Urteil des BVerwG vom 04.10.2013, 6 B 12.13

Entschieden
04.10.2013
Schlagworte
Wartezeit, Vergabeverfahren, Feststellungsklage, Rechtswidrigkeit, Qualifikation, Beschwerdeschrift, Verfahrensmangel, Spezialität, Abweisung, Unzumutbarkeit
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 B 12.13 OVG 13 A 1589/12

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 4. Oktober 2013 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Möller und Hahn

beschlossen:

Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 11. Dezember 2012 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 festgesetzt.

G r ü n d e :

I

1Die Klägerin erwarb am 26. Mai 2011 in Baden-Württemberg die Hochschulzugangsberechtigung mit einer Durchschnittsnote von 3,0. Sie bewarb sich mit

Zulassungsantrag vom 11. Juli 2011 bei der Beklagten um einen Studienplatz

im Studiengang Humanmedizin im ersten Fachsemester. Die Beklagte lehnte

den Antrag mit Bescheid vom 12. August 2011 mit der Begründung ab, die Klägerin habe - ohne Wartezeit - die für sie maßgebliche Auswahlgrenze nicht erreicht. Die Wartezeit des zuletzt ausgewählten Bewerbers habe zwölf Halbjahre

betragen. Nach erfolgloser Klage hat die Klägerin das Berufungsverfahren mit

dem Antrag geführt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 12. August 2011 zum Studium der Humanmedizin nach den Rechtsverhältnissen des

Wintersemesters 2011/2012 zuzulassen, hilfsweise die Rechtswidrigkeit des

Ablehnungsbescheides festzustellen.

2Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und die Revision

nicht zugelassen. Die mit dem Hauptantrag in zulässiger Weise verfolgte Verpflichtungsklage, neben der es einer etwa zusätzlich erhobenen (isolierten) Anfechtungsklage aus Gründen der Spezialität oder jedenfalls wegen eines nicht

vorhandenen Rechtsschutzinteresses an der Zulässigkeit fehle, sei unbegründet, weil die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Studienzulassung habe.

Es könne offen bleiben, ob das bestehende Regelwerk für die Vergabe von Stu-

dienplätzen in den medizinischen Studiengängen verfassungsgemäß sei. Denn

aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG könne die Klägerin keinen Anspruch auf eine Zulassung zum Studium ohne Wartezeit ableiten. Die Klägerin

werde eine für die Verwirklichung des grundrechtlichen Teilhaberechts allenfalls

kritische Wartezeit erst nach Ablauf der Regelstudienzeit für das erstrebte Studium in etwa fünf bis sechs Jahren erreichen. Unabhängig davon bestehe

selbst bei einer unzumutbar langen Wartezeit und einer aus diesem Grunde

verfassungswidrigen Ausgestaltung des Vergabesystems kein verfassungsunmittelbarer Zulassungsanspruch jenseits der Regeln eines von dem zuständigen Gesetzgeber bereitzustellenden verfassungsgemäßen Vorschriftenwerks.

Die hilfsweise angebrachte Feststellungsklage sei bereits unzulässig. Sie sei

gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegenüber der erhobenen Verpflichtungsklage subsidiär, zumal es der Klägerin nicht um vorbeugenden Rechtsschutz gehe.

Der Klägerin wäre überdies mit der begehrten Feststellung der - auf einer (teilweisen) Verfassungswidrigkeit des derzeitigen Studienplatzvergabesystems

beruhenden - Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheids in keiner Weise gedient. Denn es sei gänzlich ungewiss, ob die Klägerin im Falle der von ihr geforderten gesetzlichen Neugestaltung der Studienplatzvergabe ohne jegliche

Wartezeit zum Studium zuzulassen wäre. Die Feststellungsklage sei im Übrigen

auch unbegründet, weil der Ablehnungsbescheid rechtlich nicht zu beanstanden

sei, die Klägerin sich insbesondere aus den genannten Gründen nicht auf eine

etwaige (teilweise) Verfassungswidrigkeit des Vergabesystems berufen könne.

3Die Klägerin erstrebt mit ihrer Beschwerde die Zulassung der Revision.

II

4Die auf die Revisionszulassungsgründe des Verfahrensmangels im Sinne des

§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (1.), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache

nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (2.) und der Divergenz gemäß § 132 Abs. 2

Nr. 2 VwGO (3.) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

51. Der angefochtene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts leidet nicht unter

den von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensfehlern.

6a) Die Klägerin ist der Ansicht, das Oberverwaltungsgericht habe die Anfechtung des Ablehnungsbescheids vom 12. August 2011, die in der mit dem

Hauptantrag erhobenen Verpflichtungsklage enthalten sei, zu Unrecht als unzulässig angesehen und auch die hilfsweise angebrachte Feststellungsklage in

verfahrensfehlerhafter Weise durch ein Prozessurteil abgewiesen, anstatt über

sie in der gebotenen Weise in der Sache zu entscheiden.

7Mit dieser Verfahrensrüge kann die Klägerin nicht durchdringen.

8Dies ergibt sich für das Feststellungsbegehren der Klägerin bereits daraus,

dass das Oberverwaltungsgericht seinen Ausspruch über die Unzulässigkeit

des Klageantrags um die Erwägung ergänzt hat, dieser sei aus den zu der mit

dem Hauptantrag erhobenen Verpflichtungsklage dargelegten Gründen auch

unbegründet. Das Berufungsgericht hat damit, anders als die Klägerin meint,

zusätzlich auch eine Sachentscheidung getroffen. In Bezug auf diese hat die

Klägerin - wie noch auszuführen sein wird - keine durchgreifenden Revisionszulassungsgründe vorgebracht.

9Im Übrigen liegt zwar in einer Entscheidung durch Prozessurteil statt durch

Sachurteil dann ein Verfahrensfehler, wenn diese auf einer fehlerhaften Anwendung der prozessualen Vorschriften beruht (Beschlüsse vom 24. Oktober

2006 - BVerwG 6 B 61.06 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 24 Rn. 2 und

vom 3. September 2010 - BVerwG 6 B 29.10 - Buchholz 310 § 127 VwGO

Nr. 16 Rn. 6). Jedoch ergibt sich aus der Beschwerdebegründung nicht die Fehlerhaftigkeit der Beurteilung des Oberverwaltungsgerichts, aus Gründen der

Subsidiarität und des fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses sei eine mit der Verpflichtungsklage einhergehende (isolierte) Anfechtung des Ablehnungsbescheids vom 12. August 2011 ebenso unzulässig wie die hilfsweise begehrte

Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids.

10Die Klägerin trägt vor, weil ihr - wovon das Oberverwaltungsgericht zu Recht

ausgegangen sei - auch bei einer Verfassungswidrigkeit des bestehenden Regelwerks für die Vergabe von Studienplätzen ein Zulassungsanspruch nur nach

Maßgabe eines von dem zuständigen Gesetzgeber zu schaffenden neuen Zulassungssystems zustehe, habe sie ein Rechtsschutzbedürfnis dafür, dass der

Ablehnungsbescheid aufgehoben und dessen Rechtswidrigkeit festgestellt werde. Die Aufhebung verhindere, dass die Studienplatzversagung bestandskräftig

werde, und als Folge der begehrten Feststellung stünde fest, dass der Gesetzgeber das Zulassungsverfahren neu zu gestalten habe. Sie könne sodann ihr

Begehren auf Zulassung zum Studium bzw. auf Teilnahme an einem verfassungskonformen Auswahlverfahren weiter verfolgen.

11Mit dieser Argumentation verkennt die Klägerin, dass sich der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 12. August 2011, auf den sämtliche Klageanträge der

Klägerin gerichtet sind, auf die Rechtsverhältnisse des Wintersemesters

2011/2012 bezieht. Nach den diese Zeit erfassenden Normen für die Studienplatzvergabe hat die Klägerin unstreitig keinen Anspruch auf die erstrebte Studienzulassung. Dass eine in dem Fall der Unvereinbarkeit dieser Vorschriften

mit den für sie bestehenden grundrechtlichen Vorgaben (vgl. dazu grundlegend:

BVerfG, Urteile vom 18. Juli 1972 - 1 BvL 32/70 und 25/71 - BVerfGE 33, 303

<336 ff.> und vom 8. Februar 1977 - 1 BvF 1/76 u.a. - BVerfGE 43, 291

<313 ff.>) ins Werk zu setzende Neuregelung eine Zulassung der Klägerin zum

Studium für das besagte Semester ohne Wartezeit ermöglichen würde, ist wenn

nicht als ausgeschlossen, so doch, wie von dem Oberverwaltungsgericht angenommen, als gänzlich ungewiss anzusehen. Das von der Klägerin befürwortete

kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsbegehren ist deshalb nicht geeignet, die Verwirklichung ihres mit dem Bescheid der Beklagten vom 12. August

2011 abgelehnten Zulassungswunsches zu fördern.

12b) Ein Verfahrensmangel der Berufungsentscheidung ergibt sich auch nicht aus

dem Einwand der Klägerin, das Oberverwaltungsgericht habe seine Auffassung, ein auf die Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 12. August 2011

zielendes Anfechtungsbegehren sei aus Gründen der Spezialität bzw. wegen

fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, nicht näher begründet.

13Nach § 138 Nr. 6 VwGO liegt ein absoluter Revisionsgrund und damit zugleich

ein Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vor, wenn die

Entscheidung in formeller Hinsicht nicht mit Gründen versehen ist. Sinn dieser

Regelung ist es zum einen, die Beteiligten über die der Entscheidung zu Grunde liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten, und

zum anderen, dem Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der inhaltlichen Richtigkeit in prozessrechtlicher und materiellrechtlicher Hinsicht zu ermöglichen.

Nicht mit Gründen versehen ist eine Entscheidung in diesem Sinne deshalb nur,

wenn sie - jedenfalls in maßgeblichen Teilen - so mangelhaft begründet ist,

dass die Entscheidungsgründe ihre doppelte Funktion nicht mehr erfüllen können (Beschluss vom 5. Juni 1998 - BVerwG 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138

Ziff. 6 VwGO Nr. 32 S. 6 f.).

14Dies ist in Bezug auf die von dem Oberverwaltungsgericht gewählte Umschreibung der Unzulässigkeit des Begehrens auf Aufhebung des Ablehnungsbescheids nicht der Fall. Denn in Anbetracht des in der Konstellation der Ablehnung eines begünstigenden Verwaltungsakts regelmäßig gegebenen Vorrangs

der Verpflichtungsklage (vgl. dazu: Urteil vom 29. Juni 1992 - BVerwG 6 C

11.92 - BVerwGE 90, 265 <270 f.> = Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 249 S. 97)

war eine ausführlichere Begründung nicht veranlasst.

152. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im

Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Eine solche Bedeutung kommt

einer Rechtssache nur zu, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte

Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist. Aus den Darlegungen der Beschwerde ergibt sich nicht, dass diese Voraussetzungen hier erfüllt

sind.

16a) Die Klägerin hält im Hinblick auf die Begründetheit der hilfsweise erhobenen

Feststellungsklage und speziell die Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheides

für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob

„die §§ 31, 32 HRG in der Fassung des 7. HRG- Änderungsgesetzes vom 28.08.2004 mit Art. 12 Abs. 1 GG, 3 Abs. 1 GG vereinbar (sind), soweit sie für den Studiengang Humanmedizin ein Vergabeverfahren vorsehen, (wonach) nach Abzug einiger Vorabquoten 20 % der Studienplätze nach dem Grad der Qualifikation, 60 % der Studienplätze maßgeblich nach dem Grad der Qualifikation und 20 % der Studienplätze nach Wartezeit vergeben werden“.

17Die Klägerin führt aus, das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen habe in Beschlüssen ausgearbeitet, dass Wartezeiten von zwölf Semestern und mehr für

einen Studienplatz im Fach Humanmedizin nicht mehr geeignet seien, eine effektive Zulassungschance für Bewerber zu eröffnen, die eine solche im Rahmen

der Abiturbestenquote und in dem Auswahlverfahren der Hochschulen nicht

hätten. Auch in dem vorliegenden Verfahren habe das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen dies in seinem erstinstanzlichen Urteil betont. Die Klägerin fügt ihrer

Beschwerdeschrift einen Abdruck des Beschlusses des Verwaltungsgerichts

Gelsenkirchen vom 26. April 2012 - 6 K 3656/11 - (juris) bei. Mit diesem Beschluss hat das genannte Verwaltungsgericht in einem Verfahren, in dem eine

Bewerberin mit zehn Wartehalbjahren die Beklagte auf Zulassung zum Studium

der Humanmedizin in Anspruch genommen hatte, dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage nach der Vereinbarkeit der §§ 31, 32

HRG sowie der landesrechtlichen Vorschriften für die Vergabe von Studienplätzen im Studiengang Humanmedizin unter Verweis darauf vorgelegt, dass die für

eine Zulassung in der Wartezeitquote erforderliche Anzahl von Wartesemestern

regelmäßig die Dauer eines normalen Studiums übersteige.

18Diese Beschwerdebegründung vermag die Zulassung der Grundsatzrevision

nicht zu rechtfertigen.

19Dies folgt bereits daraus, dass das Oberverwaltungsgericht die Frage der Verfassungsgemäßheit der derzeit geltenden Regeln für die Vergabe von Studienplätzen in den medizinischen Studiengängen ausdrücklich offen gelassen hat.

Eine Rechtsfrage, auf die die Vorinstanz nicht entscheidend abgehoben hat,

kann regelmäßig nicht zur Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO

führen (Beschlüsse vom 14. November 2008 - BVerwG 6 B 61.08 - Buchholz

422.2 Rundfunkrecht Nr. 47 Rn. 3 und vom 5. Oktober 2009 - BVerwG 6 B

17.09 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 4 Rn. 7).

20Unabhängig hiervon bezieht sich die Klägerin nur auf den Gesichtspunkt einer

etwa mit dem Teilhaberecht aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbaren Wartezeit eines Studienbewerbers. Auf diesen Gesichtspunkt, insbesondere den Umstand, dass die Klägerin noch gar keine, geschweige denn

eine unzumutbar lange Wartezeit aufzuweisen habe, hat jedoch das Oberverwaltungsgericht die Abweisung des von der Klägerin hilfsweise verfolgten Feststellungsantrags - unter Verweis auf seine Ausführungen zu dem den Gegenstand des Hauptantrags bildenden Verpflichtungsbegehrens - nicht allein gestützt. Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr selbständig tragend darauf

abgestellt, dass ein verfassungsunmittelbarer, das heißt ohne vorheriges Tätigwerden des zuständigen Gesetzgebers gegebener Zulassungsanspruch auch

im Falle einer unzumutbar langen Wartezeit nicht bestehe (vgl. aus der hierzu

von dem Oberverwaltungsgericht in Bezug genommenen Rechtsprechung:

OVG Münster, Beschluss vom 8. November 2011 - 13 B 1212/11 - NJW 2012,

1096 <1098>). Zu dieser Erwägung verhält sich die Beschwerde in dem hier in

Rede stehenden Zusammenhang nicht. Sie erachtet sie, wie sich aus den obigen Darlegungen ergibt, an anderer Stelle sogar als zutreffend. Ist aber eine

angegriffene Entscheidung auf mehrere selbständig tragende Begründungen

gestützt, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und

vorliegt. Wenn nur für eine Begründung ein Zulassungsgrund eingreift, kann

diese Begründung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des

Verfahrens ändert. Weder beruht dann das vorinstanzliche Urteil auf der hinwegdenkbaren Begründung, noch ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhängender Grundsatzfragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten (Beschlüsse

vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO

Nr. 26 S. 15 und vom 6. Mai 2010 - BVerwG 6 B 84.09 - juris Rn. 6).

21Hinzu kommt, dass die Klägerin für den Aspekt der vorgeblich unzumutbaren

Wartezeit letztlich nur auf die Darlegungen in dem der Beschwerdeschrift beigefügten Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 26. April 2012

über eine Vorlage der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der geltenden

Normen für die Studienplatzvergabe im Studiengang Humanmedizin an das

Bundesverfassungsgericht verweist. Es ist indes nicht Aufgabe des Revisionsgerichts, sich aus dieser Vorlage, die das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 6. September 2012 - 1 BvL 13/12 - (NVwZ 2013, 61 ff.) wegen einer nach § 80 Abs. 2 BVerfGG nicht hinreichenden Begründung als unzulässig

verworfen hat, die Erwägungen herauszusuchen, die eine Zulassung der

Grundsatzrevision tragen könnten. Gleiches gilt in Bezug auf den weiteren von

der Klägerin bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen

vom 8. Oktober 2012 - 6z L 1018/12 - (juris).

22b) Die Klägerin möchte ferner hinsichtlich der Begründetheit der hilfsweise erhobenen Feststellungsklage und insbesondere die Frage, ob sie sich auf eine

etwaige Verfassungswidrigkeit des derzeitigen Vergabeverfahrens berufen

kann, geklärt wissen, ob

„der Anspruch eines Studienplatzbewerbers auf Teilhabe an einem verfassungskonformen Vergabeverfahren aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG dadurch verletzt (wird), dass die §§ 31, 32 HRG in der Fassung des 7. HRG-Änderungsgesetzes vom 28.08.2004 für den Studiengang Humanmedizin ein Vergabeverfahren vorsehen, wonach nach Abzug einiger Vorabquoten 20 % der Studienplätze aufgrund der Qualifikation, 60 % der Studienplätze maßgeblich nach dem Grad der Qualifikation und 20 % der Studienplätze nach Wartezeit vergeben werden“.

23Die Klägerin macht hierzu geltend, das Oberverwaltungsgericht habe angenommen, dass der Anspruch eines Studienplatzbewerbers auf Teilhabe an einem verfassungskonformen Vergabeverfahren nicht bereits dann verletzt sei,

wenn der Gesetzgeber nur ein verfassungswidriges Vergabeverfahren bereitstelle, sondern eine Verletzung erst dann eintrete, wenn der Bewerber eine als

überlang anzusehende Wartezeit vorzuweisen habe. Nach der Rechtsprechung

des Bundesverfassungsgerichts sei jedoch der Anspruch auf Teilhabe an einem

verfassungskonformen Verteilungsverfahren weder von einer speziellen Note

im Abitur noch von einer bestimmten Wartezeit abhängig.

24Auch mit dieser Begründung ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht dargetan. Hierzu kann auf die Ausführungen zu der von der Klägerin

an erster Stelle als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Frage verwiesen

werden. Hier wie dort lässt die Beschwerdebegründung eigene Darlegungen

zur Problematik der Unzumutbarkeit einer Wartezeit und vor allem zu dem Gesichtspunkt des Nichtbestehens eines verfassungsunmittelbaren Zulassungsanspruchs, auf den sich das Oberverwaltungsgericht selbständig tragend gestützt hat, vermissen.

253. Die von der Klägerin erhobene Divergenzrüge nach § 132 Abs. 2 Nr. 2

VwGO greift nicht durch. Die geltend gemachte Abweichung des Beschlusses

des Oberverwaltungsgerichts von dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/73 - (BVerfGE 39, 258) liegt nicht vor.

26Die Klägerin entnimmt der Entscheidung des Berufungsgerichts die allgemeine

Aussage, auf eine etwaige Verfassungswidrigkeit des geltenden Studienplatzvergabeverfahrens könne sich ein Bewerber, der noch keine als kritisch zu beurteilende Wartezeit aufweise, nicht berufen. Mit dieser Aussage habe sich das

Oberverwaltungsgericht in Widerspruch zu dem von dem Bundesverfassungsgericht in der bezeichneten Entscheidung aufgestellten Rechtssatz begeben,

dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Zulassungsanspruch eines hochschulreifen Bewerbers rechtlich unabhängig von dessen Rangstelle zu sehen

sei.

27Eine Divergenzsituation ergibt sich aus dieser Darlegung schon deshalb nicht,

weil sich der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts auf die innerkapazitäre

Verteilung von Studienplätzen bezieht, Gegenstand des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts hingegen die Vergabe von Studienplätzen außerhalb

der festgesetzten Kapazität ist.

284. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstands beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und

Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Neumann Dr. Möller Hahn

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil