Urteil des BVerwG, Az. 6 B 40.02

Deutsche Bundespost, Telekommunikation, Erfüllung, Unternehmen
B
U
N
D
E
S
V
E
R
W
A
L
T
U
N
G
S
G
E
R
I
C
H
T
BESCHLUSS
BVerwG 6 B 40.02
VGH 21 B 01.2835
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. Mai 2002
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-
verwaltungsgericht Dr. G r a u l i c h und
V o r m e i e r
beschlossen:
- 2 -
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nicht-
zulassung der Revision in dem Urteil des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
9. April 2002 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerde-
verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Beschwerdeverfahren auf 235,19 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde, mit der sich die Klägerin allein auf den Zu-
lassungsgrund einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache
im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO beruft, ist unbegründet.
1. Die Klägerin hält es für eine Frage von grundsätzlicher Be-
deutung, ob es der Grundsatz der unentgeltlichen Benutzung von
Verkehrswegen für die öffentlichen Zwecken dienenden Telekom-
munikationslinien nach § 50 Abs. 1 und Abs. 2 des Telekommuni-
kationsgesetzes (TKG) vom 25. Juli 1996 (BGBl I S. 1120), zu-
letzt geändert durch Gesetz vom 31. Januar 2001 (BGBl I
S. 170), gebiete, bei der Bemessung einer Gebühr für die Zu-
stimmung des Trägers der Wegebaulast zur Verlegung oder Ände-
rung von Telekommunikationslinien im Sinne von § 50 Abs. 3 TKG
nur den Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen, nicht auch ei-
nen wirtschaftlichen Vorteil des Adressaten der Zustimmung.
Dieser Frage fehlt die für eine Zulassung erforderliche Klä-
rungsbedürftigkeit in einem Revisionsverfahren. Nicht jede
Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift
enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst
im Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der
Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist Voraussetzung
vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt
aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener
Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine höchst-
richterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der ständigen
- 3 -
Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts dann
nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der
Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üb-
lichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation und auf
dieser Grundlage ohne weiteres beantworten lässt (stRspr, vgl.
z.B. Beschluss vom 11. Oktober 2000 - BVerwG 6 B 47.00 -
Buchholz 448.6 § 5 KDVG Nr. 10 m.w.N.). So liegt es hier.
Nach der bindenden Auslegung des Landesrechts durch den Ver-
waltungsgerichtshof hat der Beklagte für die Zustimmung im
Sinne von § 50 Abs. 3 TKG eine Wertgebühr vorgesehen. § 50
Abs. 1 und Abs. 2 TKG stehen dem nicht entgegen. Die von der
Beschwerde insoweit aufgeworfene Frage ist zu verneinen, ohne
dass es dazu der Durchführung eines Revisionsverfahrens be-
darf.
Aus den auch bei landesrechtlichen Gebührenregelungen zu be-
achtenden bundesverfassungsrechtlichen Grundsätzen der Ver-
hältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung ergeben sich Vorga-
ben für das einschlägige Landesrecht. Diesem verbleibt aber
auch hinsichtlich der Gebührenhöhe ein weiter Entscheidungs-
und Gestaltungsraum. Insbesondere kann es weitgehend frei auch
darüber befinden, welche Gebührenmaßstäbe es anwenden will
(vgl. Urteil vom 19. September 2001 - BVerwG 6 C 13.00 -
Buchholz 442.066 § 1 TKG Nr. 1 S. 1, 4 m.w.N.; BVerfG, Be-
schluss vom 12. Oktober 1994 - 1 BvL 19/90 - BVerfGE 91, 207,
<223>). Die einschlägigen bundesverfassungsrechtlichen Grund-
sätze verlangen nicht, dass eine Gebühr nur an dem so genann-
ten Kostendeckungsprinzip ausgerichtet wird, das besagt, dass
die Summe der für eine bestimmte Art von Amtshandlungen erho-
benen Gebühren nicht höher sein darf als die Aufwendungen der
Behörde für diese Art von Amtshandlungen (vgl. Beschluss vom
19. September 2000 - BVerwG 11 BN 6.00 - NVwZ 2000, 1410
m.w.N.). Das Landesrecht ist nicht gehindert, neben der Kos-
tendeckung weitere Ziele zu verfolgen und bei den Gebührenmaß-
- 4 -
stäben auch den Wert der staatlichen Leistung zu berücksichti-
gen (vgl. Beschluss vom 19. September 2000, a.a.O., 1410;
BVerfG, Beschluss vom 12. Februar 1992 - 1 BvL 1/89 - BVerfGE
85, 337 <346>). Die Gebühr darf jedoch nicht völlig unabhängig
von den tatsächlichen Kosten der gebührenpflichtigen Leistung
festgesetzt werden (vgl. Urteil vom 19. September 2001, a.a.O.
