Urteil des BVerwG vom 19.09.2012, 6 A 7.11

Entschieden
19.09.2012
Schlagworte
Grundsatz der Gleichbehandlung, Wahlrecht, Amt, Angemessene Frist, Verfassungskonforme Auslegung, Ausschluss, Inhaber, Gefahr, Wahlkampf, Anpassung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 6 A 7.11

Verkündet am 19. September 2012 Zweigler als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 19. September 2012 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Möller, Hahn und Prof. Dr. Hecker

für Recht erkannt:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerinnen tragen die Kosten des Verfahrens zu je einem Drittel einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1).

Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2) sind nicht erstattungsfähig.

G r ü n d e :

I

1Mit Wahlausschreiben vom 21. September 2011 unterrichtete der Wahlvorstand

für die Wahl der Gleichstellungsbeauftragten und ihrer Stellvertreterin im Bundesnachrichtendienst über den Wahltag (29. November 2011) und forderte die

Mitarbeiterinnen auf, sich spätestens bis zum 5. Oktober 2011 für das Amt der

Gleichstellungsbeauftragten oder der Stellvertreterin zu bewerben.

2Bis zum 5. Oktober 2011 gingen für das Amt der Gleichstellungsbeauftragten

vier Bewerbungen ein. Unter anderem bewarben sich die Klägerin zu 1), die

das Amt bislang bekleidete, sowie die Beigeladene zu 1), die bislang als Mitarbeiterin in der von jener geführten Gleichstellungsstelle tätig war. Ferner gehörte zu den Bewerberinnen eine beim Bundesnachrichtendienst eingesetzte

Soldatin, der mit Schreiben des Wahlvorstands vom 6. Oktober 2011 mitgeteilt

wurde, dass sie als Soldatin weder wahlberechtigt noch wählbar sei. Zum Zeitpunkt der Wahl waren beim Bundesnachrichtendienst 22 Soldatinnen eingesetzt. 2007 gelangte erstmals eine Soldatin im Bundesnachrichtendienst zum

Einsatz.

3Für das Amt der Stellvertreterin gingen gleichfalls vier Bewerbungen ein.

4Am 14. September 2011 hatte der Präsident des Bundesnachrichtendienstes

entschieden, die Wahl ausschließlich als Briefwahl durchzuführen 5 Abs. 2

Satz 1 GleibWV).

5Nach Auszählung der abgegebenen Stimmen entfielen im Wahlgang für das

Amt der Gleichstellungsbeauftragten auf die (verbliebenen) Bewerberinnen

Beigeladene zu 1) 534 Stimmen

Klägerin zu 1) 507 Stimmen

H. 402 Stimmen.

6Im Wahlgang für das Amt der Stellvertreterin der Gleichstellungsbeauftragten

entfielen auf die Bewerberinnen

Beigeladene zu 2) 482 Stimmen

N. 432 Stimmen

G. 412 Stimmen

L. 109 Stimmen.

7Die Wahlergebnisse wurden am 30. November 2011 vom Wahlvorstand bekannt gemacht. Am 13. Dezember 2011 wurden vom Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes die Beigeladene zu 1) zur Gleichstellungsbeauftragten sowie die Beigeladene zu 2) zu ihrer Stellvertreterin bestellt.

8Im Vorfeld der Wahl waren Meinungsverschiedenheiten zwischen der Klägerin

zu 1) und der Beigeladenen zu 1) aufgetreten, insbesondere im Hinblick auf

Umfang und Inhalt von Wahlwerbungsaktivitäten der Beigeladenen zu 1). Hieraus leiten die Klägerinnen Wahlanfechtungsgründe ab, die sie mit ihrer am

15. Dezember 2011 im Bundesverwaltungsgericht eingegangenen Klage geltend gemacht haben. Ferner rügen die Klägerinnen den Ausschluss der Soldatinnen von der Wahl, einen Verstoß des Personalrats gegen seine Neutralitätspflicht sowie weitere Wahlrechtsverstöße.

9Die Klägerinnen beantragen,

die Wahl der Gleichstellungsbeauftragten und ihrer Stellvertreterin beim Bundesnachrichtendienst vom 29. November 2011 für ungültig zu erklären.

10Die Beklagte sowie die Beigeladene zu 1) beantragen,

die Klage abzuweisen.

11Sie treten den Rügen der Klägerinnen entgegen.

12Hinsichtlich der Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vortrags der Klägerinnen und der übrigen Beteiligten wird auf die näheren Angaben in den Entscheidungsgründen sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

II

13Die Wahlanfechtungsklage ist zulässig, aber unbegründet und daher abzuweisen.

141. Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich

aus § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO (vgl. Urteil vom 27. Juni 2007 - BVerwG 6 A 1.06 -

Buchholz 272 GleichstellungsR Nr. 3 Rn. 13 ff.). Zu Recht haben die Klägerinnen, die Beschäftigte des Bundesnachrichtendienstes sind, die Bundesrepublik

Deutschland, diese vertreten durch den Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes, verklagt. Die Gleichstellungsbeauftragte und ihre Stellvertreterin sind

nicht Anfechtungsgegnerinnen (Urteil vom 27. Juni 2007 a.a.O. Rn. 19 ff.). Die

Klägerinnen mussten nicht geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein

(vgl. v. Roetteken, Bundesgleichstellungsgesetz, Stand: Juni 2012, § 16

Rn. 302).

152. Die Klage wahrt zwar die Wahlanfechtungsfrist des § 16 Abs. 6 BGleiG, bei

der es sich um ein Begründetheitserfordernis handelt (Urteil vom 27. Juni 2007

a.a.O. Rn. 23). Der Senat hat aber nicht feststellen können, dass ein durchgreifender Wahlrechtsverstoß im Sinne von § 16 Abs. 6 BGleiG vorliegt. Nach dieser Bestimmung hat die Wahlanfechtung in der Sache Erfolg, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn,

dass durch den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.

