Urteil des BVerwG vom 28.03.2003
Geschäftsführung, Geschäftsführer, Verfügung, Gesetzgebungsverfahren
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 B 22.03
OVG 6 A 11416/02
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. März 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-
verwaltungsgericht Dr. H a h n und V o r m e i e r
beschlossen:
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nicht-
zulassung der Revision in dem Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom
10. Dezember 2002 wird zurückgewiesen.
- 2 –
Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerde-
verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Beschwerdeverfahren auf 66 989,45 € festge-
setzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde, mit der sich die Beklagte allein auf den
Zulassungsgrund einer grundsätzlichen Bedeutung der
Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO beruft, hat
keinen Erfolg.
1. Die Beklagte hält es sinngemäß für eine Frage von
grundsätzlicher Bedeutung, ob die in dem
Telekommunikationsgesetz (TKG) vom 25. Juli 1996 (BGBl I
S. 1120), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Juni 2002
(BGBl I S. 2010), getroffenen Regelungen über die Benutzung
der Verkehrswege mit der Folge abschließend sind, dass ein
Verkehrswegeunterhaltungspflichtiger gehindert ist, in
entsprechender Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Be-
stimmungen über die Geschäftsführung ohne Auftrag eine nach
§ 53 Abs. 3 TKG gebotene Maßnahme an einer Telekommunikations-
linie anstelle des Nutzungsberechtigten durchzuführen und von
dem Nutzungsberechtigten den Ersatz der dafür erbrachten Auf-
wendungen zu verlangen. Dieser Frage fehlt die für eine Zulas-
sung erforderliche Klärungsbedürftigkeit in einem
Revisionsverfahren.
Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer
Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO erst im Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung.
Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist
Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene
Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts
einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung
- 3 –
gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt.
Das ist nach der ständigen Rechtsprechung aller Senate des
Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall, wenn sich die
aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen
Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter
Gesetzesinterpretation und auf dieser Grundlage ohne weiteres
beantworten lässt (stRspr, vgl. z.B. Beschluss vom 11. Oktober
2000 - BVerwG 6 B 47.00 - Buchholz 448.6 § 5 KDVG Nr. 10
m.w.N.). So liegt es hier.
Die von der Beklagten aufgeworfene Frage ist zu bejahen, ohne
dass es dazu der Durchführung eines Revisionsverfahrens be-
darf. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist
geklärt, dass die bürgerlich-rechtlichen Bestimmungen über die
Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677 ff. BGB) grundsätzlich
auch im öffentlichen Recht Anwendung finden können (vgl.
Urteil vom 6. September 1988 - BVerwG 4 C 5.86 - BVerwGE 80,
170 <172 ff.>; Urteil vom 11. Juni 1991 - BVerwG 7 C 1.91 -
DVBl 1991, 1156 <1157>; Urteil vom 9. Mai 1960 - BVerwG 1 C
55.59 - BVerwGE 10, 282 <290>). Eine entsprechende Anwendung
der §§ 677 ff. BGB kommt aber nur in Betracht, wenn das
öffentliche Recht insoweit eine "planwidrige Lücke" aufweist.
Das ist dann nicht anzunehmen, wenn die einschlägigen
Bestimmungen des öffentlichen Rechts die Frage, wer ein
bestimmtes Geschäft vorzunehmen hat, abschließend beantworten.
In einem solchen Fall fehlt es an einer der Regelungsabsicht
des Gesetzgebers zuwiderlaufenden Lücke, die durch eine
Analogie zu den bürgerlich-rechtlichen Bestimmungen über die
Geschäftsführung ohne Auftrag geschlossen werden müsste. Das
ist hier der Fall. § 53 Abs. 3 TKG regelt abschließend, dass
derjenige, der nach § 50 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit
Abs. 2 Satz 1 TKG zur Benutzung der Verkehrswege durch eine
Telekommunikationslinie berechtigt ist (Nutzungsberechtigter),
die hier in Rede stehende Maßnahme durchzuführen hat.
Nach § 53 Abs. 3 TKG hat der Nutzungsberechtigte in den Fällen
der Absätze 1 und 2 die gebotenen Maßnahmen an der
- 4 –
Telekommunikationslinie auf seine Kosten zu bewirken. Diese
Bestimmung ist hier anwendbar, weil sich nach Errichtung einer
Telekommunikationslinie ergeben hat, dass sie der Ausführung
einer von dem Wegeunterhaltungspflichtigen beabsichtigten
Änderung einer Straße entgegensteht (§ 53 Abs. 1 3. Altern.
TKG). § 53 Abs. 3 TKG verpflichtet allein den
Nutzungsberechtigten, die gebotenen Maßnahmen zu ergreifen.
Dementsprechend ist nur dieser befugt, die erforderlichen
Arbeiten auszuführen. Die Bestimmung schließt es aus, dass die
Behörde, die hinsichtlich des Verkehrsweges
unterhaltungspflichtig ist, die gebotenen Arbeiten an der Te-
lekommunikationslinie selbst vornimmt (so auch: Schütz in:
Büchner/Ehmer/Geppert/Kerkhoff/Piepenbrock/Schütz/Schuster,
Beck'scher TKG-Kommentar, 2. Aufl., § 53 Rn. 21; Ulmen in:
Scheurle/Mayen, TKG, 2002, § 53 Rn. 8; Demmel in: Manssen, Te-
lekommunikations- und Multimediarecht, C § 53 Rn. 12). Der
Wortlaut der Bestimmung lässt eine andere Auslegung nicht zu.
Der Unterhaltungspflichtige ist auch nicht als Geschäftsführer
ohne Auftrag in entsprechender Anwendung von §§ 677 ff. BGB
berechtigt, die gebotenen Maßnahmen zu bewirken, da § 53
Abs. 1 TKG den zur Durchführung der Maßnahme Berechtigten
abschließend benennt.
Die Gesetzessystematik spricht für den insoweit abschließenden
Charakter des § 53 Abs. 3 TKG. Sie erhellt, dass der Gesetzge-
ber im Rahmen der Bestimmungen über die Benutzung der
Verkehrswege (§§ 50 bis 58 TKG) nicht aus dem Blick verloren
hat, dass es Fallgestaltungen gibt, bei denen zwar dem
Nutzungsberechtigten in erster Linie die Pflicht obliegt,
bestimmte Arbeiten durchzuführen, diese aber auch von dem
Verkehrswegeunterhaltungspflichtigen bewirkt werden können.
Einen solchen Fall hat er in § 52 Abs. 3 Satz 1 TKG geregelt.
Die Bestimmung betrifft die Instandsetzung der Verkehrswege
nach Beendigung der Arbeiten an Telekommunikationslinien. Sie
sieht vor, dass die Instandsetzungspflicht den
Nutzungsberechtigten trifft, sofern nicht der
Unterhaltungspflichtige erklärt hat, die Instandsetzung selbst
- 5 –
vornehmen zu wollen. Die Vorschrift rechtfertigt die Annahme,
dass der Gesetzgeber in den Fällen, in denen er zulassen
wollte, dass eine bestimmte Pflicht im Zusammenhang mit der
Benutzung der Verkehrswege durch Telekommunikationslinien
nicht nur von dem Nutzungsberechtigten, sondern auch von dem
Unterhaltungspflichtigen erfüllt werden kann, dies aus-
drücklich geregelt hat. Hiernach erweist sich das Fehlen einer
solchen Regelung in § 53 Abs. 3 TKG als deutlicher Hinweis da-
rauf, dass dies Ausdruck einer bewussten gesetzgeberischen
Entscheidung ist.
Die Entstehungsgeschichte des Gesetzes streitet ebenfalls da-
für, § 53 Abs. 3 TKG als abschließende Regelung anzusehen. Den
Materialien zum Telekommunikationsgesetz ist zu entnehmen,
dass sich die Vorschriften über die Rechtsbeziehungen zwischen
den Nutzungsberechtigten und Wegeunterhaltungspflichtigen an
den entsprechenden Bestimmungen des Telegraphenwege-Gesetzes
(TWG) vom 18. Dezember 1899 (RGBl S. 705) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 24. April 1991 (BGBl I S. 1053) ausrichten.
Sie sind "dem Telegraphenwegegesetz entnommen", dessen Bestim-
mungen nach dem Willen des Gesetzgebers insoweit "unverändert
fortgelten" sollen (vgl. BTDrucks 13/3609 S. 50). § 53 Abs. 3
TKG deckt sich vor diesem entstehungsgeschichtlichen
Hintergrund hinsichtlich seines Regelungsgehaltes mit dem im
Wesentlichen wortgleichen § 3 Abs. 3 TWG. Es liegt insoweit
nicht anders als für das Verhältnis von § 53 Abs. 1 TKG zu § 3
Abs. 1 TWG (vgl. dazu Urteil vom 1. Juli 1999 - BVerwG 4 A
27.98 - BVerwGE 109, 192 <199>). Nach § 3 Abs. 3 TWG oblag es
der Deutschen Bundespost TELEKOM, die gebotenen Änderungen an
der Fernmeldelinie auf ihre Kosten zu bewirken. Der
Verkehrswegeunterhaltungspflichtige war dazu nicht berechtigt
(vgl. Eidenmüller, Post- und Fernmeldewesen, § 3 TWG Anm. 10;
vgl. auch Hotz, Telegraphenwege-Gesetz, 1910, § 3 Anm. 15;
Schelcher, Das Telegraphenwege-Gesetz, 1900, § 3 Anm. 3).
Genauso wie bei § 53 Abs. 3 TKG ließ es die Bestimmung nicht
zu, auch den Verkehrswegeunterhaltungspflichtigen als berech-
tigt anzusehen, Arbeiten an der Fernmeldelinie zu veranlassen.
- 6 –
Es handelte sich insoweit nicht um eine den Absichten des
Gesetzgebers zuwiderlaufende planwidrige Lücke. Die Rechtslage
berücksichtigte nämlich die Interessen des
Wegeunterhaltungspflichtigen an der Durchsetzung der
Verpflichtung nach § 3 Abs. 3 TWG gegenüber dem
Nutzungsberechtigten. So wurde in dem die Ursprungsfassung des
Gesetzes betreffenden Schrifttum darauf hingewiesen, die
"Telegraphenwegeverwaltung" sei gegebenenfalls durch
polizeiliche Verfügung anzuhalten, die ihr nach § 3 Abs. 3 TWG
obliegende Pflicht zur Beseitigung oder Änderung der
"Telegraphenlinie" zu erfüllen (vgl. v. Rohr, Das
Telegraphenwege-Gesetz, 1900, § 3 Anm. 2 ). Die
Möglichkeit des Erlasses einer polizeilichen Verfügung
gegenüber der "Telegraphenwegeverwaltung" war auch im
Gesetzgebungsverfahren erörtert worden (vgl. Bericht der
XIV. Kommission über den Entwurf eines Telegraphenwege-Geset-
zes, 10. Legislatur-Periode, I. Session 1898/1900, Drucksache
Nr. 498 S. 33 f.). Im Schrifttum wurde auch darauf hinge-
wiesen, der Wegeunterhaltungspflichtige könne die in Rede ste-
hende Pflicht gegenüber der "Telegraphenwegeverwaltung" ge-
richtlich durchsetzen (vgl. Hotz, a.a.O., § 3 Anm. 15 in Ver-
bindung mit Anm. 9). Die Möglichkeit einer gerichtlichen
Durchsetzung war ebenfalls bereits im Gesetzgebungsverfahren
angesprochen worden (vgl. Bericht der XIV. Kommission, a.a.O.,
S. 6). Dies verdeutlicht, dass dem Gesetzgeber bewusst war,
dass der Wegeunterhaltungspflichtige die Pflicht des § 3
Abs. 3 TWG durchzusetzen in der Lage sein muss. Wenn er sich
gleichwohl dafür entschieden hat, dem Unterhaltungspflichtigen
im Rahmen des Telegraphenwegegesetzes kein eigenes Recht zur
Ausführung der Arbeiten zu verleihen, verbietet sich auch aus
Gründen der Entstehungsgeschichte die Annahme, das Fehlen
eines solchen Rechts habe eine planwidrige Lücke dargestellt.
Weil der Gesetzgeber in § 53 Abs. 3 TKG den Regelungsgehalt
des § 3 Abs. 3 TWG übernehmen wollte, gilt dies auch für § 53
Abs. 3 TKG.
- 7 –
Aus Sinn und Zweck des § 53 Abs. 3 TKG ergeben sich ebenfalls
keine Anhaltspunkte dafür, dass das Fehlen eines eigenen
Rechts des Verkehrswegeunterhaltungspflichtigen der Absicht
des Gesetzgebers zuwiderläuft. Die Bestimmung ergänzt die
Regelung des § 52 TKG über das Gebot der Rücksichtnahme des
Nutzungsberechtigten auf die Unterhaltung und den
Widmungszweck des von einer Telekommunikationslinie in
Anspruch genommenen Verkehrsweges. Den Vorschriften des
Telekommunikationsgesetzes über die Benutzung der Verkehrswege
ist - ebenso wie den Vorgängerbestimmungen des
Telegraphenwegegesetzes - der Grundsatz zu entnehmen, dass im
Fall eines Konflikts zwischen den Interessen an der Nutzung
des Verkehrsweges durch eine Telekommunikationslinie und den
von dem Wegeunterhaltungspflichtigen repräsentierten
Interessen an einer der Widmung entsprechenden Nutzung des
Verkehrsweges den zuletzt genannten Belangen der Vorrang
einzuräumen ist (vgl. Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG
7 C 78.85 - BVerwGE 77, 276 <278 f.>). § 53 Abs. 3 TKG setzt
diesen Grundsatz in seinem Anwendungsbereich in der Weise um,
dass er im Interesse der Allgemeinheit an dem Weg als Ver-
kehrsvermittler eine Pflicht begründet, die
Telekommunikationslinie anzupassen. Damit geht das Interesse
einher, dass die insoweit gebotenen Arbeiten sachgerecht
ausgeführt werden. Indem § 53 Abs. 3 TKG ausschließlich den
zur Nutzung des Verkehrsweges mit einer Te-
lekommunikationslinie Berechtigten verpflichtet und
berechtigt, die gebotenen Maßnahmen ins Werk zu setzen,
verfolgt er auch den Zweck, dass die gebotenen Arbeiten
sachgerecht durchgeführt werden. Der Nutzungsberechtigte
verfügt im Vergleich zum Verkehrswegeunterhaltungspflichtigen
über größere Erfahrung und Sachkunde im Zusammenhang mit
Arbeiten an Telekommunikationslinien. Auch dieser
Gesichtspunkt streitet dafür, die Regelung als abschließend
anzusehen. Soweit § 53 Abs. 1 TKG als Rechtsfolge neben der
Änderung der Telekommunikationslinie auch deren Beseitigung
vorsieht, liegt das vorrangige Interesse des Nut-
- 8 –
zungsberechtigten an der Abwehr eigenmächtiger Eingriffe des
Unterhaltungspflichtigen in die Anlage ohnehin auf der Hand.
Dem Oberverwaltungsgericht ist nicht darin zu folgen, gegen
den abschließenden Charakter des § 53 Abs. 3 TKG spreche, dass
anderenfalls dem Unterhaltungspflichtigen nur die Möglichkeit
bliebe, die Erfüllung der Pflicht aus § 53 Abs. 3 TKG
gegenüber dem Nutzungsberechtigten gerichtlich durchzusetzen;
aus diesem Grund sei anzunehmen, der Gesetzgeber habe die
damit verbundene unabsehbare zeitliche Verzögerung nicht in
Kauf nehmen wollen. Selbst wenn die dieser Erwägung zugrunde
liegende Annahme zutreffen sollte, dass der Erlass eines
Verwaltungsakts zur Durchsetzung der in Rede stehenden Pflicht
mangels ausreichender Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht
kommt, ist der Hinweis auf den mit gerichtlichem Rechtsschutz
verbundenen Zeitverzug nicht geeignet, das Vorliegen einer
planwidrigen Lücke zu begründen. Bereits im Zusammenhang mit
der Vorgängervorschrift des § 3 Abs. 3 TWG war auf die
Möglichkeit gerichtlichen Rechtsschutzes hingewiesen worden.
Der Zeitraum, den ein solches Verfahren notwendig beansprucht,
hat weder den Gesetzgeber des Telegraphenwegegesetzes noch
denjenigen des Telekommunikationsgesetzes veranlasst, ein
eigenes Recht des Wegeunterhaltungspflichtigen vorzusehen.
Davon abgesehen sind die Verwaltungsgerichte mit Blick auf das
Gebot der Gewährung des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19
Abs. 4 GG) gehalten, Rechtsschutz innerhalb angemessener Zeit
zu gewähren (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1980
- 2 BvR 419/80 - BVerfGE 55, 349 <369>). Dem hat das
Verwaltungsgericht Rechnung zu tragen, wenn es von einem
Verkehrswegeunterhaltungspflichtigen mit der Klage oder mit
einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach
§ 123 Abs. 1 VwGO mit dem Ziel angerufen wird, die Erfüllung
der dem Nutzungsberechtigten nach § 53 Abs. 3 TKG obliegenden
Pflicht durchzusetzen.
2. Die Revision ist auch nicht zur Beantwortung der von der
Beklagten weiterhin aufgeworfenen Frage zuzulassen, ob die
- 9 –
entsprechende Anwendung der Bestimmungen über die
Geschäftsführung ohne Auftrag im öffentlichen Recht in den
Fällen ausscheidet, in denen der Geschäftsführer aufgrund
öffentlich-rechtlicher Bestimmungen gegenüber dem
Geschäftsherrn einen durch Verwaltungsakt oder im Wege
gerichtlichen Rechtsschutzes durchsetzbaren Anspruch auf
Vornahme der in Rede stehenden Handlung hat. Diese Frage
rechtfertigt deshalb nicht die Zulassung der Revision, weil
- wie dargelegt - eine entsprechende Anwendung der bür-
gerlich-rechtlichen Bestimmungen über die Geschäftsführung
ohne Auftrag hier nicht in Betracht kommt, so dass die aufge-
worfene Frage für eine Revisionsentscheidung nicht erheblich
wäre.
3. Schließlich kommt die Zulassung der Revision auch nicht zur
Beantwortung der Frage in Betracht, ob bei einem
Aufwendungsersatzanspruch aufgrund der im öffentlichen Recht
analog anwendbaren Vorschriften über die Geschäftsführung ohne
Auftrag die Verjährungsfrist des § 58 TKG bereits mit der
Ausführung des von dem Geschäftsführer in Auftrag gegebenen
Geschäfts in Lauf gesetzt wird. Diese Frage setzt ebenfalls
voraus, dass die Bestimmungen über die Geschäftsführung ohne
Auftrag analog Anwendung finden. Da dies nicht der Fall ist,
würde sich die Frage in einem Revisionsverfahren nicht
stellen.
4. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2
VwGO, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf
§ 13 Abs. 2 GKG.
Bardenhewer Hahn Vormei-
er
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Telekommunikationsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
TKG § 52 Abs. 3 Satz 1, § 53 Abs. 3
BGB §§ 677 ff.
Stichworte:
Änderung an einer Telekommunikationslinie; Rechte des
Verkehrswegeunterhaltungspflichtigen und des
Nutzungsberechtigten; Geschäftsführung ohne Auftrag; analoge
Anwendung.
Leitsatz:
§ 53 Abs. 3 TKG lässt es nicht zu, dass der Verkehrswegeunter-
haltungspflichtige in entsprechender Anwendung der bürgerlich-
rechtlichen Bestimmungen über die Geschäftsführung ohne
Auftrag (§§ 677 ff. BGB) anstelle des Nutzungsberechtigten die
gebotenen Arbeiten an der Telekommunikationslinie bewirkt.
Beschluss des 6. Senats vom 28. März 2003 - BVerwG 6 B 22.03
I. VG Neustadt a.d. Weinstraße vom 08.03.2002
- Az.: VG 7 K 494/01.NW -
II. OVG Koblenz vom 10.12.2002
- Az.: OVG 6 A 11416/02 -