Urteil des BVerwG vom 19.07.2010

Rechtliches Gehör, Überwiegendes Öffentliches Interesse, Verfügung, Aufschiebende Wirkung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 B 20.10

OVG 3 K 436/08

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 19. Juli 2010

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich und Dr. Möller

beschlossen:

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Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sach-

sen-Anhalt vom 23. September 2009 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-

scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwie-

sen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-

scheidung vorbehalten.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 15 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision ist be-

gründet. Der von ihm geltend gemachte Grund für die Zulassung der Revision

liegt vor. Das angefochtene Urteil beruht auf dem ordnungsgemäß dargelegten

Verfahrensfehler einer Verletzung des rechtlichen Gehörs (§ 132 Abs. 2 Nr. 3

VwGO).

1. Die Gehörsrüge ist ordnungsgemäß erhoben worden. Die Klägerin genügt im

Hinblick auf den geltend gemachten Gehörsverstoß dem Darlegungserfordernis

nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, indem sie sinngemäß vorträgt, das Oberver-

waltungsgericht habe ihre gegen die vereinsrechtliche Verbotsverfügung vom

1. April 2008 gerichtete Anfechtungsklage nicht ohne vorherigen rechtlichen

Hinweis nach § 86 Abs. 3 VwGO durch eine Sachentscheidung mit der Be-

gründung abweisen dürfen, sie erfülle die Voraussetzungen einer Vereinigung

im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG nicht und könne deshalb auch durch eine objek-

tiv rechtswidrige Verfügung nicht in einem aus dieser Gewährleistung folgenden

Recht verletzt sein, nachdem das Gericht die Vereinseigenschaft zuvor mehr-

fach nur unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit der Klage problematisiert

habe. Obwohl sie, wenn sie kein Verein sei, die gegen sie gerichtete Verbots-

verfügung nicht befolgen müsse, belaste sie sie mit einem entgegengesetzten

Rechtsschein. Gegen diesen habe sie ausgehend von der erstmals in der Ur-

teilsbegründung zu Tage getretenen Bewertung des Oberverwaltungsgerichts

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Rechtsschutz nur in Gestalt einer Nichtigkeitsfeststellungsklage erlangen kön-

nen. Die Umstellung ihres Klageantrages habe ihr das Oberverwaltungsgericht

durch einen entsprechenden Hinweis ermöglichen müssen.

2. Die Gehörsrüge hat auch in der Sache Erfolg. Das Urteil des Oberverwal-

tungsgerichts stellt sich mit seiner die Entscheidung tragenden Begründung für

die Klägerin als überraschend dar. Mangels eines vorherigen gerichtlichen Hin-

weises konnte die Klägerin nicht erkennen, auf welchen Vortrag bzw. Antrag es

für eine ihr günstige Entscheidung ankam.

a) Eine das Recht auf rechtliches Gehör verletzende Überraschungsentschei-

dung liegt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

(vgl. etwa: Beschlüsse vom 25. Mai 2001 - BVerwG 4 B 81.00 - Buchholz 310

§ 108 Abs. 2 VwGO Nr. 34 S. 20 f., vom 16. Juni 2003 - BVerwG 7 B 106.02 -

NVwZ 2003, 1132 <1134> - insoweit in Buchholz 303 § 279 ZPO Nr. 1 nicht ab-

gedruckt - und vom 2. März 2010 - BVerwG 6 B 72.09 - juris Rn. 14) vor, wenn

das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen

Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem

Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der die Beteiligten nach dem bisherigen

Verlauf des Verfahrens auch unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer

Rechtsauffassungen nicht zu rechnen brauchten. Zwar muss das Gericht auch

in Anbetracht der Ausprägung, die das Recht auf rechtliches Gehör in § 86

Abs. 3 VwGO gefunden hat, die Beteiligten grundsätzlich nicht vorab auf seine

Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffs hinwei-

sen, denn die tatsächliche und rechtliche Würdigung ergibt sich regelmäßig erst

auf Grund der abschließenden Beratung. Die besonderen Umstände eines kon-

kreten Falles können indes eine andere Beurteilung gebieten (Beschluss vom

28. Dezember 1999 - BVerwG 9 B 467.99 - Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO

Nr. 51 S. 2).

b) In dem zur Entscheidung stehenden Fall sind solche besonderen Umstände

gegeben. Das Oberverwaltungsgericht hätte der Klägerin mit einem entspre-

chenden Hinweis - gegebenenfalls nach Wiedereröffnung der mündlichen Ver-

handlung gemäß § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO - Gelegenheit geben müssen, zu

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der die Entscheidung tragenden Einschätzung (UA S. 5 f. und 12 f.), die nach

§ 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähige und nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugte

Klägerin könne eine Aufhebung der vereinsrechtlichen Verbotsverfügung nach

§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in der Sache nicht beanspruchen, weil sie durch

diese - ungeachtet ihrer objektiven Rechtswidrigkeit - wegen der ihr nicht zu-

kommenden Eigenschaft eines Vereins nicht in einem Recht aus Art. 9 Abs. 1

GG verletzt sein könne, Stellung zu nehmen und auf sie gegebenenfalls pro-

zessual zu reagieren.

aa) In der Begründung der an die Klägerin gerichteten, mit der Anordnung des

Sofortvollzuges versehenen vereinsrechtlichen Verbotsverfügung vom 1. April

2008 wird ausgeführt, die Klägerin sei ein Verein im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG

und des § 2 Abs. 1 VereinsG, der durch von seinen Mitgliedern begangene und

ihm zuzurechnende Straftaten den Verbotsgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1

VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 1 GG erfülle. Die Klägerin hat sich hiergegen

mit der Anfechtungsklage und einem Antrag auf Gewährung vorläufigen

Rechtsschutzes gewandt und geltend gemacht, sie sei nur ein loser, nicht auf

Dauer angelegter Zusammenschluss von Fans des 1. FC Magdeburg, die im

Sommer 2007 eine Mannschaft für ein von dem 1. FC Magdeburg veranstalte-

tes Fußballturnier gebildet hätten. Jedenfalls könnten ihr etwaige Straftaten Ein-

zelner nicht zugerechnet werden.

Mit Beschluss vom 24. Juli 2008 (Az.: 3 R 437/08) hat das Oberverwaltungsge-

richt die aufschiebende Wirkung der erhobenen Anfechtungsklage wiederher-

gestellt. In den Gründen des Beschlusses heißt es, der Antrag sei zulässig,

denn zur Anfechtung eines Vereinsverbots und zur Anbringung eines Eilantra-

ges sei nur die verbotene Vereinigung, nicht hingegen ein Mitglied befugt. In der

Sache entfalle ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Voll-

ziehung eines Vereinsverbotes grundsätzlich dann, wenn die Klage gegen die

Verbotsverfügung nach summarischer Prüfung aller Voraussicht nach Erfolg ha-

ben werde. Nach diesem Maßstab sei es überwiegend wahrscheinlich, dass

sich die Verbotsverfügung in dem anhängigen Hauptsacheverfahren nicht als

rechtmäßig erweisen werde. Es lasse sich bereits nicht eindeutig feststellen,

dass es sich bei der Klägerin um eine durch einen konstitutiven Akt zustande

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gekommene Vereinigung im Sinne des Vereinsgesetzes handele. Unabhängig

davon bestünden durchgreifende Zweifel daran, ob die weiteren materiellen

Voraussetzungen für das Vereinsverbot vorlägen, denn es gebe trotz erhebli-

cher Verdachtsmomente keine ausreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der

Zweck oder die Tätigkeit der Klägerin als Vereinigung zum maßgeblichen Zeit-

punkt des Verfügungserlasses den Strafgesetzen zuwidergelaufen seien.

In dem Klageverfahren haben die Beteiligten auf entsprechende Anfrage des

Oberverwaltungsgerichts (GA Bl. 130) gemäß §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO

ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Nach weiterem Vortrag des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mitge-

teilt, dass es diese Erklärungen nach Vorberatung als verbraucht erachte und in

der durchzuführenden mündlichen Verhandlung mehrere Zeugen vernehmen

wolle (GA Bl. 246). Durch eine weitere Verfügung hat es „zur Vorbereitung des

Termins der mündlichen Verhandlung und zur Gewährung rechtlichen Gehörs“

die Klägerin um eine Stellungnahme zu der Frage gebeten, ob noch ein

Rechtsschutzbedürfnis für das angestrengte Klageverfahren in der Weise be-

stehe, dass sie im Fall der Aufhebung der Verbotsverfügung den durch sie un-

tersagten Tätigkeiten wieder nachgehen werde. Es sei nicht hinreichend er-

sichtlich, ob auch nach dem Beschluss in dem Verfahren des vorläufigen

Rechtsschutzes noch eine irgendwie geartete Organisationsstruktur der Kläge-

rin bestehe. Die ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung des Rechts-

schutzbedürfnisses sei von derjenigen der Klagebefugnis im Sinne des § 42

Abs. 2 VwGO strikt zu trennen (GA Bl. 368).

In der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht am 23. Sep-

tember 2009 hat der Vorsitzende ausweislich der Niederschrift darauf hinge-

wiesen, die Zulässigkeit der Klage könne zweifelhaft sein, weil § 61 Nr. 2 VwGO

die Beteiligtenfähigkeit davon abhängig mache, dass eine körperschaftsähnlich

verfestigte Organisationsstruktur vorhanden sei. Im weiteren Verlauf hat das

Gericht Zeugenbeweis über die Gründung, die Aktivitäten und die Organisation

der Klägerin erhoben, die mündliche Verhandlung geschlossen und nach

Beratung und Wiederaufruf in Anwesenheit der Klägerin unter Mitteilung der

wesentlichen Gründe das angefochtene Urteil verkündet (GA Bl. 396 ff.).

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bb) Vor dem Hintergrund dieser prozessualen Entwicklung musste die Klägerin

zu der Einschätzung gelangen, die in den Vordergrund getretene und in ihrer

Beantwortung von dem Ausgang der Beweisaufnahme abhängige Frage, ob sie

- noch - die Voraussetzungen eines Vereins im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG und

des § 2 Abs. 1 VereinsG erfülle, könne im Fall ihrer Verneinung zwar zu einer

Abweisung der Klage als unzulässig wegen einer nicht gegebenen Beteili-

gungsfähigkeit nach § 61 VwGO oder eines fehlenden Rechtsschutzbedürfnis-

ses führen, müsse aber, wenn das Oberverwaltungsgericht die Zulässigkeit -

wie in dem Eilbeschluss vom 24. Juli 2008 - unabhängig von der Vereinseigen-

schaft - bejahe, zum Erfolg der Klage in der Sache führen. In keiner Weise hatte

sie mit dem der angefochtenen Entscheidung zu Grunde liegenden rechtlichen

Ansatz zu rechnen, nach dem es für sie im Fall der Verneinung ihrer Ei-

genschaft als Verein von vornherein aussichtslos war, im Wege der Anfech-

tungsklage eine Aufhebung der Verbotsverfügung vom 1. April 2008 zu errei-

chen, da sie selbst bei einer Überwindung der Zulässigkeitsschranken jedenfalls

im Rahmen der Begründetheit der Klage zwingend scheitern musste, weil die

objektiv rechtswidrige Verfügung sie nicht in ihren Rechten verletze.

Von einem Hinweis auf diesen Ansatz durfte das Oberverwaltungsgericht in

Anbetracht seiner Verpflichtung zur Gewährung rechtlichen Gehörs nicht abse-

hen. Den Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der Verbotsverfügung, den die

Klägerin, wie sie darlegt, nach einem solchen Hinweis gestellt hätte, hätte das

Oberverwaltungsgericht nicht übergehen dürfen. Auf die Frage, ob dieser An-

trag Erfolg gehabt hätte, kommt es gemäß § 138 Nr. 3 VwGO nicht an.

3. Zum Zwecke der Verfahrensbeschleunigung macht der Senat von der Mög-

lichkeit Gebrauch, wegen des Verfahrensfehlers die Sache zur anderweitigen

Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuver-

weisen (§ 133 Abs. 6 VwGO).

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Der Senat weist für das weitere Verfahren darauf hin, dass die Einschätzung

des Oberverwaltungsgerichts auch in der Sache nicht zutrifft, eine Gruppierung,

die die Merkmale eines Vereins im Sinne des Art. 9 Abs. 1 GG und des § 2

Abs. 1 VereinsG nicht erfülle, könne die Aufhebung einer gleichwohl an sie ge-

richteten und schon deshalb rechtswidrigen vereinsrechtlichen Verbotsverfü-

gung nicht beanspruchen, weil sie nicht in einem ihr zustehenden Recht aus

Art. 9 Abs. 1 GG verletzt sein könne.

Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, von der

auch das Oberverwaltungsgericht ausdrücklich ausgeht (UA S. 6), ist zur An-

fechtung des Verbots einer Vereinigung regelmäßig nur die verbotene Vereini-

gung befugt, nicht hingegen ein Mitglied. Die Verbotsverfügung betrifft nicht die

individuelle Rechtsstellung natürlicher Personen, sondern die Rechtsstellung

der verbotenen Vereinigung als einer Gesamtheit von Personen. Sofern das

Vereinsverbot Rechte verletzt, können dies nur Rechte der verbotenen organi-

sierten Personengesamtheit sein. Diese ist ungeachtet ihrer Rechtsform nach

§ 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig und wird im Rechtsstreit gemäß § 62 Abs. 3

VwGO durch ihren Vorstand vertreten (Urteil vom 13. August 1984 - BVerwG

1 A 26.83 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 7 S. 1 f., Gerichtsbescheid vom

3. April 2003 - BVerwG 6 A 5.02 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 39 S. 67, Be-

schluss vom 2. März 2001 - BVerwG 6 VR 1.01, 6 A 1.01 - Buchholz 402.45 Ve-

reinsG Nr. 34 S. 34, Zwischenurteil vom 21. Januar 2004 - BVerwG 6 A 1.04 -

Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 40, Beschluss vom 4. Juli 2008 - BVerwG 6 B

39.08 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 45 Rn. 5). Auf die Klage einer als solche

in Anspruch genommenen „Vereinigung“ ist grundsätzlich auch zu klären, ob

die Voraussetzungen des Vereinsbegriffs nach § 2 Abs. 1 VereinsG erfüllt sind

(Beschluss vom 2. März 2001 a.a.O. S. 34). Nur ausnahmsweise und kumulativ

zu dem Anfechtungsrecht der „Vereinigung“ können auch einzelne Personen,

zu deren Händen eine Verbotsverfügung ergangen ist, nach § 42 Abs. 2 VwGO

zur Anfechtung dieser Verfügung befugt sein, wenn sie geltend machen, die

Existenz eines Vereins sei von vornherein ausgeschlossen und die Verfügung

betreffe sie daher in ihrer persönlichen Rechtsstellung (Beschlüsse vom 2. März

2001 a.a.O. S. 34 und vom 4. Juli 2008 a.a.O. Rn. 5).

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Diese Rechtsprechung setzt voraus, dass eine Gruppierung, die die Merkmale

des Vereinsbegriffs im Sinne von Art. 9 Abs. 2 GG und § 2 Abs. 1 VereinsG

nicht erfüllt, aber als Verein und deshalb rechtswidrig mit einer vereinsrechtli-

chen Verfügung belegt wird, diese Verfügung nicht nur in zulässiger Weise,

sondern auch in der Sache erfolgreich anfechten kann, mithin auch im Sinne

des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in einem ihr zustehenden Recht verletzt ist. Al-

lerdings ist dieses Recht in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-

richts bisher nicht ausdrücklich benannt worden. Dass es sich nicht um das

Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG handelt, kann mit dem Oberverwaltungsge-

richt angenommen werden.

Indes ist das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG als allgemeine Handlungsfreiheit

im umfassenden Sinn zu verstehen (grundlegend: BVerfG, Urteil vom 16. Ja-

nuar 1957 - 1 BvR 253/56 - BVerfGE 6, 32 <36 ff.>), das auch die Gewähr-leis-

tung enthält, nur auf Grund solcher Vorschriften mit einem Nachteil belastet zu

werden, die formal und materiell der Verfassung gemäß sind (BVerfG, Be-

schluss vom 12. April 2005 - 2 BvR 1027/02 - BVerfGE 113, 29 <45>). Weil der

Adressat eines belastenden Verwaltungsakts stets einem staatlichen Freiheits-

eingriff unterliegt, folgt nach der sog. Adressatentheorie allein hieraus ein Kla-

gerecht nach § 42 Abs. 2 VwGO. Konsequenterweise und korrespondierend

hiermit muss eine als Eingriff in die Freiheit ihres Adressaten zu bewertende

behördliche Verfügung regelmäßig nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufgeho-

ben werden, wenn die Sach- und Rechtsprüfung ergibt, dass der grundrechtli-

che Anspruch auf Gesetzmäßigkeit durch die Eingriffsverwaltung verletzt wur-

de, denn der Eingriff ist dann nicht durch die Ermächtigungsgrundlage gedeckt

(Di Fabio, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Band I, Stand Januar 2010, Art. 2

Abs. 1 Rn. 65; vgl. auch Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 113

Rn. 35 f.). Nur in durch besondere Normstrukturen gekennzeichneten Ausnah-

mefällen, zu denen die hier zu entscheidende Fallkonstellation ersichtlich nicht

gehört, können sich das Bedürfnis einer näheren Begründung dieser Regel

(BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1997 - 2 BvL 55, 56/92 - BVerfGE 97, 49

<61 ff.>, diese von dem Oberverwaltungsgericht zitierte Entscheidung betrifft

eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG) oder eine Ausnahme von ihr (vgl. etwa:

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Beschluss vom 4. November 2005 - BVerwG 1 B 58.05 - Buchholz 402.25 § 73

AsylVfG Nr. 14 S. 29) ergeben.

Der Schutz aus Art. 2 Abs. 1 GG kann nicht nach Art. 19 Abs. 3 GG einer „Ver-

einigung“ versagt werden, die ein an sie gerichtetes vereinsrechtliches Verbot

unter Berufung darauf angreift, dass sie die Merkmale eines Vereins im Sinne

des Art. 9 Abs. 1 GG und des § 2 Abs. 1 VereinsG nicht erfülle. Denn eine sol-

che „Vereinigung“ weist, da sie ansonsten schwerlich Ziel einer Maßnahme

nach dem Vereinsgesetz wäre, jedenfalls in Ansätzen eine organisatorische

Verfestigung auf und ist, soweit es um die Frage ihrer Vereinseigenschaft geht,

Zuordnungssubjekt einer rechtlichen Regelung, so dass eine Grundrechtsbe-

rechtigung der Organisation zur Abrundung des Freiheitsschutzes der hinter ihr

stehenden Individuen anzunehmen ist (vgl. zu diesen Kriterien: Remmert, in:

Maunz/Dürig, Grundgesetz, Band III, Stand Januar 2010, Art. 19 Abs. 3 Rn. 41;

Sachs, Grundgesetz, 5. Aufl. 2009, Art. 19 Rn. 65).

4. Die Festsetzung des Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf

§ 47 Abs. 1 und 3 GKG, § 52 Abs. 1 GKG.

Neumann

Graulich

Möller

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Vereinsrecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

Art. 2 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 und 2

VereinsG

§ 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1

VwGO

§ 42 Abs. 2, § 61 Nr. 2, § 113 Abs. 1

Stichworte:

Verein; Vereinsverbot; Klagebefugnis; Rechtsverletzung; rechtliches Gehör;

Überraschungsentscheidung.

Leitsätze:

1. Das Gericht muss, um eine Überraschungsentscheidung zu vermeiden, den

Kläger auf eine rechtliche Einschätzung hinweisen, die in jedem Fall zur Klage-

abweisung führt und mit der der Kläger nach dem bisherigen Prozessverlauf

nicht rechnen muss.

2. Eine Gruppierung, die die Merkmale des Vereinsbegriffs im Sinne von Art. 9

Abs. 1 GG und § 2 Abs. 1 VereinsG nicht erfüllt, aber als Verein und deshalb

rechtswidrig mit einer vereinsrechtlichen Verfügung belegt wird, wird durch sie

in ihren Rechten verletzt und kann diese Verfügung in zulässiger Weise anfech-

ten.

Beschluss des 6. Senats vom 19. Juli 2010 - BVerwG 6 B 20.10

OVG Magdeburg vom 23.09.2009 - Az.: OVG 3 K 436/08 -