16a) Es liegt kein die Wahlanfechtung begründender Verstoß gegen wesentliche

Vorschriften über das Wahlrecht und die Wählbarkeit deshalb vor, weil die beim

Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen von der Teilnahme an der

Wahl ausgeschlossen waren. Das Bundesgleichstellungsgesetz enthält keine

Bestimmung, die ihnen das Wahlrecht zuerkennen würde. Ihre darin liegende

Ungleichbehandlung ist zwar im Lichte der im allgemeinen Gleichheitssatz

(Art. 3 Abs. 1 GG) wurzelnden Maßstäbe unter materiellen Aspekten nicht gerechtfertigt. Dies zwang jedoch bezogen auf die vorliegende Wahl noch nicht

zur Zuerkennung eines Wahlrechts im Wege verfassungskonformer Auslegung

des Bundesgleichstellungsgesetzes. Der nur vereinzelte Einsatz von Soldatinnen in Dienststellen außerhalb des Geschäftsbereichs des Bundesministeriums

der Verteidigung (BMVg) durfte vom Gesetzgeber in Ansehung seiner Pauscha-

lisierungsbefugnis bei der Ausgestaltung des gleichstellungsrechtlichen Wahlrechts vernachlässigt werden. Die ihm verfassungsrechtlich eröffnete Frist zur

notwendigen Anpassung des Gesetzes speziell an den Umstand, dass der Einsatz von Soldatinnen beim Bundesnachrichtendienst mittlerweile eine von seiner Pauschalisierungsbefugnis nicht länger gedeckte Größenordnung erreicht

hat, war zum Zeitpunkt der angefochtenen Wahl noch nicht verstrichen.

17aa) Zu Recht haben die Beklagte und der Wahlvorstand angenommen, dass

sich ein Wahlrecht der im Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen

dem Bundesgleichstellungsgesetz nicht entnehmen lässt.

18Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 BGleiG ist in jeder Dienststelle mit mindestens 100

Beschäftigten aus dem Kreis der weiblichen Beschäftigten eine Gleichstellungsbeauftragte nach geheimer Wahl durch die weiblichen Beschäftigten zu

bestellen. Gemäß § 4 Abs. 1 BGleiG sind Beschäftigte im Sinne des Gesetzes

Beamtinnen und Beamte, Angestellte, Arbeiterinnen und Arbeiter sowie zu ihrer

Berufsbildung Beschäftigte, ferner Inhaberinnen und Inhaber öffentlichrechtlicher Ämter sowie Richterinnen und Richter.

19Soldaten bzw. Soldatinnen sind in § 4 Abs. 1 BGleiG nicht als Beschäftigte aufgeführt. Unter den Begriff „Inhaber öffentlich-rechtlicher Ämter“ können sie - jenseits von am Wortlaut ansetzenden Erwägungen - schon in Anbetracht der Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht gefasst werden. Der Begriff geht zurück

auf § 3 Abs. 1 des Frauenfördergesetzes - FFG (Art. 1 des Zweiten Gesetzes

zur Durchführung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern vom

24. Juni 1994, BGBl I 1406). Mit ihm hatte der Gesetzgeber ersichtlich Sonderkonstellationen solcher Bediensteter im Auge, die sich keiner der großen, gesetzlich näher ausgeformten Statusgruppen des öffentlichen Dienstes zuordnen

lassen. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung wurde

insoweit beispielhaft auf § 19a BundesbahnG verwiesen (BTDrucks 12/5468

S. 25), der in seiner damals geltenden Fassung hinsichtlich bestimmter Inhaber

leitender Dienstposten bei der Bundesbahn unterhalb der Vorstandsebene festlegte, dass sie in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zum Bund stehen.

Der Begriff „Inhaber öffentlich-rechtlicher Ämter“ fand später unverändert in § 4

Abs. 1 BGleiG Eingang. In der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zum Bundesgleichstellungsgesetz (Art. 1 des Gesetzes zur Durchsetzung der Gleichstellung von Frauen und Männern vom 30. November 2001,

BGBl I 3234) heißt es, die in den Absätzen 1 bis 4 von § 4 enthaltenen wesentlichen Begriffsbestimmungen „entsprechen“ dem bisherigen § 3 FFG (BTDrucks

14/5679 S. 20).

20Gleichstellungsbelange von Soldatinnen hat der Gesetzgeber im Gesetz zur

Gleichstellung von Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr (Soldatinnenund Soldatengleichstellungsgesetz - SGleiG) vom 27. Dezember 2004 (BGBl I

3822) geregelt. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 SGleiG wird für die Divisionsebene

und für die Dienststellen vergleichbarer Ebene durch die Soldatinnen eine

Gleichstellungsbeauftragte gewählt; für übergeordnete Dienststellen gilt § 16

Abs. 2 SGleiG. Gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 SGleiG werden für die zentralen personalbearbeitenden Dienststellen einschließlich des BMVg ebenfalls Gleichstellungsbeauftragte gewählt; hierfür wahlberechtigt sind u.a. alle Soldatinnen, für

die in der jeweiligen zentralen personalbearbeitenden Dienststelle Personalentscheidungen getroffen werden 16 Abs. 3 Satz 2 SGleiG). Gemäß § 16 Abs. 3

Satz 3 SGleiG wird die Gleichstellungsbeauftragte im BMVg durch die Soldatinnen dieser Dienststelle sowie durch die Soldatinnen gewählt, für die in dieser

Dienststelle Personalentscheidungen getroffen werden. Nach Angaben der Beklagten nehmen die beim Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen

an der Wahl der Gleichstellungsbeauftragten im BMVg teil. Hinsichtlich ihrer

Betroffenheit von Personalentscheidungen des BMVg verweist die Beklagte auf

§ 8 Abs. 3 der Rahmenvereinbarung zwischen dem Bundeskanzleramt und

dem BMVg über die Zusammenarbeit von Bundesnachrichtendienst und Bundeswehr in der Fassung vom 13. Januar 1998, wonach die beim Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldaten truppendienstlich dem BMVg unterstellt

bleiben, was insbesondere die Disziplinargewalt sowie sonstige statusbezogene

Personalangelegenheiten (wie Ernennung, Beförderung, Versetzung, Dienstzeitverlängerung und Pensionierung) umfasst (vgl. bereits die diesbezüglichen

Feststellungen im Urteil vom 21. Juni 2007 - BVerwG 2 A 6.06 - Buchholz 11

Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 35 Rn. 13 f.).

21Eine Vorschrift, die für im Bundesnachrichtendienst eingesetzte Soldatinnen

- vor dem Hintergrund, dass nach § 8 Abs. 3 der vorgenannten Rahmenvereinbarung über ihre Verwendung im Übrigen, d.h. jenseits der dem BMVg vorbehaltenen Angelegenheiten, der Präsident des Bundesnachrichtendienstes entscheidet, dem sie in allgemein dienstlicher Hinsicht unterstehen - das Wahlrecht

zur Wahl der dortigen Gleichstellungsbeauftragten vorsehen würde, enthält weder das SGleiG noch ein anderes Gesetz, auch nicht § 23 BGleiG, der mehrere

Sonderregelungen für die Anwendung des Bundesgleichstellungsgesetzes im

Bereich des Bundesnachrichtendienstes trifft. Hingegen hat der Gesetzgeber

zur Lösung der parallelen Problemstellung im Personalvertretungsrecht in § 86

Abs. 1 Nr. 13 BPersVG für den Bundesnachrichtendienst die entsprechende

Geltung der §§ 48 bis 52 SBG angeordnet, woraus folgt, dass die dort eingesetzten Soldatinnen und Soldaten über das Wahlrecht zu Personalvertretungen

im Bundesnachrichtendienst verfügen, obwohl sie nicht dem Beschäftigtenbegriff des § 4 Abs. 1 BPersVG unterfallen.

22In Anbetracht dieser Gesetzeslage kann im Hinblick auf das Wahlrecht zur

Gleichstellungsbeauftragten im Bundesnachrichtendienst nicht mit der erforderlichen Sicherheit von einer planwidrigen Lücke bezüglich der Soldatinnen ausgegangen werden (a.A. wohl v. Roetteken, a.a.O. § 23 Rn. 4).

23bb) Der einfachgesetzliche Ausschluss der im Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen vom Wahlrecht zur dortigen Gleichstellungsbeauftragten

verletzte zum Zeitpunkt der angefochtenen Wahl noch nicht den allgemeinen

Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

24(1) Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet einen gleichheitswidrigen Begünstigungsausschluss, bei dem eine Begünstigung einem Personenkreis gewährt,

einem anderen Personenkreis aber vorenthalten wird (BVerfG, Beschluss vom

7. Juli 2009 - 1 BvR 1164/07 - BVerfGE 124, 199 <218>). Aus ihm ergeben sich

je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche rechtliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen

Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (a.a.O. S. 219). Wird

- wie hier - durch eine gesetzliche Norm eine Gruppe von Normadressaten im

Vergleich zu anderen Normadressaten verschieden behandelt, so ist zu prüfen,

ob zwischen beiden Gruppen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können; ist

dies nicht der Fall, verletzt die Norm den allgemeinen Gleichheitssatz (a.a.O.

S. 219 f.). Zur Begründung einer Ungleichbehandlung von Personengruppen

reicht es nicht aus, dass der Normgeber ein seiner Art nach geeignetes Unterscheidungsmerkmal berücksichtigt hat. Vielmehr muss auch für das Maß der

Differenzierung ein innerer Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung bestehen, der sich als

sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht anführen lässt (a.a.O. S. 220).

25(2) Gemessen hieran ist der Ausschluss der beim Bundesnachrichtendienst

eingesetzten Soldatinnen vom gleichstellungsrechtlichen Wahlrecht nach dem

Bundesgleichstellungsgesetz unter materiellen Aspekten nicht gerechtfertigt.

26Der Wahlrechtsausschluss stellt eine Ungleichbehandlung gegenüber den

sonstigen im Bundesnachrichtendienst tätigen Mitarbeiterinnen dar. Die Gleichstellungsbeauftragte im Bundesnachrichtendienst verfügt über eine umfassende

Kompetenz (vgl. § 19 BGleiG), die auch in Bezug auf die im Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen in maßgeblicher Weise, nämlich bei allen

ausweislich der Rahmenvereinbarung vom 13. Januar 1998 nicht dem BMVg

vorbehaltenen Angelegenheiten zum Tragen kommt, also beispielsweise bei

sozialen Angelegenheiten 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 BGleiG), Beurteilungsrichtlinien und dem Schutz vor sexueller Belästigung 19 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 und 4

BGleiG), ferner bei Personalangelegenheiten, die keine Statusangelegenheiten

sind, d.h. insbesondere bei Umsetzungen.

27Die fehlende Möglichkeit der Soldatinnen zur Mitbestimmung über die Person

der Gleichstellungsbeauftragten im Bundesnachrichtendienst wird durch ihr

Wahlrecht zur Gleichstellungsbeauftragten im BMVg nicht hinreichend aufgewogen, da nach der genannten Rahmenvereinbarung dort nur über ihre statusbezogenen Personalangelegenheiten entschieden wird. Aus dem Soldatenstatus der Betroffenen ergeben sich keine Gründe, die ihre wahlrechtliche Un-

gleichbehandlung im Verhältnis zu den sonstigen im Bundesnachrichtendienst

tätigen Mitarbeiterinnen rechtfertigen könnten. Insbesondere das - aus den

Vorbehaltsbefugnissen des BMVg nach der genannten Rahmenvereinbarung

resultierende - geringere Maß ihrer Betroffenheit von beteiligungspflichtigen

Leitungsentscheidungen im Bundesnachrichtendienst vermag den Wahlrechtsausschluss nicht zu rechtfertigen. Die Intensität der Betroffenheit von den Maßnahmen der Dienststelle bildet schon nach der Gesetzeskonzeption kein im

wahlrechtlichen Zusammenhang als tragfähig anerkanntes Differenzierungskriterium. § 16 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 BGleiG macht die Wahlberechtigung nicht

davon abhängig, dass eine Beschäftigte in sämtlichen sie berührenden Angelegenheiten Maßnahmen ihrer Dienststelle unterworfen ist; beispielsweise auf

Beschäftigte im Status der Abordnung trifft diese Voraussetzung nicht zu.

28(3) Der allgemeine Gleichheitssatz zwingt den Gesetzgeber allerdings nicht zur

Berücksichtigung jeder individuellen Besonderheit eines Sachverhalts. Er muss

sich nur am Regelfall, nicht an atypischen Fällen orientieren und verfügt insofern über eine Pauschalisierungsbefugnis (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom

10. April 1997 - 2 BvL 77/92 - BVerfGE 96, 1 <6> und vom 7. November 2006

- 1 BvL 10/02 - BVerfGE 117, 1 <31>; Kischel, in: Epping/Hillgruber, BeckOK

GG, Stand 1. Juli 2012, Art. 3 Rn. 115). Hiervon ausgehend begegnet es keinen

durchgreifenden Bedenken, dass weder im Bundesgleichstellungsgesetz noch

im Soldatengleichstellungsgesetz eine allgemeine wahlrechtliche Regelung zu

der Fallkonstellation getroffen ist, dass eine Soldatin in einer Dienststelle außerhalb des Geschäftsbereichs des BMVg eingesetzt wird. Einsätze von Soldatinnen in solchen Dienststellen werden regelmäßig nur übergangsweise vorkommen oder einen zahlenmäßig vernachlässigenswerten Umfang aufweisen

und zudem in ihrer rechtlichen - insbesondere dienstrechtlichen - Ausgestaltung

vielfach in einer Weise voneinander abweichen, die den Versuch einer abstraktgenerellen Normierung schon von daher kaum behebbaren Hindernissen aussetzen würde. Der Gesetzgeber durfte es daher im Grundsatz bei der Zuerkennung des Wahlrechts zur (soldatischen) Gleichstellungsbeauftragten gemäß der

Vorschrift des § 16 Abs. 3 SGleiG belassen, die bei solchen Einsätzen gewöhnlich greifen wird.

29(4) Speziell im Hinblick auf den Bundesnachrichtendienst lässt sich mit den vorstehenden Erwägungen ein Gleichheitsverstoß jedoch nicht ausschließen, da in

Ansehung der mittlerweile erreichten Zahl von über zwanzig Betroffenen nicht

länger von einer atypischen Fallkonstellation gesprochen werden kann. Da es

sich hierbei indes um einen erst in jüngerer Zeit eingetretenen Befund handelt

- erstmals im Jahr 2007 gelangte eine Soldatin beim Bundesnachrichtendienst

zum Einsatz -, stand dem Gesetzgeber eine angemessene Frist zur Anpassung

des Gesetzes zu (vgl. hierzu allgemein BVerfG, Beschluss vom 19. April 1977

- 1 BvL 17/75 - BVerfGE 44, 283 <287>), die bei der vorliegenden Wahl noch

nicht verstrichen war. Für diese Bewertung besteht auch deshalb Raum, weil

das gleichstellungsrechtliche Wahlrecht die betroffenen Personen nicht im geschützten Kern ihrer Individualität betrifft und keine freiheitsgrundrechtlichen

Bezüge aufweist, was sich auch in den Besonderheiten der Rechtsstellung der

Gleichstellungsbeauftragten widerspiegelt. § 18 Abs. 1 BGleiG legt fest, dass

die Gleichstellungsbeauftragte der Personalverwaltung angehört und dem

Dienststellenleiter oder (bei obersten Bundesbehörden) dem Leiter der Zentralabteilung untersteht. Hierin kommt zum Ausdruck, dass sie dem Gemeinwohl

verpflichtete Sachwalterin der im Bundesgleichstellungsgesetz niedergelegten

Ziele und nicht Interessensvertreterin der Wählerinnen ihrer Dienststelle ist (Urteil vom 27. Juni 2007 a.a.O. Rn. 36). Dass es sich bei der Gleichstellungsbeauftragten im Kern um ein objektiv-rechtlich ausgeformtes Instrument zur Gewährleistung eines effektiven Gesetzesvollzugs handelt, wird ferner durch § 16

Abs. 2 Satz 3 BGleiG unterstrichen, wonach die Gleichstellungsbeauftragte bei

Fehlen von Kandidatinnen von Amts wegen zu bestellen ist.

30(5) Bei zukünftigen Wahlen zur Gleichstellungsbeauftragten im Bundesnachrichtendienst bzw. zu deren Stellvertreterin verstieße nach Überzeugung des

Senats ein Ausschluss der dort eingesetzten Soldatinnen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Sollte eine Anpassung des Gesetzes bis dahin nicht vorgenommen worden sein, wäre ihr Wahlrecht durch eine entsprechende verfassungskonforme Auslegung von § 16 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 BGleiG sicherzustellen, die durch diese Vorschriften nicht versperrt ist.

31

b) Es ist kein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren

erkennbar.

32aa) Die Briefwahlanordnung vom 14. September 2011 begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Ihre Rechtsgrundlage ergibt sich aus § 5 Abs. 2 Satz 1

GleibWV, der kein Vorliegen besonderer Gründe verlangt. Im Hinblick auf die

verstreute Verteilung der Organisationseinheiten des Bundesnachrichtendienstes im In- und Ausland war die Anordnung vom 14. September 2011 zudem

offensichtlich willkürfrei. Einer Beteiligung der (amtierenden) Gleichstellungsbeauftragten bedurfte es nicht. Die Beteiligungsrechte des § 19 Abs. 1 BGleiG

erstrecken sich nicht auf die Vorbereitung und Durchführung des Wahlverfahrens zum Amt der Gleichstellungsbeauftragten und ihrer Stellvertreterin, das in

§ 16 BGleiG sowie in der GleibWV eine abschließende Regelung erfahren hat.

Da das Wahlrecht auf weibliche Beschäftigte beschränkt ist 16 Abs. 1

BGleiG), wird die Aufgabe der (amtierenden) Gleichstellungsbeauftragten, den

Vollzug des Gesetzes und des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes „im

Hinblick auf den Schutz vor Benachteiligungen wegen des Geschlechts und

sexueller Belästigung in der Dienststelle zu fördern und zu überwachen“ 19

Abs. 1 Satz 1 BGleiG), durch das Wahlverfahren nicht maßgeblich berührt. Für

den Ausschluss einer Beteiligung spricht zudem, dass er im Falle der erneuten

Kandidatur der Amtsinhaberin der Objektivitätswahrung förderlich ist.

33bb) Aus den vorgenannten Gründen bleibt auch die Rüge der Klägerinnen ohne

Erfolg, die Klägerin zu 1) sei bei der Bestellung des Wahlvorstands nicht beteiligt worden.

34cc) Es ist kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung erkennbar.

35(1) Der Grundsatz der Gleichbehandlung zählt zu den wesentlichen Vorschriften

über das Wahlverfahren im Sinne von § 16 Abs. 6 BGleiG (vgl. Urteil vom

27. Juni 2007 a.a.O. Rn. 25). Er verpflichtet Dienststelle und Wahlvorstand, im

Rahmen der ihnen obliegenden wahlrechtlichen Maßnahmen Bevorzugungen

oder Benachteiligungen einzelner Wahlbewerberinnen zu unterlassen. Verstoßen Dienststelle oder Wahlvorstand gegen diesen Grundsatz, kann dies zu-

gleich eine Behinderung der Wahl oder eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung im

Sinne der Vorschrift des § 24 Abs. 1 BPersVG darstellen, die im Wahlverfahren

zum Amt der Gleichstellungsbeauftragten und ihrer Stellvertreterin wegen dessen Strukturähnlichkeit zum personalvertretungsrechtlichen Wahlverfahren entsprechende Anwendung findet. Anders als die in § 24 Abs. 1 BPersVG normierten Verbote ist der Grundsatz der Gleichbehandlung nicht an die einzelnen

Wahlbewerberinnen adressiert. Es entspricht dem Wettkampfcharakter von

Wahlen, dass Kandidaten sich durch Umfang und Inhalt ihrer Wahlwerbung

Vorteile gegenüber Mitbewerbern zu verschaffen suchen. Das gleichstellungsrechtliche Wahlrecht lässt diesem Bestreben im Grundsatz freien Raum und

setzt ihm - in Gestalt der Verbote der Wahlbehinderung und der sittenwidrigen

Wahlbeeinflussung - lediglich äußerste Grenzen.

36(2) Im Ansatz zu Recht rügen die Klägerinnen, der Wahlvorstand habe eine der

Bewerberinnen um das Amt der Stellvertreterin der Gleichstellungsbeauftragten, Frau G., zehn Tage später als die übrigen Bewerberinnen über die Möglichkeit unterrichtet, eine Dienstreise an den anderen Hauptstandort der Dienststelle durchzuführen, um sich dort tätigen Wählerinnen vorzustellen. Im Lichte

des Grundsatzes der Gleichbehandlung wäre eine gleichzeitige Unterrichtung

sämtlicher Bewerberinnen geboten gewesen. In die wahlrechtliche Bewertung

ist allerdings einzubeziehen, dass der Informationsrückstand von Frau G. bereits am 28. Oktober 2011, d.h. über einen Monat vor dem Wahltag, behoben

wurde. Ihr verblieb so die Möglichkeit, in hinreichendem Abstand vor dem Wahltag eine Vorstellungsreise an den anderen Hauptstandort durchzuführen. Hiervon hat sie nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten

auch Gebrauch gemacht. Vor diesem Hintergrund kann nach der Lebenserfahrung vernünftigerweise nicht in Betracht gezogen werden, dass die Spätunterrichtung das Wahlergebnis im Sinne von § 16 Abs. 6 BGleiG beeinflussen konnte (vgl. zu diesem Maßstab Urteil vom 27. Juni 2007 a.a.O. Rn. 45).

37dd) Es ist kein Verstoß gegen das Verbot der sittenwidrigen Wahlbeeinflussung

gemäß dem im Gleichstellungsrecht entsprechend anwendbaren (siehe oben

cc) § 24 Abs. 1 BPersVG erkennbar.

38(1) Das Verbot der sittenwidrigen Wahlbeeinflussung, das die Freiheit der Wahl

sichern soll, bindet über die Dienststelle und den Wahlvorstand hinaus auch die

einzelnen Bewerberinnen sowie andere Dritte, einschließlich des Personalrats

(vgl. Beschluss vom 7. November 1969 - BVerwG 7 P 2.69 - BVerwGE 34, 177

<178> = Buchholz 238.3 § 21 NWPersVG Nr. 3 S. 1 f.). Je nach Adressat leiten

sich aus ihm unterschiedliche Verhaltens-, insbesondere Unterlassenspflichten

ab. Ihre Konkretisierung orientiert sich am Leitbild eines fairen Wettbewerbs,

der auf die Wirkung der Persönlichkeit der Wahlbewerberinnen und ihrer Argumente setzt und manipulative sowie diffamierende Methoden ausschließt. Hierbei sind der Wettkampfcharakter von Wahlen (siehe oben cc) sowie die Fähigkeit der Wählerinnen zu berücksichtigen, sich eigenständig ein Urteil zu bilden,

wozu auch gehört, unfaires oder unsachliches Verhalten selbst erkennen und

aus ihm Schlussfolgerungen ziehen zu können. Rechtlicher Reglementierung

bedarf der Wahlkampf im Wesentlichen dort, wo der Persönlichkeitsschutz von

Wahlbewerberinnen oder die Autonomie der Willensbildung der Wählerinnen

spürbar in Gefahr geraten können. Nicht jedes nach allgemeinem Verständnis

unfaire oder unsachliche Verhalten überschreitet die Grenze zur Sittenwidrigkeit

im wahlrechtlichen Sinne. Eine Überspannung der diesbezüglichen Anforderungen liefe Gefahr, den Wahlkampf seiner Vitalität und Spontaneität zu berauben

und seinerseits wahlbeeinflussende Wirkungen zu erzeugen. Dementsprechend

haben Dienststelle und Wahlvorstand sich mit Eingriffen in den Wahlkampf

grundsätzlich zurückzuhalten, insbesondere soweit nicht allgemeine, neutral

gehaltene Hinweise, sondern Interventionen gegenüber einzelnen Bewerberinnen in Rede stehen. Solche Interventionen sind nicht schlechthin unzulässig,

aber auf das unabwendbare Maß zu beschränken. Das Wahlrecht trägt Dienststelle und Wahlvorstand nicht die Aufgabe einer engmaschig auszuübenden

Wahlkampfüberwachung auf.

39(2) Eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung ist im vorliegenden Fall entgegen der

Auffassung der Klägerinnen nicht deshalb festzustellen, weil ein Mitglied des

örtlichen Personalrats in Berlin an der Tür zu seinem Dienstzimmer eine von

zwei Wahlbewerberinnen herausgegebene Wahlpostkarte befestigt hatte. Eine

Pflicht zur Neutralitätswahrung im Wahlverfahren zum Amt der Gleichstellungsbeauftragten bzw. ihrer Stellvertreterin trifft zuvörderst den Personalrat als Kollegialorgan. Den einzelnen Mitgliedern des Personalrats ist grundsätzlich unbenommen, sich wie andere Beschäftigte im Kollegenkreis wertend über Wahlbewerberinnen zu äußern. Als sittenwidrige Wahlbeeinflussung wäre nur eine solche Werbeaktivität eines einzelnen Personalratsmitgliedes in Betracht zu ziehen, die spezifisch unter Nutzung der durch das Personalratsamt zur Verfügung

gestellten Darstellungs- und Wirkungsmöglichkeiten und mithin auf eine Weise

erfolgt, die anderen Beschäftigten versperrt wäre und diesen zugleich suggerieren müsste, das Personalratsmitglied handle gerade in dieser Eigenschaft. Dies

trifft auf die Aufhängung einer Wahlpostkarte an der Tür zum eigenen Dienstzimmer, wie sie jeder andere Beschäftigte in vergleichbarer Weise vornehmen

könnte, ersichtlich nicht zu.

40(3) Eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung kann ferner nicht im Hinblick auf die

von den Klägerinnen unter verschiedenen Aspekten gerügte Wahlkampfführung

der Beigeladenen zu 1) festgestellt werden.

41(a) Die Beigeladene zu 1) handelte nicht dadurch sittenwidrig, dass sie Werbemaßnahmen auch während ihrer Dienstzeit unternommen bzw. vorbereitet hat.

Die Wahlbewerberinnen haben ein Recht auf Wahlwerbung, beispielsweise

durch Verteilen von Handzetteln und Broschüren, das Anbringen von Plakaten,

Darstellungen im behördlichen Intranet oder persönliche Gespräche mit Wählerinnen. Die Wählerinnen können nicht sinnvoll über Kandidatinnen abstimmen,

die sie nicht kennen (vgl. Urteil vom 27. Juni 2007 a.a.O. Rn. 42). Eine strikte

Begrenzung von Werbeaktivitäten bzw. vorbereitenden Maßnahmen auf dienstfreie Zeiten der Bewerberinnen wäre praktisch kaum kontrollierbar und würde

zudem nicht nur die Möglichkeit der Bewerberinnen, sich bekannt zu machen,

sondern auch diejenige der Wählerinnen, sich ein Bild über die Bewerberinnen

zu machen, erheblich einengen und so den vom Gesetz intendierten Wettbewerb der Persönlichkeiten und ihrer Argumente schon in seiner Entstehung

hemmen. Eine regelrechte Wettbewerbsverzerrung würde in Fällen drohen, in

denen die Amtsinhaberin - die sich durch ihre Arbeit weidlich bekannt machen

konnte - zur Wiederwahl stellt (vgl. Urteil vom 27. Juni 2007 a.a.O.). Dass Werbemaßnahmen während der Dienstzeit in Bezug auf die dienstlichen Funktionen der Wahlbewerberinnen wie im Hinblick auf die Adressaten in der Wählerschaft Reibungsverluste bei der behördlichen Aufgabenerledigung nach sich

ziehen können, ist unvermeidliche Folge des Gesetzvollzugs, die der Gesetzgeber mit der Ausgestaltung des Amtes der Gleichstellungsbeauftragten bzw.

ihrer Stellvertreterin als Wahlamt hingenommen hat. Eine Grenze ist dort zu

ziehen, wo aufgrund von wahlkampfbedingten Werbungsmaßnahmen der

Dienstbetrieb erheblich beeinträchtigt und damit der Vollzug des Gleichstellungsgesetzes unzulässig gegenüber dem Erfordernis der behördlichen Aufgabenerledigung verabsolutiert würde (vgl. Altvater u.a., BPersVG, 7. Aufl. 2011,

§ 24 Rn. 5; GKÖD, Bd. V, K § 24 Rn. 6). Dass diese Grenze im vorliegenden

Fall überschritten wäre, ist indes schon von den Klägerinnen nicht substantiiert

dargetan worden. Die Beklagte hat es glaubhaft in Abrede gestellt.

42(b) Eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung durch die Beigeladene zu 1) lässt sich

nicht unter dem Gesichtspunkt einer eigenmächtigen Inanspruchnahme dienstlicher Ressourcen bei der Herstellung und Verbreitung von Werbematerial belegen. Schon aus dem Vortrag der Klägerinnen ergeben sich - jenseits pauschal

gefasster Behauptungen - keine näheren Anhaltspunkte für diesen Vorwurf. Die

Beigeladene zu 1) ist ihm entgegengetreten. Offenbleiben kann daher, ob bereits jede eigenmächtige Inanspruchnahme dienstlicher Ressourcen den Vorwurf der Sittenwidrigkeit im wahlrechtlichen Sinne begründet oder ob es - ungeachtet der möglichen dienstrechtlichen Pflichtwidrigkeit eines solchen Vorgehens - in Anbetracht der besonderen normativen Funktion des Wahlrechts hierfür qualifizierender Umstände bedarf. Im Hinblick auf den Umfang des von der

Beigeladenen zu 1) verbreiteten Werbematerials ergäben sich - in Anlehnung

an die oben unter (a) dargelegten Grundsätze - wahlrechtliche Bedenken nur

dann, wenn hierdurch der Dienstbetrieb erheblich gestört worden wäre. Hierfür

sind konkrete Anhaltspunkte indes nicht ersichtlich.

43(c) Eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung durch die Beigeladene zu 1) lässt sich

nicht in Bezug auf etwaige von ihr während des Wahlkampfes über die Klägerin

zu 1) nach Darstellung der Klägerinnen getätigte Aussagen belegen. Der Senat

hat in seinem Urteil vom 27. Juni 2007 (a.a.O. Rn. 37) ausgesprochen, dass

das im Wahlkampf um das Amt der Gleichstellungsbeauftragten bzw. ihrer

Stellvertreterin zu beachtende Mäßigungsgebot nicht verletzt ist, solange eine

Äußerung einer Bewerberin die Persönlichkeit einer Mitbewerberin nicht herabwürdigt und den Dienstbetrieb nicht nachhaltig stört. Die daraus abzuleitenden

Maßgaben gelten in erster Linie - was eigens hervorzuheben der 2007 zu entscheidende Fall keinen Anlass geboten hatte - für solche Äußerungen, die im

engeren Sinne als Wahlkampfbeiträge zu werten sind, weil sie im Rahmen von

Wahlveranstaltungen getätigt oder auf Wahlplakaten, Handzetteln u.ä. verbreitet werden. Das Wahlrecht zielt im Grundsatz nicht darauf, Äußerungen von

Wahlbewerberinnen im privaten bzw. im persönlichen Gespräch Grenzen zu

setzen. Der Vortrag der Klägerinnen ergibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die

von ihnen behaupteten - von der Beigeladenen zu 1) bestrittenen - abfälligen

Bemerkungen der Beigeladenen zu 1) über die Klägerin zu 1) in diesem Sinne

den Charakter von Wahlkampfbeiträgen gehabt haben könnten. Ob sie tatsächlich gefallen sind - wofür die Klägerinnen konkrete Belege nicht vorgebracht

haben - kann somit ebenso auf sich beruhen wie die Frage, ob sie - was zumindest auf den ersten Blick äußerst zweifelhaft erscheint - der Sache nach überhaupt die Grenze zur Herabwürdigung der Persönlichkeit der Klägerin zu 1)

überschritten hätten.

44(d) Die von den Klägerinnen gerügte Beschwerde der Beigeladenen zu 1) über

die Klägerin zu 1) beim Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes besaß

schon deshalb keine wahlrechtliche Relevanz, weil ausweislich des von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs der Adressat aus ihr keinerlei tatsächliche Konsequenzen gegenüber der Klägerin zu 1) gezogen und sie nicht in

der Dienststelle bekannt gemacht hat. Eine etwaige Kenntnisnahme von Mitgliedern des nachrichtlich beteiligten Personalrats der Zentrale hätte im Hinblick

auf deren personalvertretungsrechtliche Verschwiegenheitspflicht keine beachtliche Gefahr der Weiterverbreitung innerhalb der Dienststelle hervorgerufen. Auf

den Inhalt der Beschwerde muss daher nicht eingegangen werden.

