Urteil des BVerwG, Az. 6 B 12.13

Wartezeit, Vergabeverfahren, Feststellungsklage, Rechtswidrigkeit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 B 12.13
OVG 13 A 1589/12
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 4. Oktober 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Möller und Hahn
beschlossen:
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Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Beschluss des Oberverwaltungsge-
richts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 11. Dezem-
ber 2012 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin erwarb am 26. Mai 2011 in Baden-Württemberg die Hochschulzu-
gangsberechtigung mit einer Durchschnittsnote von 3,0. Sie bewarb sich mit
Zulassungsantrag vom 11. Juli 2011 bei der Beklagten um einen Studienplatz
im Studiengang Humanmedizin im ersten Fachsemester. Die Beklagte lehnte
den Antrag mit Bescheid vom 12. August 2011 mit der Begründung ab, die Klä-
gerin habe - ohne Wartezeit - die für sie maßgebliche Auswahlgrenze nicht er-
reicht. Die Wartezeit des zuletzt ausgewählten Bewerbers habe zwölf Halbjahre
betragen. Nach erfolgloser Klage hat die Klägerin das Berufungsverfahren mit
dem Antrag geführt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 12. Au-
gust 2011 zum Studium der Humanmedizin nach den Rechtsverhältnissen des
Wintersemesters 2011/2012 zuzulassen, hilfsweise die Rechtswidrigkeit des
Ablehnungsbescheides festzustellen.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und die Revision
nicht zugelassen. Die mit dem Hauptantrag in zulässiger Weise verfolgte Ver-
pflichtungsklage, neben der es einer etwa zusätzlich erhobenen (isolierten) An-
fechtungsklage aus Gründen der Spezialität oder jedenfalls wegen eines nicht
vorhandenen Rechtsschutzinteresses an der Zulässigkeit fehle, sei unbegrün-
det, weil die Klägerin keinen Anspruch auf die begehrte Studienzulassung habe.
Es könne offen bleiben, ob das bestehende Regelwerk für die Vergabe von Stu-
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dienplätzen in den medizinischen Studiengängen verfassungsgemäß sei. Denn
aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG könne die Klägerin keinen An-
spruch auf eine Zulassung zum Studium ohne Wartezeit ableiten. Die Klägerin
werde eine für die Verwirklichung des grundrechtlichen Teilhaberechts allenfalls
kritische Wartezeit erst nach Ablauf der Regelstudienzeit für das erstrebte Stu-
dium in etwa fünf bis sechs Jahren erreichen. Unabhängig davon bestehe
selbst bei einer unzumutbar langen Wartezeit und einer aus diesem Grunde
verfassungswidrigen Ausgestaltung des Vergabesystems kein verfassungsun-
mittelbarer Zulassungsanspruch jenseits der Regeln eines von dem zuständi-
gen Gesetzgeber bereitzustellenden verfassungsgemäßen Vorschriftenwerks.
Die hilfsweise angebrachte Feststellungsklage sei bereits unzulässig. Sie sei
gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegenüber der erhobenen Verpflichtungskla-
ge subsidiär, zumal es der Klägerin nicht um vorbeugenden Rechtsschutz gehe.
Der Klägerin wäre überdies mit der begehrten Feststellung der - auf einer (teil-
weisen) Verfassungswidrigkeit des derzeitigen Studienplatzvergabesystems
beruhenden - Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheids in keiner Weise ge-
dient. Denn es sei gänzlich ungewiss, ob die Klägerin im Falle der von ihr ge-
forderten gesetzlichen Neugestaltung der Studienplatzvergabe ohne jegliche
Wartezeit zum Studium zuzulassen wäre. Die Feststellungsklage sei im Übrigen
auch unbegründet, weil der Ablehnungsbescheid rechtlich nicht zu beanstanden
sei, die Klägerin sich insbesondere aus den genannten Gründen nicht auf eine
etwaige (teilweise) Verfassungswidrigkeit des Vergabesystems berufen könne.
Die Klägerin erstrebt mit ihrer Beschwerde die Zulassung der Revision.
II
Die auf die Revisionszulassungsgründe des Verfahrensmangels im Sinne des
§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (1.), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache
nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (2.) und der Divergenz gemäß § 132 Abs. 2
Nr. 2 VwGO (3.) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Der angefochtene Beschluss des Oberverwaltungsgerichts leidet nicht unter
den von der Klägerin geltend gemachten Verfahrensfehlern.
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a) Die Klägerin ist der Ansicht, das Oberverwaltungsgericht habe die Anfech-
tung des Ablehnungsbescheids vom 12. August 2011, die in der mit dem
Hauptantrag erhobenen Verpflichtungsklage enthalten sei, zu Unrecht als unzu-
lässig angesehen und auch die hilfsweise angebrachte Feststellungsklage in
verfahrensfehlerhafter Weise durch ein Prozessurteil abgewiesen, anstatt über
sie in der gebotenen Weise in der Sache zu entscheiden.
Mit dieser Verfahrensrüge kann die Klägerin nicht durchdringen.
Dies ergibt sich für das Feststellungsbegehren der Klägerin bereits daraus,
dass das Oberverwaltungsgericht seinen Ausspruch über die Unzulässigkeit
des Klageantrags um die Erwägung ergänzt hat, dieser sei aus den zu der mit
dem Hauptantrag erhobenen Verpflichtungsklage dargelegten Gründen auch
unbegründet. Das Berufungsgericht hat damit, anders als die Klägerin meint,
zusätzlich auch eine Sachentscheidung getroffen. In Bezug auf diese hat die
Klägerin - wie noch auszuführen sein wird - keine durchgreifenden Revisionszu-
lassungsgründe vorgebracht.
Im Übrigen liegt zwar in einer Entscheidung durch Prozessurteil statt durch
Sachurteil dann ein Verfahrensfehler, wenn diese auf einer fehlerhaften An-
wendung der prozessualen Vorschriften beruht (Beschlüsse vom 24. Oktober
2006 - BVerwG 6 B 61.06 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 24 Rn. 2 und
vom 3. September 2010 - BVerwG 6 B 29.10 - Buchholz 310 § 127 VwGO
Nr. 16 Rn. 6). Jedoch ergibt sich aus der Beschwerdebegründung nicht die Feh-
lerhaftigkeit der Beurteilung des Oberverwaltungsgerichts, aus Gründen der
Subsidiarität und des fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses sei eine mit der Ver-
pflichtungsklage einhergehende (isolierte) Anfechtung des Ablehnungsbe-
scheids vom 12. August 2011 ebenso unzulässig wie die hilfsweise begehrte
Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids.
Die Klägerin trägt vor, weil ihr - wovon das Oberverwaltungsgericht zu Recht
ausgegangen sei - auch bei einer Verfassungswidrigkeit des bestehenden Re-
gelwerks für die Vergabe von Studienplätzen ein Zulassungsanspruch nur nach
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Maßgabe eines von dem zuständigen Gesetzgeber zu schaffenden neuen Zu-
lassungssystems zustehe, habe sie ein Rechtsschutzbedürfnis dafür, dass der
Ablehnungsbescheid aufgehoben und dessen Rechtswidrigkeit festgestellt wer-
de. Die Aufhebung verhindere, dass die Studienplatzversagung bestandskräftig
werde, und als Folge der begehrten Feststellung stünde fest, dass der Gesetz-
geber das Zulassungsverfahren neu zu gestalten habe. Sie könne sodann ihr
Begehren auf Zulassung zum Studium bzw. auf Teilnahme an einem verfas-
sungskonformen Auswahlverfahren weiter verfolgen.
Mit dieser Argumentation verkennt die Klägerin, dass sich der Ablehnungsbe-
scheid der Beklagten vom 12. August 2011, auf den sämtliche Klageanträge der
Klägerin gerichtet sind, auf die Rechtsverhältnisse des Wintersemesters
2011/2012 bezieht. Nach den diese Zeit erfassenden Normen für die Studien-
platzvergabe hat die Klägerin unstreitig keinen Anspruch auf die erstrebte Stu-
dienzulassung. Dass eine in dem Fall der Unvereinbarkeit dieser Vorschriften
mit den für sie bestehenden grundrechtlichen Vorgaben (vgl. dazu grundlegend:
BVerfG, Urteile vom 18. Juli 1972 - 1 BvL 32/70 und 25/71 - BVerfGE 33, 303
<336 ff.> und vom 8. Februar 1977 - 1 BvF 1/76 u.a. - BVerfGE 43, 291
<313 ff.>) ins Werk zu setzende Neuregelung eine Zulassung der Klägerin zum
Studium für das besagte Semester ohne Wartezeit ermöglichen würde, ist wenn
nicht als ausgeschlossen, so doch, wie von dem Oberverwaltungsgericht ange-
nommen, als gänzlich ungewiss anzusehen. Das von der Klägerin befürwortete
kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsbegehren ist deshalb nicht geeig-
net, die Verwirklichung ihres mit dem Bescheid der Beklagten vom 12. August
2011 abgelehnten Zulassungswunsches zu fördern.
