Urteil des BVerwG vom 25.05.2011
Identifikation, Organisation, Verfügung, Vergleich
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 A 2.10
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. Mai 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Vormeier, Dr. Bier und
Dr. Möller
beschlossen:
I. Der Senat schlägt den Beteiligten gemäß § 106 Satz 2
VwGO zur Erledigung des Rechtsstreits folgenden Ver-
gleich vor:
1. Der Kläger verpflichtet sich, bis zum 30. Juni 2014 kei-
ne für die palästinensischen Gebiete im Gazastreifen und
im Westjordanland (Westbank) bestimmten Hilfeleistungen
zu erbringen. Der Kläger verpflichtet sich weiter, bis zum
31. Januar eines jeden Jahres eine Aufstellung seiner
Einnahmen und Ausgaben des Vorjahres bei dem Bun-
desministerium des Innern vorzulegen.
2. Die Beklagte setzt die Verfügung vom 23. Juni 2010
außer Vollzug, solange der Kläger seine Verpflichtungen
aus Ziffer 1 des Vergleichs einhält.
3. Die Verfügung vom 23. Juni 2010 tritt am 30. Juni 2014
außer Kraft, wenn der Kläger bis dahin seine Verpflichtun-
gen aus Ziffer 1 des Vergleichs eingehalten hat.
4. Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass mit dem
Wirksamwerden des Vergleichs das Verfahren auf Ge-
währung vorläufigen Rechtsschutzes BVerwG 6 VR 4.10
in der Hauptsache erledigt ist.
5. Die Beteiligten stellen die Entscheidung über die Kosten
des Klageverfahrens und des vorläufigen Rechtsschutz-
verfahrens in das Ermessen des Gerichts.
II. Der Vergleich wird wirksam, wenn er bis zum 21. Juni
2011 durch schriftliche Erklärung gegenüber dem Gericht
angenommen wird.
III. Für den Fall, dass der Vergleich nicht angenommen
wird, wird Termin zur Verkündung einer Entscheidung auf
Mittwoch, den 22. Juni 2011, 9.30 Uhr im Sitzungssaal III
festgesetzt.
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G r ü n d e :
1. Die Beklagte hat sich zur Begründung des Vereinsverbots maßgeblich auf
die Grundsätze des Urteils des Senats vom 3. Dezember 2004 - BVerwG 6 A
10.02 - (Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 41 = NVwZ 2005, 1435) gestützt. In die-
sem Urteil hat der Senat festgestellt: Zahlreiche der in den palästinensischen
Gebieten des Gazastreifens und der Westbank (Westjordanland) tätigen Sozi-
alvereine - unter ihnen die Islamic Society im Gazastreifen und die Islamic Cha-
ritable Society Hebron in der Westbank - sind Teil des Gesamtgefüges der
HAMAS. Die HAMAS übt Gewalttaten gegenüber Israel und israelischen
Staatsbürgern aus, beeinträchtigt die friedliche Verständigung des israelischen
und des palästinensischen Volkes und richtet sich deshalb gegen den Gedan-
ken der Völkerverständigung. Durch Zuwendungen an die Sozialvereine der
HAMAS werden auch bei einer der sozialen Zwecksetzung entsprechenden
Verwendung der Hilfeleistungen unmittelbar die HAMAS und mittelbar ihre ter-
roristischen Aktivitäten und die von ihr in das Verhältnis zwischen dem israeli-
schen und dem palästinensischen Volk hineingetragene Gewalt unterstützt.
Findet diese Unterstützung seitens einer Vereinigung über einen langen Zeit-
raum und in beträchtlichem Umfang statt, liegt darin eine schwerwiegende,
ernste und nachhaltige Beeinträchtigung des Gedankens der Völkerverständi-
gung, die die objektiven Voraussetzungen des Vereinsverbots gemäß § 3 Abs.
1 Satz 1 Alt. 3 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 3 GG erfüllt. Die subjektiven
Voraussetzungen sind gegeben, wenn bei der unterstützenden Vereinigung die
den objektiven Verbotstatbestand begründenden Umstände bekannt sind und
die Vereinigung sich mit der HAMAS einschließlich der von dieser Organisation
ausgehenden Gewalttaten identifiziert und die gewalttätigen Handlungen nicht
nur in Kauf nimmt.
2. Nach diesen Maßstäben hat der Kläger den objektiven Tatbestand des Ver-
botsgrunds aus § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 3 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 3 GG
nicht durch seine Unterstützung der Al-Khidmat Foundation in Pakistan, der
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Charitable Society for Social Welfare im Jemen, der Islamic Dawa Association
im Sudan und des Vereins Cansuyu in der Türkei verwirklicht. Die Beklagte hat
nicht festgestellt, dass diese Gruppierungen Teile der HAMAS sind. Wenn die
Gruppierungen, wie die Beklagte annimmt, die HAMAS unterstützen, wäre eine
in ihrer Förderung durch den Kläger enthaltene Unterstützung der HAMAS mit-
telbar nicht nur hinsichtlich der terroristischen Aktivitäten der HAMAS, sondern
auch im Hinblick auf die HAMAS selbst. Es bestehen keine geeigneten An-
haltspunkte dafür, dass gleichwohl die Unterstützung der HAMAS durch jene
Gruppierungen dem Kläger als eigener hinreichend gewichtiger Beitrag zur Be-
einträchtigung des Gedankens der Völkerverständigung zugerechnet werden
könnte.
3. Zweifelhaft ist, ob der Kläger durch seine Unterstützung der in der Westbank
tätigen Islamic Charitable Society Hebron bzw. die Zusammenarbeit mit dieser
die objektiven Voraussetzungen für ein auf § 3 Abs. 1 Satz 1 Alt. 3 VereinsG
i.V.m. Art. 9 Abs. 2 Alt. 3 GG gestütztes Verbot im maßgeblichen Zeitpunkt des
Erlasses der Verbotsverfügung noch erfüllt hat.
Der Kläger hat den Indizien, die die Beklagte zum Beleg für ihre Einschätzung
beigebracht hat, dass die von dem Senat in seinem Urteil vom 3. Dezember
2004 festgestellte Verbindung zwischen der Islamic Charitable Society Hebron
und der HAMAS nach wie vor bestehe, beachtliche Einwände entgegengehal-
ten. Ein besonders gewichtiger Einwand betrifft den Umstand, dass sich an der
Spitze der Islamic Charitable Society Hebron seit dem Jahr 2008 der Richter
Hatim al-Bakri befindet und es belastbare Hinweise dafür gibt, dass dieser Vor-
sitzende dem palästinensischen Präsidenten Mahmut Abbas und der in der
Westbank regierenden Fatah, nicht hingegen der mit der Fatah seit dem Jahr
2007 und bis vor kurzem verfeindeten HAMAS nahesteht. Auch die Beklagte
hat vorgetragen, dass die israelische Armee und die Palästinensische Autono-
miebehörde vor allem im Jahr 2008 Maßnahmen ergriffen haben, deren Ziel
darin bestanden habe, die Kontrolle der HAMAS über die Islamic Charitable
Society Hebron zu brechen und HAMAS-Mitglieder aus führenden Positionen
des Vereins herauszudrängen. Es spricht einiges dafür, dass diese Maßnah-
men im Sinne ihrer Urheber Erfolg hatten. Fraglich ist, ob die Beklagte das Ver-
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bot des Klägers unabhängig hiervon auch deshalb auf die Förderung der Isla-
mic Charitable Society Hebron durch den Kläger stützen kann, weil sie ihm
vorwirft, bereits seit dem Jahr 2001 und damit auch während der Zeit mit der
Islamic Charitable Society Hebron zusammengearbeitet zu haben, zu der hoch-
rangige HAMAS-Funktionäre den Vorsitz innehatten. Denn der Kläger hat je-
denfalls seine Unterstützung des Sozialvereins nicht wegen eines dort eingetre-
tenen Machtwechsels eingestellt.
4. Hingegen spricht Überwiegendes dafür, mit der Beklagten eine objektive Be-
einträchtigung des Gedankens der Völkerverständigung darin zu sehen, dass
der Kläger die Islamic Society im Gazastreifen bzw. eine Nachfolgeorganisation
unterstützt und zusammen mit diesen projektbezogene Hilfeleistungen erbracht
hat.
Die Zugehörigkeit der Islamic Society zur Hamas hat der Senat in seinem Urteil
vom 3. Dezember 2004 festgestellt. Die Annahme, diese Verbindung habe sich
aufgelöst, ist im Ergebnis nicht gerechtfertigt.
Allerdings hatte der Kläger, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, zum
Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Verbotsverfügung vom 23. Juni 2010
seine Kooperation mit der Islamic Society bereits seit ca. drei Monaten beendet
und in Gestalt des Vereins Salam einen neuen Partner gewonnen. Bezogen auf
diesen Zeitraum hätte der Kläger nur dann noch einen Sozialverein der HAMAS
unterstützt, wenn Salam die Funktion einer Tarn- bzw. Ersatzorganisation für
die Islamic Society erfüllt hätte. Dass dies der Fall war, könnte vorbehaltlich
einer abschließenden Beurteilung etwa aus personellen Verknüpfungen zwi-
schen der Islamic Society und Salam sowie dem binnen kurzer Frist bewerkstel-
ligten Aufgabenübergang von der einen auf die andere Organisation geschlos-
sen werden.
5. Gemessen an den in dem Urteil des Senats vom 3. Dezember 2004 nieder-
gelegten Grundsätzen ist zweifelhaft, ob der Kläger die subjektiven Vorausset-
zungen des Verbotstatbestands insgesamt erfüllt. Die Erfüllung des objektiven
Verbotstatbestands und die grundsätzliche Erforderlichkeit subjektiver Verbots-
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voraussetzungen unterstellt, bestehen zwar gewichtige Anhaltspunkte dafür,
dass der Kläger um die den Vorwurf einer Unterstützung der HAMAS begrün-
denden Umstände wusste (a)). Hingegen ist fraglich, ob sich der Kläger mit der
HAMAS einschließlich der von ihr ausgehenden Gewalttaten identifiziert hat
(b)).
a) Die Annahme, das Führungspersonal des Klägers sei sich darüber im Klaren
gewesen, dass die Islamic Society Jabaliya nur eine Zweigstelle der im gesam-
ten Gazastreifen operierenden Islamic Society ist, liegt nahe. Dieser Status er-
gibt sich hinreichend deutlich aus einer Vielzahl von Unterlagen, die den für den
Kläger handelnden Personen und hier insbesondere seinem Vorstand bekannt
waren und in der Mehrzahl von dem Kläger selbst im Gerichtsverfahren vorge-
legt worden sind.
Weiter wird die Zugehörigkeit der Islamic Society und der Islamic Charitable
Society Hebron zur HAMAS in dem Urteil des Senats vom 3. Dezember 2004
ausführlich begründet. Es gibt konkrete Hinweise darauf, dass dieses Urteil mit
seinen wesentlichen Begründungsstrukturen dem Vorsitzenden des Klägers
bekannt war. Auch wäre voraussichtlich jedenfalls in diesem Zusammenhang
zu Lasten des Klägers zu berücksichtigen, dass sich in seinem Kuratorium
rechtskundige Funktionäre der Islamischen Gemeinschaft Milli Görüs befinden.
Schließlich dürfte im Ansatz wenig dafür sprechen, dass sich der Kläger durch
den Verweis auf Kooperationen anderer Organisationen mit den in Rede ste-
henden Sozialvereinen entlasten kann. Dies gilt auch für seinen Einwand, nach
der Machtübernahme der HAMAS im Gazastreifen habe die Möglichkeit, Hilfe-
leistungen in Kooperation mit einer nicht dem Herrschaftsbereich der HAMAS
zuzuordnenden Organisation zu erbringen, nicht mehr bestanden. Dieser Ein-
wand dürfte zudem der Sache nach fehl gehen. Denn im Gazastreifen sind
nach wie vor auch internationale Organisationen mit eigenen Mitarbeiterstäben
- insbesondere UNRWA - tätig. Eine etwaige Kooperation deutscher und euro-
päischer öffentlicher Stellen mit Verwaltungsstellen im Gazastreifen, die unter
Umständen mit HAMAS-Mitgliedern besetzt, jedoch nicht Teil der HAMAS sind,
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dürfte nicht mit einer direkten Unterstützung der HAMAS durch einen privaten
Verein wie den Kläger vergleichbar sein.
