Urteil des BVerwG, Az. 6 B 20.10

Rechtliches Gehör, Überwiegendes Öffentliches Interesse, Verfügung, Aufschiebende Wirkung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 B 20.10
OVG 3 K 436/08
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 19. Juli 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich und Dr. Möller
beschlossen:
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Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sach-
sen-Anhalt vom 23. September 2009 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwie-
sen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 15 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision ist be-
gründet. Der von ihm geltend gemachte Grund für die Zulassung der Revision
liegt vor. Das angefochtene Urteil beruht auf dem ordnungsgemäß dargelegten
Verfahrensfehler einer Verletzung des rechtlichen Gehörs (§ 132 Abs. 2 Nr. 3
VwGO).
1. Die Gehörsrüge ist ordnungsgemäß erhoben worden. Die Klägerin genügt im
Hinblick auf den geltend gemachten Gehörsverstoß dem Darlegungserfordernis
nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, indem sie sinngemäß vorträgt, das Oberver-
waltungsgericht habe ihre gegen die vereinsrechtliche Verbotsverfügung vom
1. April 2008 gerichtete Anfechtungsklage nicht ohne vorherigen rechtlichen
Hinweis nach § 86 Abs. 3 VwGO durch eine Sachentscheidung mit der Be-
gründung abweisen dürfen, sie erfülle die Voraussetzungen einer Vereinigung
im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG nicht und könne deshalb auch durch eine objek-
tiv rechtswidrige Verfügung nicht in einem aus dieser Gewährleistung folgenden
Recht verletzt sein, nachdem das Gericht die Vereinseigenschaft zuvor mehr-
fach nur unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit der Klage problematisiert
habe. Obwohl sie, wenn sie kein Verein sei, die gegen sie gerichtete Verbots-
verfügung nicht befolgen müsse, belaste sie sie mit einem entgegengesetzten
Rechtsschein. Gegen diesen habe sie ausgehend von der erstmals in der Ur-
teilsbegründung zu Tage getretenen Bewertung des Oberverwaltungsgerichts
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Rechtsschutz nur in Gestalt einer Nichtigkeitsfeststellungsklage erlangen kön-
nen. Die Umstellung ihres Klageantrages habe ihr das Oberverwaltungsgericht
durch einen entsprechenden Hinweis ermöglichen müssen.
2. Die Gehörsrüge hat auch in der Sache Erfolg. Das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts stellt sich mit seiner die Entscheidung tragenden Begründung für
die Klägerin als überraschend dar. Mangels eines vorherigen gerichtlichen Hin-
weises konnte die Klägerin nicht erkennen, auf welchen Vortrag bzw. Antrag es
für eine ihr günstige Entscheidung ankam.
a) Eine das Recht auf rechtliches Gehör verletzende Überraschungsentschei-
dung liegt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
(vgl. etwa: Beschlüsse vom 25. Mai 2001 - BVerwG 4 B 81.00 - Buchholz 310
§ 108 Abs. 2 VwGO Nr. 34 S. 20 f., vom 16. Juni 2003 - BVerwG 7 B 106.02 -
NVwZ 2003, 1132 <1134> - insoweit in Buchholz 303 § 279 ZPO Nr. 1 nicht ab-
gedruckt - und vom 2. März 2010 - BVerwG 6 B 72.09 - juris Rn. 14) vor, wenn
das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen
Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem
Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der die Beteiligten nach dem bisherigen
Verlauf des Verfahrens auch unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer
Rechtsauffassungen nicht zu rechnen brauchten. Zwar muss das Gericht auch
in Anbetracht der Ausprägung, die das Recht auf rechtliches Gehör in § 86
Abs. 3 VwGO gefunden hat, die Beteiligten grundsätzlich nicht vorab auf seine
Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffs hinwei-
sen, denn die tatsächliche und rechtliche Würdigung ergibt sich regelmäßig erst
auf Grund der abschließenden Beratung. Die besonderen Umstände eines kon-
kreten Falles können indes eine andere Beurteilung gebieten (Beschluss vom
28. Dezember 1999 - BVerwG 9 B 467.99 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO
Nr. 51 S. 2).
b) In dem zur Entscheidung stehenden Fall sind solche besonderen Umstände
gegeben. Das Oberverwaltungsgericht hätte der Klägerin mit einem entspre-
chenden Hinweis - gegebenenfalls nach Wiedereröffnung der mündlichen Ver-
handlung gemäß § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO - Gelegenheit geben müssen, zu
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der die Entscheidung tragenden Einschätzung (UA S. 5 f. und 12 f.), die nach
§ 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähige und nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugte
Klägerin könne eine Aufhebung der vereinsrechtlichen Verbotsverfügung nach
§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in der Sache nicht beanspruchen, weil sie durch
diese - ungeachtet ihrer objektiven Rechtswidrigkeit - wegen der ihr nicht zu-
kommenden Eigenschaft eines Vereins nicht in einem Recht aus Art. 9 Abs. 1
GG verletzt sein könne, Stellung zu nehmen und auf sie gegebenenfalls pro-
zessual zu reagieren.
aa) In der Begründung der an die Klägerin gerichteten, mit der Anordnung des
Sofortvollzuges versehenen vereinsrechtlichen Verbotsverfügung vom 1. April
2008 wird ausgeführt, die Klägerin sei ein Verein im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG
und des § 2 Abs. 1 VereinsG, der durch von seinen Mitgliedern begangene und
ihm zuzurechnende Straftaten den Verbotsgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1
VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 1 GG erfülle. Die Klägerin hat sich hiergegen
mit der Anfechtungsklage und einem Antrag auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes gewandt und geltend gemacht, sie sei nur ein loser, nicht auf
Dauer angelegter Zusammenschluss von Fans des 1. FC Magdeburg, die im
Sommer 2007 eine Mannschaft für ein von dem 1. FC Magdeburg veranstalte-
tes Fußballturnier gebildet hätten. Jedenfalls könnten ihr etwaige Straftaten Ein-
zelner nicht zugerechnet werden.
Mit Beschluss vom 24. Juli 2008 (Az.: 3 R 437/08) hat das Oberverwaltungsge-
richt die aufschiebende Wirkung der erhobenen Anfechtungsklage wiederher-
gestellt. In den Gründen des Beschlusses heißt es, der Antrag sei zulässig,
denn zur Anfechtung eines Vereinsverbots und zur Anbringung eines Eilantra-
ges sei nur die verbotene Vereinigung, nicht hingegen ein Mitglied befugt. In der
Sache entfalle ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Voll-
ziehung eines Vereinsverbotes grundsätzlich dann, wenn die Klage gegen die
Verbotsverfügung nach summarischer Prüfung aller Voraussicht nach Erfolg ha-
ben werde. Nach diesem Maßstab sei es überwiegend wahrscheinlich, dass
sich die Verbotsverfügung in dem anhängigen Hauptsacheverfahren nicht als
rechtmäßig erweisen werde. Es lasse sich bereits nicht eindeutig feststellen,
dass es sich bei der Klägerin um eine durch einen konstitutiven Akt zustande
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gekommene Vereinigung im Sinne des Vereinsgesetzes handele. Unabhängig
davon bestünden durchgreifende Zweifel daran, ob die weiteren materiellen
Voraussetzungen für das Vereinsverbot vorlägen, denn es gebe trotz erhebli-
cher Verdachtsmomente keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der
Zweck oder die Tätigkeit der Klägerin als Vereinigung zum maßgeblichen Zeit-
punkt des Verfügungserlasses den Strafgesetzen zuwidergelaufen seien.
In dem Klageverfahren haben die Beteiligten auf entsprechende Anfrage des
Oberverwaltungsgerichts (GA Bl. 130) gemäß §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO
ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.
Nach weiterem Vortrag des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mitge-
teilt, dass es diese Erklärungen nach Vorberatung als verbraucht erachte und in
der durchzuführenden mündlichen Verhandlung mehrere Zeugen vernehmen
wolle (GA Bl. 246). Durch eine weitere Verfügung hat es „zur Vorbereitung des
Termins der mündlichen Verhandlung und zur Gewährung rechtlichen Gehörs“
die Klägerin um eine Stellungnahme zu der Frage gebeten, ob noch ein
Rechtsschutzbedürfnis für das angestrengte Klageverfahren in der Weise be-
stehe, dass sie im Fall der Aufhebung der Verbotsverfügung den durch sie un-
tersagten Tätigkeiten wieder nachgehen werde. Es sei nicht hinreichend er-
sichtlich, ob auch nach dem Beschluss in dem Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes noch eine irgendwie geartete Organisationsstruktur der Kläge-
rin bestehe. Die ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung des Rechts-
schutzbedürfnisses sei von derjenigen der Klagebefugnis im Sinne des § 42
Abs. 2 VwGO strikt zu trennen (GA Bl. 368).
In der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht am 23. Sep-
tember 2009 hat der Vorsitzende ausweislich der Niederschrift darauf hinge-
wiesen, die Zulässigkeit der Klage könne zweifelhaft sein, weil § 61 Nr. 2 VwGO
die Beteiligtenfähigkeit davon abhängig mache, dass eine körperschaftsähnlich
verfestigte Organisationsstruktur vorhanden sei. Im weiteren Verlauf hat das
Gericht Zeugenbeweis über die Gründung, die Aktivitäten und die Organisation
der Klägerin erhoben, die mündliche Verhandlung geschlossen und nach
Beratung und Wiederaufruf in Anwesenheit der Klägerin unter Mitteilung der
wesentlichen Gründe das angefochtene Urteil verkündet (GA Bl. 396 ff.).
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bb) Vor dem Hintergrund dieser prozessualen Entwicklung musste die Klägerin
zu der Einschätzung gelangen, die in den Vordergrund getretene und in ihrer
Beantwortung von dem Ausgang der Beweisaufnahme abhängige Frage, ob sie
- noch - die Voraussetzungen eines Vereins im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG und
des § 2 Abs. 1 VereinsG erfülle, könne im Fall ihrer Verneinung zwar zu einer
Abweisung der Klage als unzulässig wegen einer nicht gegebenen Beteili-
gungsfähigkeit nach § 61 VwGO oder eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnis-
ses führen, müsse aber, wenn das Oberverwaltungsgericht die Zulässigkeit -
wie in dem Eilbeschluss vom 24. Juli 2008 - unabhängig von der Vereinseigen-
schaft - bejahe, zum Erfolg der Klage in der Sache führen. In keiner Weise hatte
sie mit dem der angefochtenen Entscheidung zu Grunde liegenden rechtlichen
Ansatz zu rechnen, nach dem es für sie im Fall der Verneinung ihrer Ei-
genschaft als Verein von vornherein aussichtslos war, im Wege der Anfech-
tungsklage eine Aufhebung der Verbotsverfügung vom 1. April 2008 zu errei-
chen, da sie selbst bei einer Überwindung der Zulässigkeitsschranken jedenfalls
im Rahmen der Begründetheit der Klage zwingend scheitern musste, weil die
objektiv rechtswidrige Verfügung sie nicht in ihren Rechten verletze.
Von einem Hinweis auf diesen Ansatz durfte das Oberverwaltungsgericht in
Anbetracht seiner Verpflichtung zur Gewährung rechtlichen Gehörs nicht abse-
hen. Den Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der Verbotsverfügung, den die
Klägerin, wie sie darlegt, nach einem solchen Hinweis gestellt hätte, hätte das
Oberverwaltungsgericht nicht übergehen dürfen. Auf die Frage, ob dieser An-
trag Erfolg gehabt hätte, kommt es gemäß § 138 Nr. 3 VwGO nicht an.
3. Zum Zwecke der Verfahrensbeschleunigung macht der Senat von der Mög-
lichkeit Gebrauch, wegen des Verfahrensfehlers die Sache zur anderweitigen
Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuver-
weisen (§ 133 Abs. 6 VwGO).
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Der Senat weist für das weitere Verfahren darauf hin, dass die Einschätzung
des Oberverwaltungsgerichts auch in der Sache nicht zutrifft, eine Gruppierung,
die die Merkmale eines Vereins im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG und des § 2
Abs. 1 VereinsG nicht erfülle, könne die Aufhebung einer gleichwohl an sie ge-
richteten und schon deshalb rechtswidrigen vereinsrechtlichen Verbotsverfü-
gung nicht beanspruchen, weil sie nicht in einem ihr zustehenden Recht aus
Art. 9 Abs. 1 GG verletzt sein könne.
Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, von der
auch das Oberverwaltungsgericht ausdrücklich ausgeht (UA S. 6), ist zur An-
fechtung des Verbots einer Vereinigung regelmäßig nur die verbotene Vereini-
gung befugt, nicht hingegen ein Mitglied. Die Verbotsverfügung betrifft nicht die
individuelle Rechtsstellung natürlicher Personen, sondern die Rechtsstellung
der verbotenen Vereinigung als einer Gesamtheit von Personen. Sofern das
Vereinsverbot Rechte verletzt, können dies nur Rechte der verbotenen organi-
sierten Personengesamtheit sein. Diese ist ungeachtet ihrer Rechtsform nach
§ 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig und wird im Rechtsstreit gemäß § 62 Abs. 3
VwGO durch ihren Vorstand vertreten (Urteil vom 13. August 1984 - BVerwG
1 A 26.83 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 7 S. 1 f., Gerichtsbescheid vom
3. April 2003 - BVerwG 6 A 5.02 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 39 S. 67, Be-
schluss vom 2. März 2001 - BVerwG 6 VR 1.01, 6 A 1.01 - Buchholz 402.45 Ve-
reinsG Nr. 34 S. 34, Zwischenurteil vom 21. Januar 2004 - BVerwG 6 A 1.04 -
Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 40, Beschluss vom 4. Juli 2008 - BVerwG 6 B
39.08 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 45 Rn. 5). Auf die Klage einer als solche
in Anspruch genommenen „Vereinigung“ ist grundsätzlich auch zu klären, ob
die Voraussetzungen des Vereinsbegriffs nach § 2 Abs. 1 VereinsG erfüllt sind
(Beschluss vom 2. März 2001 a.a.O. S. 34). Nur ausnahmsweise und kumulativ
zu dem Anfechtungsrecht der „Vereinigung“ können auch einzelne Personen,
zu deren Händen eine Verbotsverfügung ergangen ist, nach § 42 Abs. 2 VwGO
zur Anfechtung dieser Verfügung befugt sein, wenn sie geltend machen, die
Existenz eines Vereins sei von vornherein ausgeschlossen und die Verfügung
betreffe sie daher in ihrer persönlichen Rechtsstellung (Beschlüsse vom 2. März
2001 a.a.O. S. 34 und vom 4. Juli 2008 a.a.O. Rn. 5).
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Diese Rechtsprechung setzt voraus, dass eine Gruppierung, die die Merkmale
des Vereinsbegriffs im Sinne von Art. 9 Abs. 2 GG und § 2 Abs. 1 VereinsG
nicht erfüllt, aber als Verein und deshalb rechtswidrig mit einer vereinsrechtli-
chen Verfügung belegt wird, diese Verfügung nicht nur in zulässiger Weise,
sondern auch in der Sache erfolgreich anfechten kann, mithin auch im Sinne
des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in einem ihr zustehenden Recht verletzt ist. Al-
lerdings ist dieses Recht in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts bisher nicht ausdrücklich benannt worden. Dass es sich nicht um das
Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG handelt, kann mit dem Oberverwaltungsge-
richt angenommen werden.
Indes ist das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG als allgemeine Handlungsfreiheit
im umfassenden Sinn zu verstehen (grundlegend: BVerfG, Urteil vom 16. Ja-
nuar 1957 - 1 BvR 253/56 - BVerfGE 6, 32 <36 ff.>), das auch die Gewähr-leis-
tung enthält, nur auf Grund solcher Vorschriften mit einem Nachteil belastet zu
werden, die formal und materiell der Verfassung gemäß sind (BVerfG, Be-
schluss vom 12. April 2005 - 2 BvR 1027/02 - BVerfGE 113, 29 <45>). Weil der
Adressat eines belastenden Verwaltungsakts stets einem staatlichen Freiheits-
eingriff unterliegt, folgt nach der sog. Adressatentheorie allein hieraus ein Kla-
gerecht nach § 42 Abs. 2 VwGO. Konsequenterweise und korrespondierend
hiermit muss eine als Eingriff in die Freiheit ihres Adressaten zu bewertende
behördliche Verfügung regelmäßig nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufgeho-
ben werden, wenn die Sach- und Rechtsprüfung ergibt, dass der grundrechtli-
che Anspruch auf Gesetzmäßigkeit durch die Eingriffsverwaltung verletzt wur-
de, denn der Eingriff ist dann nicht durch die Ermächtigungsgrundlage gedeckt
(Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Band I, Stand Januar 2010, Art. 2
Abs. 1 Rn. 65; vgl. auch Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 113
Rn. 35 f.). Nur in durch besondere Normstrukturen gekennzeichneten Ausnah-
mefällen, zu denen die hier zu entscheidende Fallkonstellation ersichtlich nicht
gehört, können sich das Bedürfnis einer näheren Begründung dieser Regel
(BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1997 - 2 BvL 55, 56/92 - BVerfGE 97, 49
<61 ff.>, diese von dem Oberverwaltungsgericht zitierte Entscheidung betrifft
eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG) oder eine Ausnahme von ihr (vgl. etwa:
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Beschluss vom 4. November 2005 - BVerwG 1 B 58.05 - Buchholz 402.25 § 73
AsylVfG Nr. 14 S. 29) ergeben.
Der Schutz aus Art. 2 Abs. 1 GG kann nicht nach Art. 19 Abs. 3 GG einer „Ver-
einigung“ versagt werden, die ein an sie gerichtetes vereinsrechtliches Verbot
unter Berufung darauf angreift, dass sie die Merkmale eines Vereins im Sinne
des Art. 9 Abs. 1 GG und des § 2 Abs. 1 VereinsG nicht erfülle. Denn eine sol-
che „Vereinigung“ weist, da sie ansonsten schwerlich Ziel einer Maßnahme
nach dem Vereinsgesetz wäre, jedenfalls in Ansätzen eine organisatorische
Verfestigung auf und ist, soweit es um die Frage ihrer Vereinseigenschaft geht,
Zuordnungssubjekt einer rechtlichen Regelung, so dass eine Grundrechtsbe-
rechtigung der Organisation zur Abrundung des Freiheitsschutzes der hinter ihr
stehenden Individuen anzunehmen ist (vgl. zu diesen Kriterien: Remmert, in:
Maunz/Dürig, Grundgesetz, Band III, Stand Januar 2010, Art. 19 Abs. 3 Rn. 41;
Sachs, Grundgesetz, 5. Aufl. 2009, Art. 19 Rn. 65).
4. Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf
§ 47 Abs. 1 und 3 GKG, § 52 Abs. 1 GKG.
Neumann
Graulich
Möller
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Vereinsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 2 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 und 2
VereinsG
§ 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1
VwGO
§ 42 Abs. 2, § 61 Nr. 2, § 113 Abs. 1
Stichworte:
Verein; Vereinsverbot; Klagebefugnis; Rechtsverletzung; rechtliches Gehör;
Überraschungsentscheidung.
Leitsätze:
1. Das Gericht muss, um eine Überraschungsentscheidung zu vermeiden, den
Kläger auf eine rechtliche Einschätzung hinweisen, die in jedem Fall zur Klage-
abweisung führt und mit der der Kläger nach dem bisherigen Prozessverlauf
nicht rechnen muss.
2. Eine Gruppierung, die die Merkmale des Vereinsbegriffs im Sinne von Art. 9
Abs. 1 GG und § 2 Abs. 1 VereinsG nicht erfüllt, aber als Verein und deshalb
rechtswidrig mit einer vereinsrechtlichen Verfügung belegt wird, wird durch sie
in ihren Rechten verletzt und kann diese Verfügung in zulässiger Weise anfech-
ten.
Beschluss des 6. Senats vom 19. Juli 2010 - BVerwG 6 B 20.10
OVG Magdeburg vom 23.09.2009 - Az.: OVG 3 K 436/08 -