b) Ein Verfahrensmangel der Berufungsentscheidung ergibt sich auch nicht aus
dem Einwand der Klägerin, das Oberverwaltungsgericht habe seine Auffas-
sung, ein auf die Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 12. August 2011
zielendes Anfechtungsbegehren sei aus Gründen der Spezialität bzw. wegen
fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, nicht näher begründet.
Nach § 138 Nr. 6 VwGO liegt ein absoluter Revisionsgrund und damit zugleich
ein Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vor, wenn die
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Entscheidung in formeller Hinsicht nicht mit Gründen versehen ist. Sinn dieser
Regelung ist es zum einen, die Beteiligten über die der Entscheidung zu Grun-
de liegenden tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen zu unterrichten, und
zum anderen, dem Rechtsmittelgericht die Nachprüfung der inhaltlichen Rich-
tigkeit in prozessrechtlicher und materiellrechtlicher Hinsicht zu ermöglichen.
Nicht mit Gründen versehen ist eine Entscheidung in diesem Sinne deshalb nur,
wenn sie - jedenfalls in maßgeblichen Teilen - so mangelhaft begründet ist,
dass die Entscheidungsgründe ihre doppelte Funktion nicht mehr erfüllen kön-
nen (Beschluss vom 5. Juni 1998 - BVerwG 9 B 412.98 - Buchholz 310 § 138
Ziff. 6 VwGO Nr. 32 S. 6 f.).
Dies ist in Bezug auf die von dem Oberverwaltungsgericht gewählte Umschrei-
bung der Unzulässigkeit des Begehrens auf Aufhebung des Ablehnungsbe-
scheids nicht der Fall. Denn in Anbetracht des in der Konstellation der Ableh-
nung eines begünstigenden Verwaltungsakts regelmäßig gegebenen Vorrangs
der Verpflichtungsklage (vgl. dazu: Urteil vom 29. Juni 1992 - BVerwG 6 C
11.92 - BVerwGE 90, 265 <270 f.> = Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 249 S. 97)
war eine ausführlichere Begründung nicht veranlasst.
2. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im
Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Eine solche Bedeutung kommt
einer Rechtssache nur zu, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorin-
stanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte
Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revi-
sionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtspre-
chung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist. Aus den Darlegun-
gen der Beschwerde ergibt sich nicht, dass diese Voraussetzungen hier erfüllt
sind.
a) Die Klägerin hält im Hinblick auf die Begründetheit der hilfsweise erhobenen
Feststellungsklage und speziell die Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheides
für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob
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„die §§ 31, 32 HRG in der Fassung des 7. HRG-
Änderungsgesetzes vom 28.08.2004 mit Art. 12 Abs. 1
GG, 3 Abs. 1 GG vereinbar (sind), soweit sie für den Stu-
diengang Humanmedizin ein Vergabeverfahren vorsehen,
(wonach) nach Abzug einiger Vorabquoten 20 % der Stu-
dienplätze nach dem Grad der Qualifikation, 60 % der Stu-
dienplätze maßgeblich nach dem Grad der Qualifikation
und 20 % der Studienplätze nach Wartezeit vergeben
werden“.
Die Klägerin führt aus, das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen habe in Be-
schlüssen ausgearbeitet, dass Wartezeiten von zwölf Semestern und mehr für
einen Studienplatz im Fach Humanmedizin nicht mehr geeignet seien, eine ef-
fektive Zulassungschance für Bewerber zu eröffnen, die eine solche im Rahmen
der Abiturbestenquote und in dem Auswahlverfahren der Hochschulen nicht
hätten. Auch in dem vorliegenden Verfahren habe das Verwaltungsgericht Gel-
senkirchen dies in seinem erstinstanzlichen Urteil betont. Die Klägerin fügt ihrer
Beschwerdeschrift einen Abdruck des Beschlusses des Verwaltungsgerichts
Gelsenkirchen vom 26. April 2012 - 6 K 3656/11 - (juris) bei. Mit diesem Be-
schluss hat das genannte Verwaltungsgericht in einem Verfahren, in dem eine
Bewerberin mit zehn Wartehalbjahren die Beklagte auf Zulassung zum Studium
der Humanmedizin in Anspruch genommen hatte, dem Bundesverfassungsge-
richt gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage nach der Vereinbarkeit der §§ 31, 32
HRG sowie der landesrechtlichen Vorschriften für die Vergabe von Studienplät-
zen im Studiengang Humanmedizin unter Verweis darauf vorgelegt, dass die für
eine Zulassung in der Wartezeitquote erforderliche Anzahl von Wartesemestern
regelmäßig die Dauer eines normalen Studiums übersteige.
Diese Beschwerdebegründung vermag die Zulassung der Grundsatzrevision
nicht zu rechtfertigen.
Dies folgt bereits daraus, dass das Oberverwaltungsgericht die Frage der Ver-
fassungsgemäßheit der derzeit geltenden Regeln für die Vergabe von Studien-
plätzen in den medizinischen Studiengängen ausdrücklich offen gelassen hat.
Eine Rechtsfrage, auf die die Vorinstanz nicht entscheidend abgehoben hat,
kann regelmäßig nicht zur Revisionszulassung nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO
führen (Beschlüsse vom 14. November 2008 - BVerwG 6 B 61.08 - Buchholz
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422.2 Rundfunkrecht Nr. 47 Rn. 3 und vom 5. Oktober 2009 - BVerwG 6 B
17.09 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 4 Rn. 7).
Unabhängig hiervon bezieht sich die Klägerin nur auf den Gesichtspunkt einer
etwa mit dem Teilhaberecht aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG un-
vereinbaren Wartezeit eines Studienbewerbers. Auf diesen Gesichtspunkt, ins-
besondere den Umstand, dass die Klägerin noch gar keine, geschweige denn
eine unzumutbar lange Wartezeit aufzuweisen habe, hat jedoch das Oberver-
waltungsgericht die Abweisung des von der Klägerin hilfsweise verfolgten Fest-
stellungsantrags - unter Verweis auf seine Ausführungen zu dem den Gegen-
stand des Hauptantrags bildenden Verpflichtungsbegehrens - nicht allein ge-
stützt. Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr selbständig tragend darauf
abgestellt, dass ein verfassungsunmittelbarer, das heißt ohne vorheriges Tätig-
werden des zuständigen Gesetzgebers gegebener Zulassungsanspruch auch
im Falle einer unzumutbar langen Wartezeit nicht bestehe (vgl. aus der hierzu
von dem Oberverwaltungsgericht in Bezug genommenen Rechtsprechung:
OVG Münster, Beschluss vom 8. November 2011 - 13 B 1212/11 - NJW 2012,
1096 <1098>). Zu dieser Erwägung verhält sich die Beschwerde in dem hier in
Rede stehenden Zusammenhang nicht. Sie erachtet sie, wie sich aus den obi-
gen Darlegungen ergibt, an anderer Stelle sogar als zutreffend. Ist aber eine
angegriffene Entscheidung auf mehrere selbständig tragende Begründungen
gestützt, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder die-
ser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und
vorliegt. Wenn nur für eine Begründung ein Zulassungsgrund eingreift, kann
diese Begründung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des
Verfahrens ändert. Weder beruht dann das vorinstanzliche Urteil auf der hin-
wegdenkbaren Begründung, noch ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhän-
gender Grundsatzfragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten (Beschlüsse
vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO
Nr. 26 S. 15 und vom 6. Mai 2010 - BVerwG 6 B 84.09 - juris Rn. 6).
Hinzu kommt, dass die Klägerin für den Aspekt der vorgeblich unzumutbaren
Wartezeit letztlich nur auf die Darlegungen in dem der Beschwerdeschrift beige-
fügten Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 26. April 2012
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über eine Vorlage der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der geltenden
Normen für die Studienplatzvergabe im Studiengang Humanmedizin an das
Bundesverfassungsgericht verweist. Es ist indes nicht Aufgabe des Revisions-
gerichts, sich aus dieser Vorlage, die das Bundesverfassungsgericht mit Be-
schluss vom 6. September 2012 - 1 BvL 13/12 - (NVwZ 2013, 61 ff.) wegen ei-
ner nach § 80 Abs. 2 BVerfGG nicht hinreichenden Begründung als unzulässig
verworfen hat, die Erwägungen herauszusuchen, die eine Zulassung der
Grundsatzrevision tragen könnten. Gleiches gilt in Bezug auf den weiteren von
der Klägerin bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen
vom 8. Oktober 2012 - 6z L 1018/12 - (juris).
b) Die Klägerin möchte ferner hinsichtlich der Begründetheit der hilfsweise er-
hobenen Feststellungsklage und insbesondere die Frage, ob sie sich auf eine
etwaige Verfassungswidrigkeit des derzeitigen Vergabeverfahrens berufen
kann, geklärt wissen, ob
„der Anspruch eines Studienplatzbewerbers auf Teilhabe
an einem verfassungskonformen Vergabeverfahren aus
Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG dadurch verletzt
(wird), dass die §§ 31, 32 HRG in der Fassung des 7.
HRG-Änderungsgesetzes vom 28.08.2004 für den Stu-
diengang Humanmedizin ein Vergabeverfahren vorsehen,
wonach … nach Abzug einiger Vorabquoten 20 % der Stu-
dienplätze aufgrund der Qualifikation, 60 % der Studien-
plätze maßgeblich nach dem Grad der Qualifikation und
20 % der Studienplätze nach Wartezeit vergeben werden“.
Die Klägerin macht hierzu geltend, das Oberverwaltungsgericht habe ange-
nommen, dass der Anspruch eines Studienplatzbewerbers auf Teilhabe an ei-
nem verfassungskonformen Vergabeverfahren nicht bereits dann verletzt sei,
wenn der Gesetzgeber nur ein verfassungswidriges Vergabeverfahren bereit-
stelle, sondern eine Verletzung erst dann eintrete, wenn der Bewerber eine als
überlang anzusehende Wartezeit vorzuweisen habe. Nach der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts sei jedoch der Anspruch auf Teilhabe an einem
verfassungskonformen Verteilungsverfahren weder von einer speziellen Note
im Abitur noch von einer bestimmten Wartezeit abhängig.
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Auch mit dieser Begründung ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssa-
che nicht dargetan. Hierzu kann auf die Ausführungen zu der von der Klägerin
an erster Stelle als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Frage verwiesen
werden. Hier wie dort lässt die Beschwerdebegründung eigene Darlegungen
zur Problematik der Unzumutbarkeit einer Wartezeit und vor allem zu dem Ge-
sichtspunkt des Nichtbestehens eines verfassungsunmittelbaren Zulassungs-
anspruchs, auf den sich das Oberverwaltungsgericht selbständig tragend ge-
stützt hat, vermissen.
3. Die von der Klägerin erhobene Divergenzrüge nach § 132 Abs. 2 Nr. 2
VwGO greift nicht durch. Die geltend gemachte Abweichung des Beschlusses
des Oberverwaltungsgerichts von dem Beschluss des Bundesverfassungsge-
richts vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/73 - (BVerfGE 39, 258) liegt nicht vor.
Die Klägerin entnimmt der Entscheidung des Berufungsgerichts die allgemeine
Aussage, auf eine etwaige Verfassungswidrigkeit des geltenden Studienplatz-
vergabeverfahrens könne sich ein Bewerber, der noch keine als kritisch zu be-
urteilende Wartezeit aufweise, nicht berufen. Mit dieser Aussage habe sich das
Oberverwaltungsgericht in Widerspruch zu dem von dem Bundesverfassungs-
gericht in der bezeichneten Entscheidung aufgestellten Rechtssatz begeben,
dass der verfassungsrechtlich gewährleistete Zulassungsanspruch eines hoch-
schulreifen Bewerbers rechtlich unabhängig von dessen Rangstelle zu sehen
sei.
Eine Divergenzsituation ergibt sich aus dieser Darlegung schon deshalb nicht,
weil sich der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts auf die innerkapazitäre
Verteilung von Studienplätzen bezieht, Gegenstand des Beschlusses des Bun-
desverfassungsgerichts hingegen die Vergabe von Studienplätzen außerhalb
der festgesetzten Kapazität ist.
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4. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Fest-
setzung des Wertes des Streitgegenstands beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Neumann
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