b) Indizien für eine Identifikation der verbotenen Vereinigung mit der HAMAS
und der von ihr ausgehenden Gewalttaten in einer dem Urteil des Senats vom
3. Dezember 2004 vergleichbaren Fülle und Gewichtigkeit bietet der zur Ent-
scheidung stehende Fall nicht. Zu prüfen wird sein, ob insoweit darauf abge-
stellt werden kann, dass der Kläger mit den Sozialvereinen in den palästinensi-
schen Gebieten lang andauernd und auch in - an dieser Stelle unterstellter -
Kenntnis des Urteils des Senats vom 3. Dezember 2004 zusammengearbeitet
hat. Gegen die beschriebene Identifikation lässt sich vor allem anführen, dass
die Hilfeleistungen in den palästinensischen Gebieten nur einen Teil der welt-
weit ausgerichteten Hilfstätigkeit des Klägers ausmachen. Gleich gewichtig kä-
me für den Fall, dass die Kontrolle der HAMAS über die Islamic Charitable So-
ciety Hebron seit dem Jahr 2008 gebrochen gewesen sein sollte, der Umstand
hinzu, dass der Kläger ungeachtet dessen diesen Sozialverein weiter unter-
stützt hat.
6. Der Senat wird sich allerdings vergewissern, ob gewichtige Gründe dafür
sprechen, das nach seinem Urteil vom 3. Dezember 2004 gebotene Erfordernis
der Erfüllung subjektiver Voraussetzungen des Verbotsgrunds aufzugeben. Die-
sen Voraussetzungen kommt vor allem die Funktion zu, das tatbestandliche
Merkmal des Sich-Richtens gegen den Gedanken der Völkerverständigung
auszufüllen und gegebenenfalls aus Gründen der Verhältnismäßigkeit als Kor-
rektiv für den objektiven Verbotstatbestand zu wirken. Diese Ausfüllung durch
die eigene Identifikation mit der Gewaltanwendung der HAMAS hat der Senat
insbesondere deshalb für erforderlich gehalten, weil das eigene Verhalten des
unterstützenden Vereins sich zwar äußerlich als humanitäre Hilfeleistung dar-
stelle, aber dennoch gegen den Gedanken der Völkerverständigung „gerichtet“
sein könne, wenn der Verein sich die Gewaltanwendung der HAMAS zu eigen
mache.
Indes sind die Ermächtigungen des Gefahrenabwehrrechts, dem das Vereins-
gesetz zuzurechnen ist, im Allgemeinen grundsätzlich an objektiven Kriterien
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orientiert. Deshalb ist zu erwägen, ob die Funktion der subjektiven Verbotsvor-
aussetzungen bei der Interpretation des objektiven Verbotstatbestands berück-
sichtigt werden kann.
7. Das Verbot und die Auflösung des Klägers wegen der nur einen Teil seiner
gesamten - hier im Übrigen nicht beanstandeten - Aktivitäten ausmachenden
Palästinahilfe könnte die Frage nach der Verhältnismäßigkeit der angefochte-
nen Verfügung nicht nur für die Tatbestandsseite, sondern auch für die Rechts-
folgenseite der Verbotsnorm aufwerfen. Allerdings ist nach der neueren Recht-
sprechung des Senats (Urteil vom 5. August 2009 - BVerwG 6 A 3.08 -
BVerwGE 134, 275 = Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 50 Rn. 87) für
Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die Rechtsfolgen allenfalls
in Ausnahmefällen Raum.
8. Zum Ausgleich der Risiken, die nach alledem für beide Beteiligte mit einem
streitigen Prozessausgang verbunden sind, hält es der Senat daher für sachge-
recht, dass der Kläger während eines angemessenen Zeitraums von etwa drei
Jahren außerhalb der palästinensischen Gebiete weiter tätig sein kann, falls er
so lange die Palästinahilfe nachprüfbar unterlässt. Verhält sich der Kläger wäh-
rend dieser drei Jahre vereinbarungsgemäß, sollte die bis dahin außer Vollzug
gesetzte Verbotsverfügung endgültig außer Kraft treten. Die Beklagte kann
dann die Lage unter Berücksichtigung der bis dahin in den palästinensischen
Gebieten eingetretenen Veränderungen neu bewerten.
Neumann
RiBVerwG Dr. Graulich
Vormeier
ist wegen Urlaubs verhindert
zu unterschreiben.
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