Urteil des BVerwG, Az. 5 P 5.14

Geschäftsführung, Treu Und Glauben, Wirksame Vertretung, Leiter
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 5 P 5.14
OVG 62 PV 21.12
In der Personalvertretungssache
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hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. Februar 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer und Dr. Fleuß
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Harms
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Be-
schluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-
Brandenburg - Fachsenat für Personalvertretungssachen
des Bundes - vom 26. September 2013 wird zurückgewie-
sen.
G r ü n d e :
I
Zwischen den Beteiligten steht im Streit, ob der Antragsteller die am 25. April
2012 durchgeführte Wahl des Beteiligten in zulässiger und begründeter Weise
angefochten hat.
Am Wahltag waren bei der betreffenden Agentur für Arbeit 626 Personen be-
schäftigt. 443 weiteren Personen, die ebenfalls in einem Dienst- oder Arbeits-
verhältnis zu der Agentur standen, waren zu diesem Zeitpunkt Tätigkeiten in
einer gemeinsamen Einrichtung der Bundesagentur für Arbeit und eines kom-
munalen Trägers zugewiesen. Der Wahlvorschlag des Wahlvorstandes der Ar-
beitsagentur sah vor, dass der zu wählende Beteiligte aus 13 Mitgliedern be-
stehe.
Der Antragsteller hat die Wahl des Beteiligten angefochten und beantragt, fest-
zustellen, dass die Anzahl der zu wählenden Mitglieder des Beteiligten nicht 13,
sondern 11 betrage, hilfsweise die Wahl für ungültig zu erklären. Das Verwal-
tungsgericht hat dem Hilfsantrag stattgegeben und den Antrag im Übrigen ab-
gelehnt. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die hiergegen erhobene Be-
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schwerde des Beteiligten den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und
den Antrag abgelehnt. Dem Antragsteller habe die Befugnis zur Anfechtung der
Wahl gefehlt. Das Wahlanfechtungsrecht stehe dem Leiter der Dienststelle zu.
Leiter der Dienststelle sei die Geschäftsführung. Diese könne sich durch eines
ihrer Mitglieder vertreten lassen. Der Anfechtungsantrag sei indes nicht von der
Geschäftsführung als Kollegialorgan, vertreten durch den Antragsteller, sondern
von dem Antragsteller im eigenen Namen gestellt worden. Für eine gewillkürte
Vertretung sei nichts ersichtlich. Dem Antragsteller habe es bereits an dem Wil-
len gemangelt, in fremdem Namen zu handeln. Die Frage der Wahlanfech-
tungsbefugnis des Antragstellers sei auch entscheidungserheblich. Denn der
als einheitliches Wahlanfechtungsbegehren zu wertende Antrag sei im Übrigen
zulässig und begründet. Der Personalrat bestehe in Dienststellen mit in der Re-
gel 601 bis 1 000 Beschäftigen aus 11 Mitgliedern. Zu den "in der Regel Be-
schäftigten" gehöre nur, wer der Dienststelle, in der gewählt werde, zugehöre.
Dienststellenzugehörig sei ein Beschäftigter, der in die Dienststelle eingeglie-
dert sei, d.h. in der Dienststelle nach Weisungen ihres Leiters an der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben mitwirke. An einer entsprechenden Eingliederung fehle es
in Bezug auf Beamtinnen und Beamte sowie Arbeitnehmerinnen und Arbeit-
nehmer, denen ungeachtet des fortbestehenden Dienst- oder Arbeitsverhältnis-
ses zu ihrer bisherigen Dienststelle nach beamten- und tarifrechtlichen Rege-
lungen kraft Gesetzes oder im Einzelfall Tätigkeiten in einer gemeinsamen Ein-
richtung zugewiesen worden seien.
Mit ihrer Rechtsbeschwerde rügt der Antragsteller eine Verletzung des materiel-
len wie auch des Verfahrensrechts. In materiellrechtlicher Hinsicht sei er zur
Anfechtung der Wahl befugt gewesen, da er das Anfechtungsverfahren in Ver-
tretung der Geschäftsführung eingeleitet habe. Die Geschäftsführung habe ihn
zumindest konkludent bevollmächtigt, das Anfechtungsrecht in Wahrnehmung
der Funktion des Dienststellenleiters auszuüben. Nach der internen Aufgaben-
verteilung habe es ihm oblegen, die Geschäftsführung in personalvertretungs-
rechtlichen Angelegenheiten zu vertreten. Daher habe er den Antrag nicht im
eigenen, sondern im Namen der Geschäftsführung gestellt. Der Wille, in frem-
dem Namen zu handeln, sei bereits durch den Umstand erkennbar, dass er als
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ständiger Ansprechpartner des Beteiligten auftrete. Die Beschwerdeentschei-
dung verletze ihn zudem in seinem Anspruch auf Gewährung rechtlichen Ge-
hörs.
Der Beteiligte verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Der angefochtene
Beschluss beruht nicht auf der Nichtanwendung oder unrichtigen Anwendung
einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Zu
Recht hat das Oberverwaltungsgericht dem Antragsteller die Befugnis zur An-
fechtung der Wahl des Beteiligten abgesprochen (1.). Die Entscheidung verletzt
den Antragsteller auch nicht in seinem Anspruch auf Gewährung rechtlichen
Gehörs (2.).
1. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Antragsteller sei nicht befugt
gewesen, die Wahl des Beteiligten anzufechten, steht im Einklang mit § 25
BPersVG.
Danach kann unter anderem der Leiter der Dienststelle binnen einer Frist von
12 Arbeitstagen, vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerech-
net, die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche
Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren ver-
stoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch
den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
Die Agenturen für Arbeit werden gemäß § 383 Abs. 1 Satz 1 des Sozialgesetz-
buches Drittes Buch - Arbeitsförderung -, zuletzt geändert durch Gesetz vom
19. Juli 2007 (BGBl. I S. 1457), - SGB III - von einer Geschäftsführerin, einem
Geschäftsführer oder einer Geschäftsführung geleitet. Eine Geschäftsführung
besteht nach § 383 Abs. 1 Satz 2 SGB III aus einer oder einem Vorsitzenden
und bis zu zwei weiteren Mitgliedern. Gemäß § 7 Satz 1 BPersVG handelt für
die Dienststelle ihr Leiter. Abweichend vBPersVG handelt für die
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Agenturen für Arbeit und die Regionaldirektionen der Bundesagentur für Arbeit
gemäß § 88 Nr. 2 Satz 1 Halbs. 2 BPersVG die Geschäftsführung. Diese nimmt
die Funktion des Dienststellenleiters wahr. Dass sich die Geschäftsführung
nach § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG durch eines oder mehrere der jeweiligen Mit-
glieder vertreten lassen kann, nimmt ihr die Eigenschaft der Dienststellenleitung
nicht, da § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG keinen Anhalt dafür liefert, neben der Stell-
vertretung auch eine Delegation dieser Funktion zu ermöglichen (BVerwG, Be-
schluss vom 11. Oktober 2013 - 6 PB 27.13 - Buchholz 250 § 88 BPersVG Nr. 1
Rn. 3 m.w.N.). Hier wurde der Wahlanfechtungsantrag nicht von der Geschäfts-
führung gestellt, sondern von dem Antragsteller. Der Antragsteller hat insoweit
nicht als Stellvertreter der Geschäftsführung im Sinne des § 164 Abs. 1 BGB
gehandelt. Eine wirksame Vertretung liegt schon deshalb nicht vor, weil der An-
trag nicht im Einklang mit dem Offenkundigkeitsprinzip erkennbar im Namen der
Geschäftsführung gestellt wurde (§ 164 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BGB). Ein
entsprechender Vertretungswille kann dem insoweit maßgeblichen Wahlanfech-
tungsantrag nicht mit der gebotenen Deutlichkeit entnommen werden.
Der nach § 25 BPersVG bei dem Verwaltungsgericht zu stellende Antrag ist
eine Prozesserklärung. Solche prozessualen Willenserklärungen sind vom
Rechtsbeschwerdegericht - ebenso wie vom Revisionsgericht - ohne Bindung
an eine Auslegung durch die Vorinstanz eigenständig auszulegen (stRspr, vgl.
BAG, Urteile vom 27. November 2003 - 2 AZR 692/02 - BAGE 109, 47 <53>
m.w.N. und vom 28. August 2008 - 2 AZR 279/07 - NJW 2009, 1293 Rn. 16
m.w.N.; BGH, Urteil vom 16. September 2008 - VI ZR 244/07 - NJW 2009, 751
Rn. 11 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 1998 - 1 B 110.98 -
Buchholz 310 § 124a VwGO Nr. 6 S. 14 und Urteil vom 27. April 1990 - 8 C
70.88 - Buchholz 310 § 74 VwGO Nr. 9 S. 1 <5> m.w.N.; vgl. auch Mikosch, in:
GK-ArbGG, Stand November 2014, § 73 Rn. 45 m.w.N. und Eichberger/
Buchheister, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand März 2014, § 137
Rn. 158 ff. m.w.N.). Bei der Auslegung von Prozesserklärungen sind die für die
Auslegung von Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechts-
grundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April
1990 - 8 C 70.88 - Buchholz 310 § 74 VwGO Nr. 9 S. 1 <5>). So ist nicht allein
der Wortlaut maßgeblich. Entscheidend ist vielmehr der erklärte Wille, wie er
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auch aus den Begleitumständen und nicht zuletzt der Interessenlage hervorge-
hen kann. Der maßgebende objektive Erklärungswert bestimmt sich danach,
wie der Empfänger nach den Umständen die Erklärung verstehen muss. Für die
Auslegung eines Klageantrags ist auch dessen Begründung heranzuziehen
(vgl. BGH, Urteil vom 16. September 2008 - VI ZR 244/07 - NJW 2009, 751
Rn. 11 m.w.N.). Dementsprechend ist die Auslegung eines im personalvertre-
tungsrechtlichen Beschlussverfahren gestellten Antrags von dessen Wortlaut
ausgehend am Anlass des Streits der Beteiligten und an dem zu seiner Be-
gründung Vorgetragenen auszurichten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juni
1991 - 6 P 8.89 - Buchholz 251.2 § 12 BlnPersVG Nr. 1 S. 1 <2> m.w.N.; zum
Wahlanfechtungsantrag BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2008 - 6 PB 13.08 -
Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 32 Rn. 5). Die hier vorzunehmende Auslegung
wird auch gesteuert von den Grundsätzen, die für die Annahme eines erkenn-
baren Handelns in fremdem Namen im Sinne des § 164 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 2 BGB maßgeblich sind. Entscheidend ist auch insoweit der objektive Er-
klärungswert, also wie sich die Willenserklärung nach Treu und Glauben unter
Berücksichtigung der Verkehrssitte für den Empfänger darstellt. Hierbei sind
außer dem Wortlaut der Erklärung alle Umstände zu berücksichtigen, die unter
Beachtung der Verkehrssitte Schlüsse auf den Sinn der Erklärung zulassen
(vgl. BGH, Urteil vom 22. Februar 1994 - LwZR 4/93 - BGHZ 125, 175 <178>
m.w.N.). Gemessen daran ist auszuschließen, dass der Wahlanfechtungsantrag
im Namen der Geschäftsführung gestellt wurde.
Der Wortlaut des Antrags weist ganz deutlich in die Richtung, dass der Antrag-
steller diesen nicht als Vertreter der Geschäftsführung, sondern in seiner Funk-
tion als Vorsitzender der Geschäftsführung gestellt hat ("… zeige ich an …",
"Antragsteller ist der Vorsitzende der Geschäftsführung der Agentur … der
Bundesagentur für Arbeit (BA) und damit Dienststellenleiter der Agentur für Ar-
beit ..."). Das Rubrum des Wahlanfechtungsantrags bezeichnet als Antragsteller
den "Vorsitzenden der Geschäftsführung der Agentur für Arbeit". Nicht anders
verhält es sich hinsichtlich des Rubrums der Beschwerdeerwiderungsschrift des
Antragstellers und des Rubrums der Gerichtsakte im Beschwerdeverfahren, das
der Antragsteller auch nicht beanstandet hat. Selbst das Rubrum der Rechtsbe-
schwerdeschrift weist ihn als denjenigen aus, der den Anfechtungsantrag stellt,
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und lässt einen Hinweis auf eine Vertretung der Geschäftsführung vermissen.
Erst nachdem das Verfahren durch die Geschäftsstelle des Bundesverwal-
tungsgerichts in Abweichung von der Rechtsbeschwerdeschrift mit dem
Rubrum "Geschäftsführung der Agentur für Arbeit" eingetragen worden war, ist
dies im Rubrum der Rechtsbeschwerdebegründungsschrift - allerdings auch nur
dort - nachvollzogen worden. Soweit die Begründung der Rechtsbeschwerde
auf den "Antragsteller" Bezug nimmt, bezeichnet sie weiterhin nicht die Ge-
schäftsführung, sondern durchgängig deren Vorsitzenden.
Auch die bei der Auslegung des Antrags mit besonderem Gewicht zu berück-
sichtigende Begründung des Antrags spricht dagegen, den Antrag als erkenn-
bar im Namen der Geschäftsführung gestellt zu werten. Anhaltspunkte dafür,
dass der Antragsteller erkennbar im Namen der bzw. für die Geschäftsführung
hat handeln wollen, finden sich in der Begründung des Antrags im erstinstanzli-
chen Verfahren nicht. Zudem hat sich der Antragsteller im Beschwerdeverfah-
ren für seine Anfechtungsbefugnis vor allem darauf berufen, der Allgemeine Teil
des Handbuchs des Dienstrechts der Bundesagentur für Arbeit (HDA) gehe un-
ter A 707 davon aus, dass die Aufgaben des Dienststellenleiters im Sinne von
§ 7 BPersVG durch den Vorsitzenden der Geschäftsführung wahrgenommen
würden. Damit hat der Antragsteller seine Befugnis zur Wahlanfechtung in ers-
ter Linie auf seine angeblich aus den Regelungen des zitierten Handbuchs fol-
gende originäre Stellung als Dienststellenleiter gestützt. Dieser Argumentation
folgend bedürfte es für eine wirksame Wahlanfechtung durch den Vorsitzenden
der Geschäftsführung keiner Stellvertretung und damit auch keines erkennba-
ren Handelns in fremdem Namen.
Angesichts des Gewichts dieser Umstände, die gegen ein erkennbares Handeln
in fremdem Namen sprechen, müssen gewichtigere gegenläufige Gesichts-
punkte erkennbar sein, um die Annahme eines erkennbaren Fremdwirkungswil-
lens rechtfertigen zu können. An solchen fehlt es hier. Soweit mit dem Ober-
verwaltungsgericht davon ausgegangen wird, dass die Personalräte bei den
Agenturen für Arbeit in der Vergangenheit dem Auftreten der Vorsitzenden der
Geschäftsführungen in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten nicht
widersprochen haben, kann dahingestellt bleiben, wie dieser Hinweis im Kon-
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text der Begründung des angefochtenen Beschlusses zu verstehen ist, da das
Bundesverwaltungsgericht auch die für die Auslegung des Antrags wesentli-
chen Tatsachen eigenständig zu würdigen hat. Soweit sich diese (als zutreffend
unterstellte) Feststellung auch auf den Antragsteller bezieht, kann aus seinem
vom Beteiligten nicht gerügten Auftreten in personalvertretungsrechtlichen An-
gelegenheiten jedenfalls angesichts der aufgezeigten Umstände nicht ge-
schlossen werden, dass er im vorliegenden Fall erkennbar als Vertreter der Ge-
schäftsführung aufgetreten ist. In gleicher Weise ließe sich dieses Auftreten - im
Einklang mit dem Verständnis des Allgemeinen Teils des Handbuchs des
Dienstrechts der Bundesagentur für Arbeit (HDA) A 707 - als Handeln in der
Funktion als Dienststellenleiter auffassen. Ebenso wenig spricht für einen er-
kennbaren Vertreterwillen, dass die Personalvertretungen das Fehlen einer Be-
vollmächtigung nicht gerügt haben. Nichts anderes gilt im Ergebnis für die Be-
hauptung des Antragstellers im Beschwerdeverfahren, dass er "Hauptan-
sprechpartner für den Personalrat" gewesen sei.
Handelte der Antragsteller nach alledem nicht in fremdem Namen und war er
somit nicht wahlanfechtungsbefugt im Sinne des § 25 Alt. 3 BPersVG, so bedarf
es weder der Erörterung, ob er über die darüber hinaus erforderliche Vertre-
tungsmacht verfügte, noch der Klärung, ob der Wahlanfechtungsantrag auch im
Übrigen zulässig und begründet war.
2. Entgegen der Auffassung des Antragstellers beruht der angefochtene Be-
schluss nicht auf einer Verletzung des Anspruchs auf Gewährung rechtlichen
Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG).
a) Dem Antragsteller ist nicht darin zu folgen, ein Gehörsverstoß liege vor, weil
das Oberverwaltungsgericht zur Begründung seiner Entscheidung ohne vorhe-
rigen Hinweis ausgeführt habe, die Bezugnahme auf den Allgemeinen Teil des
Handbuchs des Dienstrechts der Bundesagentur für Arbeit (HDA) A 707 sei als
Beharren zu verstehen, im eigenen Namen handeln zu wollen. Er ist in diesem
Zusammenhang der Auffassung, die Vorinstanz habe sein Vorbringen übergan-
gen, dass von einer wirksamen Vertretung gemäß § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG
auszugehen sei.
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Der verfassungsrechtlich durcgewährleistete Anspruch auf
Gewährung rechtlichen Gehörs verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der
Prozessbeteiligten zurzund in Erwägung zu ziehen
(BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2013 - 6 PB 19.13 - PersV 2014, 269
Rn. 4) und die wesentlichen Gründe für ihre Entscheidung anzugeben. Die Ge-
richte müssen sich indes nicht mit jedem Vorbringen der Beteiligten in den
Gründen der Entscheidung ausdrücklich auseinandersetzen. Denn es ist grund-
sätzlich davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenomme-
ne Beteiligtenvorbringen auch zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezo-
gen hat. Etwas anderes gilt, wenn im Einzelfall besondere Umstände deutlich
machen, dass tatsächliches Vorbringen eines Beteiligten überhaupt nicht zur
Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung nicht erwogen worden ist
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BVerwG, Beschluss vom 4. September 2012 - 5 B 31.12 - juris Rn. 2).
Hierfür bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte.
Das Oberverwaltungsgericht hat das Vorbringen des Antragstellers zur Kennt-
nis genommen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es in seinem Beschluss
ausdrücklich auf den Vortrag des Antragstellers Bezug genommen hat, die
Verwaltungsgerichte hätten, soweit sie der These der durch HDA A 707 "zuge-
wiesenen" Dienststellenleiterfunktion des/der Vorsitzenden der Geschäftsfüh-
rung nicht folgen wollten, von einer wirksamen Vertretung gemäß § 88 Nr. 2
Satz 2 BPersVG ausgehen und den Antrag entsprechend auslegen müssen.
Das Oberverwaltungsgericht hat das Vorbringen auch in Erwägung gezogen,
indem es dieses Vorbringen als erfolglosen Versuch gewertet hat, den Verwal-
tungsgerichten die Entscheidung darüber zuzuschreiben, ob der Antragsteller
im eigenen oder im fremden Namen aufgetreten sei oder habe auftreten wollen.
Daher ist die Rüge im Kern dahingehend zu verstehen, dass das Oberverwal-
tungsgericht dem Vorbringen der Beschwerde nicht gefolgt ist und eine abwei-
chende Rechtsauffassung vertreten hat. Damit kann indes eine Verletzung des
Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs nicht begründet werden
(BVerwG, Beschluss vom 6. August 2012 - 5 B 55.12 - juris Rn. 3).
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b) Nichts anderes gilt im Ergebnis für das Vorbringen, der Antragsteller habe
nicht damit rechnen müssen, dass das Oberverwaltungsgericht ohne vorherigen
Hinweis und trotz geänderter Antragsformulierung in der Beschwerdeinstanz
seine Rechtsauffassung auf die Formulierung des Antrags in der Ich-Form, das
Rubrum und den Wortlaut der Vollmacht stützen würde, da diese Auslegung mit
§ 164 Abs. 1 Satz 2 BGB nicht im Einklang stehe.
Aus dem Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs folgt keine allgemeine
Frage- und Aufklärungspflicht des Gerichts. Dem Gericht wird keine umfassen-
de Erörterung sämtlicher entscheidungserheblicher Gesichtspunkte abverlangt.
Insbesondere muss es die Beteiligten grundsätzlich nicht vorab auf seine
Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffs hinwei-
sen, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst auf-
grund der abschließenden Beratung ergibt. Nur wenn das Gericht an den Vor-
trag eines Beteiligten Anforderungen stellt, mit denen auch ein verständiger
Prozessbeteiligter aufgrund des bisherigen Verlaufs des Verfahrens nicht zu
rechnen brauchte, ist es zur Vermeidung einer Überraschungsentscheidung
gehalten, einen entsprechenden Hinweis zu geben (stRspr, vgl.
-<190>; BVerwG,
Beschluss vom 21. September 2010 - 5 B 44.10 - juris Rn. 12 m.w.N.). Eine
unzulässige Überraschungsentscheidung im vorgenannten Sinne hat das Ober-
verwaltungsgericht nicht getroffen. Es hat bereits in einer Anfrage vor der La-
dung zur mündlichen Anhörung darauf hingewiesen, dass dieses Verfahren mit
weiteren Parallelverfahren verhandelt werden solle, wobei ein Problem die Fra-
ge der Wahlanfechtungsbefugnis des/der jeweiligen Vorsitzenden der Ge-
schäftsführung sei. Das Problem der Vertretung der Geschäftsführung und die
Rolle des Handbuchs des Dienstrechts der Bundesagentur für Arbeit (HDA)
A 707 sind sodann Gegenstand der im Beschwerdeverfahren ausgetauschten
Schriftsätze gewesen. Der Antragsteller musste deshalb damit rechnen, dass
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sich das Oberverwaltungsgericht dieser Frage unter Einbeziehung der insoweit
relevanten Gesichtspunkte widmet.
Vormeier
Stengelhofen
Dr. Störmer
Dr. Fleuß
Dr. Harms