Urteil des BVerwG vom 11.11.2014, 6 B 50.14

Entschieden
11.11.2014
Schlagworte
Verbindlichkeit, Abrechnung, Zukunft, Gleichbehandlung, Zugang, Vertragsschluss, Offenkundig, Wirtschaftlichkeit, Vertragsfreiheit, Subjektiv
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 B 50.14 OVG 13 A 1381/13

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 11. November 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich und Prof. Dr. Hecker

beschlossen:

Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Juni 2014 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 1 746 332,50 festgesetzt.

G r ü n d e :

1Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg, da sie unbegründet ist. Der geltend gemachte Revisionsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.

2Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer

Rechtssache nur zu, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz

eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte

Rechtsfrage des revisiblen Rechts von entscheidungstragender Bedeutung war,

deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist.

31. Eine solche Rechtsfrage stellt die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob

aus einer formal gleichen Anwendung der Nutzungsbedingungen gemäß § 4 Abs. 6 EIBV (i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 3 EIBV) immer auch eine materielle Gleichbehandlung im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG und des § 3 Abs. 1 Satz 1 EIBV folgt bzw. Nutzungsbedingungen einen sachlichen Grund für eine (materielle) Ungleichbehandlung darstellen,

nicht dar. Denn sie läuft am rechtlichen Begründungsansatz im angefochtenen

Urteil vorbei. Das Oberverwaltungsgericht ist entgegen der Lesart der Beklagten nicht von dem materiell-rechtlichen Satz ausgegangen, die Verpflichtung

eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens, eine diskriminierungsfreie Nutzung

der von ihm betriebenen Eisenbahninfrastruktur zu gewähren, könne schlechthin nicht verletzt sein, solange das Unternehmen nur sämtlichen Zugangsberechtigten gegenüber seine Nutzungsbedingungen (vgl. §§ 4, 10 Abs. 1 Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung - EIBV) einheitlich anwende. Dieser

Satz liefe darauf hinaus, dass es im Rahmen von § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG bzw.

§ 3 Abs. 1 Satz 1 EIBV auf die Eisenbahnrechtskonformität einer Nutzungsbedingung, die das Eisenbahninfrastrukturunternehmen einem bestimmten Zugangsberechtigten entgegenhält, nicht ankäme. Das Oberverwaltungsgericht

hat jedoch im angefochtenen Urteil der Frage, ob die Regulierungsbehörde aufgrund einer Einzelfallentscheidung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens zu

dem Ergebnis komme, eine Nutzungsbedingung sei eisenbahnrechtswidrig,

durchaus rechtliche Relevanz zuerkannt. Nur sieht es bei einem solchen Befund die Regulierungsbehörde verfahrensmäßig darauf beschränkt, das Eisenbahninfrastrukturunternehmen gemäß § 14f Abs. 1 Satz 2 AEG mit Wirkung für

die Zukunft zur Änderung der Nutzungsbedingung zu verpflichten oder diese für

ungültig zu erklären (UA S. 23), d.h. eine Entscheidung zu treffen, die Wirkung

gegenüber sämtlichen Zugangsberechtigten entfaltet. Im Gegensatz zur Be-

klagten entnimmt es § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG - auf den der streitgegenständliche

Bescheid vom 6. Juni 2011 gestützt ist - keine Befugnis der Regulierungsbehörde, das Eisenbahninfrastrukturunternehmen dazu anzuhalten, von der Anwendung einer Nutzungsbedingung nur gegenüber einem einzelnen Zugangsberechtigten abzusehen.

42. Den genannten Kern des rechtlichen Begründungsansatzes im angefochtenen Urteil trifft hingegen die weitere von der Beklagten aufgeworfene Frage,

ob die Regulierungsbehörde eine Diskriminierung, die sich aus einer in Kraft getretenen Nutzungsbedingung ergibt, alleine gemäß § 14f Abs. 1 Satz 2 AEG korrigieren kann oder ob die nachträglichen Prüfungsverfahren gemäß § 14f Abs. 1 AEG einerseits und gemäß § 14f Abs. 2, 3 AEG andererseits der Regulierungsbehörde alternativ zur Verfügung stehen.

5Jedoch vermag auch diese Frage der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen. Denn sie ist nach den gesetzlichen Vorschriften zumindest unter den hier

gegebenen Umständen eindeutig im Sinne des Oberverwaltungsgerichts zu

beantworten und bedarf daher nicht eigens der Klärung im Rahmen eines Revisionsverfahrens. Die gegenteilige Auffassung der Beklagten trägt den regulierungsrechtlichen Funktionen von Nutzungsbedingungen im Sinne von §§ 4, 10

Abs. 1 EIBV nicht hinreichend Rechnung.

6a. Für die Erbringung der in Anlage 1 Nr. 1 bzw. in Anlage 1 Nr. 2 der EIBV genannten Leistungen hat das Eisenbahninfrastrukturunternehmen gemäß § 4

Abs. 1 Satz 1 EIBV bzw. § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV Nutzungsbedingungen aufzustellen. Die Nutzungsbedingungen sind nach Maßgabe von § 4 Abs. 1 Satz 1

EIBV bzw. § 10 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 EIBV zu veröffentlichen.

Sie sind gemäß § 4 Abs. 6 EIBV bzw. § 10 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 4 Abs. 6 EIBV

gegenüber jedem Antragsteller, der Zugangsleistungen in Anspruch nehmen

möchte, in gleicher Weise anzuwenden und für die Beteiligten verbindlich. Über

die beabsichtigte Neufassung oder Änderung von Nutzungsbedingungen hat

das Infrastrukturunternehmen die Regulierungsbehörde zu unterrichten 14d

Satz 1 Nr. 6 AEG). Diese kann innerhalb von vier Wochen nach Eingang der

Mitteilung widersprechen, soweit die beabsichtigten Entscheidungen nicht den

Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur

entsprechen 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG). Vor Ablauf dieser Frist dürfen die Nutzungsbedingungen nicht in Kraft treten 14e Abs. 2 Nr. 2 AEG). Übt die Regulierungsbehörde ihr Widerspruchsrecht aus, treten die Nutzungsbedingungen

insoweit nicht in Kraft 14e Abs. 3 Nr. 2 AEG).

7Aus den genannten Bestimmungen treten insbesondere zwei Funktionen der

Nutzungsbedingungen hervor. Sie haben zum einen eine Vereinheitlichungsfunktion, insofern sie bestimmte Regelungen zur Zugangsgewährung „vor die

Klammer ziehen“, d.h. der individuellen Vereinbarung mit dem Infrastrukturunternehmen entziehen und ihnen so einheitliche Geltung gegenüber sämtlichen

Zugangsberechtigten zumessen. Dies dient der Gleichbehandlung der Zugangsberechtigten. Zum anderen haben die Nutzungsbedingungen eine

Rechtsgewährleistungsfunktion. Die Regulierungsbehörde soll im Rahmen des

Vorabprüfungsverfahrens die Vereinbarkeit der Nutzungsbedingungen mit dem

eisenbahnrechtlichen Zugangsregime des Gesetzes bzw. der Verordnung sicherstellen. Die Nutzungsbedingungen sollen hierdurch inhaltlich auf die regulierungsrechtlichen Maßstäbe des Allgemeinen Eisenbahngesetzes bzw. der

Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung ausgerichtet werden.

8Im unmittelbaren Zusammenhang hiermit steht die vom Senat bereits in seinen

Urteilen vom 29. September 2011 - BVerwG 6 C 17.10 - (BVerwGE 140, 359

Rn. 25 = Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 1 Rn. 25) und vom 13. Juni 2012

- BVerwG 6 C 42.10 - (Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 22) hervorgehobene Informationsfunktion der Nutzungsbedingungen. Die Nutzungsbedingungen sichern den Zugangsberechtigten Transparenz, Planbarkeit und Kalkulationssicherheit.

9Ergeben sich nach Inkrafttreten von Nutzungsbedingungen Zweifel hinsichtlich

ihrer Eisenbahnrechtskonformität, ist die Regulierungsbehörde befugt, sie von

Amts wegen zu überprüfen und gegebenenfalls mit Wirkung für die Zukunft das

Infrastrukturunternehmen zu ihrer Änderung zu verpflichten oder aber sie für

ungültig zu erklären 14f Abs. 1 AEG). Veranlassung zu einer amtswegigen

regulierungsbehördlichen Prüfung kann auch ein Antrag eines Zugangsberechtigten nach § 14f Abs. 2 AEG vermitteln.

10Die Befugnisse der Regulierungsbehörde nach § 14f Abs. 1 AEG stärken die

Rechtsgewährleistungsfunktion der Nutzungsbedingungen. Rechtliche Defizite,

die bei der Vorabüberprüfung übersehen wurden oder erst im Zuge der Anwendungspraxis sichtbar werden, bleiben einer nachträglichen Korrektur zugänglich. Kommt es zu einer Korrektur, entfaltet diese Wirkung gegenüber sämtlichen aktuell oder potentiell betroffenen Zugangsberechtigten. Die von § 14f

Abs. 1 AEG vorgegebene Verfahrensweise wahrt so zugleich die Vereinheitlichungsfunktion der Nutzungsbedingungen.

11b. Im vorliegenden Fall sah Ziff. 5.1 Satz 3 der Infrastrukturnutzungsbedingungen Personenbahnhöfe - Besonderer Teil (INBP-BT) der Klägerin in der hier

maßgeblichen Fassung vor, dass der Zugangsberechtigte mindestens das aus

der Anmeldung resultierende Entgeltvolumen zu entrichten hat („Abrechnung

nach Anmeldung“). Die Beklagte hat die Klägerin mit dem angefochtenen Bescheid auf Grundlage § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG verpflichtet, ihr Nutzungsangebot

gegenüber der Beigeladenen so zu verändern, dass für die Kalkulation der von

ihr zu begleichenden Stationspreise die tatsächlichen statt der angemeldeten

Zuglängen zugrunde gelegt werden, d.h. eine „Abrechnung nach tatsächlicher

Inanspruchnahme“ erfolgt. Sie hat hiermit die Befugnis beansprucht, ausschließlich im bilateralen Verhältnis zwischen Eisenbahninfrastrukturunternehmen und einem einzelnen Zugangsberechtigten anzuordnen, dass eine Nutzungsbedingung keine Anwendung findet. Diese Befugnis stand ihr jedenfalls

unter den vorliegenden Gegebenheiten nicht zu:

12Die Nichtanwendung einer Nutzungsbedingung nur gegenüber einem Zugangsberechtigten führt regelmäßig zu einer tatsächlichen Ungleichbehandlung der

übrigen Zugangsberechtigten. So verhielt es sich auch im vorliegenden Fall.

Aufgrund von Ziff. 5.1 Satz 3 INBP-BT blieben die übrigen Zugangsberechtigten

weiterhin dem Grundsatz „Abrechnung nach Anmeldung“ und damit einer anderen Methode der Entgeltbestimmung unterworfen, als sie mit dem Bescheid der

Beklagten für die Beigeladene bestimmt worden ist. Sie trugen für den Fall,

dass die angemeldeten Zuglängen später nicht ausgeschöpft werden, das Risiko einer Überzahlung. Demgegenüber war der streitgegenständliche Bescheid

vom 6. Juni 2011 darauf gerichtet, die Beigeladene dieses Risikos zu entheben,

was darauf hinauslief, zwischen ihr und den übrigen Zugangsberechtigten ungleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Die Verfahrensweise der Beklagten beeinträchtigte so die Vereinheitlichungsfunktion der Nutzungsbedingungen ebenso wie ihre Rechtsgewährleistungsfunktion. Hierfür bietet § 14f

Abs. 3 Nr. 1 AEG keine tragfähige Grundlage.

13Keiner Klärung bedarf die Frage, ob die Beklagte aufgrund von § 14f Abs. 3

Nr. 1 AEG zu der Anordnung befugt gewesen wäre, die Klägerin zu verpflichten,

Ziff. 5.1 Satz 3 INBP-BT gegenüber der Beigeladenen mit der Maßgabe anzuwenden, dass statt des ursprünglich angemeldeten, fehlerhaft bestimmten Anmeldungsvolumens das später nachgemeldete, korrigierte Anmeldungsvolumen

der Entgeltforderung zugrunde zu legen ist. Ebenso wenig bedarf der Klärung,

ob die Weigerung der Klägerin, das später nachgemeldete Anmeldungsvolumen zugrunde zu legen, nach zivilrechtlichen Maßstäben als unbillig anzusehen

ist. Schließlich bedarf keiner Klärung, ob die Regulierungsbehörde die Aussetzung der Anwendung einer Nutzungsbedingung ausschließlich im bilateralen

Verhältnis zu einem Zugangsberechtigten ausnahmsweise anordnen darf, wenn

hieraus - anders als im vorliegenden Fall - keine Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den übrigen Zugangsberechtigten resultieren kann. Nur unter dieser

Voraussetzung hat im Übrigen das Verwaltungsgericht Köln in seinem von der

Beklagten angeführten Urteil vom 4. April 2014 - 18 K 6145/12 - Raum für ein

Vorgehen der Regulierungsbehörde auf Grundlage von § 14f Abs. 3 AEG gesehen (vgl. juris Rn. 64, 66).

143. Die von der Beklagten schließlich aufgeworfene Frage,

ob Nutzungsbedingungen vor Abschluss eines Infrastrukturnutzungsvertrages als Prüfungsmaßstab der materiellen Rechtmäßigkeit der Entscheidung eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens herangezogen werden dürfen bzw. ob die Prüfung des Vorliegens einer Ungleichbehandlung im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG, § 3 Abs. 1 Satz 1 EIBV vor Abschluss eines Infrastrukturnut-

zungsvertrages am Maßstab der Nutzungsbedingungen beurteilt werden darf,

rechtfertigt gleichfalls nicht die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2

Nr. 1 VwGO. Auch sie ist nach den gesetzlichen Vorschriften eindeutig im Sinne

des Oberverwaltungsgerichts zu beantworten.

15§ 4 Abs. 6 Satz 2 EIBV, der über § 10 Abs. 1 Satz 3 EIBV auch auf Nutzungsbedingungen im Sinne von § 10 Abs. 1 EIBV Anwendung findet, spricht den

Nutzungsbedingungen Verbindlichkeit für die „Beteiligten“ zu. § 4 Abs. 6 Satz 1

EIBV begründet das Gebot ihrer gleichmäßigen Anwendung gegenüber jedem

„Antragsteller“. Es ist offenkundig, dass der Verordnungsgeber zu den „Beteiligten“ im Sinne von Satz 2 auch die „Antragsteller“ im Sinne von Satz 1 gerechnet

hat. Die Nutzungsbedingungen beanspruchen somit nach § 4 Abs. 6 Satz 2

EIBV Verbindlichkeit nicht nur gegenüber denjenigen Eisenbahnverkehrsunternehmen, die mit dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen bereits eine Vereinbarung im Sinne von § 14 Abs. 6 AEG abgeschlossen haben, sondern auch

gegenüber denjenigen Eisenbahnverkehrsunternehmen, die sich (noch) in der

Rolle des Zugangspetenten befinden. Dies entspricht ihrer oben angesprochenen Funktion, den Zugangsberechtigten verbindlich und planbar ein vollständiges Bild über Zugang und Leistung zu vermitteln und ihnen so eine sinnvolle

Entscheidung über die Wirtschaftlichkeit einer Nutzung zu ermöglichen (vgl.

Urteil vom 13. Juni 2012 a.a.O.). Der Zugangsberechtigte muss sich darauf verlassen können, dass ein Vertragsschluss nach Maßgabe der vorab veröffentlichten Nutzungsbedingungen zustande kommt. Er muss sich - mit Blick auf die

Vereinheitlichungs- und Rechtsgewährleistungsfunktion der Nutzungsbedingungen - aber auch darauf verlassen können, dass das Eisenbahninfrastrukturunternehmen mit anderen Zugangsberechtigten nicht zu abweichenden Bedingungen kontrahiert. Dies setzt voraus, dass den Nutzungsbedingungen Vorwirkung auf den Zeitraum vor Abschluss des individuellen Infrastrukturnutzungsvertrags gemäß § 14 Abs. 6 AEG zukommt.

16Dementsprechend hat der Senat in seinem Urteil vom 29. September 2011 bereits ausgesprochen, dass den Nutzungsbedingungen auch unabhängig von

ihrer Einbeziehung in eine Infrastrukturnutzungsvereinbarung nach den allge-

meinen Regeln der § 305 Abs. 2, § 305a BGB Verbindlichkeit zukommt (a.a.O.

Rn. 28). Die hiermit einhergehende Einschränkung der Vertragsfreiheit ist im

Lichte der genannten regulierungsrechtlichen Funktionen der Nutzungsbedingungen gerechtfertigt. Sie findet ihre gesetzliche Grundlage in § 14 Abs. 6 AEG,

wonach die Infrastrukturnutzungsvereinbarung zwischen Eisenbahninfrastrukturunternehmen und Eisenbahnverkehrsunternehmen „nach Maßgabe der in

Absatz 1 genannten Rechtsverordnung zu vereinbaren (ist)“. Der Zugangsberechtigte ist hierdurch diskriminierenden, aber in Kraft getretenen Nutzungsbedingungen nicht schutzlos ausgeliefert. Er kann gemäß § 14f Abs. 2 AEG unter

den in dieser Vorschrift aufgeführten Voraussetzungen die Regulierungsbehörde befassen. Entscheidet sich diese gegen ein Einschreiten nach Maßgabe von

§ 14f Abs. 1 AEG, kann er hiergegen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz

nachsuchen, sofern er in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten betroffen ist.

174. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung

des Werts des Streitgegenstands beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1

GKG.

Neumann Dr. Graulich Prof. Dr. Hecker

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil