Urteil des BVerwG vom 04.02.2003
Partg, Rechenschaftsbericht, Chancengleichheit, Politische Partei
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 B 68.02
OVG 3 B 2.01
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 4. Februar 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-
verwaltungsgericht Dr. G e r h a r d t und
V o r m e i e r
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nicht-
zulassung der Revision in dem Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Berlin vom 12. Juni 2002
wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerde-
verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Beschwerdeverfahren auf 28 480 773 € festge-
setzt.
G r ü n d e :
I.
Der Präsident des Deutschen Bundestages berücksichtigte bei
der Festsetzung der der Klägerin, der Christlich
Demokratischen Union Deutschlands, für das Jahr 1999 im Rahmen
der staatlichen Teilfinanzierung der Parteien zustehenden
Mittel durch Bescheid vom 14. Februar 2000 die ihr
zugeflossenen Zuwendungen nicht, weil die Klägerin bis zum 31.
Dezember 1999 keinen den Vorschriften des Fünften Abschnitts
des Parteiengesetzes entsprechenden Rechenschaftsbericht für
das Jahr 1998 eingereicht habe. Die der Klägerin verweigerten
Mittel wurden auf die beigeladenen Parteien bei der
Festsetzung der auf sie entfallenden staatlichen Mittel durch
weitere Bescheide vom 14. Februar 2000 verteilt.
Die Klägerin begehrt im Wesentlichen die Verpflichtung der be-
klagten Bundesrepublik Deutschland, die Mittel der staatlichen
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Parteienfinanzierung für das Jahr 1999 zu ihren Gunsten um
41 034 825,23 DM zu erhöhen; zugleich hat sie die zugunsten
der Beigeladenen ergangenen Bescheide mit dem Ziel
angefochten, die für diese festgesetzten Beträge entsprechend
zu kürzen. Die Klage hatte in erster Instanz Erfolg. Das
Oberverwaltungsgericht hat sie auf die Berufung des Beklagten
abgewiesen. Die Klägerin wendet sich mit der Beschwerde gegen
die Nichtzulassung der Revision durch das
Oberverwaltungsgericht.
II.
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung (§ 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO), soweit die Klägerin Fragen zu dem vom
Oberverwaltungsgericht aufgestellten Rechtssatz aufwirft, dass
die Bewilligung staatlicher Mittel an eine politische Partei
die fristgemäße Einreichung eines materiell richtigen Rechen-
schaftsberichts voraussetzt.
a) Mit der Frage, ob Normen des einfach-gesetzlichen Parteien-
rechts, die sich für die Parteien im Einzelfall finanziell
nachteilig auswirken können (z.B. durch Anspruchsverluste,
durch [Rück-]Zahlungsverpflichtungen oder durch Auszahlungs-
sperren) in einen verfassungsunmittelbaren Anspruch der
Parteien auf staatliche Teilfinanzierung eingreifen und sich
deshalb an ihm messen lassen müssen, wirft die Beschwerde
keine Rechtsfrage auf, die die Zulassung der Revision gemäß
§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen Grundsätzlichkeit der
Rechtssache rechtfertigt. Für die Entscheidung über das
Verpflichtungsbegehren der Klägerin ist insoweit allein die
Frage erheblich, ob das Verfassungsrecht es gebietet, die
Vorschriften der § 19 Abs. 4 Satz 3, § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG
dahin auszulegen, dass der Anspruch einer Partei auf
staatliche Teilfinanzierung nicht deshalb verloren geht, weil
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die Partei einen materiell richtigen Rechenschaftsbericht
nicht fristgerecht vorgelegt hat. Diese Frage betrifft aber
ausgelaufenes Recht und rechtfertigt deshalb, da auch kein
Ausnahmefall vorliegt, nicht die Zulassung der Revision. Denn
das die Zulassung der Revision rechtfertigende Ziel, mit der
Revision der Erhaltung der Rechtseinheit oder der
Weiterentwicklung des Rechts zu dienen, kann grundsätzlich
nicht mehr erreicht werden, wenn sich die zu klärende
Rechtsfrage im Zusammenhang mit früherem oder auslaufendem
Recht oder Übergangsregelungen stellt und ihre Beantwortung
deshalb nicht für die Zukunft richtungweisend sein kann
(stRspr; vgl. z.B. Beschlüsse vom 9. Dezember 1994 - BVerwG
11 PKH 28.94 -, vom 20. September 1995 - BVerwG 6 B 11.95 -
und vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 - Buchholz 310
§ 132 Abs. 2 Ziffer 1 VwGO Nrn. 4, 6 und 9 jeweils m.w.N.).
Der Gesetzgeber hat mit dem Achten Gesetz zur Änderung des
Parteiengesetzes vom 28. Juni 2002 (BGBl I S. 2268) in § 19 a
Abs. 3 Satz 5 PartG n.F. bestimmt, dass die Fristen unabhängig
von der inhaltlichen Richtigkeit des Rechenschaftsberichts ge-
wahrt werden, wenn er der in § 24 des Gesetzes vorgegebenen
Gliederung entspricht und den Prüfungsvermerk gemäß § 30
Abs. 2 des Gesetzes trägt. Damit ist die für das bisherige
Recht im Wege der - nach Ansicht der Klägerin gebotenen
verfassungskonformen - Auslegung zu entscheidende Frage für
die Zukunft in bestimmter Weise geklärt. Mögliche
verfassungsrechtliche Fragen können sich in diesem
Zusammenhang, wenn überhaupt, so jedenfalls nicht in gleicher
Weise wie nach dem bisherigen Recht stellen. Das von der
Beschwerde erstrebte Revisionsverfahren könnte somit
richtungweisend allenfalls zur Erörterung abstrakter
Rechtsfragen führen, nicht aber zur Entwicklung grundsätz-
licher Aussagen zu konkreten Fragen der künftigen Rechtsanwen-
dung. Dies aber rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht.
b) Das - innerhalb der Begründungsfrist eingegangene und
allein maßgebliche - Beschwerdevorbringen zu der von der
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Klägerin aufgeworfenen Frage, ob Rechtsnormen, die im Rahmen
der staatlichen Teilfinanzierung anspruchsberechtigte Parteien
(§ 18 Abs. 4 PartG) unabhängig von einem Verschulden des in
§ 23 Abs. 1 PartG genannten Vorstands der Partei ganz oder
teilweise von der staatlichen Teilfinanzierung ausschließen
(Anspruchsverlust bei nicht fristgerechter Vorlage eines
Rechenschaftsberichts oder Antragstellung), Sanktionen mit
Strafcharakter im Sinne von BVerfGE 58, 159, 192 sind, genügt
nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3
VwGO. Die Beschwerde setzt sich weder mit dem rechtlichen
Ansatz des Oberverwaltungsgerichts noch damit auseinander,
inwiefern die genannte Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts hierher übertragbar ist. Damit ist
die Klärungsbedürftigkeit und -fähigkeit einer konkreten
Rechtsfrage nicht ausreichend dargetan.
Das Oberverwaltungsgericht führt aus, die Vorschriften der
§ 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3 PartG hätten keinen
Eingriffscharakter, sondern regelten im Rahmen der
Leistungsverwaltung die Folgen aus der nicht fristgerechten
Erfüllung einer Bewilligungsvoraussetzung; eine Sanktion im
Sinne einer Strafe liege darin nicht, weshalb es auf die Frage
der Verfassungsmäßigkeit verschuldensunabhängiger Sanktionen
nicht ankomme. Die Beschwerde geht auf die grundlegende
Erwägung des Oberverwaltungsgerichts nicht ein, dass im
vorliegenden Verfahren nur zu entscheiden ist, ob die Klägerin
die Voraussetzungen für die Festsetzung staatlicher Mittel in
der begehrten Höhe erfüllt. Sie setzt sich ferner nicht mit
der - für die Würdigung des Beschwerdevorbringens
bedeutsamen - Feststellung des Oberverwaltungsgerichts
auseinander, dass die Klägerin gegen ihre Sorgfaltspflicht
gemäß § 24 Abs. 1 Satz 2 PartG verstoßen hat, indem sie
jedenfalls bis April 2000 kein angemessenes Internes Über-
wachungssystem eingerichtet hat.
Das Bundesverfassungsgericht hat in der von der Beschwerde he-
rangezogenen Entscheidung ausgeführt, dass die Verurteilung
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zur Zahlung eines Ordnungsgeldes gemäß § 890 Abs. 1 Satz 1 ZPO
Verschulden voraussetzt, weil diese Vorschrift strafrechtliche
Elemente enthält. Die Beschwerde legt nicht dar, inwiefern und
aus welchen Gründen in der Verweigerung staatlicher Leistungen
der Parteienfinanzierung wegen Nichteinreichung eines
ordnungsgemäßen Rechenschaftsberichts die strafrechtliche oder
strafrechtsähnliche Ahndung eines Rechtsverstoßes gesehen
werden könnte. Die Bezugnahme auf rechtlich unspezifische
Wendungen wie "Normen mit Strafcharakter" oder "strafähnliche
Sanktionen" ersetzt diese Darlegung ebenso wenig wie der
Hinweis auf weiter gehende Rechtsfolgen nach neuem Recht.
Das Beschwerdevorbringen ist erkennbar von der - auch der vor-
stehenden Grundsatzrüge zugrunde liegenden - Vorstellung ge-
prägt, dass den Parteien ein verfassungsunmittelbarer Anspruch
auf Finanzierung zusteht, dessen gänzliche oder teilweise Ver-
sagung einer Bestrafung gleichsteht und demgemäß allenfalls
bei Verschulden in Frage kommt. Die Beschwerde hat diese Erwä-
gung indes nicht mit Blick auf die aufgeworfene Frage der
Zulässigkeit verschuldensunabhängiger Sanktionen in der nach
§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO gebotenen Weise aufbereitet. Darzule-
gen wäre insbesondere gewesen, aus welchen Gründen es
überhaupt in Betracht zu ziehen sein könnte, dass der
Gesetzgeber verfassungsrechtlichen Schranken bei der
diesbezüglichen Ausgestaltung des Parteienrechts (Art. 21
Abs. 3 GG) unterliegen und durch das Grundgesetz namentlich
daran gehindert sein könnte, die Erfüllung des
Transparenzgebots des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG zur
Voraussetzung staatlicher Finanzierung zu machen. Ohne
entsprechende Darlegungen kann nicht beurteilt werden, ob die
Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen.
c) Die Frage, ob es im Hinblick auf die historisch gewachsene,
unterschiedliche Vermögensstruktur der deutschen Parteien mit
dem verfassungsunmittelbaren Recht der politischen Parteien
auf Chancengleichheit (Art. 21 Abs. 1 GG, ggf. in Verbindung
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mit Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar ist, Geldvermögen
(Bankguthaben, Wertpapiere) höheren Transparenzanforderungen
und/oder einem höheren Sanktionsrisiko bei Verletzung dieser
Transparenzanforderungen zu unterwerfen als
Beteiligungsvermögen (Unternehmensbeteiligungen), stellt sich
nach dem hier anzuwendenden Recht nicht in gleicher Weise wie
nach neuem Recht und kann deshalb nach den zu a) dargelegten
Grundsätzen nicht zur Zulassung der Revision führen. Das
Oberverwaltungsgericht hat den Rechtssatz aufgestellt, dass im
Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der
Rechenschaftspflicht der Parteien zu entscheiden ist, ob ein
Fehler im Rechenschaftsbericht dazu führt, dass dieser nicht
den Vorschriften des Fünften Abschnitts des Parteiengesetzes
entspricht. Damit ist entgegen der Ansicht der Beschwerde
keine generelle Aussage darüber getroffen worden, unter
welchen Voraussetzungen ein Rechenschaftsbericht in Bezug auf
die Offenlegung von Geldvermögen einerseits und Beteili-
gungsvermögen andererseits fehlerhaft ist. Demgegenüber
enthält das neue Recht spezielle Regelungen über die Bewertung
von Unternehmensbeteiligungen im Rechenschaftsbericht und über
die Rechtsfolgen von unrichtigen Angaben zu solchen
Beteiligungen (§ 24 Abs. 7 Nr. 4, § 31 b PartG n.F.). In einem
Revisionsverfahren zu diesen Fragen anzustellende
verfassungsrechtliche Erwägungen beträfen mithin eine
Rechtslage, die sich von der nach neuem Recht wesentlich
unterscheidet. In einem Revisionsverfahren gewonnene Aussagen
zur Konkretisierung des Grundsatzes der Chancengleichheit
hätten keine unmittelbare Bedeutung für die künftige
Rechtsanwendung.
d) Entsprechendes gilt für die Frage, ob es mit verfassungs-
rechtlichen Vorgaben, insbesondere dem Grundsatz der Verhält-
nismäßigkeit vereinbar ist, auf Geldvermögen (Bankguthaben,
Wertpapiere) bezogene Fehler in Rechenschaftsberichten politi-
scher Parteien mit Rechtsfolgen zu belegen, deren finanzieller
Umfang über einen "Verfall" des nicht angegebenen Vermögens
hinausgeht. Die Beschwerde verkennt nicht, dass die Nachteile,
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die einer Partei wegen der verspäteten Vorlage eines ordnungs-
gemäßen Rechenschaftsberichts entstehen, künftig anders als
nach dem Parteiengesetz in der hier anzuwendenden Fassung
geregelt sind. Die Frage nach der Beachtung des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes stellt sich demnach künftig
nicht in gleicher Weise wie nach geltendem Recht. Die Rüge
betrifft auslaufendes Recht und rechtfertigt deshalb nicht die
Zulassung der Revision. Inwiefern der verfassungsrechtlich
verankerte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als solcher in
einem Revisionsverfahren weitere Klärung erfahren könnte, ist
nicht ersichtlich.
