Urteil des BVerwG, Az. 6 B 7.10

Kontrolle, Beurteilungsspielraum, Unternehmen, Bier
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 B 7.10
VG 1 K 4166/02
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. Juni 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bier und Dr. Möller
beschlossen:
Die Beschwerden der Beklagten und der Beigeladenen
gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln vom 19. November 2009 wer-
den zurückgewiesen.
Die Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des
Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 472 944,99 € festgesetzt.
G r ü n d e :
1. Die Beschwerden, die sich auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Be-
deutung der Rechtssache stützen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), bleiben ohne
Erfolg. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssa-
che nur, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete,
fallübergreifende und bislang ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von
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Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur
Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung
des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der Beschwerden lässt sich
nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
a) Die Beklagte will geklärt wissen:
„Hat die Beklagte einen Beurteilungsspielraum dahinge-
hend, in welchem Umfang die Kosten des regulierten Un-
ternehmens für die Beurteilung, ob die Entgelte sich an
den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung orien-
tieren, nachgewiesen sein müssen, mit der Folge, dass sie
auch auf den Nachweis einzelner in die zu vergütende
Leistung einfließender Kosten des regulierten Unterneh-
mens verzichten kann?
Kann die Beklagte ein genehmigungspflichtiges Entgelt
ganz oder teilweise genehmigen, obwohl die Stundensät-
ze des regulierten Unternehmens und die den Gemein-
kostenzuschlägen zugrundeliegenden Einzelkosten je
Kostenstelle nicht nachgewiesen sind?"
Diese Fragen rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht. Sie lassen sich,
soweit sie sich in dem erstrebten Revisionsverfahren stellen würden, auf der
Grundlage der bisher ergangenen Rechtsprechung unmittelbar aus dem Gesetz
beantworten.
Ob und inwieweit ein regulierungsbehördlicher Beurteilungsspielraum bei der
Bestimmung der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung besteht, ist zwar
in der Rechtsprechung des Senats noch nicht allgemein geklärt. Der Senat hat
bisher angenommen, dass bei der Überprüfung von Kostenpositionen auf Rich-
tigkeit und Erforderlichkeit, wie sie die Effizienzkontrolle regelmäßig kennzeich-
net, die Anerkennung eines nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspiel-
raums jedenfalls nicht durchgängig geboten, sondern allenfalls in Bezug auf
abgrenzbare Teilaspekte angezeigt ist (Urteil vom 24. Juni 2009 - BVerwG 6 C
19.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 3 Rn. 21). Zu einer weitergehenden
Klärung etwaiger Beurteilungsspielräume bei der Entgeltkontrolle bietet auch
der vorliegende Fall keinen Anlass. Denn das angefochtene Urteil beruht nicht
auf der Anerkennung eines derartigen Spielraums für einen bestimmten Fra-
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genkreis, sondern umgekehrt auf der - zutreffenden - Einschränkung, dass ein
etwaiger Beurteilungsspielraum, soweit er anzuerkennen sein sollte, jedenfalls
den in der Rechtsprechung hierfür allgemein entwickelten Grenzen unterliegt.
Danach hat das Gericht mindestens zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen
Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des
anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachver-
halt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beur-
teilung an allgemein gültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das
Willkürverbot nicht verletzt hat (s. nur Urteil vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C
15.07 - BVerwGE 131, 41 = Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 1 Rn. 21 m.w.N.).
Unter dieser Prämisse hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen,
dass sich aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 24. April 2008
- Rs. C-55/06 - (Slg. 2008, I-2931) keine zusätzliche Einschränkung des ge-
richtlichen Kontrollmaßstabes ergibt. Zwar hat der Gerichtshof den nationalen
Regulierungsbehörden hinsichtlich der Beurteilung der entgeltrelevanten Kosten
des Zugangs zum Teilnehmeranschluss eine „weitreichende Befugnis“ zu-
gesprochen (a.a.O. Rn. 155 ff.). Das bedeutet aber nicht, dass die dem effizien-
ten Rechtsschutz verpflichtete gerichtliche Kontrolle hinter den für die Überprü-
fung von Beurteilungsspielräumen allgemein entwickelten Kriterien zurückzu-
bleiben hätte. Der Europäische Gerichtshof hat vielmehr in seinem vorbezeich-
neten Urteil ausdrücklich klargestellt, dass die damals maßgeblichen und auch
auf den vorliegenden Fall noch anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen Be-
stimmungen - insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 2887/2000 über den ent-
bündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss - keine Angleichung der nationa-
len Vorschriften über den Umfang der gerichtlichen Kontrolle im Einzelfall an-
strebten. Die Ausgestaltung gerichtlicher Verfahren, einschließlich der Art und
Weise der richterlichen Kontrolle von Entscheidungen der nationalen Regulie-
rungsbehörde über die Entgeltgenehmigung, sei vielmehr unter Beachtung des
Äquivalenzgrundsatzes und des Effektivitätsgrundsatzes eine Angelegenheit
der innerstaatlichen Rechtsordnung, wobei das nationale Gericht die Einhaltung
der gemeinschaftsrechtlich gebotenen Kostenorientierung der Entgelte sicher-
zustellen habe (a.a.O. Rn. 163 ff.).
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Das Verwaltungsgericht hat in Anwendung der allgemein anerkannten Schran-
ken eines (etwaigen) Beurteilungsspielraums beanstandet, dass die Regulie-
rungsbehörde den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht vollständig und
zutreffend ermittelt, sondern die Ansätze und Berechnungen der Beigeladenen
ohne ausreichende Prüfung übernommen habe, obwohl ausweislich eines be-
hördeninternen Prüfberichts sowohl die maßgeblichen Stundensätze als auch
die Gemeinkostenzuschlagssätze nicht nachgewiesen gewesen seien. Dem
Urteil lässt sich weder entnehmen, dass die Behörde daran gehindert wäre,
anstelle der Kostenberechnung des Unternehmens gegebenenfalls auf ein ana-
lytisches Kostenmodell zurückzugreifen, noch, dass eine Schätzung bestimmter
Kostenpositionen auf Grund nachvollziehbarer Schätzungsgrundlagen von
vornherein ausgeschlossen wäre. Darauf kam es für die Entscheidung nicht an,
weil die Behörde weder ein analytisches Kostenmodell aufgestellt, noch eine
Schätzung vorgenommen, sondern auf die Kostenberechnung der Beigelade-
nen abgehoben hatte. Welche Anforderungen an die diesbezügliche Ermittlung
des maßgeblichen Sachverhalts konkret zu stellen sind, ist ersichtlich eine Fra-
ge des Einzelfalls und entzieht sich damit einer verallgemeinernden Klärung.
b) Die Beigeladene hält für klärungsbedürftig:
„Darf die Regulierungsbehörde Angaben über Kosten, die
das regulierte Unternehmen in den Antragsunterlagen
gemacht hat, dann für die Ermittlung der genehmigungs-
fähigen Entgelte übernehmen, wenn die Kostenangaben
nach Einschätzung der Regulierungsbehörde plausibel
sind, auch wenn eine vollständige Prüfung nicht möglich
ist?“
Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision schon deshalb nicht, weil
sie sich dem Verwaltungsgericht nicht gestellt hat. Rechtsfragen, auf die die
Vorinstanz nicht entscheidend abgehoben hat, können regelmäßig nicht zur Zu-
lassung der Revision führen (s. Beschlüsse vom 18. Mai 2006 - BVerwG 6 B
14.06 - juris Rn. 11 und vom 14. November 2008 - BVerwG 6 B 61.08 - Buch-
holz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 47 Rn. 3). Das Verwaltungsgericht ist in dem an-
gefochtenen Urteil ausdrücklich davon ausgegangen, dass die Regulierungs-
behörde die Plausibilität der Kostenansätze der Beigeladenen gerade nicht
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festgestellt, sondern diese vielmehr ohne ausreichende Begründung in die Ent-
geltgenehmigung übernommen hat. Nach Maßgabe des angefochtenen Urteils
unzutreffend ist ferner die der Fragestellung zugrundeliegende Prämisse, eine
vollständige Prüfung der Kosten sei nicht möglich gewesen. Denn das Urteil
geht im Gegenteil ausdrücklich davon aus, dass die entscheidungserheblichen
Grundlagen der Entgeltgenehmigung durch die Beigeladene hätten nachgewie-
sen werden können. Ob die betreffenden Annahmen des Verwaltungsgerichts
in der Sache zutreffend sind oder nicht, betrifft wiederum nur den Einzelfall und
hat keine darüber hinausreichende Bedeutung, soweit es sich nicht ohnehin um
tatsächliche Feststellungen handelt, gegen die keine Verfahrensrügen vorge-
bracht sind.
Die Beigeladene fragt weiter:
„Folgt eine Einschränkung der Sachaufklärungspflicht der
Behörde aus der Fristbindung des Verfahrens (§ 28 Abs. 2
TKG 1996, § 31 Abs. 6 Satz 3 TKG)?“
Die Antwort auf diese Frage ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, ohne dass
es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Sie gewinnt eine
grundsätzliche Bedeutung insbesondere nicht im Hinblick darauf, dass ein Ent-
geltantrag, über den die Regulierungsbehörde nach dem auf den Streitfall noch
anwendbaren § 28 Abs. 2 TKG 1996 fristgebunden zu entscheiden hat, von ihr
lediglich abgelehnt werden „kann“, wenn das Unternehmen die maßgeblichen
Kostenunterlagen nicht vollständig vorgelegt hat (§ 27 Abs. 4 TKG 1996 i.V.m.
§ 2 Abs. 3 TEntGV 1996). Diese Ermessensvorschrift bezweckt, eine Versa-
gung der Genehmigung trotz unzureichender Kostenunterlagen dann zu ver-
meiden, wenn sich die Behörde die erforderlichen Informationen - etwa durch
Marktdaten, durch Kostenunterlagen aus anderen Genehmigungsverfahren und
durch Kostennachweise von dritter Seite - selbst verschaffen kann; sie be-
zweckt demgegenüber nicht, die materiellen Anforderungen an die Genehmi-
gungserteilung herabzusetzen (s. Urteil vom 25. November 2009 - BVerwG 6 C
34.08 - N&R 2010, 40 Rn. 29 zu § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG 2004). Daher steht
fest, dass über einen Entgeltantrag auch im Hinblick auf den nahenden Fristab-
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lauf nicht positiv entschieden werden darf, wenn und solange es für die vorge-
legten Entgelte an einer ausreichenden Datengrundlage fehlt.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 VwGO. Die Streit-
wertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.
Neumann
Dr. Bier
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