45(e) Eine sittenwidrige Wahlbeeinflussung ist nicht durch die von den Klägerinnen monierten Aussagen in den Werbematerialien anderer Wahlbewerberinnen

über die „Teambildung“ von Gleichstellungsbeauftragter und Stellvertreterin

bzw. über die Einsetzung von Vertrauensfrauen in Außenstellen erfolgt. Im Lichte von § 18 Abs. 7 Satz 2 BGleiG sind die Aussagen über eine „Teambildung“

bzw. „faktische Teilung“ des Amts der Gleichstellungsbeauftragten allenfalls als

unpräzise und überprononciert, hingegen nicht als regelrecht falsch zu werten

(vgl. dazu Urteil vom 27. Juni 2007 a.a.O. Rn. 50), und waren daher von vornherein nicht geeignet, die Gefahr einer Wählertäuschung hervorzurufen, derer

es zur Annahme einer Sittenwidrigkeit bedurft hätte. Im Ergebnis gilt dies gleichermaßen für die in Aussicht gestellte „Förderung“ der Bestellung von Vertrauensfrauen in Außenstellen. Ob der von der Beklagten vertretenen Auffassung, § 23 Nr. 1 BGleiG stehe einer solchen Bestellung entgegen, beizupflichten ist, bedarf an dieser Stelle keiner Klärung. Jedenfalls musste es im Lichte

der Gesetzeslage (vgl. § 16 Abs. 3 Satz 3 BGleiG) nicht von vornherein aussichtslos erscheinen, sich gegenüber der Beklagten für eine Änderung ihrer

Rechtsauffassung einzusetzen. In diesem Sinne konnte die fragliche Aussage

von den Wählerinnen ohne weiteres verstanden werden.

46c) Verstöße gegen wesentliche Vorschriften des Wahlverfahrens sind nicht im

Zusammenhang mit der Feststellung des Wahlergebnisses erkennbar.

47aa) Die von den Klägerinnen gerügte Diskrepanz zwischen der Zahl der in der

Wählerinnenliste vermerkten Stimmabgaben und der Zahl der ausgezählten

Stimmzettel kann sich auf das Wahlergebnis nicht ausgewirkt haben, da sie

nach der Darstellung der Beteiligten lediglich zwei Stimmen betrug.

48bb) Aus dem Vortrag der Klägerinnen ergibt sich nicht, dass bei der Stimmauszählung gegen den Grundsatz der geheimen Wahl verstoßen worden wäre.

Gemäß § 17 Abs. 1 GleibWV erfolgt bei Briefwahl die Stimmauszählung in öffentlicher Sitzung dergestalt, dass der Wahlvorstand die eingegangenen Freiumschläge öffnet, ihnen die Wahlumschläge sowie die gedruckten Erklärungen

im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 GleibWV entnimmt und, ist die Stimmabgabe ordnungsgemäß erfolgt, die Wahlumschläge nach Vermerk der Stimmab-

gabe in der Wählerinnenliste ungeöffnet in die vorgesehene Wahlurne legt. Daher verfängt der Vorwurf nicht, bei der Stimmauszählung sei zur Sprache gebracht worden, dass einzelne Wählerinnen die Stimmabgabe auf einen der beiden Wahlgänge beschränkt hätten; dieser Umstand unterliegt nach der genannten Bestimmung nicht der Geheimhaltung. Unschädlich ist ferner, dass wegen

Verstoßes gegen die Briefwahlmodalitäten unwirksame Stimmabgaben vom

Wahlvorstand im Wählerinnenverzeichnis vermerkt worden sind. Es ist nicht

ersichtlich, warum das „ob“ der unwirksamen Stimmabgabe im hier fraglichen

Zusammenhang rechtlich anders als das „ob“ der wirksamen Stimmabgabe behandelt werden müsste. Entscheidend für die Wahrung des Wahlgeheimnisses

ist in allen Fällen, dass die Abgabe einer Stimme für eine bestimmte Bewerberin nicht einer bestimmten Wählerin zugeordnet werden kann. Dass dies im vorliegenden Fall nicht gewährleistet gewesen wäre, ist nicht erkennbar.

493. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, § 159 VwGO i.V.m.

§ 100 Abs. 1 ZPO, § 162 Abs. 3 VwGO.

Neumann Büge Dr. Möller

Hahn Prof. Dr. Hecker

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstands wird auf 5 000 festgesetzt.

Neumann Büge Dr. Möller

Hahn Prof. Dr. Hecker

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Gleichstellungsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquelle:

BGleiG § 16 Abs. 6

Stichworte:

Gleichstellungsrecht; Anfechtung der Wahl der Gleichstellungsbeauftragten; Ausschluss einer Gruppe von Beschäftigten vom Wahlrecht; Wahlrechtsgrundsätze; Grundsatz der Gleichbehandlung; Verbot der sittenwidrigen Wahlbeeinflussung; Wahlwerbung der Wahlbewerberinnen; Neutralitätspflicht des Personalrats; Grundsatz der geheimen Wahl.

Leitsätze:

1. Der Ausschluss der im Bundesnachrichtendienst eingesetzten Soldatinnen vom Wahlrecht zur dortigen Gleichstellungsbeauftragten verletzte im November 2011 noch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz, da die dem Gesetzgeber zustehende Frist zur entsprechenden Anpassung des Wahlrechts noch nicht verstrichen war.

2. Das Verbot der sittenwidrigen Wahlbeeinflussung 24 Abs. 1 BPersVG) findet im Gleichstellungsrecht entsprechende Anwendung.

3. Werbeaktivitäten von Wahlbewerberinnen sind auch während ihrer Dienstzeit zulässig, sofern der Dienstbetrieb hierdurch nicht erheblich beeinträchtigt wird.

4. Das für Äußerungen von Wahlbewerberinnen geltende Mäßigungsgebot findet grundsätzlich auf Äußerungen im privaten bzw. persönlichen Gespräch keine Anwendung.

Urteil des 6. Senats vom 19. September 2012 - BVerwG 6 A 7.11

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil