Urteil des BVerwG vom 25.08.2011
Verfassungskonforme Auslegung, Privatschule, Gewährleistung, Auszahlung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 B 16.11
VGH 7 BV 10.3030
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. August 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier und Dr. Bier
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwaltungs-
gerichtshofs vom 17. Februar 2011 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 3 107 131,96 € festgesetzt.
G r ü n d e :
1. Die allein auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der
Rechtssache gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO kommt einer
Rechtssache nur zu, wenn sie eine für die erstrebte Revisionsentscheidung er-
hebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der Einheit oder
der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf. Das Darle-
gungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO verlangt die Bezeichnung ei-
ner konkreten Rechtsfrage, die für die Revisionsentscheidung erheblich sein
wird, und einen Hinweis auf den Grund, der ihre Anerkennung als grundsätzlich
bedeutsam rechtfertigen soll. Die Beschwerde muss daher erläutern, dass und
inwiefern die Revisionsentscheidung zur Klärung einer bisher revisionsgericht-
lich nicht beantworteten fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts
führen kann (vgl. Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 -
Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 15). Daran gemessen rechtfertigen
die von dem Kläger aufgeworfenen und von ihm als rechtsgrundsätzlich ange-
sehenen Fragen nicht die Zulassung der Revision.
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a) Der Kläger möchte die aus seiner Sicht grundsätzlich bedeutsame Frage be-
antwortet wissen: „Ist die evidente Gefährdung des privaten Bestands des Er-
satzschulwesens, wie sie als Auslösungsmoment für die grundgesetzlichen
Schutzpflichten (das „Ob“) aus Art. 7 Abs. 4 GG in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts angenommen wird, auch für die Frage maßgeblich,
wann bereits begründete Förderungsansprüche fällig werden und zu erfüllen
sind (das „Wann“)?“ (Schriftsatz vom 14. April 2011 Seite 3 f. zu Ziffer 1.a
)
).
Damit ist eine grundsätzliche Frage des revisiblen Rechts nicht dargetan.
Die Frage betrifft die Übereinstimmung des Art. 32 Abs. 1 Satz 7 des Bayeri-
schen Schulfinanzierungsgesetzes (BaySchFG) i.d.F. der Bekanntmachung
vom 31. Mai 2000 (GVBl S. 455), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. April
2011 (GVBl S. 150), mit Art. 7 Abs. 4 GG. Danach richtet sich der Zeitpunkt der
Ersatzleistungen für Baukosten, die einer privaten Schule gewährt werden,
nach den im Staatshaushalt ausgebrachten Mitteln. Die Vorschrift stimmt über-
ein mit Art. 32 Abs. 1 Satz 3 BaySchFG der vom Verwaltungsgerichtshof in dem
angefochtenen Urteil angewandten Fassung des Gesetzes. Die von dem Kläger
aufgeworfene Frage bezieht sich auf die Verfassungsmäßigkeit des vom Ver-
waltungsgerichtshof ausgelegten und angewandten irrevisiblen Landesrechts.
Die Rüge der Nichtbeachtung von Bundesrecht bei der Auslegung und/oder
Anwendung von irrevisiblen Landesrecht vermag die Zulassung der Revision
allenfalls dann zu begründen, wenn die Auslegung und/oder Anwendung der
- gegenüber dem Landesrecht als korrigierender Maßstab angeführten - bun-
desrechtlichen Normen ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Be-
deutung aufwerfen (stRspr, vgl. z.B. Beschluss vom 20. September 1995
- BVerwG 6 B 11.95 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 6 S. 8
m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall.
Die von dem Kläger in Bezug auf die Auslegung des Art. 7 Abs. 4 GG gestellte
Frage erweist sich nicht als „grundsätzlich“, weil sie sich ohne Durchführung
eines Revisionsverfahrens beantworten lässt. Nach der Zielsetzung des Revisi-
onszulassungsrechts ist Voraussetzung für die Zulassung der Revision wegen
grundsätzlicher Bedeutung, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemge-
halt einer Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung bedarf.
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Dies ist dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Frage auf der Grundla-
ge der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachge-
rechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres beantworten lässt (stRspr, vgl.
z.B. Beschluss vom 11. Oktober 2000 – BVerwG 6 B 47.00 – Buchholz 448.6
§ 5 KDVG Nr. 10 S. 6 f. m.w.N.). So liegt es hier.
In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass Art. 7
Abs. 4 Satz 1 GG mit dem Recht, private Schulen zu errichten und sie nach
Maßgabe der Sätze 2, 3 und 4 zu betreiben, zugleich die Privatschule als Insti-
tution garantiert (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 9. März 1994 - 1 BvR 682,
712/88 - BVerfGE 90, 107 <114> und vom 23. November 2004 - 1 BvL 6/99 -
BVerfGE 112, 74 <83>, jeweils m.w.N.). Diese Gewährleistung sichert der Insti-
tution Privatschule verfassungskräftig ihren Bestand und eine ihrer Eigenart
entsprechende Verwirklichung. Die Privatschule wird als eine für das Gemein-
wesen notwendige Einrichtung mit ihren typusbestimmenden Merkmalen unter
den Schutz des Staates gestellt. Dieser Schutz wird durch die Ländergesetzge-
ber wahrgenommen, die nach Art. 7 Abs. 4 GG verpflichtet sind, das private
Ersatzschulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen. Dabei ist
dem Gesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit eingeräumt. Die den
Staat treffende Schutz- und Förderungspflicht löst erst dann eine Handlungs-
pflicht aus, wenn anderenfalls der Bestand des Ersatzschulwesens als Instituti-
on evident gefährdet wäre (stRspr, vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987
- 1 BvL 8, 16/84 - BVerfGE 75, 40 <67> und Beschluss vom 23. November
2004 a.a.O. 84). Dies gilt auch für die Gewährung finanzieller Leistungen. Zu
einer solchen Hilfe ist der Staat nur verpflichtet, wenn anders das Ersatzschul-
wesen als von der Verfassung anerkannte und geförderte Einrichtung in seinem
Bestand eindeutig nicht mehr gesichert wäre (vgl. BVerfG, Beschluss vom
23. November 2004 a.a.O. 84). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich diese
Erwägungen zu Eigen gemacht (vgl. Beschlüsse vom 18. Dezember 2000
- BVerwG 6 B 15.00 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 128 S. 32 und
vom 26. Juli 2005 - BVerwG 6 B 24.05 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen
Nr. 129 S. 34 ff.). Aus ihnen folgt zwingend, dass nicht nur für die Beantwortung
der Frage, ob staatlicherseits einer privaten Ersatzschule eine finanzielle Leis-
tung gewährt wird, sondern auch für diejenige, nach welchen Modalitäten eine
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dem Grunde nach bewilligte Leistung ausgezahlt wird, Art. 7 Abs. 4 GG nur
dann Maßstab ist, wenn ohne die finanzielle Förderung die Ersatzschule als
Institution existentiell gefährdet wäre. Es wäre systemwidrig, wenn für die Ge-
währung der Finanzhilfe dem Grunde nach und für die Auszahlung einer bewil-
ligten Leistung unter dem Gesichtspunkt des Art. 7 Abs. 4 GG unterschiedliche
Maßstäbe angelegt würden. Besteht nach diesem Grundrecht mangels einer
Existenzgefährdung kein Anspruch auf finanzielle Zuwendung, können aus ihm
auch keine Rechte im Zusammenhang mit der Auszahlung einer auf der Grund-
lage des einfachen Rechts dem Grunde nach bewilligten Leistung hergeleitet
werden. Die hier in Rede stehende Frage ist also zu bejahen, wovon erkennbar
auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen ist.
b) Die von dem Kläger in seinem Schriftsatz vom 14. April 2011 weiter aufge-
worfenen Fragen (Seite 3 f.) können die Zulassung der Revision ebenfalls nicht
rechtfertigen. Die ihnen vorangestellte „Hauptfrage“ und die diese konkretisie-
renden „Unterfragen“ zu den Ziffern 1. b) und c) sowie 2.a) und b) verhelfen der
Beschwerde schon deshalb nicht zum Erfolg, weil sie sich dem Verwaltungsge-
richtshof auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung nicht gestellt haben.
Das Berufungsgericht hat angenommen, dass im vorliegenden Fall der „Haus-
haltsvorbehalt“ des Art. 32 Abs. 1 Satz 7 BaySchFG mit Art. 7 Abs. 4 GG im
Einklang steht, weil die Existenz der privaten Volksschulen im Freistaat Bayern
nicht evident gefährdet ist. Dem liegt - wie aufgezeigt - die Auffassung zugrun-
de, dass die Modalitäten der Auszahlung einer dem Grunde nach bewilligten
Finanzhilfe nur dann gegen die Gewährleistung des Art. 7 Abs. 4 GG verstoßen
können, wenn ohne die Zuwendung eine Existenzgefährdung zu besorgen wä-
re. Eine solche Gefährdung hat das Gericht mit ausführlicher und nicht mit zu-
lässigen sowie begründeten Revisionsrügen angegriffenen Erwägungen (UA
Rn. 47 ff.) als nicht gegeben angesehen. Die hier in Rede stehenden Fragen
beziehen sich auf die Vereinbarkeit des „Haushaltsvorbehalts“ mit Art. 7 Abs. 4
GG. Auf sie kam es mangels einer Existenzgefährdung für den Verwaltungsge-
richtshof nicht an. Eine für die Entscheidung der Vorinstanz nicht maßgebliche
Rechtsfrage kann die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
regelmäßig - und so auch hier - nicht rechtfertigen (stRspr, vgl. z.B. Beschluss
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vom 7. November 2001 - BVerwG 6 B 55.01 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1
VwGO Nr. 23 S. 6 m.w.N.).
c) Der Kläger hält es für eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, ob es Art. 7
Abs. 4 GG zuwiderläuft, „wenn es unter den gegebenen Bedingungen praktisch
und wirtschaftlich nicht mehr möglich ist, freie Schulen zu gründen, entspre-
chend dem pädagogischen Konzept der Gründer zu errichten und zu betreiben,
ohne durch unerlaubt hohe Schulgelder gegen das „Sonderungsverbot“ in Art. 7
Abs. 4 Satz 3 GG zu verstoßen" (Schriftsatz vom 15. April 2011 Seite 2 Absatz
1). Diese Frage verhilft der Beschwerdeschrift nicht zum Erfolg, weil ihr die An-
nahme zugrunde liegt, die streitige Regelung führe dazu, dass es unmöglich
sei, freie Schulen zu gründen, zu errichten und zu betreiben. Insoweit fehlt es
an einer entsprechenden Feststellung in dem angefochtenen Urteil, was die
Zulassung der Revision hindert (vgl. Beschluss vom 5. September 1996
- BVerwG 9 B 387.96 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 12 S. 20
m.w.N.).
d) Der Kläger wirft die Frage auf, „ob der Landesgesetzgeber in Art. 32 Abs. 1
Satz 1 und 2 BaySchFG das sich aus Art. 7 Abs. 4 GG ergebende Minimum zur
Gewährleistung der Gründungsfreiheit konkretisiert, dann aber durch die Ein-
führung des uneingeschränkten Haushaltsvorbehalts in Art. 32 Abs. 1 Satz 3
BaySchFG wieder zurückgenommen bzw. in systemwidriger Weise unterschrit-
ten hat, weil nach dieser Regelung kein vernünftiger Schulträger mehr in der
Lage ist, auf Grund einer halbwegs verlässlichen Kalkulation eine Schule zu
bauen und zu betreiben, die nach der Architektur und anderen Gegebenheiten
seiner - gleichfalls verfassungsrechtlich geschützten pädagogischen Konzeption
entspricht“ (Schriftsatz vom 15. April 2011 Seite 2 Absatz 4). Auch diese Frage
führt nicht zur Revisionszulassung, weil sie von dem vom Verwaltungsgerichts-
hof nicht festgestellten Sachverhalt ausgeht, dass mit Blick auf den streitigen
„Haushaltsvorbehalt“ ein Schulträger nicht mehr in der Lage ist, eine Ersatz-
schule zu bauen und zu betreiben.
e) Soweit der Kläger die Beantwortung der Frage erstrebt, ob die in dem Be-
scheid vom 25. Juli 2002 geforderte Bestellung einer Grundschuld zu einer
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Existenzgefährdung des Schulträgers führt (Schriftsatz vom 15. April 2011 Sei-
te 3 Absatz 1), ist eine grundsätzliche Rechtsfrage nicht ansatzweise substanti-
iert dargelegt.
f) Der Kläger ist sinngemäß der Auffassung, dass mit Blick auf das verfassungs-
rechtliche Gebot der Bestimmtheit von Rechtsnormen und die sogenannte We-
sentlichkeitstheorie Art. 32 Abs. 1 Satz 7 BaySchFG dahin ausgelegt werden
müsse, dass er „die grundsätzliche Zahlungsverpflichtung nicht berührt und nur
die selbstverständliche Verpflichtung enthält, wirksam festgestellte gesetzliche
Leistungsansprüche auch im Haushalt abzusichern.“ (Schriftsatz vom 15. April
2011 Seite 4 Absatz 1, 2). Damit wirft der Kläger keine noch ungeklärte Frage
des Bundesrechts auf, sondern beanstandet im Kern, dass der Verwaltungsge-
richtshof die von ihm, dem Kläger, für geboten erachtete verfassungskonforme
Auslegung des Landesrechts nicht vorgenommen hat.
g) Der Kläger wirf die Frage auf, „ob und inwieweit die „Wesentlichkeitstheorie“
und der Bestimmtheitsgrundsatz nicht nur im Bereich staatlicher Eingriffe, son-
dern auch bei existenzsichernden Leistungsansprüchen einen Grad an Zuver-
lässigkeit und Berechenbarkeit erfordern, der die Ausübung des Grundrechts
der Gründungsfreiheit aus Art. 7 Abs. 4 GG überhaupt erst möglich macht und
eine Regelung wie Art. 32 Abs. 1 Satz 3 BaySchFG mit ihrem völlig unbestimm-
ten Verweis auf die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers diesem Maßstab
gerecht wird.“ (Schriftsatz vom 15. April 2011 Seite 5 Absatz 4). Auch diese
Frage führt nicht zur Zulassung der Revision.
Die Grundsätze des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebots und der so-
genannten Wesentlichkeitstheorie sind in der höchstrichterlichen Rechtspre-
chung geklärt, so dass es insoweit der Durchführung eines Revisionsverfahrens
nicht bedarf. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der
Gesetzgeber nach dem rechtsstaatlichen Gebot der Gesetzesbestimmtheit
gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie das nach der Eigenart
des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck mög-
lich ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. November 2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -
BVerfGE 102, 254 <337> und Beschluss vom 8. November 2006 - 2 BvR 578,
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796/02 - BVerfGE 117, 71 <111>, jeweils m.z.N.). Nach dem verfassungsrecht-
lichen Gesetzesvorbehalt ist der Gesetzgeber verpflichtet, in grundlegenden
normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit die-
se staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst
zu treffen (sog. „Wesentlichkeitstheorie“, vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom
20. Oktober 1982 - 1 BvR 1470/80 - BVerfGE 61, 260 <275> und Urteil vom
3. März 2009 - 2 BvC 3, 4/07 - BVerfGE 123, 39 <78>, jeweils m.z.N.). Soweit
der Kläger geklärt wissen möchte, ob Art. 32 Abs. 1 Satz 7 BaySchFG den so-
eben aufgezeigten Maßstäben gerecht wird, begehrt er eine Überprüfung der
Verfassungsmäßigkeit des irrevisiblen Landesrechts, was die Zulassung der
Revision wegen rechtsgrundsätzlicher Bedeutung nicht zulässt.
h) Der Kläger hält es für eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung, „ob es dem
Gesetzgeber erlaubt ist, einen in seinen Voraussetzungen klar formulierten und
mit durchaus zulässigen Nebenbestimmungen versehenen Verwaltungsakt zu-
sätzlich in seiner Wirksamkeit dadurch zu suspendieren, dass der geregelte
Anspruch unter Haushaltsvorbehalt gestellt und damit die Wirksamkeit des
Verwaltungsakts von der nachträglichen Setzung von Prioritäten des Haus-
haltsgesetzgebers abhängig gemacht wird.“ (Schriftsatz vom 15. April 2011 Sei-
te 7 Absatz 2). Diese Frage sei vor dem „Hintergrund“ der §§ 35, 36 und 43
VwVfG sowie des Bestimmtheitsgebots, der demokratischen Letztverantwor-
tung des Gesetzgebers und der Grundrechtsrelevanz „höchst bestreitbar“.
Damit ist eine grundsätzliche Bedeutung schon deshalb nicht substantiiert dar-
getan, weil die von der Beschwerde in diesem Zusammenhang angestellten
allgemeinen Darlegungen zu Regelungsgehalten von auf das Handeln des Be-
klagten nicht anwendbaren Bestimmung des (Bundes-)Verwaltungsverfahrens-
gesetzen und zu Grundsätzen des Verfassungsrechts verbunden mit der Erwä-
gung, dass vor diesem Hintergrund die Rechtmäßigkeit der streitigen Bestim-
mung zweifelhaft sei, nicht dem Gebot genügt, eine grundsätzlich bedeutsame
Frage des anwendbaren Bundesrechts konkret zu bezeichnen. Hinzu kommt,
dass - wie aufgezeigt - die Grundsätze des Bestimmtheitsgebots und der von
dem Kläger auch in diesem Zusammenhang wohl in Bezug genommenen We-
sentlichkeitstheorie geklärt sind. Auf den wohl auch mit bei dieser Frage ange-
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sprochenen Art. 7 Abs. 4 GG kam es für den streitigen „Haushaltsvorbehalt“
nach der maßgeblichen Rechtsauffassung der Vorinstanz nicht an. Sollte der
Kläger der Auffassung sein, dass der Gesetzgeber des Freistaates Bayern
durch §§ 35, 36 und 43 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes
(BayVwVfG) vom 23. Dezember 1976 (BayRS 2010-1-I), zuletzt geändert durch
Gesetz vom 22. Dezember 2009 (GVBl S. 628), gebunden wird, liegt dies fern.
i) Der Kläger möchte geklärt wissen, „ob es mit dem als Bundesrecht geltenden,
in § 43 VwVfG niedergelegten Grundsatz der Wirksamkeit des VA ab Bekannt-
gabe bzw. ab Erfüllung aller aufschiebenden Bedingungen vereinbar ist, wenn
die Verwaltung ermächtigt wird, einen gesetzlichen Anspruch aufgrund be-
stimmter Voraussetzungen verbindlich zu regeln, dann aber festzuhalten, eine
„Aussage, wann staatliche Leistungen gewährt werden könnten sei derzeit nicht
möglich“." (Schriftsatz vom 15. April 2011 Seite 8 Absatz 2). Diese Frage ver-
hilft der Beschwerde auch dann nicht zum Erfolg, wenn sie unter Berücksichti-
gung von § 137 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf § 43 BayVwVfG bezogen wird. Dies
folgt bereits daraus, dass nicht ansatzweise erkennbar ist, warum der Landes-
gesetzgeber durch § 43 BayVwVfG gebunden sein könnte.
j) Schließlich ist die Revision nicht zur Beantwortung der angeblich rechts-
grundsätzlichen Frage zuzulassen, „ob und inwieweit der Haushaltsgesetzgeber
gesetzlich begründete und durch VA verbindlich festgestellte Ansprüche be-
rücksichtigen muss oder ob er solche Ansprüche mit einem eigenen Gestal-
tungsspielraum beliebig ausgestalten, ggf. auch zurückfahren oder sogar über-
haupt nicht berücksichtigen darf, wenn in dem betreffenden Bundesland z.B.
nach einem Regierungswechsel neue bildungspolitische Prioritäten gesetzt
worden sind.“ (Schriftsatz vom 15. April 2011 Seite 9 Absatz 2). Mit dieser Fra-
ge ist eine rechtsgrundsätzliche Bedeutung schon deshalb nicht aufgezeigt, weil
die Beschwerde nicht substantiiert darlegt, gegen welche im vorliegenden Fall
anwendbare Norm des Bundesrechts verstoßen wird und dass sich bei der Aus-
legung und/oder Anwendung dieser Norm ungeklärte Fragen von grundsätzli-
cher Bedeutung stellen. Davon abgesehen geht die Beschwerde auch im Zu-
sammenhang mit dieser Frage ausdrücklich von der durch die Feststellungen
des Berufungsgerichts nicht gedeckten Annahme aus, die durch Art. 7 Abs. 4
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GG geschützte Institution Privatschule sei durch die angegriffene Auslegung
und Anwendung des Landesrechts existentiell gefährdet.
2. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Fest-
setzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 47 i.V.m. § 52 Abs. 1
GKG.
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