2. Die Revision kann auch nicht gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
zugelassen werden. Das Oberverwaltungsgericht ist nicht, wie
die Beschwerde meint, von einem Rechtssatz abgewichen, den das
Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 9. April 1992 - 2 BvE
2/89 - (BVerfGE 85, 264, 298) aufgestellt hat. Dies folgt be-
reits daraus, dass das Bundesverfassungsgericht den von der
Klägerin vorgetragenen Rechtssatz nicht aufgestellt hat. Es
führt an der zitierten Stelle aus, dass die nach Maßgabe der
seinerzeitigen Regelung des § 22 a PartG vorzunehmende Vertei-
lung staatlicher Mittel unterschiedlichen Umfangs an die Par-
teien mit dem hier anzuwendenden strikten Gleichheitssatz nur
vereinbar sei, wenn und soweit eine Chancenausgleichszahlung
erforderlich und geeignet sei, um verfassungsrechtlich nicht
hinnehmbare Wettbewerbsverzerrungen auszugleichen. Die Be-
schwerde vernachlässigt den Bezug zur Chancenausgleichsrege-
lung, wenn sie daraus den Rechtssatz ableitet, Regelungen des
Parteienfinanzierungsrechts, die sich im Einzelfall zu Lasten
einzelner politischer Parteien auswirken könnten, genügten dem
Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien nur
dann, wenn sie erforderlich und geeignet seien, um eine
verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Wettbewerbsverzerrung
auszugleichen. Es liegt auf der Hand, dass eine auf das
seinerzeitige System der Chancenausgleichszahlungen bezogene
Konkretisierung des Grundsatzes der Chancengleichheit nicht
unmittelbar zur Beantwortung der Frage herangezogen werden
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kann, ob eine Regelung der Parteienfinanzierung gegen diesen
Grundsatz verstößt, derzufolge eine Partei staatliche Mittel
in bestimmtem Umfang nicht beanspruchen kann, wenn sie einen
ordnungsgemäßen Rechenschaftsbericht nicht innerhalb der
vorgesehenen Frist vorlegt. Die Beschwerde macht in
Wirklichkeit keine Divergenz geltend, sondern rügt eine
fehlerhafte Anwendung des Grundsatzes der Chancengleichheit
durch das Oberverwaltungsgericht. Eine solche Rüge begründet
nicht die Rechtsgrundsätzlichkeit i.S. von § 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO (vgl. Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 -
Buchholz 310 § 133 (n.F.) VwGO Nr. 26 = NJW 1997, 3328).
3. Der Rechtssache kommt auch keine grundsätzliche Bedeutung
zu, soweit die Klägerin geklärt wissen will, ob das Gericht
bei einer auf Höherfestsetzung der staatlichen Mittel für ein
Finanzjahr gerichteten Verpflichtungsklage einer politischen
Partei, die mit einer Drittanfechtung der Festsetzungen für
die anderen politischen Parteien kombiniert ist, aus Gründen
des materiellen Rechts (§ 18 Abs. 2 und § 19 Abs. 6 Satz 2
PartG ) auch prüfen
muss, ob die Anfechtungs- oder Verpflichtungsanträge
jedenfalls deshalb (teilweise) begründet sind, weil
Zuwendungen an andere Parteien ganz oder teilweise bei der
staatlichen Teilfinanzierung der politischen Parteien für
dieses Jahr rechtswidrig berücksichtigt worden sind. Die Frage
bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, sondern ist
ohne weiteres aus dem Gesetz zu beantworten. Im Rahmen der auf
die Festsetzung höherer staatlicher Mittel gerichteten
Verpflichtungsklage einer Partei sind nicht die
Voraussetzungen der Mittelfestsetzung für andere Parteien zu
prüfen. Die Fehlerhaftigkeit der Festsetzung staatlicher
Mittel für eine Partei kann eine andere Partei allenfalls im
Wege der Anfechtung dieser Festsetzung mit einer sich daran
anschließenden, grundsätzlich von der zuvor genannten Ver-
pflichtungsklage zu unterscheidenden, allein auf § 19 Abs. 6
PartG (§ 19 a Abs. 5 PartG n.F.) gestützten (weiteren) Ver-
pflichtungsklage geltend machen.
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Das Parteiengesetz enthält keinen Hinweis darauf, dass der
Präsident des Deutschen Bundestages im Festsetzungsverfahren
gemäß § 19 PartG (§ 19 a PartG n.F.) abweichend von den
allgemein üblichen Strukturen in einem einzigen Verwaltungsakt
über die Festsetzung und Auszahlung der staatlichen Mittel an
alle Parteien entscheidet, die an der staatlichen Finanzierung
teilhaben. Vielmehr finden gesonderte Festsetzungsverfahren
statt, die mit getrennten Bescheiden gegenüber den einzelnen
Parteien abgeschlossen werden. Bei der endgültigen Festsetzung
ist allerdings zu berücksichtigen, dass die maximale Höhe der
insgesamt zu verteilenden Mittel feststeht (absolute
Obergrenze) und deshalb Anspruchsverluste bei einer Partei
- wie nachfolgend unter 5. dargelegt - zu höheren Zuweisungen
bei den anderen führen können (§ 18 Abs. 2, § 19 Abs. 6
PartG). Diese Regelung trifft indes keine verwal-
tungsverfahrensrechtliche Aussage. Sie dient allein der
Korrektur der Ergebnisse der jeweiligen Verwaltungsverfahren
im Hinblick auf die absolute Obergrenze. Es liegt fern, in
dieser Regelung eine die Struktur des Verwaltungsverfahrens
prägende Entscheidung des Gesetzgebers dahin zu sehen, dass
die Voraussetzungen der Festsetzung staatlicher Mittel für die
jeweils anderen Parteien Gegenstand aller einzelnen
Festsetzungsverfahren sein sollen. Vielmehr sind bei der
Korrektur der errechneten staatlichen Mittel gemäß § 19 Abs. 6
PartG die für alle Parteien jeweils errechneten Mittel ohne
weiteres einzusetzen.
Die Gerichte sprechen gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO bei
Spruchreife die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die
beantragte Amtshandlung vorzunehmen, soweit die Ablehnung oder
Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist und der Klä-
ger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Der Gegenstand des
gerichtlichen Verfahrens deckt sich bei Versagungsgegenklagen
wie hier grundsätzlich mit dem Gegenstand des Verwaltungsver-
fahrens. Daraus folgt nach dem Gesagten für die von der Be-
schwerde aufgeworfene Frage, dass das Gericht auf die Ver-
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pflichtungsklage einer Partei, mit der sie die Festsetzung hö-
herer staatlicher Mittel erstrebt, nicht überprüft, ob die
staatlichen Mittel für die anderen Parteien richtig
festgesetzt worden sind. Eine solche Überprüfung kann nur über
eine zulässige Anfechtungsklage gegen den an eine andere
Partei gerichteten Festsetzungsbescheid erreicht werden, bei
deren Erfolg eine Neuberechnung der der klagenden Partei
zustehenden staatlichen Mittel gemäß § 19 Abs. 6 PartG
stattzufinden hat, die ihrerseits Gegenstand einer - schon von
vornherein mit der Anfechtungsklage verbundenen oder
spätestens bei Ablehnung oder Unterlassung der Neuberechnung
zulässigen - Verpflichtungsklage sein kann.
Entgegen der Ansicht der Beschwerde hat die aufgeworfene Frage
nicht etwa im Hinblick auf das Urteil des Oberverwaltungsge-
richts Münster vom 4. Mai 1999 (DVBl 1999, 1372) grund-
sätzliche Bedeutung. Dieses hat unter Hinweis auf die
Wechselbezüglichkeit der den Parteien zustehenden
Finanzierungsbeträge die Ansicht vertreten, dass eine Partei
in bestimmtem Umfang zur Erhebung der Anfechtungsklage gegen
die an eine andere Partei gerichtete Festsetzung staatlicher
Mittel befugt sei. Mit der von der Beschwerde aufgeworfenen
Frage ist es nicht befasst gewesen.
Das Oberverwaltungsgericht hat mithin in dem nachträglichen
Vorbringen der Klägerin, die der Beigeladenen zu 1 zustehenden
Mittel seien zu ihren Lasten von der Beklagten zu hoch festge-
setzt worden, weil auch die Beigeladene zu 1 einen mit inhalt-
lichen Mängeln behafteten Rechenschaftsbericht eingereicht ha-
be, zu Recht einen gesonderten Streitgegenstand gesehen. Es
hat sich indes einer sachlichen Überprüfung dieses Vorbringens
enthalten; statt dessen hat es die Klägerin auf die
Überprüfung des Rechenschaftsberichts der Beigeladenen zu 1 in
einem anderen Verfahren - gemeint ist offensichtlich die
Überprüfung des genannten Berichts durch den Präsidenten des
Deutschen Bundestages - verwiesen, deren Ausgang die Klägerin
abzuwarten habe. Warum sich das Oberverwaltungsgericht durch
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das gleichzeitig durchgeführte Verwaltungsverfahren an einer
eigenen Überprüfung der Einwände der Klägerin im vorliegenden
Verfahren gehindert gesehen hat, lässt sich seinem Urteil
nicht entnehmen. Insbesondere ist nicht erkennbar, ob das
Oberverwaltungsgericht das in Rede stehende
Anfechtungsbegehren der Klägerin als unzulässig oder als
unbegründet beurteilt hat und auf welchem prozessualen oder
materiellrechtlichen Gesichtspunkt seine Beurteilung beruht.
Für die hier allein zu prüfende Frage, ob die Sache
grundsätzliche Bedeutung hat, ist dies jedoch nicht erheblich.
4. Die Frage, ob das verfassungsunmittelbare Recht der politi-
schen Parteien auf Chancengleichheit eine Auslegung von § 91
Abs. 1 VwGO dahin verlangt, dass im Rahmen von Verpflichtungs-
klagen auf höhere staatliche Mittel Klageänderungen, die einen
unveränderten Klageantrag allein oder hilfsweise mit einem an-
deren Lebenssachverhalt verfolgen, immer als sachdienlich und
damit zulässig anzusehen sind, würde sich in dem von der
Klägerin erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen und kann
daher nicht zur Zulassung der Revision führen. Da die Klägerin
die Nichtbehandlung ihres den Rechenschaftsbericht der
Beigeladenen zu 1 betreffenden Anfechtungsbegehrens nicht mit
einer Verfahrensrüge angreift, wäre dieses Begehren in einem
Revisionsverfahren voraussichtlich nicht daraufhin zu
überprüfen, ob es von der Klägerin in zulässiger Weise
nachträglich in ihre Klage eingeführt worden ist. Davon
abgesehen ist auch nicht dargelegt oder sonst erkennbar, warum
Klagen einer politischen Partei, die sich gegen die
Festsetzung von staatlichen Mitteln zugunsten einer anderen
Partei richten und auf Mängel des Rechenschaftsberichts dieser
Partei gestützt sind, nicht nach denselben prozessualen
Maßstäben beurteilt werden dürften wie andere Anfechtungs-
oder Verpflichtungsklagen. Insbesondere ist nicht ersichtlich,
dass in derartigen Fällen - wie die Beschwerde meint - das
Prozessrecht ganz oder teilweise durch den Grundsatz der
Chancengleichheit der politischen Parteien verdrängt würde.
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5. Die Frage, ob § 18 Abs. 2, Abs. 5 Satz 2 und § 19 Abs. 6
PartG so auszulegen sind, dass auch dann die in § 18 Abs. 2
PartG genannte Summe (absolute Obergrenze) vollständig festge-
setzt und ausbezahlt wird, wenn einzelne anspruchsberechtigte
Parteien (§ 18 Abs. 4 PartG) wegen Nichterfüllung von Bewilli-
gungsvoraussetzungen (wie Antragstellung und Einreichung des
Rechenschaftsberichts) ganz oder teilweise bei der Vergabe der
staatlichen Mittel nicht berücksichtigt werden, bedarf keiner
Erörterung in einem Revisionsverfahren. Sie ist ohne weiteres
zu bejahen. Dabei geht der Senat ohne nähere Prüfung zugunsten
der Klägerin davon aus, dass sich die aufgeworfene Frage auch
nach der Änderung des Parteiengesetzes durch das 8. Änderungs-
gesetz vom 28. Juni 2002 in derselben oder vergleichbaren
Weise wie nach bisherigem Recht stellen würde.
Die Notwendigkeit einer "Umverteilung" der staatlichen Mittel
auf die anderen Parteien beim Anspruchsausfall einer Partei
ergibt sich bereits aus § 19 Abs. 6 Satz 2 PartG selbst. Über-
schreitet die Summe der errechneten staatlichen Mittel die ab-
solute Obergrenze, so besteht nach dieser Vorschrift der An-
spruch der Parteien auf staatliche Mittel - vorbehaltlich
einer weiteren Korrektur im Hinblick auf die relative
Obergrenze (§ 18 Abs. 5 Satz 1, § 19 Abs. 6 Satz 1 PartG) -
nur in der Höhe, der ihrem Anteil an dieser Summe entspricht.
Das Gesetz geht demnach davon aus, dass die Parteien
staatliche Mittel grundsätzlich in der Höhe beanspruchen
können, die sich in Anwendung des § 18 Abs. 3 PartG errechnen.
Da die Summe der Finanzierung aller Parteien ein bestimmtes
jährliches Gesamtvolumen nicht überschreiten darf (absolute
Obergrenze; § 18 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2, § 19 Abs. 6 Satz 1
PartG), müssen die errechneten Beträge gekürzt werden. Dazu
werden die Anteile der einzelnen Parteien an der Summe der
errechneten Beträge ermittelt; das Gesamtvolumen der
staatlichen Mittel wird entsprechend diesen Anteilen auf die
Parteien verteilt. Der Einwand der Beschwerde, § 19 Abs. 6
Satz 2 PartG beziehe sich nur auf die gemäß § 18 Abs. 3 PartG
"errechneten" Mittel, nicht aber auf die in § 19 Abs. 1 und 4
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PartG genannten weiteren (verfahrensrechtlichen)
Anspruchsvoraussetzungen, weshalb die auf nach § 18 Abs. 4
PartG anspruchsberechtigte Parteien entfallenden "errechneten"
Mittel in die Anteilsberechnung einzustellen seien und daher
nicht "umverteilt" werden könnten, geht daran vorbei, dass
sich § 19 Abs. 6 PartG nicht nur nach seiner systematischen
Stellung gewissermaßen als Schlusspunkt des Festset-
zungsverfahrens, sondern auch nach dem Wortlaut des Satzes 2
nur auf Parteien bezieht, die einen Bewilligungsanspruch haben
("..., besteht der Anspruch der Parteien nur in der Höhe, die
i h r e m Anteil an dieser Summe entspricht").
Die Vorschriften des § 19 Abs. 4 Satz 3 und § 23 Abs. 4 Satz 3
PartG sind nur bei dieser Auslegung verständlich. Nach der
erstgenannten Bestimmung erfolgt die endgültige Festsetzung
ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren
Rechenschaftsbericht für das Vorjahr nicht bis zum
31. Dezember des laufenden Jahres eingereicht hat. Gemäß § 23
Abs. 4 Satz 3 PartG bleiben die Festsetzungen und Zahlungen an
die übrigen Parteien unverändert, wenn eine Partei deshalb den
Anspruch auf staatliche Mittel verliert, weil sie keinen
Rechenschaftsbericht bis zum 31. Dezember des folgenden Jahres
eingereicht hat. Diese Regelung wäre überflüssig, wenn es
keine "Umverteilung" der zuwendungsbezogenen Mittel nach § 19
Abs. 4 Satz 3 PartG gäbe. Auch liefe die in § 19 Abs. 4 Satz 3
PartG gewählte Formulierung leer, wenn sie nicht von einer
"Umverteilung" ausginge. Bezöge sich die Regelung nur auf die
endgültige Festsetzung der Mittel für die Partei, die keinen
Rechenschaftsbericht vorgelegt hat, so hätte der Gesetzgeber
darin nämlich nicht zwischen den nicht
berücksichtigungsfähigen Zuwendungen "an die Partei, die ihren
Rechenschaftsbericht ... nicht eingereicht hat" und den
Zuwendungen an die anderen, nicht säumigen Parteien zu
unterscheiden brauchen, die bei der endgültigen Festsetzung
der allen antragstellenden Parteien zustehenden Mittel zu
berücksichtigen sind.
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Für die Ansicht der Beschwerde streitet auch nicht, dass die
absolute Obergrenze in § 18 Abs. 2 PartG als das jährliche Ge-
samtvolumen staatlicher Mittel definiert wird, das allen Par-
teien h ö c h s t e n s ausgezahlt werden d a r f , und
gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 PartG die Summe der Finanzierung
aller Parteien die absolute Obergrenze nicht überschreiten
d a r f. Damit ist nichts darüber gesagt, wie vorzugehen
ist, wenn die nach § 18 Abs. 3 PartG errechneten Ansprüche der
Parteien, denen ein Bewilligungsanspruch zusteht, die absolute
Obergrenze überschreiten. Aus den hervorgehobenen Wendungen
lässt sich kein Erschöpfungsverbot im Sinne des
Beschwerdevorbringens ableiten.
6. Die Frage, ob eine Regelung noch mit den
verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar wäre, wonach die in
§ 18 Abs. 2 PartG genannte Summe (absolute Obergrenze) auch
dann vollständig festgesetzt und ausbezahlt wird, wenn
einzelne anspruchsberechtigte Parteien (§ 18 Abs. 4 PartG)
wegen Nichterfüllung von Bewilligungsvoraussetzungen (wie
Antragstellung und Einreichung des Rechenschaftsberichts) ganz
oder teilweise bei der Vergabe der staatlichen Mittel nicht
berücksichtigt werden, rechtfertigt ebenfalls nicht die
Durchführung eines Revisionsverfahrens. Es bestehen Bedenken,
ob die Grundsätzlichkeit der Frage ausreichend dargelegt ist,
weil in ihr die in Frage kommenden verfassungsrechtlichen
Vorgaben unbenannt bleiben. Da sich die Beschwerde in anderem
Zusammenhang gegen den aus der angegriffenen Regelung
folgenden "Sanktionsverdoppelungseffekt" gewendet hat, geht
der Senat zugunsten der Beschwerde davon aus, dass sie einen
Verstoß gegen die Chancengleichheit der politischen Parteien
im Auge hat. Unter diesem Aspekt bestehen jedoch keine
ernstlichen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der soeben zu
5. dargestellten Regelung.
Der Grundsatz der Chancengleichheit bei der staatlichen
Teilfinanzierung der Parteien wird, worauf das
Oberverwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat, zunächst
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dadurch verwirklicht, dass alle Parteien staatliche Mittel
beanspruchen können, wenn sie die Voraussetzungen der §§ 18,
19, 23 PartG erfüllen. Weiter ist - der Einfluss der absoluten
Obergrenze sei zunächst gedanklich ausgeklammert - davon
auszugehen, dass verfassungsrechtlich bedenkenfrei jede Partei
die gemäß § 18 Abs. 3 PartG errechneten Mittel im Rahmen der
relativen Obergrenze (§ 18 Abs. 5, § 19 Abs. 1 Satz 1 PartG)
in vollem Umfang beanspruchen könnte. Die Berechtigung dieses
Anspruchs wäre auch dann nicht in Frage gestellt, wenn
einzelne Parteien in einem Jahr die Be-
willigungsvoraussetzungen ganz oder teilweise nicht erfüllten
und deshalb keine oder geminderte Ansprüche hätten.
Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass in einem solchen Fall
die Ansprüche der bewilligungsberechtigten Parteien, wie die
Beschwerde meint, im Hinblick auf ihren konkreten Finanzbedarf
zur Wahrung der Chancengleichheit zu überprüfen und ggf. zu
korrigieren wären. Die Ansicht der Beschwerde, bei Ausscheiden
einer Partei aus der staatlichen Parteienfinanzierung
vermindere sich deren Finanzkraft, deshalb sinke auch der
Finanzbedarf der konkurrierenden Parteien und dem müsse
- gewissermaßen in Gestalt eines "Pairing" - bei der
Mittelzuweisung Rechnung getragen werden, unterliegt bereits
von ihren tatsächlichen Grundannahmen her Bedenken. Zur
Begründung einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung kann
sie jedenfalls bereits deshalb nicht herangezogen werden, weil
auf diese Weise bewilligungserhebliche Fehler einer Partei zu
Mittelkürzungen bei den anderen Parteien führen würden. Dass
dieses Ergebnis für die anderen Parteien schlechthin
unzumutbar wäre, liegt auf der Hand.
Der Umstand, dass wegen der Begrenzung der staatlichen Finan-
zierung auf die absolute Obergrenze die Parteien faktisch
nicht die errechneten Mittel, sondern nur einen diesen Mitteln
entsprechenden Anteil an dem durch die absolute Obergrenze be-
stimmten Betrag erhalten, ändert an dem dargestellten
Grundsatz nichts. Für den Vergleich zwischen den
bewilligungsberechtigten und den Parteien, die keine oder
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geminderte staatlichen Mittel erhalten, ist es unter
Gleichheitsaspekten ohne Belang, ob erstere die errechneten
Mittel in vollem Umfang oder im Hinblick auf die Gesamtsumme
der verfügbaren Mittel mehr oder weniger gekürzt ausgezahlt
bekommen.
Der von der Beschwerde herangezogene Begriff des
"Sanktionsverdoppelungseffekts" umschreibt zwar plastisch die
tatsächlichen Auswirkungen der Anspruchseinbuße aus der Sicht
der Partei, die die Bewilligungsvoraussetzungen verfehlt hat,
er wird aber der rechtlichen Struktur der staatlichen
Teilfinanzierung der Parteien nicht gerecht. Für den Zweck der
Parteienfinanzierung stehen aus übergeordneten Gründen
einerseits nur in beschränktem Umfang staatliche Mittel zur
Verfügung (absolute Obergrenze; vgl. BVerfGE 85, 264, 290 f.).
Andererseits haben die bewilligungsberechtigten Parteien
Ansprüche in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender
Höhe. Diese Ansprüche werden nach Maßgabe der vorhandenen
Mittel erfüllt. Es findet also nicht etwa, wie die Beschwerde
suggeriert, ein Mitteltransfer von den Parteien, die in einem
Jahr keine oder verminderte staatlichen Mittel erhalten, auf
die bewilligungsberechtigten Parteien und damit ein Eingriff
in die Wettbewerbssituation statt. Vielmehr erhöht sich
gewissermaßen die Erfüllungsquote bei den bewilli-
gungsberechtigten Parteien, wenn andere Parteien weniger
Mittel erhalten. Eine Wettbewerbsverzerrung im Sinne eines
Eingriffs in die Chancengleichheit liegt darin ebenso wenig
wie beispielsweise in den Fällen der Wirtschaftsförderung, in
denen vorhandene Mittel vollständig allein unter diejenigen
Bewerber verteilt werden, die die Voraussetzungen erfüllen,
während Konkurrenten, bei denen dies nicht der Fall ist, leer
ausgehen.
III.
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Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2,
§ 162 Abs. 3 VwGO.
Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes folgt aus
§ 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 Abs. 1 und 3 GKG. Der Senat ist dabei
von dem Wert des klägerischen Verpflichtungsbegehrens
ausgegangen. Die Anfechtungsklagen erhöhen den Streitwert
nicht, soweit mit ihnen lediglich die Voraussetzungen für die
Erfüllung des Verpflichtungsbegehrens geschaffen werden
sollen. Hingegen verfolgt die Klägerin mit der Anfechtung des
gegenüber der Beigeladenen zu 1 ergangenen Bescheids
selbständige und weitergehende Ziele, deren Bedeutung der
Senat entsprechend dem Vorbringen der Klägerin mit 7 500 000 €
veranschlagt (vgl. zum Streitwert bei "echten"
Drittanfechtungsklagen im Rahmen der Parteienfinanzierung
Beschluss vom 17. Mai 2000 - BVerwG 1 C 1.00 -).
Bardenhewer Gerhardt Vormei-
er
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Recht der politischen Parteien
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 3 Abs. 1, Art. 21
PartG
§§ 18 ff.
VwGO
§ 132 Abs. 2, § 133
Stichworte:
Auslaufendes Recht; Parteienfinanzierung.
Leitsätze:
1. Im Rahmen der auf die Festsetzung höherer staatlicher
Mittel gerichteten Verpflichtungsklage einer politischen
Partei sind nicht die Voraussetzungen der Mittelfestsetzung
für andere Parteien zu prüfen. Die Fehlerhaftigkeit der
Festsetzung staatlicher Mittel für eine Partei kann eine
andere Partei allenfalls im Wege der Anfechtung dieser
Festsetzung mit einer sich daran anschließenden, auf § 19
Abs. 6 PartG a.F. (§ 19 a Abs. 5 PartG 2002) gestützten
(weiteren) Verpflichtungsklage geltend machen.
2. Es bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen,
dass die in § 18 Abs. 2 PartG genannte Summe (absolute Ober-
grenze) auch dann unter Verteilung auf die bewilligungsberech-
tigten Parteien ausgeschöpft wird, wenn einzelne anspruchsbe-
rechtigte Parteien wegen Nichterfüllung der
Bewilligungsvoraussetzungen ganz oder teilweise bei der
Vergabe der staatlichen Mittel nicht berücksichtigt werden.
Beschluss des 6. Senats vom 4. Februar 2003 - BVerwG 6 B 68.02
I. VG Berlin vom 31.01.2001 - Az.: VG 2 A 25.00 -
II. OVG Berlin vom 12.06.2002 - Az.: OVG 3 B 2.01 -