S. 4 und 5 m.w.N.). Das sich aus dem Grundsatz der Verhältnis-
mäßigkeit ergebende Äquivalenzprinzip gebietet auch, dass Ge-
bühren nicht so hoch festgesetzt werden dürfen, dass sie ab-
schreckende Wirkung ausüben oder zu einem beachtlichen Kosten-
faktor werden, der Preiserhöhungen auslöst (vgl. Urteil vom
24. März 1961 - BVerwG 7 C 109.60 - BVerwGE 12, 162, <170>).
An diesen Grundsätzen hat § 50 Abs. 1 und Abs. 2 TKG auch in-
soweit nichts geändert, als nach ihnen eine Wertgebühr grund-
sätzlich zulässig ist.
Nach § 50 Abs. 1 Satz 1 TKG ist der Bund grundsätzlich befugt,
Verkehrswege für die öffentlichen Zwecken dienenden Telekommu-
nikationslinien unentgeltlich zu benutzen. Der Bund übt diese
Nutzungsberechtigung nicht selbst aus, da Dienstleistungen im
Bereich der Telekommunikation nach Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG
als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durch die aus dem Son-
dervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen
und durch andere private Anbieter erbracht werden. Deshalb
überträgt der Bund gemäß § 50 Abs. 2 Satz 1 TKG das unentgelt-
liche Benutzungsrecht auf die in der Bestimmung näher bezeich-
neten Lizenznehmer, die Übertragungswege betreiben, die für
Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit ge-
nutzt werden.
Dem Wortlaut von § 50 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 TKG ist
eine Aussage über eine für die Zustimmung im Sinne von § 50
Abs. 3 TKG erhobene Gebühr nicht zu entnehmen. Der Begriff der
"Benutzung der Verkehrswege" erstreckt sich auf alle Maßnah-
men, durch die Verkehrswege im Zusammenhang mit einschlägigen
- 5 -
Telekommunikationslinien in Anspruch genommen werden, wie etwa
durch Verlegung oder Änderung der Telekommunikationslinien.
Die Zustimmung zu einer Benutzung der Verkehrswege durch Ver-
legung oder Änderung von Telekommunikationslinien ist nicht
Gegenstand des § 50 Abs. 1 und Abs. 2 TKG. Deshalb kann diesen
Bestimmungen auch nichts über eine Gebühr für die Zustimmung
nach § 50 Abs. 3 TKG entnommen werden.
Die nach Landesrecht zulässige Wertgebühr kollidiert auch
nicht etwa deswegen mittelbar mit der Regelung in § 50 Abs. 1
und Abs. 2 TKG, weil die Vorteile, die bei der Bemessung der
Gebühr berücksichtigt werden, inhaltlich den Vorteilen ent-
sprächen, die den Telekommunikationsunternehmen durch die ge-
nannten Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes zugewendet
werden, so dass die bundesrechtliche Bevorteilung dieser Un-
ternehmen durch die landesrechtliche Wertgebühr zunichte ge-
macht würde. Durch die Zustimmung nach § 50 Abs. 3 TKG werden
die Verlegungs- und Änderungsmaßnahmen, die Gegenstand der Zu-
stimmung sind, ähnlich wie im Falle der Erteilung einer Bauge-
nehmigung freigegeben; dadurch erlangt das jeweilige Telekom-
munikationsunternehmen das Recht zur Durchführung dieser Maß-
nahmen und darüber hinaus die Möglichkeit, die neu verlegten
oder geänderten Telekommunikationslinien ihrer Bestimmung ge-
mäß zu betreiben. Demgegenüber gewährt die Regelung in § 50
Abs. 1 und Abs. 2 TKG den Unternehmen das Recht zur unentgelt-
lichen Benutzung der Verkehrswege und entlastet sie damit von
der Verpflichtung, für die Inanspruchnahme der Wege einmalig
oder laufend ein Entgelt zu entrichten. Andere finanzielle
Vergünstigungen bei der Verlegung oder Änderung von Telekommu-
nikationslinien und deren Betrieb sind in § 50 Abs. 1 und
Abs. 2 TKG nicht vorgesehen. Insbesondere lässt sich dieser
Regelung kein bundesrechtliches Gebot entnehmen, den Telekom-
munikationsunternehmen die Verwirklichung ihrer diesbezügli-
chen Investitionsvorhaben frei von öffentlichen Abgaben zu er-
möglichen.
- 6 -
Der sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte ergebende
Sinn und Zweck der Regelung spricht ebenfalls nicht gegen die
Erhebung einer Wertgebühr. Das unentgeltliche Wegerecht des
Bundes nach § 50 Abs. 1 TKG knüpft an das entsprechende Recht
in § 1 des Telegrafenwegegesetzes (TWG) in der Fassung der Be-
kanntmachung vom 24. April 1991 (BGBl I S. 353) an und dient
als unverzichtbares Mittel dem Bund zur Erfüllung seiner
Pflicht nach Art. 87 f Abs. 1 GG, eine flächendeckende Versor-
gung im Bereich der Telekommunikation zu gewährleisten (vgl.
Begründung des Entwurfs eines Telekommunikationsgesetzes,
BTDrucks 13/3609 S. 48 f.). Nach der Begründung des Gesetzent-
wurfs (a.a.O. S. 49) trägt die in § 50 Abs. 2 Satz 1 TKG vor-
gesehene Pflicht zur Übertragung des unentgeltlichen Benut-
zungsrechts auf Lizenznehmer zum einen dem Umstand Rechnung,
dass der Bund nicht selbst zur Erfüllung des Versorgungsauf-
trags handelt. Zum anderen dient die Bestimmung dem verfas-
sungsrechtlichen Privatisierungsauftrag im Bereich der Tele-
kommunikation (§ 87 f Abs. 2 Satz 1 GG), weil die privaten Li-
zenznehmer, denen das Recht zum Betreiben von Übertragungswe-
gen verliehen wurde, in die verfassungsrechtliche Gewährleis-
tungspflicht des Bundes eingebunden sind und die Nachfrage
nach Dienstleistungen im Bereich der Telekommunikation mit dem
Wegfall des Monopols der Deutschen Telekom AG von einer Viel-
zahl von privaten Bewerbern erfüllt wird. Eine auch an dem
Wert der Zustimmung nach § 50 Abs. 3 TKG ausgerichtete Gebühr
läuft diesen Zwecken nicht zuwider. Es ist nicht erkennbar,
dass bei Wahrung der vom Landesgebührenrecht zu berücksichti-
genden bundesrechtlichen Vorgaben eine für die Zustimmung nach
§ 50 Abs. 3 TKG erhobene Wertgebühr die Erfüllung der verfas-
sungsrechtlichen Aufträge zur flächendeckenden Versorgung und
zur Privatisierung im Bereich der Telekommunikation beein-
trächtigt. Dagegen spricht insbesondere das Verbot, Gebühren
so hoch festzusetzen, dass sie zu einem beachtlichen Kosten-
faktor werden, der Preiserhöhungen auslöst. Dem Sinn und Zweck
- 7 -
der grundsätzlich unentgeltlichen Benutzung der Verkehrswege
für öffentliche Telekommunikationslinien würde es hingegen wi-
dersprechen, wenn in der in Rede stehenden Gebühr auch Anteile
enthalten wären, die auf die Benutzung der Verkehrswege ent-
fallen. Das hat der Verwaltungsgerichtshof aber nicht festge-
stellt und wird von der Beschwerde auch nicht vorgetragen.
2. Die Revision ist auch nicht zur Beantwortung der von der
Klägerin weiterhin aufgeworfenen Frage zuzulassen, ob die ihr
obliegende Verpflichtung zur Erbringung von Universaldienst-
leistungen der Erhebung einer Wertgebühr für die Zustimmung
nach § 50 Abs. 3 TKG entgegensteht.
Die Klägerin vertritt in diesem Zusammenhang die Auffassung,
sie sei verpflichtet, Universaldienstleistungen unabhängig da-
von zu erbringen, ob sich daraus für sie ein wirtschaftlicher
Vorteil ergebe. Für eine im Zusammenhang mit der Erfüllung
dieser Pflicht erteilte Zustimmung nach § 50 Abs. 3 TKG dürfe
keine einen wirtschaftlichen Vorteil pauschal unterstellende
Wertgebühr erhoben werden, weil ein solcher Vorteil möglicher-
weise nicht zu verzeichnen sei. Die hier in Rede stehende Fra-
ge ist zu verneinen, ohne dass es dazu der Durchführung eines
Revisionsverfahrens bedarf.
Soweit der Beschwerde die Rüge entnommen werden könnte, die
Wertgebühr verstoße gegen eine aus § 97 Abs. 1 TKG der Kläge-
rin obliegende Verpflichtung zur Erbringung von Universal-
dienstleistungen, wäre dem entgegenzuhalten, dass die Bestim-
mung keine Pflicht der Deutschen Telekom AG zur Erbringung von
Leistungen im Sinne von § 1 der Telekommunikations-Universal-
dienstleistungsverordnung (TUDLV) vom 30. Januar 1997 (BGBl I
S. 141) begründet. § 97 Abs. 1 TKG geht vielmehr davon aus,
dass das Dienstleistungsangebot der Klägerin derzeit die in
§ 1 TUDLV definierten Grunddienstleistungen enthält (vgl. Be-
- 8 -
gründung des Entwurfs eines Telekommunikationsgesetzes, a.a.O.
