Urteil des BVerwG vom 23.07.2012
Verfügung, Ausstrahlung, Weiterverbreitung, Kennzeichen
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
GERICHTSBESCHEID
BVerwG 6 A 3.11
EUGH C-244/10
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. Juli 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Dr. Möller
und Hahn
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die gegen die Klägerin gerichtete Verfügung des Bun-
desministeriums des Innern vom 13. Juni 2008 wird auf-
gehoben, soweit das gegenüber der Klägerin angeordnete
Betätigungsverbot die Ausstrahlung und Verbreitung von
Fernsehsendungen des Senders R. TV der Klägerin von
Dänemark aus nach bzw. in Deutschland betrifft und so-
weit die Verwendung von Kennzeichen der Klägerin oder
ihres Senders bei dieser Tätigkeit verboten wird.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin wendet sich gegen eine von dem Bundesministerium des Innern
erlassene vereinsrechtliche Verbotsverfügung.
Die Klägerin ist eine Aktien- und Holdinggesellschaft dänischen Rechts mit Sitz
in Dänemark. Sie ist Inhaberin mehrerer dänischer Fernsehlizenzen und be-
treibt unter anderem den Fernsehsender R. TV A/S (im Folgenden: R. TV), der
gleichfalls in der Rechtsform einer dänischen Aktiengesellschaft - der Klägerin
in dem Parallelverfahren zum Aktenzeichen BVerwG 6 A 4.11 des Senats - ge-
führt wird. Das vorwiegend in kurdischer Sprache produzierte Programm von R.
TV wird seit dem 1. März 2004 europaweit - auch nach Deutschland - über Sa-
tellit ausgestrahlt und kann in den nahöstlichen Siedlungsgebieten der Kurden,
insbesondere in der Türkei ebenfalls empfangen werden. R. TV ließ zeitweise
Sendebeiträge durch die in Wuppertal ansässige, seit November 2009 in Liqui-
dation befindliche V. Fernsehproduktion GmbH (im Folgenden: V.) produzieren.
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Mit Verfügung vom 13. Juni 2008, die an die Klägerin, R. TV und V. gerichtet
war, stellte das Bundesministerium des Innern fest, dass der Betrieb des Fern-
sehsenders R. TV durch die Klägerin sowie die Tätigkeit von R. TV selbst den
Strafgesetzen zuwiderliefen und sich gegen den Gedanken der Völkerverstän-
digung richteten, weil in dem Programm des Senders Propaganda für die verbo-
tene PKK betrieben und Gewalt zur Durchsetzung der politischen Ziele der PKK
sowie im Verhältnis zwischen Türken und Kurden befürwortet werde. Der Klä-
gerin wurde verboten, sich im Geltungsbereich des Vereinsgesetzes durch R.
TV zu betätigen. R. TV wurde ebenfalls mit einem Betätigungsverbot belegt.
Zudem wurde der Sender mit Blick auf die Tätigkeit der als seine Teilorganisa-
tion bezeichneten V. im Geltungsbereich des Vereinsgesetzes verboten. V. wur-
de aufgelöst. Ferner wurde die Verwendung von Kennzeichen der verbotenen
Organisationen untersagt und ihr im Geltungsbereich des Vereinsgesetzes vor-
handenes Vermögen beschlagnahmt und eingezogen.
Das Verfahren über die von der Klägerin gegen die Verbotsverfügung erhobene
Klage (Az.: BVerwG 6 A 6.08) hat der erkennende Senat mit Beschluss vom
24. Februar 2010 zum Zweck der Einholung einer Vorabentscheidung des Ge-
richtshofs der Europäischen Union ausgesetzt. Der Senat hat in den Gründen
dieses Beschlusses dargelegt, dass das Bundesministerium des Innern das mit
der angefochtenen Verbotsverfügung ausgesprochene Betätigungsverbot zwar
zu Unrecht auf den Verbotsgrund der Strafgesetzwidrigkeit im Sinne des § 3
Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 1 GG gestützt hat, dieses
jedoch nach nationalem Recht seine Grundlage in § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 3 Ver-
einsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 3 GG findet, weil sich die Klägerin gegen den Ge-
danken der Völkerverständigung richtet. Zu einer Entscheidung über die Frage,
ob der Heranziehung des letztgenannten Verbotsgrunds die Bestimmungen der
gemeinschaftsrechtlichen Fernseh-Richtlinie entgegenstehen, hat sich der Se-
nat ohne vorherige Anrufung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht im
Stande gesehen. Er hat deshalb dem Gerichtshof die Frage zur Vorabentschei-
dung vorgelegt, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die
Anwendung einer nationalen Rechtsvorschrift über ein Vereinsverbot wegen
Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung in den durch die
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Richtlinie 89/552/EWG des Rates vom 3. Oktober 1989 zur Koordinierung be-
stimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Ausübung der Fernseh-
tätigkeit (ABl EG Nr. L 298 S. 23) in der Fassung der Änderungsrichtlinie
97/36/EG vom 30. Juni 1997 (ABl EG Nr. L 202 S. 60) koordinierten Bereich
fällt und daher gemäß Art. 2a der Richtlinie ausgeschlossen ist.
Einen Beschluss mit einem ebensolchen Inhalt hat der Senat in dem von R. TV
gegen die Verbotsverfügung vom 13. Juni 2008 anhängig gemachten Klagever-
fahren erlassen (Beschluss vom 24. Februar 2010 - BVerwG 6 A 7.08 - Buch-
holz 402.45 VereinsG Nr. 53). Die von V. gegen die Verfügung erhobene Klage
hat der Senat mit der Begründung abgewiesen, dass das Bundesministerium
des Innern diese Gesellschaft nach § 3 Abs. 3 Satz 2 VereinsG zu Recht als
nichtgebietliche und rechtsfähige Teilorganisation von R. TV benannt hat (Urteil
vom 24. Februar 2010 - BVerwG 6 A 5.08 - Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 52).
Der Gerichtshof der Europäischen Union hat die Vorabentscheidungsersuchen
zu gemeinsamem Verfahren und gemeinsamer Entscheidung verbunden und
mit Urteil vom 22. September 2011 - Rs. C-244/10 und Rs. C-245/10 - (UA
Rn. 54) entschieden, dass Umstände wie die in den Ausgangsverfahren in Re-
de stehenden, die unter eine Vorschrift des nationalen Rechts fallen, nach der
Verstöße gegen den Gedanken der Völkerverständigung verboten sind, als vom
Begriff der Aufstachelung zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion
oder Nationalität im Sinne des Art. 22a der Fernseh-Richtlinie umfasst anzuse-
hen sind. Dieser Artikel verwehrt es in seiner Auslegung durch den Gerichtshof
einem Mitgliedstaat nicht, in Anwendung allgemeiner Rechtsvorschriften wie
dem Vereinsgesetz Maßnahmen gegen einen in einem anderen Mitgliedstaat
niedergelassenen Fernsehveranstalter mit der Begründung zu treffen, dass die
Tätigkeiten und Ziele dieses Veranstalters dem Verbot des Verstoßes gegen
den Gedanken der Völkerverständigung zuwiderlaufen, sofern die genannten
Maßnahmen nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernseh-
sendungen, die dieser Veranstalter von dem anderen Mitgliedstaat aus aus-
strahlt, im Hoheitsgebiet des Empfangsmitgliedstaats verhindern; dies hat das
nationale Gericht zu prüfen.
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Wegen des Vortrags der Beteiligten im Klageverfahren und der von ihnen ge-
stellten Anträge wird auf die Gründe des Beschlusses des Senats vom 24. Fe-
bruar 2010 verwiesen.
II
Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid ent-
scheiden, weil die Sache in dem bestehenden Verfahrensstadium keine beson-
deren Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art mehr aufweist und der
Sachverhalt geklärt ist (§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beteiligten sind hierzu
gehört worden (§ 84 Abs. 1 Satz 2 VwGO).
Die zulässige Klage ist begründet, soweit das von dem Bundesministerium des
Innern unter dem 13. Juni 2008 gegenüber der Klägerin verfügte vereinsrechtli-
che Betätigungsverbot die Ausstrahlung und Verbreitung von Fernsehsendun-
gen des Senders R. TV der Klägerin von Dänemark aus nach bzw. in Deutsch-
land betrifft und soweit die Verwendung von Kennzeichen der Klägerin oder
ihres Senders bei dieser Tätigkeit verboten wird. In diesem Umfang ist die an-
gefochtene Verfügung im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO rechtswidrig
und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (1.). Im Übrigen ist die angefochtene
Verfügung rechtmäßig und die Klage unbegründet (2.).
1. Das gegenüber der Klägerin ausgesprochene Betätigungsverbot wird, soweit
es sich auf die Ausstrahlung und Verbreitung von Fernsehsendungen des däni-
schen Senders der Klägerin von Dänemark aus nach bzw. in Deutschland be-
zieht, durch § 15 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 des
Gesetzes zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (Vereinsgesetz
- VereinsG) vom 5. August 1964 (BGBl I S. 593), zuletzt geändert durch Gesetz
vom 21. Dezember 2007 (BGBl I S. 3198), Art. 9 Abs. 2 GG und § 18 Satz 2
VereinsG nicht getragen, da hierfür keiner der in Betracht kommenden Verbots-
gründe herangezogen werden kann (a)). Deshalb kann insoweit auch das aus-
gesprochene Kennzeichenverbot keinen Bestand haben (b)).
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a) Die rechtlichen Gründe, die es im vorliegenden Fall ausschließen, zur Recht-
fertigung des erlassenen Betätigungsverbots auf den Verbotsgrund der Strafge-
setzwidrigkeit im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VereinsG i.V.m. Art. 9
Abs. 2 Alt. 1 GG abzustellen, hat der Senat in seinem Beschluss vom 24. Fe-
bruar 2010 (BA Rn. 25 ff.) ausführlich dargestellt. Die Beklagte ist dem im wei-
teren Verlauf des Verfahrens nicht mehr entgegengetreten. Auch auf den Ver-
botsgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 3 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 3 GG
konnte das Bundesministerium des Innern das Verbot, was die Ausstrahlung
und Verbreitung von Fernsehsendungen des Senders der Klägerin von Däne-
mark aus nach bzw. in Deutschland anbetrifft, nicht in rechtmäßiger Weise stüt-
zen.
Die angefochtene Verbotsverfügung vom 13. Juni 2008 ist darauf gerichtet, „die
Verbreitung des Senders R. TV in das und im Bundesgebiet“ zu unterbinden
(Verfügung S. 35). Entsprechend dieser der Verfügung objektiv zukommenden
hauptsächlichen Zielsetzung hat sie der Senat im Hinblick auf den Verbots-
grund des § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 3 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 3 GG in
seinem Beschluss vom 24. Februar 2010 (BA Rn. 45 ff.) überprüft. Der Senat
hat nach Inaugenscheinnahme exemplarischer Bestandteile des Fernsehpro-
gramms des Senders der Klägerin festgestellt, dass die Klägerin sich durch
dessen Betrieb sowohl in objektiver als auch in subjektiver Hinsicht gegen den
Gedanken der Völkerverständigung richtet. Der Sender der Klägerin berichtet
nicht neutral über die Auseinandersetzungen zwischen türkischen und kurdi-
schen Volkszugehörigen in der Türkei, sondern unterstützt den Einsatz von
Guerillaeinheiten und das Verüben von Anschlägen durch die PKK, indem er
sich deren Positionen in eindeutig erkennbarer, massiver und das Fernsehpro-
gramm prägender Weise zu eigen macht.
Aus der von dem Senat eingeholten Vorabentscheidung des Gerichtshofs der
Europäischen Union ergibt sich indes, dass das gegenüber der Klägerin ange-
ordnete Betätigungsverbot nicht auf diese Begründung gestützt werden darf.
Denn der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 22. September 2011 (UA Rn. 44
bis 46) dargelegt, dass die von dem Senat in dem Fernsehprogramm des Sen-
ders der Klägerin festgestellten Umstände dem Anwendungsbereich des Art.
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22a der Fernseh-Richtlinie unterfallen und die Beachtung dieser Vorschrift
- gemäß Art. 3 Abs. 2 der Fernseh-Richtlinie - von den Behörden desjenigen
Mitgliedstaats zu prüfen ist, dessen Rechtshoheit der betreffende Fernsehver-
anstalter unterliegt. Dies ist im vorliegenden Fall Dänemark. Die zuständige dä-
nische Stelle hat eine Verletzung des Art. 22a der Fernseh-Richtlinie durch die
inhaltliche Ausrichtung des Fernsehprogramms des Senders der Klägerin ver-
neint.
Wenn nach den weiteren Darlegungen des Gerichtshofs (UA Rn. 47 ff., unter
Bezugnahme auf das Urteil vom 9. Juli 1997 - Rs. C-34/95, De Agostini -
1997, I-3843 Rn. 33 f, 38>) gleichwohl die Anwendung von Rechtsvorschriften
eines Mitgliedstaats, die - wie hier die Regelungen des Vereinsgesetzes - nicht
speziell die Ausstrahlung und Verbreitung von Fernsehprogrammen betreffen,
sondern allgemein der öffentlichen Ordnung dienen, nicht völlig und von vorn-
herein ausgeschlossen ist, so gilt dies nicht, wenn dadurch in dem Hoheitsge-
biet des betreffenden Mitgliedstaats die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne
von Fernsehsendungen aus einem anderen Mitgliedstaat verhindert wird. Eine
solche Verhinderung stellt es jedenfalls dar, wenn der Empfangsstaat durch die
Anwendung seiner allgemeinen ordnungsrechtlichen Regeln eine zweite Kon-
trolle von Fernsehsendungen zusätzlich zu der von dem Sendestaat durchzu-
führenden Kontrolle vornimmt. Auf Grund einer solchen unzulässigen zweiten
Kontrolle hat das Bundesministerium des Innern der Sache nach den hier in
Rede stehenden Teil des gegen die Klägerin gerichteten Betätigungsverbots
erlassen.
An dieser eindeutigen Feststellung ändert sich nichts dadurch, dass der Ge-
richtshof weiter ausgeführt hat (UA Rn. 52), die am Verfahren beteiligte Bun-
desregierung habe geäußert, dass sie ungeachtet der Weite des von dem Bun-
desministerium des Innern verfügten Betätigungsverbots nicht in der Lage sei,
Auswirkungen von im Ausland produzierten Fernsehsendungen in Deutschland
zu verhindern, und deshalb der Empfang des Programms der Klägerin in
Deutschland tatsächlich weiterhin möglich sei. Die Beklagte missversteht diese
Darlegungen des Gerichtshofs, wenn sie meint, dieser habe zwischen dem
rechtlichen, die Sendetätigkeit betreffenden Betätigungsverbot und der tatsäch-
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lichen Verhinderung der Ausstrahlung oder Weiterverbreitung als solcher unter-
schieden und lediglich in der letztgenannten Hinsicht einen Widerspruch zu den
Bestimmungen der Fernseh-Richtlinie gesehen. Dass dem nicht so ist, wird da-
ran deutlich, dass nach den Vorgaben des Gerichtshofs für die Frage der Ver-
hinderung der Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernsehsendungen
maßgeblich auf das - hier erfüllte - rechtliche Kriterium der von dem Empfangs-
staat eingeführten zweiten Kontrolle von Fernsehsendungen abzustellen ist.
b) Da der Klägerin hiernach die von Dänemark aus vorgenommene Sendetätig-
keit ihres dänischen Senders zu Unrecht untersagt worden ist, muss insoweit
auch das in der angefochtenen Verfügung enthaltene Verbot der Verwendung
von Kennzeichen der Klägerin oder ihres Senders aufgehoben werden. Es kann
in dieser Hinsicht nicht auf § 9 Abs. 1 Satz 1 VereinsG gestützt werden.
2. Demgegenüber hat die Klage gegen die Verfügung des Bundesministeriums
des Innern vom 13. Juni 2008 in der Sache keinen Erfolg, soweit der Klägerin
damit Betätigungen verboten werden, die im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik
Deutschland von ihrem Fernsehsender ausgehen oder dort zu dessen Gunsten
vorgenommen werden (a)). Gleiches gilt für die Erstreckung des Kennzeichen-
verbots auf diese Tätigkeiten (b)) und die weiter angeordnete Beschlagnahme
und Einziehung des im Geltungsbereich des Vereinsgesetzes vorhandenen
Vermögens der Klägerin und ihres Senders (c)).
a) Das mit der angefochtenen Verfügung gegenüber der Klägerin ausgespro-
chene Betätigungsverbot soll zwar nach seinem objektiven Erklärungsgehalt in
erster Linie die Ausstrahlung und Verbreitung von Fernsehsendungen unterbin-
den, die der Sender der Klägerin von Dänemark aus nach bzw. in Deutschland
vornimmt. Das Verbot greift jedoch darüber hinaus und erfasst auch Betätigun-
gen in Deutschland, die auf den Sender der Klägerin bezogen sind. Dabei
kommt es nicht darauf an, ob diese Tätigkeiten für sich genommen den Ver-
botsgrund des § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 3 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 3 GG
verwirklichen, da dieser - wie dargelegt - bereits durch die von Dänemark aus
betriebene Sendetätigkeit des Senders der Klägerin erfüllt wird und insoweit
lediglich auf Grund Unionsrechts nicht anwendbar ist.
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Der Gerichtshof der Europäischen Union hat als in Betracht kommende inländi-
sche Betätigungen die Produktion von Sendungen, die Organisation von Veran-
staltungen, bei denen Sendungen des Senders der Klägerin in einem öffentli-
chen Rahmen gezeigt werden, sowie allgemein im deutschen Hoheitsgebiet
stattfindende Unterstützungsaktivitäten benannt. Der Gerichtshof hat ange-
merkt, das Verbot derartiger Tätigkeiten stelle - vorbehaltlich einer Überprüfung
seiner konkreten Wirkungen durch den Senat - grundsätzlich kein Hindernis für
die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernsehsendungen dar und
werde deshalb durch Art. 22a der Fernseh-Richtlinie nicht ausgeschlossen. Der
Senat sieht keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Inlandsbezug des gegenüber
der Klägerin erlassenen Betätigungsverbots zu einem solchen Weiterverbrei-
tungshindernis führt. Soweit die Beteiligten einschlägige inländische Betätigun-
gen namhaft gemacht haben, hat sie der Senat in den Gründen seines Be-
schlusses vom 24. Februar 2010 (a.a.O. Rn. 38 ff.) im Rahmen der Prüfung des
Verbotsgrunds des § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 1
GG nicht für hinreichend gewichtig erachtet, den Charakter der Klägerin als
strafgesetzwidrig zu prägen. In Entsprechung dazu kann das Verbot dieser Be-
tätigungen keine Wirkungen entfalten, die im Hinblick auf die Weiterverbreitung
im eigentlichen Sinne der von dem Sender der Klägerin von Dänemark aus
ausgestrahlten Fernsehsendungen in beachtlicher Weise ins Gewicht fallen.
b) Für die auf den Sender der Klägerin bezogenen inländischen Betätigungen
findet das in der angefochtenen Verfügung ausgesprochene Verbot der Ver-
wendung von Kennzeichen der Klägerin oder ihres Senders seine Rechtsgrund-
lage in § 9 Abs. 1 Satz 1 VereinsG. Es knüpft mit seinen tatbestandlichen Vo-
raussetzungen an das insoweit zu Recht verhängte Betätigungsverbot an.
c) Gleiches gilt für die weiterhin angeordnete Beschlagnahme und Einziehung
des im Geltungsbereich des Vereinsgesetzes vorhandenen Vermögens der
Klägerin und ihres Senders. Diese Maßnahmen hat das Bundesministerium des
Innern zu Recht auf § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, § 11 VereinsG gestützt.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Klägerin
ist mit ihrem Klagebegehren nur zu einem geringen Teil unterlegen.
Rechtsbehelfsbelehrung
Die Beteiligten können innerhalb eines Monats nach Zustellung des Gerichts-
bescheides mündliche Verhandlung beantragen. Der Antrag ist beim Bundes-
verwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, schriftlich oder in elektroni-
scher Form (Verordnung vom 26. November 2004, BGBl I S. 3091) einzurei-
chen.
Hierfür besteht Vertretungszwang. Die Beteiligten müssen sich durch Bevoll-
mächtigte m Sinne von § 67 Abs. 4 Satz 3 bis 6 VwGO vertreten lassen.
Neumann
Büge
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30 000 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1
GKG).
Neumann
Büge
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn