während einer mehr als zweistün-
digen mündlichen Verhandlung die erheblichen tatsächlichen Verhältnisse unter He-
ranziehung von Lichtbildern erörtert.
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III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des
Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf Art. 1 § 72 Nr. 1 KostModG
i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 13 Abs. 1 GKG a.F.
Bardenhewer Hahn Graulich
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Polizeirecht
Fachpresse: ja
Rechtsquelle:
EGStBG
Art. 297 Abs. 1
Stichworte:
Prostitution; Straßenprostitution; Sperrgebiet; Toleranzzone; Rechtsverordnung;
Sondernutzung.
Leitsatz:
Die Ermächtigung in Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB zum Erlass von Verord-
nungen über die Einrichtung von Sperrgebieten für die Straßenprostitution lässt keine
Regelungen zu, die darauf gerichtet sind, dass die Dirnen in den nicht gesperrten
Gebieten (sog. Toleranzzonen) sexuelle Handlungen mit ihren Freiern auch tatsäch-
lich vornehmen können.
Beschluss des 6.Senats vom 03. November 2004 - BVerwG 6 BN 2.04
I. VGH Kassel vom 31.10.2003 - Az.: VGH 11 N 424/01 -