Urteil des BVerwG vom 04.10.2013

Wartezeit, Vergabeverfahren, Feststellungsklage, Rechtswidrigkeit

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 B 13.13

OVG 13 A 1591/12

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 4. Oktober 2013

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Möller und Hahn

beschlossen:

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Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Beschluss des Oberverwaltungsge-

richts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 11. Dezem-

ber 2012 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die Klägerin erwarb am 25. Juni 2011 in Nordrhein-Westfalen die Hochschulzu-

gangsberechtigung mit einer Durchschnittsnote von 2,5. Sie bewarb sich bei der

Beklagten um einen Studienplatz im Studiengang Humanmedizin im ersten

Fachsemester. Die Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 12. August

2011 mit der Begründung ab, die Klägerin habe - ohne Wartezeit - die für sie

maßgebliche Auswahlgrenze nicht erreicht. Die Wartezeit des zuletzt ausge-

wählten Bewerbers habe zwölf Halbjahre betragen. Nach erfolgloser Klage hat

die Klägerin das Berufungsverfahren mit dem Antrag geführt, die Beklagte unter

Aufhebung des Bescheids vom 12. August 2011 zum Studium der Humanmedi-

zin nach den Rechtsverhältnissen des Wintersemesters 2011/2012 zuzulassen,

hilfsweise die Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides festzustellen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und die Revision

nicht zugelassen. Die mit dem Hauptantrag in zulässiger Weise verfolgte Ver-

pflichtungsklage, neben der es einer etwa zusätzlich erhobenen (isolierten) An-

fechtungsklage aus Gründen der Spezialität oder jedenfalls wegen eines nicht

vorhandenen Rechtsschutzinteresses an der Zulässigkeit fehle, sei unbegrün-

det, weil die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Studienzulassung habe.

Es könne offen bleiben, ob das bestehende Regelwerk für die Vergabe von Stu-

dienplätzen in den medizinischen Studiengängen verfassungsgemäß sei. Denn

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aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG könne die Klägerin keinen An-

spruch auf eine Zulassung zum Studium ohne Wartezeit ableiten. Die Klägerin

werde eine für die Verwirklichung des grundrechtlichen Teilhaberechts allenfalls

kritische Wartezeit erst nach Ablauf der Regelstudienzeit für das erstrebte Stu-

dium in etwa fünf bis sechs Jahren erreichen. Unabhängig davon bestehe

selbst bei einer unzumutbar langen Wartezeit und einer aus diesem Grunde

verfassungswidrigen Ausgestaltung des Vergabesystems kein verfassungsun-

mittelbarer Zulassungsanspruch jenseits der Regeln eines von dem zuständi-

gen Gesetzgeber bereitzustellenden verfassungsgemäßen Vorschriftenwerks.

Die hilfsweise angebrachte Feststellungsklage sei bereits unzulässig. Sie sei

gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegenüber der erhobenen Verpflichtungskla-

ge subsidiär, zumal es der Klägerin nicht um vorbeugenden Rechtsschutz gehe.

Der Klägerin wäre überdies mit der begehrten Feststellung der - auf einer (teil-

weisen) Verfassungswidrigkeit des derzeitigen Studienplatzvergabesystems

beruhenden - Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheids in keiner Weise ge-

dient. Denn es sei gänzlich ungewiss, ob die Klägerin im Falle der von ihr ge-

forderten gesetzlichen Neugestaltung der Studienplatzvergabe ohne jegliche

Wartezeit zum Studium zuzulassen wäre. Die Feststellungsklage sei im Übrigen

auch unbegründet, weil der Ablehnungsbescheid rechtlich nicht zu beanstanden

sei, die Klägerin sich insbesondere aus den genannten Gründen nicht auf eine

etwaige (teilweise) Verfassungswidrigkeit des Vergabesystems berufen könne.

Die Klägerin erstrebt mit ihrer Beschwerde die Zulassung der Revision.

Die auf die Revisionszulassungsgründe des Verfahrensmangels im Sinne des

§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (1.), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache

nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (2.) und der Divergenz gemäß § 132 Abs. 2

Nr. 2 VwGO (3.) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Der angefochtene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts leidet nicht unter

den von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensfehlern.

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a) Die Klägerin ist der Ansicht, das Oberverwaltungsgericht habe die Anfech-

tung des Ablehnungsbescheids vom 12. August 2011, die in der mit dem

Hauptantrag erhobenen Verpflichtungsklage enthalten sei, zu Unrecht als unzu-

lässig angesehen und auch die hilfsweise angebrachte Feststellungsklage in

verfahrensfehlerhafter Weise durch ein Prozessurteil abgewiesen, anstatt über

sie in der gebotenen Weise in der Sache zu entscheiden.

Mit dieser Verfahrensrüge kann die Klägerin nicht durchdringen.

Dies ergibt sich für das Feststellungsbegehren der Klägerin bereits daraus,

dass das Oberverwaltungsgericht seinen Ausspruch über die Unzulässigkeit

des Klageantrags um die Erwägung ergänzt hat, dieser sei aus den zu der mit

dem Hauptantrag erhobenen Verpflichtungsklage dargelegten Gründen auch

unbegründet. Das Berufungsgericht hat damit, anders als die Klägerin meint,

zusätzlich auch eine Sachentscheidung getroffen. In Bezug auf diese hat die

Klägerin - wie noch auszuführen sein wird - keine durchgreifenden Revisionszu-

lassungsgründe vorgebracht.

Im Übrigen liegt zwar in einer Entscheidung durch Prozessurteil statt durch

Sachurteil dann ein Verfahrensfehler, wenn diese auf einer fehlerhaften An-

wendung der prozessualen Vorschriften beruht (Beschlüsse vom 24. Oktober

2006 - BVerwG 6 B 61.06 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Rn. 2 und vom

3. September 2010 - BVerwG 6 B 29.10 - Buchholz 310 § 127 VwGO Nr. 16

Rn. 6). Jedoch ergibt sich aus der Beschwerdebegründung nicht die Fehlerhaf-

tigkeit der Beurteilung des Oberverwaltungsgerichts, aus Gründen der Subsidia-

rität und des fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses sei eine mit der Verpflich-

tungsklage einhergehende (isolierte) Anfechtung des Ablehnungsbescheids

vom 12. August 2011 ebenso unzulässig wie die hilfsweise begehrte Feststel-

lung der Rechtswidrigkeit des Bescheids.

Die Klägerin trägt vor, weil ihr - wovon das Oberverwaltungsgericht zu Recht

ausgegangen sei - auch bei einer Verfassungswidrigkeit des bestehenden Re-

gelwerks für die Vergabe von Studienplätzen ein Zulassungsanspruch nur nach

Maßgabe eines von dem zuständigen Gesetzgeber zu schaffenden neuen Zu-

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lassungssystems zustehe, habe sie ein Rechtsschutzbedürfnis dafür, dass der

Ablehnungsbescheid aufgehoben und dessen Rechtswidrigkeit festgestellt wer-

de. Die Aufhebung verhindere, dass die Studienplatzversagung bestandskräftig

werde, und als Folge der begehrten Feststellung stünde fest, dass der Gesetz-

geber das Zulassungsverfahren neu zu gestalten habe. Sie könne sodann ihr

Begehren auf Zulassung zum Studium bzw. auf Teilnahme an einem verfas-

sungskonformen Auswahlverfahren weiter verfolgen.

Mit dieser Argumentation verkennt die Klägerin, dass sich der Ablehnungsbe-

scheid der Beklagten vom 12. August 2011, auf den sämtliche Klageanträge der

Klägerin gerichtet sind, auf die Rechtsverhältnisse des Wintersemesters

2011/2012 bezieht. Nach den diese Zeit erfassenden Normen für die Studien-

platzvergabe hat die Klägerin unstreitig keinen Anspruch auf die erstrebte Stu-

dienzulassung. Dass eine in dem Fall der Unvereinbarkeit dieser Vorschriften

mit den für sie bestehenden grundrechtlichen Vorgaben (vgl. dazu grundlegend:

BVerfG, Urteile vom 18. Juli 1972 - 1 BvL 32/70 und 25/71 - BVerfGE 33, 303

<336 ff.> und vom 8. Februar 1977 - 1 BvF 1/76 u.a. - BVerfGE 43, 291

<313 ff.>) ins Werk zu setzende Neuregelung eine Zulassung der Klägerin zum

Studium für das besagte Semester ohne Wartezeit ermöglichen würde, ist wenn

nicht als ausgeschlossen, so doch, wie von dem Oberverwaltungsgericht ange-

nommen, als gänzlich ungewiss anzusehen. Das von der Klägerin befürwortete

kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsbegehren ist deshalb nicht geeig-

net, die Verwirklichung ihres mit dem Bescheid der Beklagten vom 12. August

2011 abgelehnten Zulassungswunsches zu fördern.

b) Ein Verfahrensmangel der Berufungsentscheidung ergibt sich auch nicht aus

dem Einwand der Klägerin, das Oberverwaltungsgericht habe seine Auffas-

sung, ein auf die Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 12. August 2011

zielendes Anfechtungsbegehren sei aus Gründen der Spezialität bzw. wegen

fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, nicht näher begründet.

Nach § 138 Nr. 6 VwGO liegt ein absoluter Revisionsgrund und damit zugleich

ein Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vor, wenn die

Entscheidung in formeller Hinsicht nicht mit Gründen versehen ist. Sinn dieser

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Regelung ist es zum einen, die Beteiligten über die der Entscheidung zu Grun-

de liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten, und

zum anderen, dem Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der inhaltlichen Rich-

tigkeit in prozessrechtlicher und materiellrechtlicher Hinsicht zu ermöglichen.

Nicht mit Gründen versehen ist eine Entscheidung in diesem Sinne deshalb nur,

wenn sie - jedenfalls in maßgeblichen Teilen - so mangelhaft begründet ist,

dass die Entscheidungsgründe ihre doppelte Funktion nicht mehr erfüllen kön-

nen (Beschluss vom 5. Juni 1998 - BVerwG 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138

Ziff. 6 VwGO Nr. 32 S. 6 f.).

Dies ist in Bezug auf die von dem Oberverwaltungsgericht gewählte Umschrei-

bung der Unzulässigkeit des Begehrens auf Aufhebung des Ablehnungsbe-

scheids nicht der Fall. Denn in Anbetracht des in der Konstellation der Ableh-

nung eines begünstigenden Verwaltungsakts regelmäßig gegebenen Vorrangs

der Verpflichtungsklage (vgl. dazu: Urteil vom 29. Juni 1992 - BVerwG 6 C

11.92 - BVerwGE 90, 265 <270 f.> = Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 249

S. 97 f.) war eine ausführlichere Begründung nicht veranlasst.

2. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im

Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Eine solche Bedeutung kommt

einer Rechtssache nur zu, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorin-

stanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte

Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revi-

sionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtspre-

chung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist. Aus den Darlegun-

gen der Beschwerde ergibt sich nicht, dass diese Voraussetzungen hier erfüllt

sind.

a) Die Klägerin hält im Hinblick auf die Begründetheit der hilfsweise erhobenen

Feststellungsklage und speziell die Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheides

für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob

„die §§ 31, 32 HRG in der Fassung des 7. HRG-

Änderungsgesetzes vom 28.08.2004 mit Art. 12 Abs. 1

GG, 3 Abs. 1 GG vereinbar (sind), soweit sie für den Stu-

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diengang Humanmedizin ein Vergabeverfahren vorsehen,

(wonach) nach Abzug einiger Vorabquoten 20 % der Stu-

dienplätze nach dem Grad der Qualifikation, 60 % der Stu-

dienplätze maßgeblich nach dem Grad der Qualifikation

und 20 % der Studienplätze nach Wartezeit vergeben

werden.“

Die Klägerin führt aus, das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen habe in Be-

schlüssen ausgearbeitet, dass Wartezeiten von zwölf Semestern und mehr für

einen Studienplatz im Fach Humanmedizin nicht mehr geeignet seien, eine ef-

fektive Zulassungschance für Bewerber zu eröffnen, die eine solche im Rahmen

der Abiturbestenquote und in dem Auswahlverfahren der Hochschulen nicht

hätten. Auch in dem vorliegenden Verfahren habe das Verwaltungsgericht Gel-

senkirchen dies in seinem erstinstanzlichen Urteil betont. Die Klägerin fügt ihrer

Beschwerdeschrift einen Abdruck des Beschlusses des Verwaltungsgerichts

Gelsenkirchen vom 26. April 2012 - 6 K 3656/11 - (juris) bei. Mit diesem Be-

schluss hat das genannte Verwaltungsgericht in einem Verfahren, in dem eine

Bewerberin mit zehn Wartehalbjahren die Beklagte auf Zulassung zum Studium

der Humanmedizin in Anspruch genommen hatte, dem Bundesverfassungsge-

richt gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage nach der Vereinbarkeit der §§ 31, 32

HRG sowie der landesrechtlichen Vorschriften für die Vergabe von Studienplät-

zen im Studiengang Humanmedizin unter Verweis darauf vorgelegt, dass die für

eine Zulassung in der Wartezeitquote erforderliche Anzahl von Wartesemestern

regelmäßig die Dauer eines normalen Studiums übersteige.

Diese Beschwerdebegründung vermag die Zulassung der Grundsatzrevision

nicht zu rechtfertigen.

Dies folgt bereits daraus, dass das Oberverwaltungsgericht die Frage der Ver-

fassungsgemäßheit der derzeit geltenden Regeln für die Vergabe von Studien-

plätzen in den medizinischen Studiengängen ausdrücklich offen gelassen hat.

Eine Rechtsfrage, auf die die Vorinstanz nicht entscheidend abgehoben hat,

kann regelmäßig nicht zur Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

führen (Beschlüsse vom 14. November 2008 - BVerwG 6 B 61.08 - Buchholz

422.2 Rundfunkrecht Nr. 47 Rn. 3 und vom 5. Oktober 2009 - BVerwG 6 B

17.09 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 4 Rn. 7).

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Unabhängig hiervon bezieht sich die Klägerin nur auf den Gesichtspunkt einer

etwa mit dem Teilhaberecht aus Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG unver-

einbaren Wartezeit eines Studienbewerbers. Auf diesen Gesichtspunkt, insbe-

sondere den Umstand, dass die Klägerin noch gar keine, geschweige denn eine

unzumutbar lange Wartezeit aufzuweisen habe, hat jedoch das Oberverwal-

tungsgericht die Abweisung des von der Klägerin hilfsweise verfolgten Feststel-

lungsantrags - unter Verweis auf seine Ausführungen zu dem den Gegenstand

des Hauptantrags bildenden Verpflichtungsbegehrens - nicht allein gestützt.

Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr selbständig tragend darauf abgestellt,

dass ein verfassungsunmittelbarer, das heißt ohne vorheriges Tätigwerden des

zuständigen Gesetzgebers gegebener Zulassungsanspruch auch im Falle einer

unzumutbar langen Wartezeit nicht bestehe (vgl. aus der hierzu von dem Ober-

verwaltungsgericht in Bezug genommenen Rechtsprechung: OVG Münster,

Beschluss vom 8. November 2011 - 13 B 1212/11 - NJW 2012, 1096 <1098>).

Zu dieser Erwägung verhält sich die Beschwerde in dem hier in Rede stehen-

den Zusammenhang nicht. Sie erachtet sie, wie sich aus den obigen Darlegun-

gen ergibt, an anderer Stelle sogar als zutreffend. Ist aber eine angegriffene

Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, kann

die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründun-

gen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt. Wenn

nur für eine Begründung ein Zulassungsgrund eingreift, kann diese Begründung

hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert.

Weder beruht dann das vorinstanzliche Urteil auf der hinwegdenkbaren Be-

gründung, noch ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhängender Grundsatz-

fragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten (Beschlüsse vom 19. August

1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 15

und vom 6. Mai 2010 - BVerwG 6 B 84.09 - juris Rn. 6).

Hinzu kommt, dass die Klägerin für den Aspekt der vorgeblich unzumutbaren

Wartezeit letztlich nur auf die Darlegungen in dem der Beschwerdeschrift beige-

fügten Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 26. April 2012

über eine Vorlage der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der geltenden

Normen für die Studienplatzvergabe im Studiengang Humanmedizin an das

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Bundesverfassungsgericht verweist. Es ist indes nicht Aufgabe des Revisions-

gerichts, sich aus dieser Vorlage, die das Bundesverfassungsgericht mit Be-

schluss vom 6. September 2012 - 1 BvL 13/12 - (NVwZ 2013, 61 ff.) wegen ei-

ner nach § 80 Abs. 2 BVerfGG nicht hinreichenden Begründung als unzulässig

verworfen hat, die Erwägungen herauszusuchen, die eine Zulassung der

Grundsatzrevision tragen könnten. Gleiches gilt in Bezug auf den weiteren von

der Klägerin bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen

vom 8. Oktober 2012 - 6z L 1018/12 - (juris).

b) Die Klägerin möchte ferner hinsichtlich der Begründetheit der hilfsweise er-

hobenen Feststellungsklage und insbesondere die Frage, ob sie sich auf eine

etwaige Verfassungswidrigkeit des derzeitigen Vergabeverfahrens berufen

kann, geklärt wissen, ob

„der Anspruch eines Studienplatzbewerbers auf Teilhabe

an einem verfassungskonformen Vergabeverfahren aus

Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG dadurch verletzt

(wird), dass die §§ 31, 32 HRG in der Fassung des

7. HRG-Änderungsgesetzes vom 28.08.2004 für den Stu-

diengang Humanmedizin ein Vergabeverfahren vorsehen,

wonach … nach Abzug einiger Vorabquoten 20 % der Stu-

dienplätze aufgrund der Qualifikation, 60 % der Studien-

plätze maßgeblich nach dem Grad der Qualifikation und

20 % der Studienplätze nach Wartezeit vergeben werden.“

Die Klägerin macht hierzu geltend, das Oberverwaltungsgericht habe ange-

nommen, dass der Anspruch eines Studienplatzbewerbers auf Teilhabe an ei-

nem verfassungskonformen Vergabeverfahren nicht bereits dann verletzt sei,

wenn der Gesetzgeber nur ein verfassungswidriges Vergabeverfahren bereit-

stelle, sondern eine Verletzung erst dann eintrete, wenn der Bewerber eine als

überlang anzusehende Wartezeit vorzuweisen habe. Nach der Rechtsprechung

des Bundesverfassungsgerichts sei jedoch der Anspruch auf Teilhabe an einem

verfassungskonformen Verteilungsverfahren weder von einer speziellen Note

im Abitur noch von einer bestimmten Wartezeit abhängig.

Auch mit dieser Begründung ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssa-

che nicht dargetan. Hierzu kann auf die Ausführungen zu der von der Klägerin

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an erster Stelle als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Frage verwiesen

werden. Hier wie dort lässt die Beschwerdebegründung eigene Darlegungen

zur Problematik der Unzumutbarkeit einer Wartezeit und vor allem zu dem Ge-

sichtspunkt des Nichtbestehens eines verfassungsunmittelbaren Zulassungs-

anspruchs, auf den sich das Oberverwaltungsgericht selbständig tragend ge-

stützt hat, vermissen.

3. Die von der Klägerin erhobene Divergenzrüge nach § 132 Abs. 2 Nr. 2

VwGO greift nicht durch. Die geltend gemachte Abweichung des Beschlusses

des Oberverwaltungsgerichts von dem Beschluss des Bundesverfassungsge-

richts vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/73 - (BVerfGE 39, 258) liegt nicht vor.

Die Klägerin entnimmt der Entscheidung des Berufungsgerichts die allgemeine

Aussage, auf eine etwaige Verfassungswidrigkeit des geltenden Studienplatz-

vergabeverfahrens könne sich ein Bewerber, der noch keine als kritisch zu be-

urteilende Wartezeit aufweise, nicht berufen. Mit dieser Aussage habe sich das

Oberverwaltungsgericht in Widerspruch zu dem von dem Bundesverfassungs-

gericht in der bezeichneten Entscheidung aufgestellten Rechtssatz begeben,

dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Zulassungsanspruch eines hoch-

schulreifen Bewerbers rechtlich unabhängig von dessen Rangstelle zu sehen

sei.

Eine Divergenzsituation ergibt sich aus dieser Darlegung schon deshalb nicht,

weil sich der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts auf die innerkapazitäre

Verteilung von Studienplätzen bezieht, Gegenstand des Beschlusses des Bun-

desverfassungsgerichts hingegen die Vergabe von Studienplätzen außerhalb

der festgesetzten Kapazität ist.

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4. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Fest-

setzung des Wertes des Streitgegenstands beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und

Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Neumann

Dr. Möller

Hahn