Urteil des BVerwG, Az. 6 B 34.02

Gestaltung, Unvereinbarkeit, Autonomie, Konkretisierung
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BESCHLUSS
BVerwG 6 B 34.02
OVG 8 A 195/02
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. Mai 2002
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-
verwaltungsgericht Dr. G r a u l i c h und
V o r m e i e r
beschlossen:
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Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nicht-
zulassung der Revision in dem Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 12. März 2002 wird zurückgewie-
sen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerde-
verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Beschwerdeverfahren auf 15 901 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Revision ist weder unter
dem Gesichtspunkt der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssa-
che (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch unter demjenigen der Diver-
genz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.
1. Dem Vorbringen des Beklagten sind die Voraussetzungen der
Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechts-
sache nicht zu entnehmen.
Eine grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu,
wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung erhebli-
che Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Inte-
resse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsge-
richtlicher Klärung bedarf. Das Darlegungserfordernis setzt
insoweit die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich
noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen
Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe vo-
raus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende
Bedeutung bestehen soll (vgl. Beschluss vom 19. August 1997
- BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO (n.F.) Nr. 26 =
NJW 1997, 3328 = DÖV 1998, 117). Daran gemessen scheidet die
Zulassung der Revision aus.
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a) Aus Sicht des Beklagten ist "die sich mit § 36 Abs. 1
Satz 1 LRG stellende Frage des Ausmaßes und der Intensität le-
gislatorischer Eingriffe in die Autonomie der Landesmedienan-
stalten (...) von grundsätzlicher Bedeutung". Damit ist eine
grundsätzlich bedeutsame Frage des revisiblen Rechts nicht
ausreichend dargelegt.
Es fehlt bereits an der Bezeichnung einer konkreten Rechtsfra-
ge. Der Beschwerde ist nicht mit der gebotenen Deutlichkeit zu
entnehmen, welche bestimmte Frage sich im Zusammenhang mit
"Ausmaß und Intensität von Eingriffen" des Gesetzgebers in die
"Autonomie der Landesmedienanstalten" stellt. Dies ergibt sich
auch nicht aus den der Frage in der Beschwerdebegründung vo-
rangestellten Erwägungen zur "Unvereinbarkeit der Auslegung
des § 36 Abs. 1 LRG NW durch das Berufungsgericht mit Art. 5
Abs. 1 Satz 1 GG". Die dortigen Darlegungen betreffen im We-
sentlichen die Fragen, ob die Landesmedienanstalten Träger der
verfassungsrechtlich verbürgten Rundfunkfreiheit sind, ob § 36
Abs. 1 des Rundfunkgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen
(LRG NW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. April 1998
(NWGVBl S. 240) dem "Grundsatz der Staatsferne der Rundfunkor-
ganisation" zuwiderläuft und ob das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsge-
richts zur Feststellung der Höhe der Rundfunkgebühren im Ein-
klang steht. Diese Ausführungen lassen einen Bezug zu der hier
in Rede stehenden Frage nicht mit der erforderlichen Deutlich-
keit erkennen.
Da die Begründung der hier interessierenden Frage bereits
nicht dem sich aus § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO folgenden Gebot
genügt, die angeblich rechtsgrundsätzlichen Fragen substanti-
iert zu benennen, kommt es nicht entscheidend darauf an, ob
die Frage sich überhaupt auf revisibles Recht bezieht. Dagegen
könnte sprechen, dass es sich bei dem in ihr in Bezug genomme-
nen § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NW um irrevisibles Landesrecht han-
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delt und ein bundesrechtlicher Aspekt nicht oder jedenfalls
nicht ausdrücklich angeführt wird.
b) Eine die Revisionszulassung rechtfertigende Grundsatzrüge
ist auch insoweit nicht erhoben, als die Beschwerde "die Frage
des Schutzbereichs der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG für die Stellung der Landesmedienanstalten" geklärt
wissen möchte. Diese Frage ist so allgemein, dass sich ihre
Zielrichtung nicht eindeutig erschließt. Es kann hier dahin-
stehen, ob die Zulassung der Revision bereits deshalb aus-
scheidet. Die Rüge hat auf jeden Fall aus den nachstehenden
Gründen keinen Erfolg.
Sollte der Beklagte die Beantwortung der in dem Urteil des
Oberverwaltungsgerichts und in der Beschwerdebegründung erör-
terten Frage begehren, ob die Landesmedienanstalten Träger der
verfassungsrechtlich verbürgten Rundfunkfreiheit sind, käme
die Revisionszulassung deshalb nicht in Betracht, weil das
Oberverwaltungsgericht die Stattgabe der Berufung nicht darauf
gestützt hat, dass sich der Beklagte nicht auf Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG berufen kann. Das Gericht hat vielmehr offen gelas-
sen, ob der Beklagte die Rundfunkfreiheit für sich in Anspruch
nehmen kann, und hat dies bei seinen daran anschließenden Er-
wägungen zu Gunsten des Beklagten unterstellt. Für den Erfolg
der Berufung kam es mithin nicht darauf an, ob sich der Be-
klagte auf die Rundfunkfreiheit zu berufen vermag. Eine für
die Entscheidung des Berufungsgerichts nicht maßgebliche
Rechtsfrage kann die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO regelmäßig nicht rechtfertigen (vgl. Beschluss vom
7. Januar 1986 - BVerwG 2 B 94.85 - Buchholz 310 § 75 VwGO
Nr. 11).
Sollte die Frage die Vereinbarkeit des § 36 Abs. 1 Satz 1
LRG NW mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zum Gegenstand haben, ge-
nügte sie nicht den Darlegungsanforderungen. Nach ständiger
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Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vermag die Nicht-
beachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und/oder Anwendung
von Landesrecht die Zulassung der Revision allenfalls dann zu
begründen, wenn die Auslegung der - gegenüber dem Landesrecht
als korrigierender Maßstab angeführten - bundesrechtlichen
Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeu-
tung aufwirft (vgl. Beschluss vom 15. Dezember 1989 - BVerwG
7 B 177.89 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 277; Beschluss vom
1. September 1992 - BVerwG 11 B 24.92 - Buchholz 310 § 137
VwGO Nr. 171). Die angeblichen bundesrechtlichen Maßgaben, de-
ren Tragweite und Klärungsbedürftigkeit im Hinblick auf die
einschlägigen landesrechtlichen Regelungen sowie die Entschei-
dungserheblichkeit ihrer Klärung in dem anhängigen Verfahren
sind in der Beschwerdebegründung darzulegen (vgl. Beschluss
vom 19. Juli 1995 - BVerwG 6 NB 1.95 - Buchholz 310 § 47 VwGO
Nr. 104 = NVwZ 1997, 61). Wird eine Vorschrift des Landes-
rechts als bundesverfassungsrechtlich bedenklich angesehen,
ist im Einzelnen darzulegen, gegen welche verfassungsrechtli-
chen Normen verstoßen wird und ob sich bei der Auslegung die-
ser Bestimmungen Fragen grundsätzlicher Bedeutung stellen, die
sich nicht aufgrund der bisherigen oberstgerichtlichen Recht-
sprechung - insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts - be-
antworten lassen (vgl. Beschluss vom 25. März 1999 - BVerwG
6 B 16.99 -). Daran gemessen ist die Revision auch dann nicht
zuzulassen, wenn sich die hier interessierende Frage auf die
Vereinbarkeit des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NW mit Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG bezieht. Der Beklagte legt im Zusammenhang mit der
Frage nicht im Einzelnen dar, dass sich bei der Auslegung des
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Fragen grundsätzlicher Bedeutung stel-
len. Dies ergibt sich auch nicht aus den der Frage vorange-
stellten Erwägungen zur angeblichen Unvereinbarkeit des § 36
Abs. 1 Satz 1 LRG NW mit der verfassungsrechtlich verbürgten
Rundfunkfreiheit. Soweit dort eine Verletzung des "Grundsatzes
der Staatsferne der Rundfunkorganisation" beanstandet wird,
sind die damit im Zusammenhang stehenden Ausführungen hier
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schon deshalb zu vernachlässigen, weil sie nicht die in Rede
stehende Frage betreffen, sondern die darüber hinaus aufgewor-
fene und sich ausdrücklich auf den genannten Grundsatz bezie-
hende Frage.
c) Die Frage, "ob die Landesgesetzgeber im Rahmen der ihnen
auferlegten abstrakt-generellen Ausgestaltung der Rundfunkord-
nung konkrete Ausstattungsentscheidungen und Budgetfestlegun-
gen treffen können, ohne damit den Grundsatz der Staatsferne
des Rundfunks zu verletzen", rechtfertigt gleichfalls nicht
die Revisionszulassung.
Der Beklagte bezieht sich mit dieser Frage auf den aus der
verfassungsrechtlich gewährleisteten Rundfunkfreiheit folgen-
den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks (vgl. BVerfG,
Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118
<182 f.>). Seine Frage betrifft im Kern jedoch keine grund-
sätzlich klärungsbedürftige Frage, die sich bei der Auslegung
dieses Grundsatzes ergibt, sondern die Verfassungsmäßigkeit
des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NW und damit des irrevisiblen Lan-
desrechts. Der Frage liegt die in dem ihr vorangestellten Teil
der Beschwerdebegründung (S. 5 ff.) vertretene Auffassung des
Beklagten zugrunde, § 36 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz LRG NW sei
mit dem aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgenden "Grundsatz der
Staatsferne der Rundfunkorganisation" nicht vereinbar. Eine
die Auslegung von Bundesverfassungsrecht betreffende und die
Revisionszulassung möglicherweise rechtfertigende Frage grund-
sätzlicher Bedeutung wird nicht (allein) dadurch dargelegt,
dass - wie hier - die Annahme der Verfassungswidrigkeit von
irrevisiblem Landesrecht in Frageform gekleidet wird.
Abgesehen davon geht die vom Beklagten formulierte Frage von
Voraussetzungen aus, die nach dem vom Oberverwaltungsgericht
irrevisibel festgestellten Inhalt der angegriffenen Regelung
nicht vorliegen. Wie das Oberverwaltungsgericht im Einzelnen
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dargelegt hat, hat der Gesetzgeber mit der Änderung des § 36
Abs. 1 LRG durch das 9. Rundfunkänderungsgesetz vom
10. Februar 1998 (GV NW S. 148) nicht etwa zwecks Begünstigung
bestimmter Gruppen von Rundfunkveranstaltern oder gar mit dem
Ziel der Einflussnahme auf Programminhalte korrigierend in die
autonomen Budgetentscheidungen der Landesanstalt für Rundfunk
eingegriffen. Vielmehr liegt der Änderung die Absicht zugrun-
de, der Bedeutung des so genannten Bürgerfunks für die Mei-
nungsvielfalt des lokalen Rundfunks (vgl. dazu BVerfG, Urteil
vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238
<328>) in der Weise Rechnung zu tragen, dass den am Bürgerfunk
beteiligten Personen ("Bürgerfunker") ausreichende finanzielle
Mittel für eine ansprechende Gestaltung ihrer Sendungen sowie
für ihre Ausbildung und Beratung zur Verfügung stehen. Aus
diesem Grunde führte der Gesetzgeber eine von der Höhe der
Einnahmen der Landesanstalt abhängige Mindestförderung des
Bürgerfunks ein. Es handelt sich mithin um eine abstrakt-
generelle Zielvorgabe für die der Landesanstalt gesetzlich zu-
gewiesene Aufgabe der Förderung des Bürgerfunks. Zu solchen
nicht mit der Festsetzung der Rundfunkgebühren vergleichbaren,
sondern der allgemeinen Rundfunkgesetzgebung zuzurechnenden
Festlegungen ist der Gesetzgeber, wie auch der Beklagte nicht
in Abrede stellt, im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Be-
fugnis zur Gestaltung der Rundfunkordnung (vgl. BVerfG, Urteil
vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <88 f.,
94>) berechtigt.
d) Die Beschwerde möchte ferner geklärt wissen, "ob der Ge-
setzgeber in die abgeschlossene Haushaltsplanung einer unab-
hängigen und staatsfern organisierten Anstalt des öffentlichen
Rechts ohne Übergangsregelung hineinwirken darf und damit den
Grundsatz der Vorherigkeit der Haushaltsplanung gefährdet".
Damit wirft sie keine in einem Revisionsverfahren zu beantwor-
tende Frage des revisiblen Rechts auf.
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Der Beklagte bezieht sich - wie die in diesem Zusammenhang von
ihm gegebenen Hinweise auf die einschlägige Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom 25. Mai 1977 - 2 BvE
1/74 - BVerfGE 45, 1 <33>) und entsprechende Literaturstellen
verdeutlichen - zur Konkretisierung dieser Frage auf die in
Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltene Verpflichtung, den Haus-
haltsplan des Bundes rechtzeitig vor Beginn des betreffenden
Rechnungsjahres vorzulegen. Damit im Zusammenhang stehende
Fragen wären in einem Revisionsverfahren schon deshalb nicht
zu klären, weil die insoweit bestehenden bundesverfassungs-
rechtlichen Vorgaben den Bundeshaushalt betreffen und nicht
den Landesgesetzgeber binden. Soweit das hier einschlägige
Landesrecht einen "Grundsatz der Vorherigkeit der Haushalts-
planung" enthält, sind die damit im Zusammenhang stehenden
Fragen nicht revisibel.
e) Die Beschwerde hält "die vom Berufungsgericht angesprochene
Frage der Grenzen der unechten Rückwirkung" für grundsätzlich
bedeutsam. Auch dies rechtfertigt nicht die Zulassung der Re-
vision.
Die Frage genügt wiederum bereits nicht den Darlegungsanforde-
rungen. Ihr ist nicht mit der gebotenen Klarheit zu entnehmen,
welche konkrete Frage sich im Zusammenhang mit den "Grenzen
der unechten Rückwirkung" stellt. Der Hinweis darauf, dass es
sich um die vom Oberverwaltungsgericht angesprochene Frage
handelt, führt insbesondere deshalb nicht zu einer hinreichen-
den Konkretisierung, weil das Berufungsgericht im Zusammenhang
mit der Erörterung der Frage, ob die Grenzen einer zulässigen
unechten Rückwirkung gewahrt sind, eine Reihe von Gesichts-
punkten angesprochen hat und der Beschwerde nicht zu entnehmen
ist, welchen konkreten Aspekt oder welche konkreten Gesichts-
punkte sie für grundsätzlich bedeutsam hält.
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Die allgemeine Frage nach den Grenzen der unechten Rückwirkung
ist auch nicht klärungsbedürftig. In der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungs- und des Bundesverfassungsgerichts ist ge-
klärt, unter welchen Voraussetzungen eine unechte Rückwirkung
von Normen zulässig ist (vgl. Urteil vom 25. Juli 2001
- BVerwG 6 C 8.00 - NVwZ 2002, 206 <210> m.w.N.; BVerfG, Be-
schluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 - BverfGE 95,
64 <86> m.w.N.).
f) Schließlich misst die Beschwerde der Rechtssache mit der
Begründung grundsätzliche Bedeutung bei, das Oberverwaltungs-
gericht habe § 36 Abs. 1 LRG NW zu Unrecht ein subjektiv-
öffentliches Recht der Kläger auf erhöhte Förderung von Bür-
gerfunkbeiträgen entnommen. Ein solches Recht sei in der nach
§ 36 Abs. 4 LRG NW erlassenen Satzung ausdrücklich ausge-
schlossen. Die Annahme eines subjektiv-öffentlichen Rechts
stehe mit § 113 Abs. 5 VwGO nicht im Einklang.
Eine klärungsbedürftige Frage des revisiblen Rechts ist damit
nicht dargetan. Mit der Frage beanstandet der Beklagte die
fehlerhafte Auslegung von Landesrecht. Soweit sie einen Ver-
stoß gegen § 113 Abs. 5 VwGO beanstandet, zeigt sie keine auf
diese Bestimmung bezogene Frage rechtsgrundsätzlicher Bedeu-
tung auf.
2. Die Beschwerde lässt sich auch nicht das Vorliegen der Vo-
raussetzungen einer Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2
VwGO entnehmen.
Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne
des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die
Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Ent-
scheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die
Vorinstanz einen in der Rechtsprechung der in § 132 Abs. 2
Nr. 2 VwGO genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen
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Rechtssatz in Anwendung der selben Rechtsvorschrift widerspro-
chen hat (Beschluss vom 19. August 1997, a.a.O.). Diesen An-
forderungen genügt die Beschwerde nicht.
Der Beklagte beanstandet zunächst eine Abweichung des Oberver-
waltungsgerichts von der Rechtsprechung des Bundesverfassungs-
gerichts, nach der "finanzielle Festsetzungen des Gesetzgebers
nicht die Gefahr beinhalten (dürfen), zu Instrumenten der Me-
dienpolitik benutzt zu werden". Nach der insoweit in Bezug ge-
nommenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Urteil
vom 22. Februar 1994, a.a.O., S. 93 f.) darf die Festsetzung
von Rundfunkgebühren nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder
Medienpolitik benutzt werden. Die Beschwerde legt nicht dar,
mit welchem tragenden abstrakten Rechtssatz das Oberverwal-
tungsgericht davon abgewichen ist.
Eine die Zulassung der Revision begründende Divergenz kann
entgegen der Auffassung des Beklagten auch nicht mit einer Ab-
weichung von dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
25. Mai 1977 (a.a.O., S. 33) begründet werden. Die Beschwerde
bezieht sich insoweit erkennbar auf die dortige Erwägung des
Bundesverfassungsgerichts, es bestehe eine verfassungsrechtli-
che Verpflichtung aller an dem Zustandekommen des Haushalts-
plans des Bundes beteiligten Verfassungsorgane, daran mitzu-
wirken, dass der Haushaltsplan regelmäßig vor Ablauf des vor-
herigen Rechnungsjahres verabschiedet werden könne. Die Zulas-
sung der Revision kommt auch insoweit schon deshalb nicht in
Betracht, weil der Beklagte keinen von dieser Rechtsprechung
abweichenden vom Oberverwaltungsgericht aufgestellten abstrak-
ten Rechtssatz bezeichnet.
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3. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2
VwGO, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf
§ 13 Abs. 2 GKG.
Bardenhewer Graulich Vormeier