S. 58).
Soweit die Klägerin im Zusammenhang mit der hier in Rede ste-
henden Frage darauf hinweist, dass nach § 9 Abs. 1 der Tele-
kommunikations-Kundenschutzverordnung (TKV) vom 11. September
1997 (BGBl I S. 2910) ein Kunde gegen ein Unternehmen, das
Leistungen nach § 97 Abs. 1 TKG erbringt, einen Anspruch auf
Erbringung der entsprechenden Leistungen hat, rechtfertigt die
so konkretisierte Frage ebenfalls nicht die Revisionszulas-
sung. Das Landesrecht ist befugt, im Rahmen der ihm vom Bun-
desrecht gezogenen Grenzen bei der Festlegung einer Gebühr zu
pauschalieren und zu typisieren sowie aus Gründen der Verwal-
tungsvereinfachung auf differenzierte Regelungen zu verzichten
(vgl. Beschluss vom 18. April 2000 - BVerwG 11 B 20.00 -
Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 38 m.w.N.). Daran ge-
messen begegnet es keinen Bedenken, dass der hier maßgebliche
Gebührentatbestand davon ausgeht, die Verlegung und Änderung
einer Telekommunikationslinie begründe einen wirtschaftlichen
Vorteil. Dass dies in der Regel der Fall ist, wird von der
Klägerin auch nicht in Zweifel gezogen. Ob gebührenrechtliche
Pauschalierungen und Typisierungen im konkreten Fall deshalb
zu beanstanden sind, weil ein einleuchtender Grund für eine
unterlassene Differenzierung nicht erkennbar ist, ist eine
nicht grundsätzlich bedeutsame Frage des Einzelfalles (vgl.
Beschluss vom 18. April 2000, a.a.O.).
Soweit die Beschwerde im vorliegenden Zusammenhang auch die
Frage aufwirft, "ob die entsprechenden Regelungen des TKG
nicht wenigstens verlangen, dass eine wenn auch pauschalierte
Ermittlung eines wirtschaftlichen Vorteils jedenfalls so kon-
kret sein muss, dass sie jedenfalls den potenziellen wirt-
schaftlichen Wert der Leitung berücksichtigt, zum Beispiel un-
ter Zugrundelegung der ins Auge gefassten Zahl der Anschlüs-
se", ist diese Frage zu verneinen. Auch dafür bedarf es nicht
- 9 -
der Durchführung eines Revisionsverfahrens. Die Gründe, aus
denen die Erhebung einer Wertgebühr nicht zu beanstanden ist,
sprechen auch gegen eine von der Klägerin in Erwägung gezogene
Pflicht zur Wertermittlung im Einzelfall.
3. Die Beschwerde möchte ferner geklärt wissen, ob § 2 Abs. 2
Nr. 2 und Nr. 3 TKG verlangt, dass die Gebühr für eine Zustim-
mung im Sinne von § 50 Abs. 3 TKG nur an dem Kostendeckungs-
prinzip ausgerichtet wird. Auch diese Frage erfordert nicht
die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Sie ist ohne wei-
teres zu verneinen.
§ 2 Abs. 2 TKG enthält die Ziele der Regulierung im Sinne von
§ 3 Nr. 13 TKG. Diese Ziele sind bei den der Regulierung die-
nenden Maßnahmen des TKG zu berücksichtigen. Es fehlen An-
haltspunkte, dass die in § 2 Abs. 2 TKG genannten Ziele auch
dann Geltung beanspruchen, wenn es nicht unmittelbar um Regu-
lierungsmaßnahmen geht, wie bei der hier in Rede stehenden Er-
hebung einer Verwaltungsgebühr.
Davon abgesehen läuft die Erhebung einer Wertgebühr für die
Zustimmung im Sinne von § 50 Abs. 3 TKG auch nicht den Zielen
des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 TKG zuwider. Bei Wahrung des
vom Bundesrecht gezogenen Rahmens für die Festlegung einer Ge-
bühr ist nicht erkennbar, dass durch eine Wertgebühr die Si-
cherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen Wett-
bewerbs auf den Märkten der Telekommunikation (§ 2 Abs. 2
Nr. 2 TKG) beeinträchtigt wird. Genauso liegt es hinsichtlich
des in § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG genannten Zieles der Sicherstel-
lung einer flächendeckenden Grundversorgung mit Telekommunika-
tionsdienstleistungen zu erschwinglichen Preisen. Es gilt in-
soweit nichts anderes als im Zusammenhang mit den § 50 Abs. 1
und Abs. 2 TKG zugrunde liegenden Zwecken der Sicherstellung
einer flächendeckenden Versorgung und der Umsetzung des ver-
- 10 -
fassungsrechtlichen Privatisierungsauftrags im Bereich der Te-
lekommunikation.
4. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2
VwGO, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf
§ 13 Abs. 2 GKG.
Bardenhewer Graulich Vormeier