Urteil des BVerwG vom 08.01.2015

Diskriminierungsverbot, Unterrichtung, Sicherheitsleistung, Verfügung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 B 35.14

OVG 13 A 884/13

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 8. Januar 2015

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Möller und Hahn

beschlossen:

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts

für das Land Nordrhein-Westfalen vom 8. April 2014 wird

zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 100 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Klägerin gehört dem Konzern der Deutsche Bahn AG an. Sie betreibt als

Rechtsnachfolgerin der DB Autozug GmbH den sog. Sylt Shuttle über den Hin-

denburgdamm mit eigenen Fahrzeugübergangseinrichtungen bzw. Verladesta-

tionen in Niebüll und in Westerland. Die Klägerin wendet sich dagegen, dass

die Bundesnetzagentur mit Bescheid vom 21. Februar 2011 unter Berufung auf

§ 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG mehreren Klauseln in den „Nutzungsbedingungen für

die Fahrzeug- Übergangseinrichtungen für die Standorte Niebüll und Wester-

land (NB-FÜ NW)“ widersprochen hat, über die die Klägerin die Bundesnetza-

gentur gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG unterrichtet hatte. Die Klägerin hat mit

ihrer Klage in den Vorinstanzen nur teilweise Erfolg gehabt. Sie erstrebt mit ih-

rer Beschwerde die Zulassung der Revision gegen den sie belastenden Teil des

Berufungsurteils des Oberverwaltungsgerichts.

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Die auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der

Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat

auch dann, wenn man sie ungeachtet der in ihr zunächst gewählten Bezeich-

nung als für die Klägerin eingelegt erachtet, keinen Erfolg.

Eine grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn für die

angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und

bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Be-

deutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhal-

tung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des

Rechts geboten ist. Aus den Darlegungen der Beschwerde ergibt sich nicht,

dass diese Voraussetzungen hier erfüllt sind.

1. Die Klägerin misst vor dem Hintergrund, dass sie Nutzungsbedingungen für

ihre Verladestationen bereits am 13. Januar 2011, eine Liste der Entgelte aber

erst am 24. Januar 2011 bei der Bundesnetzagentur vorgelegt hat, wegen der

Rechtzeitigkeit des Bescheids der Bundesnetzagentur vom 21. Februar 2011

zunächst folgender Frage grundsätzliche Bedeutung zu:

„Setzt eine Mitteilung der Nutzungsbedingungen im Sinne

von § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG die Widerspruchsfrist nach

§ 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG auch dann in Lauf, wenn die Ent-

gelthöhen im Rahmen dieser Mitteilung nicht mitgeteilt

werden?“

Diese Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren, da sie sich

auf der Grundlage des Gesetzes ohne Weiteres verneinen lässt.

Entsprechend der Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts und entgegen

den insoweit von der Klägerin erhobenen Einwendungen liegt es auf der Hand,

dass eine Unterrichtung bzw. Mitteilung nach § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG den Lauf

der vierwöchigen Frist des § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG nur dann auslösen kann,

wenn sie vollständig ist. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Regulierungs-

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behörde bei der Ausübung ihrer Widerspruchsbefugnis stets die Sinnhaftigkeit

des unwidersprochen gebliebenen Teils des vorgelegten Regelwerks im Blick

haben und deshalb einen Gesamtabgleich durchführen muss (vgl. dazu etwa:

Gerstner, in: Hermes/Sellner , Beck´scher AEG-Kommentar, 2. Aufl.

2014, § 14e Rn. 22). Zur Vollständigkeit einer Unterrichtung nach § 14d Satz 1

Nr. 6 AEG gehört nach ausdrücklicher und eindeutiger Bestimmung dieser

Norm im Fall der Neufassung - und damit auch der erstmaligen Fassung - oder

der Änderung von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen auch die In-

formation über die Entgelthöhen, also die Vorlage der jeweiligen Entgeltliste,

ungeachtet des Umstands, dass diese Liste gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 EIBV

nicht Bestandteil der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen ist. Die

höherrangige formell- gesetzliche Norm des § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG zielt er-

sichtlich darauf, der Bundesnetzagentur eine umfassende Prüfung neu gefass-

ter oder geänderter Nutzungsbedingungen zu ermöglichen, für die auch die

Kenntnis etwaiger von den Entgelthöhen ausgehender oder auf diese ein-

wirkender Einflüsse von Belang ist. Entgegen der Ansicht der Klägerin steht es

nicht in Widerspruch hierzu, dass eine Änderung nur der Entgelthöhen ohne

gleichzeitige Einbeziehung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen

zulässig sein mag und in dem anders gearteten Normzusammenhang des § 14f

AEG eine andere Sichtweise angezeigt sein könnte.

