Urteil des BVerwG, Az. 5 P 3.14

Geschäftsführung, Treu Und Glauben, Wirksame Vertretung, Leiter
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 5 P 3.14
OVG 62 PV 27.12
In der Personalvertretungssache
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hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. Februar 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer und Dr. Fleuß
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Harms
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Be-
schluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-
Brandenburg - Fachsenat für Personalvertretungssachen
des Bundes - vom 26. September 2013 wird zurückgewie-
sen.
G r ü n d e :
I
Zwischen den Beteiligten steht im Streit, ob der Antragsteller die am 25. April
2012 durchgeführte Wahl des Beteiligten in zulässiger und begründeter Weise
angefochten hat.
Am Wahltag waren bei der betreffenden Regionaldirektion und den bezirksan-
gehörigen Agenturen für Arbeit 5 364 Personen beschäftigt. 7 207 weiteren
Personen, die ebenfalls in einem Dienst- oder Arbeitsverhältnis zu der Agentur
standen, waren zu diesem Zeitpunkt Tätigkeiten in einer gemeinsamen Einrich-
tung der Bundesagentur für Arbeit und eines kommunalen Trägers zugewiesen.
Der Wahlvorschlag des Wahlvorstandes der Arbeitsagentur sah vor, dass der
zu wählende Beteiligte aus 29 Mitgliedern bestehe. Bei der Bestimmung der
Größe des Beteiligten ging der Wahlvorstand von 12 571 zu berücksichtigenden
Beschäftigten aus.
Auf der Grundlage einer Entscheidung der Geschäftsführung der Regionaldirek-
tion hat der Antragsteller die Wahl des Beteiligten angefochten und beantragt,
festzustellen, dass die Anzahl der zu wählenden Mitglieder des Beteiligten nicht
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29, sondern 21 betrage, hilfsweise die Wahl für ungültig zu erklären. Das Ver-
waltungsgericht hat die Anträge zurückgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht
hat die hiergegen erhobene Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen,
mit der dieser beantragt hat, die am 25. April 2012 im Bezirk der Regionaldirek-
tion durchgeführte Wahl zum Personalrat für ungültig zu erklären. Dem Antrag-
steller habe die Befugnis zur Anfechtung der Wahl gefehlt. Das Wahlanfech-
tungsrecht stehe dem Leiter der Dienststelle zu. Leiter der Dienststelle sei die
Geschäftsführung. Diese könne sich durch eines ihrer Mitglieder vertreten las-
sen. Der Anfechtungsantrag sei indes nicht von der Geschäftsführung als Kol-
legialorgan, vertreten durch den Antragsteller, sondern von dem Antragsteller
im eigenen Namen gestellt worden. Für eine gewillkürte Vertretung sei nichts
ersichtlich. Dem Antragsteller habe es bereits an dem Willen gemangelt, in
fremdem Namen zu handeln. Die Frage der Wahlanfechtungsbefugnis des An-
tragstellers sei auch entscheidungserheblich. Denn der als einheitliches Wahl-
anfechtungsbegehren zu wertende Antrag sei im Übrigen zulässig und begrün-
det. Ausgehend von 5 364 bei der Regionaldirektion tätigen Beschäftigten sei
die Anzahl der Mitglieder des Personalrates auf 21 beschränkt. Zu den "in der
Regel Beschäftigten" gehöre nur, wer der Dienststelle, in der gewählt werde,
zugehöre. Dienststellenzugehörig sei ein Beschäftigter, der in die Dienststelle
eingegliedert sei, d.h. in der Dienststelle nach Weisungen ihres Leiters an der
Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirke. An einer entsprechenden Eingliede-
rung fehle es in Bezug auf Beamtinnen und Beamte sowie Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer, denen ungeachtet des fortbestehenden Dienst- oder Ar-
beitsverhältnisses zu ihrer bisherigen Dienststelle nach beamten- und tarifrecht-
lichen Regelungen kraft Gesetzes oder im Einzelfall Tätigkeiten in einer ge-
meinsamen Einrichtung zugewiesen worden seien.
Mit seiner Rechtsbeschwerde rügt der Antragsteller eine Verletzung des mate-
riellen wie auch des Verfahrensrechts. In materiellrechtlicher Hinsicht sei er zur
Anfechtung der Wahl befugt gewesen, da er das Anfechtungsverfahren in Ver-
tretung der Geschäftsführung eingeleitet habe. Die Geschäftsführung habe ihn
zumindest konkludent bevollmächtigt, das Anfechtungsrecht in Wahrnehmung
der Funktion des Dienststellenleiters auszuüben. Nach der internen Aufgaben-
verteilung habe es ihm oblegen, die Geschäftsführung in personalvertretungs-
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rechtlichen Angelegenheiten zu vertreten. Daher habe er den Antrag nicht im
eigenen, sondern im Namen der Geschäftsführung gestellt. Der Wille, in frem-
dem Namen zu handeln, sei bereits durch den Umstand erkennbar, dass er als
ständiger Ansprechpartner des Beteiligten auftrete. Die Beschwerdeentschei-
dung verletze ihn zudem in seinem Anspruch auf Gewährung rechtlichen Ge-
hörs.
Der Beteiligte verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Der angefochtene
Beschluss beruht nicht auf der Nichtanwendung oder unrichtigen Anwendung
einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Zu
Recht hat das Oberverwaltungsgericht dem Antragsteller die Befugnis zur An-
fechtung der Wahl des Beteiligten abgesprochen (1.). Die Entscheidung verletzt
den Antragsteller auch nicht in seinem Anspruch auf Gewährung rechtlichen
Gehörs (2.).
1. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Antragsteller sei nicht befugt
gewesen, die Wahl des Beteiligten anzufechten, steht im Einklang mit § 53
Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 25 BPersVG.
Danach kann unter anderem der Leiter der Dienststelle binnen einer Frist von
12 Arbeitstagen, vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerech-
net, die Wahl beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche
Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren ver-
stoßen worden und eine Berichtigung nicht erfolgt ist, es sei denn, dass durch
den Verstoß das Wahlergebnis nicht geändert oder beeinflusst werden konnte.
Die Regionaldirektionen werden gemäß § 384 Abs. 1 Satz 1 des Sozialgesetz-
buches Drittes Buch - Arbeitsförderung -, zuletzt geändert durch Gesetz vom
22. Dezember 2005 (BGBl. I S. 3676), - SGB III - von einer Geschäftsführung
geleitet. Eine Geschäftsführung besteht nach § 384 Abs. 1 Satz 2 SGB III aus
einer oder einem Vorsitzenden und zwei weiteren Mitgliedern. Gemäß § 7
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Satz 1 BPersVG handelt für die Dienststelle ihr Leiter. Abweichend v
BPersVG handelt für die Agenturen für Arbeit und die Regionaldirektio-
nen der Bundesagentur für Arbeit gemäß § 88 Nr. 2 Satz 1 Halbs. 2 BPersVG
die Geschäftsführung. Diese nimmt die Funktion des Dienststellenleiters wahr.
Dass sich die Geschäftsführung nach § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG durch eines
oder mehrere der jeweiligen Mitglieder vertreten lassen kann, nimmt ihr die Ei-
genschaft der Dienststellenleitung nicht, da § 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG keinen
Anhalt dafür liefert, neben der Stellvertretung auch eine Delegation dieser Funk-
tion zu ermöglichen (BVerwG, Beschluss vom 11. Oktober 2013 - 6 PB 27.13 -
Buchholz 250 § 88 BPersVG Nr. 1 Rn. 3 m.w.N.). Hier wurde der Wahlanfech-
tungsantrag nicht von der Geschäftsführung gestellt, sondern von dem Antrag-
steller. Der Antragsteller hat insoweit nicht als Stellvertreter der Geschäftsfüh-
rung im Sinne des § 164 Abs. 1 BGB gehandelt. Eine wirksame Vertretung liegt
schon deshalb nicht vor, weil der Antrag nicht im Einklang mit dem Offenkun-
digkeitsprinzip erkennbar im Namen der Geschäftsführung gestellt wurde (§ 164
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BGB). Ein entsprechender Vertretungswille kann dem
insoweit maßgeblichen Wahlanfechtungsantrag nicht mit der gebotenen Deut-
lichkeit entnommen werden.
Der nach § 25 BPersVG bei dem Verwaltungsgericht zu stellende Antrag ist
eine Prozesserklärung. Solche prozessualen Willenserklärungen sind vom
Rechtsbeschwerdegericht - ebenso wie vom Revisionsgericht - ohne Bindung
an eine Auslegung durch die Vorinstanz eigenständig auszulegen (stRspr, vgl.
BAG, Urteile vom 27. November 2003 - 2 AZR 692/02 - BAGE 109, 47 <53>
m.w.N. und vom 28. August 2008 - 2 AZR 279/07 - NJW 2009, 1293 Rn. 16
m.w.N.; BGH, Urteil vom 16. September 2008 - VI ZR 244/07 - NJW 2009, 751
Rn. 11 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 3. Dezember 1998 - 1 B 110.98 -
Buchholz 310 § 124a VwGO Nr. 6 S. 14 und Urteil vom 27. April 1990 - 8 C
70.88 - Buchholz 310 § 74 VwGO Nr. 9 S. 1 <5> m.w.N.; vgl. auch Mikosch, in:
GK-ArbGG, Stand November 2014, § 73 Rn. 45 m.w.N. und Eichberger/
Buchheister, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand März 2014, § 137
Rn. 158 ff. m.w.N.). Bei der Auslegung von Prozesserklärungen sind die für die
Auslegung von Willenserklärungen des bürgerlichen Rechts geltenden Rechts-
grundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April
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1990 - 8 C 70.88 - Buchholz 310 § 74 VwGO Nr. 9 S. 1 <5>). So ist nicht allein
der Wortlaut maßgeblich. Entscheidend ist vielmehr der erklärte Wille, wie er
auch aus den Begleitumständen und nicht zuletzt der Interessenlage hervorge-
hen kann. Der maßgebende objektive Erklärungswert bestimmt sich danach,
wie der Empfänger nach den Umständen die Erklärung verstehen muss. Für die
Auslegung eines Klageantrags ist auch dessen Begründung heranzuziehen
(vgl. BGH, Urteil vom 16. September 2008 - VI ZR 244/07 - NJW 2009, 751
Rn. 11 m.w.N.). Dementsprechend ist die Auslegung eines im personalvertre-
tungsrechtlichen Beschlussverfahren gestellten Antrags von dessen Wortlaut
ausgehend am Anlass des Streits der Beteiligten und an dem zu seiner Be-
gründung Vorgetragenen auszurichten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Juni
1991 - 6 P 8.89 - Buchholz 251.2 § 12 BlnPersVG Nr. 1 S. 1 <2> m.w.N.; zum
Wahlanfechtungsantrag BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2008 - 6 PB 13.08 -
Buchholz 250 § 9 BPersVG Nr. 32 Rn. 5). Die hier vorzunehmende Auslegung
wird auch gesteuert von den Grundsätzen, die für die Annahme eines erkenn-
baren Handelns in fremdem Namen im Sinne des § 164 Abs. 1 Satz 1 und
Abs. 2 BGB maßgeblich sind. Entscheidend ist auch insoweit der objektive Er-
klärungswert, also wie sich die Willenserklärung nach Treu und Glauben unter
Berücksichtigung der Verkehrssitte für den Empfänger darstellt. Hierbei sind
außer dem Wortlaut der Erklärung alle Umstände zu berücksichtigen, die unter
Beachtung der Verkehrssitte Schlüsse auf den Sinn der Erklärung zulassen
(vgl. BGH, Urteil vom 22. Februar 1994 - LwZR 4/93 - BGHZ 125, 175 <178>
m.w.N.). Gemessen daran ist auszuschließen, dass der Wahlanfechtungsantrag
im Namen der Geschäftsführung gestellt wurde.
Der Wortlaut des Antrags weist ganz deutlich in die Richtung, dass der Antrag-
steller diesen nicht als Vertreter der Geschäftsführung, sondern in seiner Funk-
tion als Vorsitzender der Geschäftsführung gestellt hat ("… zeige ich an …",
"Antragsteller ist der Vorsitzende der Geschäftsführung der Regionaldirektion
der Bundesagentur für Arbeit (BA) und damit Dienststellenleiter der Regionaldi-
rektion"). Das Rubrum des Wahlanfechtungsantrags bezeichnet als Antragstel-
ler "den Vorsitzenden der Geschäftsführung der Regionaldirektion". Nicht an-
ders verhält es sich hinsichtlich des Rubrums der Beschwerdeschrift und der
Beschwerdebegründungsschrift. Dem kommt besondere Bedeutung zu, weil
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aufgrund der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bekannt war, dass die
Frage der Anfechtungsbefugnis des Vorsitzenden jedenfalls zweifelhaft ist.
Gleichwohl hat der Antragsteller das Rubrum auch im Beschwerdeverfahren
nicht beanstandet. Selbst das Rubrum der Rechtsbeschwerdeschrift weist ihn
als denjenigen aus, der den Anfechtungsantrag stellt, und lässt einen Hinweis
auf eine Vertretung der Geschäftsführung vermissen. Erst nachdem das Verfah-
ren durch die Geschäftsstelle des Bundesverwaltungsgerichts in Abweichung
von der Rechtsbeschwerdeschrift mit dem Rubrum "Geschäftsführung der Re-
gionaldirektion" eingetragen worden war, ist dies im Rubrum der Rechtsbe-
schwerdebegründungsschrift - allerdings auch nur dort - nachvollzogen worden.
Soweit die Begründung der Rechtsbeschwerde auf den "Antragsteller" Bezug
nimmt, bezeichnet sie weiterhin nicht die Geschäftsführung, sondern durchgän-
gig dessen Vorsitzenden.
Auch die bei der Auslegung des Antrags mit besonderem Gewicht zu berück-
sichtigende Begründung des Antrags spricht dagegen, den Antrag als erkenn-
bar im Namen der Geschäftsführung gestellt zu werten. Der Antragsteller hat
sich im erstinstanzlichen Verfahren für seine Anfechtungsbefugnis vor allem
darauf berufen, der Allgemeine Teil des Handbuchs des Dienstrechts der Bun-
desagentur für Arbeit (HDA) gehe unter A 707 davon aus, dass bei den Regio-
naldirektionen der Vorsitzende der Geschäftsführung originär Dienststellenleiter
sei. Auch im Beschwerdeverfahren hat der Vorsitzende seine Befugnis zur
Wahlanfechtung in erster Linie auf seine angeblich aus den Regelungen des
zitierten Handbuchs folgende originäre Stellung als Dienststellenleiter gestützt.
Dieser Argumentation folgend bedürfte es für eine wirksame Wahlanfechtung
durch den Vorsitzenden der Geschäftsführung keiner Stellvertretung und damit
auch keines erkennbaren Handelns in fremdem Namen.
Angesichts des Gewichts dieser Umstände, die gegen ein erkennbares Handeln
in fremdem Namen sprechen, müssen gewichtigere gegenläufige Gesichts-
punkte erkennbar sein, um die Annahme eines erkennbaren Fremdwirkungswil-
lens rechtfertigen zu können. An solchen fehlt es hier. Soweit mit dem Ober-
verwaltungsgericht davon ausgegangen wird, dass die Personalräte bei den
Agenturen für Arbeit und bei der Regionaldirektion in der Vergangenheit dem
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Auftreten der Vorsitzenden der Geschäftsführungen in personalvertretungs-
rechtlichen Angelegenheiten nicht widersprochen haben, kann dahingestellt
bleiben, wie dieser Hinweis im Kontext der Begründung des angefochtenen Be-
schlusses zu verstehen ist, da das Bundesverwaltungsgericht auch die für die
Auslegung des Antrags wesentlichen Tatsachen eigenständig zu würdigen hat.
Soweit sich diese (als zutreffend unterstellte) Feststellung auch auf den Antrag-
steller bezieht, kann aus seinem rügelosen Auftreten in personalvertretungs-
rechtlichen Angelegenheiten jedenfalls angesichts der aufgezeigten Umstände
nicht geschlossen werden, dass er im vorliegenden Fall erkennbar als Vertreter
der Geschäftsführung aufgetreten ist. In gleicher Weise ließe sich dieses Auftre-
ten - im Einklang mit seinem Verständnis des HDA A 707 - als Handeln in der
Funktion als originärer Dienststellenleiter auffassen. Ebenso wenig spricht für
einen erkennbaren Vertreterwillen, dass die Personalvertretungen das Fehlen
einer Bevollmächtigung nicht gerügt haben.
Handelte der Antragsteller nach alledem nicht in fremdem Namen und war er
somit nicht wahlanfechtungsbefugt im Sinne des § 25 Alt. 3 BPersVG, so bedarf
es weder der Erörterung, ob er über die darüber hinaus erforderliche Vertre-
tungsmacht verfügte, noch der Einordnung des Umstands der Unterzeichnung
des Antrags nach § 25 BPersVG durch die Leiterin Personal der Regionaldirek-
tion noch der Klärung, ob der Wahlanfechtungsantrag auch im Übrigen zulässig
und begründet war.
2. Entgegen der Auffassung des Antragstellers beruht der angefochtene Be-
schluss nicht auf einer Verletzung des Anspruchs auf Gewährung rechtlichen
Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG).
a) Dem Antragsteller ist nicht darin zu folgen, ein Gehörsverstoß liege vor, weil
das Oberverwaltungsgericht zur Begründung seiner Entscheidung ohne vorhe-
rigen Hinweis ausgeführt habe, die Bezugnahme auf das HDA A 707 sei als
Beharren zu verstehen, im eigenen Namen handeln zu wollen. Er ist in diesem
Zusammenhang der Auffassung, die Vorinstanz habe sein zentrales Vorbringen
übergangen, dass von einer wirksamen Vertretung auszugehen und der Antrag
entsprechend auszulegen sei.
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Der verfassungsrechtlich durcgewährleistete Anspruch auf
Gewährung rechtlichen Gehörs verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der
Prozessbeteiligten zurzund in Erwägung zu ziehen
(BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2013 - 6 PB 19.13 - PersV 2014, 269
Rn. 4) und die wesentlichen Gründe für ihre Entscheidung anzugeben. Die Ge-
richte müssen sich indes nicht mit jedem Vorbringen der Beteiligten in den
Gründen der Entscheidung ausdrücklich auseinandersetzen. Denn es ist grund-
sätzlich davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenomme-
ne Beteiligtenvorbringen auch zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezo-
gen hat. Etwas anderes gilt, wenn im Einzelfall besondere Umstände deutlich
machen, dass tatsächliches Vorbringen eines Beteiligten überhaupt nicht zur
Kenntnis genommen oder doch bei der Entscheidung nicht erwogen worden ist
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BVerwG, Beschluss vom 4. September 2012 - 5 B 31.12 - juris Rn. 2).
Hierfür bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte.
Das Oberverwaltungsgericht hat das Vorbringen des Antragstellers zur Kennt-
nis genommen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass es in seinem Beschluss
ausdrücklich auf den Vortrag des Antragstellers Bezug genommen hat, das
Verwaltungsgericht habe jedenfalls von einer wirksamen Vertretung gemäß
§ 88 Nr. 2 Satz 2 BPersVG ausgehen und den Antrag entsprechend auslegen
müssen. Es hat das Vorbringen auch in Erwägung gezogen, indem es dieses
als erfolglosen Versuch gewertet hat, den Verwaltungsgerichten die Entschei-
dung darüber zuzuschreiben, ob der Antragsteller im eigenen oder im fremden
Namen aufgetreten sei oder habe auftreten wollen.
Daher ist die Rüge im Kern dahingehend zu verstehen, dass das Oberverwal-
tungsgericht dem Vorbringen der Beschwerde nicht gefolgt ist und eine abwei-
chende Rechtsauffassung vertreten hat. Damit kann indes eine Verletzung des
Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs nicht begründet werden
(BVerwG, Beschluss vom 6. August 2012 - 5 B 55.12 - juris Rn. 3).
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b) Nichts anderes gilt im Ergebnis für das Vorbringen, der Antragsteller habe
nicht damit rechnen müssen, dass das Oberverwaltungsgericht ohne vorherigen
Hinweis und trotz geänderter Antragsformulierung in der Beschwerdeinstanz
seine Rechtsauffassung auf die Formulierung des Antrags in der Ich-Form, das
Rubrum und den Wortlaut der Vollmacht stützen würde, da diese Auslegung mit
§ 164 Abs. 1 Satz 2 BGB nicht im Einklang stehe.
Aus dem Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs folgt keine allgemeine
Frage- und Aufklärungspflicht des Gerichts. Dem Gericht wird keine umfassen-
de Erörterung sämtlicher entscheidungserheblicher Gesichtspunkte abverlangt.
Insbesondere muss es die Beteiligten grundsätzlich nicht vorab auf seine
Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Prozessstoffs hinwei-
sen, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst auf-
grund der abschließenden Beratung ergibt. Nur wenn das Gericht an den Vor-
trag eines Beteiligten Anforderungen stellt, mit denen auch ein verständiger
Prozessbeteiligter aufgrund des bisherigen Verlaufs des Verfahrens nicht zu
rechnen brauchte, ist es zur Vermeidung einer Überraschungsentscheidung
gehalten, einen entsprechenden Hinweis zu geben (stRspr, vgl.
-<190>; BVerwG,
Beschluss vom 21. September 2010 - 5 B 44.10 - juris Rn. 12 m.w.N.). Hierzu
bestand vorliegend keine Veranlassung. Die Frage der Vertretung der Ge-
schäftsführung durch den Antragsteller war bereits Gegenstand des Beschlus-
ses des Verwaltungsgerichts. Es lag deshalb nahe, dass sich das Oberverwal-
tungsgericht dieser Frage unter Einbeziehung der insoweit relevanten Ge-
sichtspunkte widmet.
Vormeier
Stengelhofen
Dr. Störmer
Dr. Fleuß
Dr. Harms
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