Urteil des BVerwG, Az. 6 B 50.14

Verbindlichkeit, Abrechnung, Zukunft, Gleichbehandlung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 B 50.14
OVG 13 A 1381/13
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. November 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich und Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Juni 2014 wird
zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerde-
verfahren auf 1 746 332,50 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg, da sie unbegründet ist. Der gel-
tend gemachte Revisionsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssa-
che (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegt nicht vor.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer
Rechtssache nur zu, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz
eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte
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Rechtsfrage des revisiblen Rechts von entscheidungstragender Bedeutung war,
deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Ein-
heitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts gebo-
ten ist.
1. Eine solche Rechtsfrage stellt die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob
aus einer formal gleichen Anwendung der Nutzungsbedin-
gungen gemäß § 4 Abs. 6 EIBV (i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 3
EIBV) immer auch eine materielle Gleichbehandlung im
Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG und des § 3 Abs. 1
Satz 1 EIBV folgt bzw. Nutzungsbedingungen einen sach-
lichen Grund für eine (materielle) Ungleichbehandlung
darstellen,
nicht dar. Denn sie läuft am rechtlichen Begründungsansatz im angefochtenen
Urteil vorbei. Das Oberverwaltungsgericht ist entgegen der Lesart der Beklag-
ten nicht von dem materiell-rechtlichen Satz ausgegangen, die Verpflichtung
eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens, eine diskriminierungsfreie Nutzung
der von ihm betriebenen Eisenbahninfrastruktur zu gewähren, könne schlecht-
hin nicht verletzt sein, solange das Unternehmen nur sämtlichen Zugangsbe-
rechtigten gegenüber seine Nutzungsbedingungen (vgl. §§ 4, 10 Abs. 1 Eisen-
bahninfrastruktur-Benutzungsverordnung - EIBV) einheitlich anwende. Dieser
Satz liefe darauf hinaus, dass es im Rahmen von § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG bzw.
§ 3 Abs. 1 Satz 1 EIBV auf die Eisenbahnrechtskonformität einer Nutzungsbe-
dingung, die das Eisenbahninfrastrukturunternehmen einem bestimmten Zu-
gangsberechtigten entgegenhält, nicht ankäme. Das Oberverwaltungsgericht
hat jedoch im angefochtenen Urteil der Frage, ob die Regulierungsbehörde auf-
grund einer Einzelfallentscheidung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens zu
dem Ergebnis komme, eine Nutzungsbedingung sei eisenbahnrechtswidrig,
durchaus rechtliche Relevanz zuerkannt. Nur sieht es bei einem solchen Be-
fund die Regulierungsbehörde verfahrensmäßig darauf beschränkt, das Eisen-
bahninfrastrukturunternehmen gemäß § 14f Abs. 1 Satz 2 AEG mit Wirkung für
die Zukunft zur Änderung der Nutzungsbedingung zu verpflichten oder diese für
ungültig zu erklären (UA S. 23), d.h. eine Entscheidung zu treffen, die Wirkung
gegenüber sämtlichen Zugangsberechtigten entfaltet. Im Gegensatz zur Be-
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klagten entnimmt es § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG - auf den der streitgegenständliche
Bescheid vom 6. Juni 2011 gestützt ist - keine Befugnis der Regulierungsbe-
hörde, das Eisenbahninfrastrukturunternehmen dazu anzuhalten, von der An-
wendung einer Nutzungsbedingung nur gegenüber einem einzelnen Zugangs-
berechtigten abzusehen.
2. Den genannten Kern des rechtlichen Begründungsansatzes im angefochte-
nen Urteil trifft hingegen die weitere von der Beklagten aufgeworfene Frage,
ob die Regulierungsbehörde eine Diskriminierung, die sich
aus einer in Kraft getretenen Nutzungsbedingung ergibt,
alleine gemäß § 14f Abs. 1 Satz 2 AEG korrigieren kann
oder ob die nachträglichen Prüfungsverfahren gemäß
§ 14f Abs. 1 AEG einerseits und gemäß § 14f Abs. 2, 3
AEG andererseits der Regulierungsbehörde alternativ zur
Verfügung stehen.
Jedoch vermag auch diese Frage der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhel-
fen. Denn sie ist nach den gesetzlichen Vorschriften zumindest unter den hier
gegebenen Umständen eindeutig im Sinne des Oberverwaltungsgerichts zu
beantworten und bedarf daher nicht eigens der Klärung im Rahmen eines Revi-
sionsverfahrens. Die gegenteilige Auffassung der Beklagten trägt den regulie-
rungsrechtlichen Funktionen von Nutzungsbedingungen im Sinne von §§ 4, 10
Abs. 1 EIBV nicht hinreichend Rechnung.
a. Für die Erbringung der in Anlage 1 Nr. 1 bzw. in Anlage 1 Nr. 2 der EIBV ge-
nannten Leistungen hat das Eisenbahninfrastrukturunternehmen gemäß § 4
Abs. 1 Satz 1 EIBV bzw. § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV Nutzungsbedingungen aufzu-
stellen. Die Nutzungsbedingungen sind nach Maßgabe von § 4 Abs. 1 Satz 1
EIBV bzw. § 10 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 EIBV zu veröffentlichen.
Sie sind gemäß § 4 Abs. 6 EIBV bzw. § 10 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 4 Abs. 6 EIBV
gegenüber jedem Antragsteller, der Zugangsleistungen in Anspruch nehmen
möchte, in gleicher Weise anzuwenden und für die Beteiligten verbindlich. Über
die beabsichtigte Neufassung oder Änderung von Nutzungsbedingungen hat
das Infrastrukturunternehmen die Regulierungsbehörde zu unterrichten (§ 14d
Satz 1 Nr. 6 AEG). Diese kann innerhalb von vier Wochen nach Eingang der
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Mitteilung widersprechen, soweit die beabsichtigten Entscheidungen nicht den
Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur
entsprechen (§ 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG). Vor Ablauf dieser Frist dürfen die Nut-
zungsbedingungen nicht in Kraft treten (§ 14e Abs. 2 Nr. 2 AEG). Übt die Regu-
lierungsbehörde ihr Widerspruchsrecht aus, treten die Nutzungsbedingungen
insoweit nicht in Kraft (§ 14e Abs. 3 Nr. 2 AEG).
Aus den genannten Bestimmungen treten insbesondere zwei Funktionen der
Nutzungsbedingungen hervor. Sie haben zum einen eine Vereinheitlichungs-
funktion, insofern sie bestimmte Regelungen zur Zugangsgewährung „vor die
Klammer ziehen“, d.h. der individuellen Vereinbarung mit dem Infrastrukturun-
ternehmen entziehen und ihnen so einheitliche Geltung gegenüber sämtlichen
Zugangsberechtigten zumessen. Dies dient der Gleichbehandlung der Zu-
gangsberechtigten. Zum anderen haben die Nutzungsbedingungen eine
Rechtsgewährleistungsfunktion. Die Regulierungsbehörde soll im Rahmen des
Vorabprüfungsverfahrens die Vereinbarkeit der Nutzungsbedingungen mit dem
eisenbahnrechtlichen Zugangsregime des Gesetzes bzw. der Verordnung si-
cherstellen. Die Nutzungsbedingungen sollen hierdurch inhaltlich auf die regu-
lierungsrechtlichen Maßstäbe des Allgemeinen Eisenbahngesetzes bzw. der
Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung ausgerichtet werden.
Im unmittelbaren Zusammenhang hiermit steht die vom Senat bereits in seinen
Urteilen vom 29. September 2011 - BVerwG 6 C 17.10 - (BVerwGE 140, 359
Rn. 25 = Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 1 Rn. 25) und vom 13. Juni 2012
- BVerwG 6 C 42.10 - (Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 22) hervorgeho-
bene Informationsfunktion der Nutzungsbedingungen. Die Nutzungsbedingun-
gen sichern den Zugangsberechtigten Transparenz, Planbarkeit und Kalkulati-
onssicherheit.
Ergeben sich nach Inkrafttreten von Nutzungsbedingungen Zweifel hinsichtlich
ihrer Eisenbahnrechtskonformität, ist die Regulierungsbehörde befugt, sie von
Amts wegen zu überprüfen und gegebenenfalls mit Wirkung für die Zukunft das
Infrastrukturunternehmen zu ihrer Änderung zu verpflichten oder aber sie für
ungültig zu erklären (§ 14f Abs. 1 AEG). Veranlassung zu einer amtswegigen
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regulierungsbehördlichen Prüfung kann auch ein Antrag eines Zugangsberech-
tigten nach § 14f Abs. 2 AEG vermitteln.
Die Befugnisse der Regulierungsbehörde nach § 14f Abs. 1 AEG stärken die
Rechtsgewährleistungsfunktion der Nutzungsbedingungen. Rechtliche Defizite,
die bei der Vorabüberprüfung übersehen wurden oder erst im Zuge der Anwen-
dungspraxis sichtbar werden, bleiben einer nachträglichen Korrektur zugäng-
lich. Kommt es zu einer Korrektur, entfaltet diese Wirkung gegenüber sämtli-
chen aktuell oder potentiell betroffenen Zugangsberechtigten. Die von § 14f
Abs. 1 AEG vorgegebene Verfahrensweise wahrt so zugleich die Vereinheitli-
chungsfunktion der Nutzungsbedingungen.
b. Im vorliegenden Fall sah Ziff. 5.1 Satz 3 der Infrastrukturnutzungsbedingun-
gen Personenbahnhöfe - Besonderer Teil (INBP-BT) der Klägerin in der hier
maßgeblichen Fassung vor, dass der Zugangsberechtigte mindestens das aus
der Anmeldung resultierende Entgeltvolumen zu entrichten hat („Abrechnung
nach Anmeldung“). Die Beklagte hat die Klägerin mit dem angefochtenen Be-
scheid auf Grundlage § 14f Abs. 3 Nr. 1 AEG verpflichtet, ihr Nutzungsangebot
gegenüber der Beigeladenen so zu verändern, dass für die Kalkulation der von
ihr zu begleichenden Stationspreise die tatsächlichen statt der angemeldeten
Zuglängen zugrunde gelegt werden, d.h. eine „Abrechnung nach tatsächlicher
Inanspruchnahme“ erfolgt. Sie hat hiermit die Befugnis beansprucht, aus-
schließlich im bilateralen Verhältnis zwischen Eisenbahninfrastrukturunterneh-
men und einem einzelnen Zugangsberechtigten anzuordnen, dass eine Nut-
zungsbedingung keine Anwendung findet. Diese Befugnis stand ihr jedenfalls
unter den vorliegenden Gegebenheiten nicht zu:
Die Nichtanwendung einer Nutzungsbedingung nur gegenüber einem Zugangs-
berechtigten führt regelmäßig zu einer tatsächlichen Ungleichbehandlung der
übrigen Zugangsberechtigten. So verhielt es sich auch im vorliegenden Fall.
Aufgrund von Ziff. 5.1 Satz 3 INBP-BT blieben die übrigen Zugangsberechtigten
weiterhin dem Grundsatz „Abrechnung nach Anmeldung“ und damit einer ande-
ren Methode der Entgeltbestimmung unterworfen, als sie mit dem Bescheid der
Beklagten für die Beigeladene bestimmt worden ist. Sie trugen für den Fall,
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dass die angemeldeten Zuglängen später nicht ausgeschöpft werden, das Risi-
ko einer Überzahlung. Demgegenüber war der streitgegenständliche Bescheid
vom 6. Juni 2011 darauf gerichtet, die Beigeladene dieses Risikos zu entheben,
was darauf hinauslief, zwischen ihr und den übrigen Zugangsberechtigten un-
gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Die Verfahrensweise der Be-
klagten beeinträchtigte so die Vereinheitlichungsfunktion der Nutzungsbedin-
gungen ebenso wie ihre Rechtsgewährleistungsfunktion. Hierfür bietet § 14f
Abs. 3 Nr. 1 AEG keine tragfähige Grundlage.
Keiner Klärung bedarf die Frage, ob die Beklagte aufgrund von § 14f Abs. 3
Nr. 1 AEG zu der Anordnung befugt gewesen wäre, die Klägerin zu verpflichten,
Ziff. 5.1 Satz 3 INBP-BT gegenüber der Beigeladenen mit der Maßgabe anzu-
wenden, dass statt des ursprünglich angemeldeten, fehlerhaft bestimmten An-
meldungsvolumens das später nachgemeldete, korrigierte Anmeldungsvolumen
der Entgeltforderung zugrunde zu legen ist. Ebenso wenig bedarf der Klärung,
ob die Weigerung der Klägerin, das später nachgemeldete Anmeldungsvolu-
men zugrunde zu legen, nach zivilrechtlichen Maßstäben als unbillig anzusehen
ist. Schließlich bedarf keiner Klärung, ob die Regulierungsbehörde die Ausset-
zung der Anwendung einer Nutzungsbedingung ausschließlich im bilateralen
Verhältnis zu einem Zugangsberechtigten ausnahmsweise anordnen darf, wenn
hieraus - anders als im vorliegenden Fall - keine Ungleichbehandlung im Ver-
hältnis zu den übrigen Zugangsberechtigten resultieren kann. Nur unter dieser
Voraussetzung hat im Übrigen das Verwaltungsgericht Köln in seinem von der
Beklagten angeführten Urteil vom 4. April 2014 - 18 K 6145/12 - Raum für ein
Vorgehen der Regulierungsbehörde auf Grundlage von § 14f Abs. 3 AEG gese-
hen (vgl. juris Rn. 64, 66).
3. Die von der Beklagten schließlich aufgeworfene Frage,
ob Nutzungsbedingungen vor Abschluss eines Infrastruk-
turnutzungsvertrages als Prüfungsmaßstab der materiel-
len Rechtmäßigkeit der Entscheidung eines Eisenbahninf-
rastrukturunternehmens herangezogen werden dürfen
bzw. ob die Prüfung des Vorliegens einer Ungleichbe-
handlung im Sinne von § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG, § 3
Abs. 1 Satz 1 EIBV vor Abschluss eines Infrastrukturnut-
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zungsvertrages am Maßstab der Nutzungsbedingungen
beurteilt werden darf,
rechtfertigt gleichfalls nicht die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO. Auch sie ist nach den gesetzlichen Vorschriften eindeutig im Sinne
des Oberverwaltungsgerichts zu beantworten.
§ 4 Abs. 6 Satz 2 EIBV, der über § 10 Abs. 1 Satz 3 EIBV auch auf Nutzungs-
bedingungen im Sinne von § 10 Abs. 1 EIBV Anwendung findet, spricht den
Nutzungsbedingungen Verbindlichkeit für die „Beteiligten“ zu. § 4 Abs. 6 Satz 1
EIBV begründet das Gebot ihrer gleichmäßigen Anwendung gegenüber jedem
„Antragsteller“. Es ist offenkundig, dass der Verordnungsgeber zu den „Beteilig-
ten“ im Sinne von Satz 2 auch die „Antragsteller“ im Sinne von Satz 1 gerechnet
hat. Die Nutzungsbedingungen beanspruchen somit nach § 4 Abs. 6 Satz 2
EIBV Verbindlichkeit nicht nur gegenüber denjenigen Eisenbahnverkehrsunter-
nehmen, die mit dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen bereits eine Verein-
barung im Sinne von § 14 Abs. 6 AEG abgeschlossen haben, sondern auch
gegenüber denjenigen Eisenbahnverkehrsunternehmen, die sich (noch) in der
Rolle des Zugangspetenten befinden. Dies entspricht ihrer oben angesproche-
nen Funktion, den Zugangsberechtigten verbindlich und planbar ein vollständi-
ges Bild über Zugang und Leistung zu vermitteln und ihnen so eine sinnvolle
Entscheidung über die Wirtschaftlichkeit einer Nutzung zu ermöglichen (vgl.
Urteil vom 13. Juni 2012 a.a.O.). Der Zugangsberechtigte muss sich darauf ver-
lassen können, dass ein Vertragsschluss nach Maßgabe der vorab veröffent-
lichten Nutzungsbedingungen zustande kommt. Er muss sich - mit Blick auf die
Vereinheitlichungs- und Rechtsgewährleistungsfunktion der Nutzungsbedin-
gungen - aber auch darauf verlassen können, dass das Eisenbahninfrastruktur-
unternehmen mit anderen Zugangsberechtigten nicht zu abweichenden Bedin-
gungen kontrahiert. Dies setzt voraus, dass den Nutzungsbedingungen Vorwir-
kung auf den Zeitraum vor Abschluss des individuellen Infrastrukturnutzungs-
vertrags gemäß § 14 Abs. 6 AEG zukommt.
Dementsprechend hat der Senat in seinem Urteil vom 29. September 2011 be-
reits ausgesprochen, dass den Nutzungsbedingungen auch unabhängig von
ihrer Einbeziehung in eine Infrastrukturnutzungsvereinbarung nach den allge-
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meinen Regeln der § 305 Abs. 2, § 305a BGB Verbindlichkeit zukommt (a.a.O.
Rn. 28). Die hiermit einhergehende Einschränkung der Vertragsfreiheit ist im
Lichte der genannten regulierungsrechtlichen Funktionen der Nutzungsbedin-
gungen gerechtfertigt. Sie findet ihre gesetzliche Grundlage in § 14 Abs. 6 AEG,
wonach die Infrastrukturnutzungsvereinbarung zwischen Eisenbahninfrastruk-
turunternehmen und Eisenbahnverkehrsunternehmen „nach Maßgabe der in
Absatz 1 genannten Rechtsverordnung zu vereinbaren (ist)“. Der Zugangsbe-
rechtigte ist hierdurch diskriminierenden, aber in Kraft getretenen Nutzungsbe-
dingungen nicht schutzlos ausgeliefert. Er kann gemäß § 14f Abs. 2 AEG unter
den in dieser Vorschrift aufgeführten Voraussetzungen die Regulierungsbehör-
de befassen. Entscheidet sich diese gegen ein Einschreiten nach Maßgabe von
§ 14f Abs. 1 AEG, kann er hiergegen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz
nachsuchen, sofern er in eigenen subjektiv-öffentlichen Rechten betroffen ist.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung
des Werts des Streitgegenstands beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1
GKG.
Neumann
Dr. Graulich
Prof. Dr. Hecker
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