2. Nach Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts hat die in Art. 5 Abs. 1

Satz 2 der für den vorliegenden Fall noch maßgeblichen Richtlinie 2001/14/EG

des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die

Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten

für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung,

ABl L 75 S. 29 (mit Wirkung vom 15. Dezember 2012 ersetzt durch die bis zum

16. Juni 2015 umzusetzende Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parla-

ments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitli-

chen Eisenbahnraums , vgl. Art. 64 bis 66 dieser Richtlinie) in

Bezug auf Serviceeinrichtungen vorgesehene Berücksichtigung vertretbarer

Alternativen unter Marktbedingungen in unionsrechtlich nicht zu beanstanden-

der Weise keinen Eingang in das deutsche Eisenbahnrecht gefunden. Im Zu-

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sammenhang hiermit sieht die Klägerin eine grundsätzliche Bedeutung in der

weiteren Frage:

„Führt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der RL 2001/14/EG dazu, dass

die Bestimmung des § 10 Abs. 5, 6 EIBV im Sinne einer

europarechtskonformen Auslegung dahingehend auszule-

gen ist, dass im Fall konfligierender Nutzungen der Zu-

gang mit dem Verweis auf vertretbare Marktalternativen

abgelehnt werden kann?“

Diese Frage bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, weil sie entge-

gen der Ansicht der Klägerin in der Rechtsprechung des Senats bereits - ver-

neinend - geklärt ist und sich aus dem Beschwerdevortrag keine Gesichtspunk-

te ergeben, die sie als klärungsbedürftig geblieben oder wieder klärungsbedürf-

tig geworden erscheinen lassen könnten. Der Senat hat in seiner Rechtspre-

chung den Standpunkt eingenommen, dass der nationale Gesetzgeber alle

Serviceeinrichtungen nach § 2 Abs. 3c AEG der Eisenbahninfrastruktur zuge-

rechnet und dem Zugangsrecht aus § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG unterstellt hat, oh-

ne dabei den in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG enthaltenen ein-

schränkenden Vorbehalt des Fehlens vertretbarer Alternativen unter Marktbe-

dingungen zu übernehmen (BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 C

42.10 - Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 42 f. mit Hinweis auf die Sonder-

regelung des § 10 Abs. 6 Nr. 2 EIBV für Wartungseinrichtungen, vgl. dazu:

BR-Drs. 249/05 S. 47). Der Senat hat sich zur Begründung zwar in ausdrückli-

cher Form nur auf das nationale Recht - vor allem auf dessen Systematik - be-

zogen, hätte die besagte Feststellung indes ersichtlich nicht treffen können,

wenn er Zweifel an deren Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht gehabt hätte (vgl.

insoweit bestätigend auch: BVerwG, Beschluss vom 21. März 2014 - 6 B

55.13 - N&R 2014, 245 Rn. 16). Hierfür bestand vor dem Hintergrund des zu-

rückhaltenden, weitergehende nationale Liberalisierungsschritte grundsätzlich

nicht ausschließenden Charakters der europäischen Eisenbahnregulierung (vgl.

dazu etwa: Kühling, N&R 2013, 139 <140, 145> sowie die Beispiele für über

den europäischen Standard hinausgehende Regelungen - auch - im geltenden

nationalen Recht bei: Lerche, N&R 2013, 27 <31, 33 und 34>) bereits auf

Grund des Wortlauts des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14/EG kein Anlass.

Der Begriff des Mindestzugangspakets, den Satz 1 der Vorschrift in Bezug auf

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den Anhang II der Richtlinie gebraucht, steht auch im Hinblick auf Satz 2 der

Vorschrift der Annahme eines abschließenden Charakters der unionsrechtli-

chen Regelung entgegen. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich kein Ge-

sichtspunkt, der es rechtfertigen könnte, von dieser Einschätzung abzurücken.

Insbesondere wird nicht deutlich, weshalb der von der Klägerin unter Verweis

auf die Erwägungsgründe 17, 18 und 20 der Richtlinie 2001/14/EG benannte

Ausgleich zwischen den geschäftlichen Anforderungen und Flexibilitätserwar-

tungen der Betreiber der Infrastruktur und den Anforderungen der Nutzungsinte-

ressenten im Rahmen der bestehenden Regelungen des § 10 EIBV nicht mög-

lich sein sollte, sondern stattdessen zwingend eine Übernahme des unions-

rechtlichen Vorbehalts der vertretbaren Alternativen unter Marktbedingungen

verlangt haben könnte. Auch die Erwägungen zur Erforderlichkeit und Wirt-

schaftlichkeit von Investitionen in die Eisenbahninfrastruktur erfordern diese

Übernahme nicht.

3. Anknüpfend daran, dass das Oberverwaltungsgericht in der von der Klägerin

formulierten Klausel, es setze sich derjenige Zugangsantrag durch, der sich auf

einen aus Ein- und Doppelstockeinheiten gebildeten Zug - die von der Klägerin

benutzte Wagenkonfiguration - beziehe, einen Verstoß gegen das eisenbahn-

rechtliche Diskriminierungsverbot aus § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG, § 3 Abs. 1 EIBV

erblickt hat, fragt die Klägerin weiter:

„Verbietet es das eisenbahnrechtliche Diskriminierungs-

verbot, die Vorrangregelung an einer bestimmten Zugkon-

figuration festzumachen, wenn damit das Ziel einer Ange-

botsvielfalt erreicht werden soll, die der bestmöglichen

Nutzung der zur Verfügung stehenden Anlagenkapazitä-

ten sowie der Versorgungssicherheit Rechnung tragen

soll, auch wenn die jeweilige Betreiberin der Serviceein-

richtung in ihrer Eigenschaft als Eisenbahnverkehrsunter-

nehmen bereits derzeit diese Zugkonfiguration führt?“

Diese Frage ist nicht grundsätzlich bedeutsam, weil sie in ihrem Kern die von

dem Oberverwaltungsgericht festgestellte, von der Klägerin nicht mit Verfah-

rensrügen angegriffene Tatsachengrundlage unberücksichtigt lässt, sich dem-

entsprechend dem Berufungsgericht nicht gestellt hat und deshalb in einem

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Revisionsverfahren nicht klärungsfähig wäre und im Übrigen einer grundsätzli-

chen Klärung nicht bedarf.

Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt (zum Folgenden: UA S. 26 f.), es

sei nicht ersichtlich, dass Wettbewerber der Klägerin mit einer anderen als der

in der streitigen Klausel beschriebenen Zugkonfiguration aus technischen bzw.

funktionalen Gründen oder wegen sonstiger Vorgaben an der Nutzung der Ein-

richtungen der Klägerin gehindert seien. Hierin liegt die tatsächliche Feststel-

lung der unabhängig von der besagten Konfiguration gegebenen Nutzbarkeit

der Einrichtungen. In gleicher Weise ist das Berufungsgericht zu der Feststel-

lung gelangt, dass der Transport von Gütern und Reisenden von der Insel Sylt

und hin zu dieser zum einen nicht allein durch den Sylt Shuttle der Klägerin

vorgenommen wird und zum anderen im Fall des Hinzutritts eines Wettbewer-

bers, der eine andere als die beschriebene, aber mit den Verladestationen

technisch kompatible Zugkonfiguration nutzt, nicht gefährdet ist. Hieran an-

schließend hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass eine Angebots-

vielfalt nicht nur mit der beschriebenen, von der Klägerin benutzten Zugkonfigu-

ration sicherzustellen ist.

Auf dieser tatsächlichen Grundlage, die nicht durch weitere tatsächliche Fest-

stellungen verbreitert werden muss, erweist sich die Bewertung des Oberver-

waltungsgerichts, dass ein sachlicher Grund für einen Vorrang der von der Klä-

gerin benutzten Zugkonfiguration nicht besteht und damit ein Verstoß gegen

das eisenbahnrechtliche Diskriminierungsverbot aus § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG,

§ 3 Abs. 1 EIBV (vgl. dazu allgemein: BVerwG, Urteil vom 29. September

2011 - 6 C 17.10 - BVerwGE 140, 359 Rn. 70 f.) gegeben ist, ohne Weiteres als

zutreffend und damit einer Klärung in einem Revisionsverfahren nicht bedürftig.

Für die von der Klägerin reklamierten Gestaltungsspielräume gibt es in diesem

Zusammenhang keinen Raum.

4. Schließlich wirft die Klägerin in Bezug auf die von ihr in ihren Nutzungsbedin-

gungen vorgesehene, von dem Oberverwaltungsgericht als unvereinbar mit § 5

Abs. 1 EIBV erachtete Reservierungsgebühr als grundsätzlich bedeutsam fol-

gende Frage auf:

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„Sind § 5 Abs. 1 EIBV und § 24 Abs. 1 EIBV so auszule-

gen, dass das Erheben einer Reservierungsgebühr in Hö-

he von 50% der vereinbarten Vergütung für die im Nut-

zungsvertrag vereinbarten Fahrzeugübergänge zulässig

ist, wenn in Fällen der Stornierung die Reservierungsge-

bühr nicht erstattet wird, sondern neben der Stornierungs-

gebühr in Höhe von 10% bzw. 30% bestehen bleibt?“

Auch diese Fragestellung hat keine grundsätzliche Bedeutung.

Dies folgt bereits daraus, dass die Frage der Sache nach auf den von dem

Oberverwaltungsgericht entschiedenen, einer grundsätzlichen Klärung nicht

zugänglichen Einzelfall bezogen und nur vordergründig in einen vorgeblich fall-

übergreifenden Bezug gestellt ist.

Abgesehen hiervon werden die Darlegungen der Klägerin dem Begründungs-

ansatz des Oberverwaltungsgerichts zu dem von der Klägerin in erster Linie

angegriffenen Gesichtspunkt einer in Widerspruch zu § 5 Abs. 1 EIBV stehen-

den Übersicherung nicht gerecht. Das Oberverwaltungsgericht hat in einer Ge-

samtbetrachtung der schützenswerten Interessen der Klägerin ausgeführt, dem

Interesse an einer Absicherung und Durchsetzung von Entgeltansprüchen wer-

de bereits durch die in den Nutzungsbedingungen vorgesehene Sicherheitsleis-

tung, dem Interesse an einer bestmöglichen Auslastung der Verladestationen

und dem Ausgleich von Schäden auf Grund einer Nichtnutzung durch die in den

Bedingungen getroffene Stornoregelung hinreichend Rechnung getragen.

Demgegenüber trete nach den Nutzungsbedingungen der Klägerin zum einen

die Reservierungsgebühr zu der Sicherheitsleistung hinzu. Beide Leistungen

würden als finanzielle Sicherungsmittel eingesetzt, die dem Zweck dienten, die

Klägerin vor finanziellen Nachteilen zu schützen sowie die Durchsetzung von

Forderungen zu sichern. Insgesamt ergebe sich, ohne dass ein Bedürfnis dafür

bestehe, eine Absicherung in einem Umfang von mindestens 150 % des Nut-

zungsentgelts. Zum anderen seien die Stornierungsentgelte in die Gesamtbe-

trachtung einzubeziehen, die nur dann, wenn sie sich auf 100 % des Nutzungs-

entgelts beliefen, mit der Reservierungsgebühr verrechnet werden könnten (UA

S. 29 f.).

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Unter Berücksichtigung der Informationsfunktion, die Nutzungsbedingungen zu

erfüllen haben (vgl. insbesondere im Zusammenhang mit finanziellen Sicherun-

gen: BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 - 6 C 17.10 - BVerwGE 140, 359

Rn. 57), genügt es nicht, wenn die Klägerin dem von dem Oberverwaltungsge-

richt in vertretbarer Klauselauslegung gefundenen Charakter der Reservie-

rungsgebühr als - auch - eines Sicherungsmittels im Ergebnis nur ihr Verständ-

nis im Sinne einer bloßen Entgeltvorauszahlung entgegensetzt. Hieraus folgt

zugleich, dass die Klägerin mit ihrem Bestreben, die Reservierungsgebühr als

Teil eines Anreizsystems im Sinne von § 24 Abs. 1 EIBV darzustellen, nicht

durchdringen kann. Dies gilt umso mehr, als die Klägerin sich mit der Erwägung

des Berufungsgerichts, mit der Reservierungsgebühr sei keine Effizienzsteige-

rung verbunden (UA S. 31), nicht auseinandersetzt. Was die zulässige Höhe

von Sicherungsmitteln im Sinne des § 5 Abs. 1 EIBV anbelangt, gibt es für die

Einschätzung der Klägerin, der Senat habe in seiner Rechtsprechung (BVerwG,

Urteile vom 29. September 2011 - 6 C 17.10 - BVerwGE 140, 359 Rn. 57, 59

und vom 13. Juni 2012 - 6 C 42.10 - Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 38,

40) allgemein und unabhängig von dem jeweils zu beurteilenden Einzelfall je-

denfalls Sicherheitsleistungen in Höhe von drei Monatsentgelten akzeptiert,

keine Grundlage.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des

Wertes des Streitgegenstands beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52

Abs. 1 GKG.

Neumann

Dr. Möller

Hahn