Urteil des BVerwG, Az. 5 C 66.03

Kindergarten, Jugendhilfe, Stadt, Eltern
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 5 C 66.03
Verkündet
VGH 2 S 2106/00
am 25. November 2004
Schmidt
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. November 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S ä c k e r und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht S c h m i d t , Dr. R o t h k e g e l ,
Dr. F r a n k e und Prof. Dr. B e r l i t
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg
vom 21. August 2002 wird aufgehoben.
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungs-
gerichts Stuttgart vom 26. November 1999 wird zurückgewie-
sen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revi-
sionsverfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger begehrt vom Beklagten Förderung für einen von ihm unterhaltenen Kin-
dergarten mit einem über die Grenzen der Stadt (aber nicht über die Grenzen des
Beklagten als des örtlichen Trägers) hinausreichenden Einzugsbereich für die Kin-
dergartenjahre 1996/97 und 1997/98. Den hierauf gerichteten Antrag des Klägers
vom 20. Februar 1998 lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 23. April 1998 ab.
Den Widerspruch hiergegen wies er mit Widerspruchsbescheid vom 18. November
1998 zurück. Zur Begründung führte er aus: Die Kreisgemeinden erfüllten abspra-
chegemäß für den Landkreis den Anspruch auf einen Kindergartenplatz in eigener
Zuständigkeit. Seit 1994 hätten genügend Kindergartenplätze zur Verfügung gestan-
den. In der Stadt G. habe zu Beginn des Kindergartenjahres 1998/99 sogar ein
Überhang von 200 Kindergartenplätzen bestanden. Aus pädagogischer Sicht sei
darauf hingewiesen, dass die Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen besser
in ihrem Lebensumfeld als in überregionalen Einrichtungen erfolge. Diese hätten die
Konsequenz, dass Kinder während der Tagesbetreuung aus ihrem gewohnten Le-
bensumfeld von Freunden und Gleichaltrigen, mit denen sie später die Schule be-
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suchten, herausgezogen würden. Obwohl also eine Gleichbehandlung des Klägers
mit den kirchlichen Trägern nicht geboten sei, habe die Stadt G. dessen Betrieb
durch Zuschüsse für Kinder aus der Stadt G. gefördert. Eine weitere Förderung
durch ihn, den Beklagten, sei angesichts einer ausreichenden Anzahl von nicht be-
zuschussungsbedürftigen Kindergartenplätzen auch im Hinblick auf das Wunsch-
und Wahlrecht der Leistungsberechtigten nicht zu fordern. Mittel hierfür seien im
Haushaltsplan auch nicht eingestellt.
Auf die Klage des Klägers mit dem Antrag, den Beklagten zu verpflichten, dem Klä-
ger einen Betriebskostenzuschuss für das Kindergartenjahr 1996/97 in Höhe von
52 068,59 DM und für das Kindergartenjahr 1997/98 in Höhe von 72 594,11 DM
zu gewähren, hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 26. November 1999 die Be-
scheide des Beklagten aufgehoben und ihn verpflichtet, über den Antrag des Klägers
auf Gewährung eines Betriebskostenzuschusses für die Kindergartenjahre 1996/97
und 1997/98 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu ent-
scheiden. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Förderungsanspruch richte sich zu
Recht gegen den Beklagten. Er habe das Kindergartenwesen nicht wirksam auf die
kreisangehörigen Gemeinden delegiert. Auch habe er die Einrichtung des Klägers in
seine Bedarfsplanung für die streitgegenständliche Zeit einbezogen. Eine sich etwa
im Nachhinein ergebende Überdeckung sei ohne Bedeutung. Da der bereits seit vie-
len Jahren vom Kläger betriebene Kindergarten in den vergangenen Jahren bei der
Berechnung der vorhandenen Kapazitäten berücksichtigt worden sei, verbiete es
sich, ihn in der Rückschau wieder aus dem Bestand herauszunehmen. Das gelte
umso mehr, als nicht nachvollziehbar sei, weshalb im Rückblick ausgerechnet der
Kindergarten des Klägers überflüssig gewesen sein solle. Nach dem im Kindergarten
des Klägers verfolgten Erziehungskonzept bestehe eine beachtliche Nachfrage, die
von den vorwiegend gemeindlichen und kirchlichen Kindergärten im Landkreis nicht
befriedigt werden könne. Der Beklagte müsse in seine Ermessensentscheidung auch
das Wunsch- und Wahlrecht der Leistungsberechtigten sowie das Prinzip der Träger-
und Angebotsvielfalt einstellen. Bei der gebotenen Neubescheidung komme eine
Orientierung an der Förderungspraxis der Gemeinden für andere nichtkommunale
Kindergärten in Betracht.
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Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Ver-
waltungsgerichts geändert und die Klage mit im Wesentlichen folgender Begründung
abgewiesen:
Die Ablehnung der Förderung durch den Beklagten halte der Ermessensüberprüfung
stand. Ein Ermessensmangel sei nicht ersichtlich. Der Hinweis auf die vom Beklagten
abgelehnte Bereitstellung von Fördermitteln bedeute nicht, dass der Beklagte eine
Förderung schon dem Grunde nach wegen fehlender Haushaltsmittel ablehne; er
sehe diese Förderung vielmehr durch die von ihm mit den betroffenen Gemeinden
getroffene Vereinbarung umgesetzt, dass jene die Förderung der in ihrem Gebiet
liegenden Kindergärten bewerkstelligten. Damit sei eine gleichförmige Förderung ins
Werk gesetzt, was auch zum Nutzen des Klägers sei, der von der Stadt G. Zuschüs-
se für Kindergartenkinder aus G. erhalte. Die Aufnahme des Kindergartens des Klä-
gers in die Kindergartenplatzbedarfsplanung des Beklagten binde diesen in seiner
Förderungsentscheidung nicht, weil diese Planung nicht den Voraussetzungen für
eine Jugendhilfeplanung nach § 80 SGB VIII entspreche. Ein Verstoß gegen den das
Vergabeermessen bindenden Gleichheitsgrundsatz sei wegen § 74 Abs. 4 SGB VIII,
der gleich geeignete Maßnahmen voraussetze, nicht feststellbar. Die Entscheidung
des Beklagten beruhe auf sachgerechten, insbesondere also nicht willkürlichen Er-
wägungen und orientiere sich an der Aussage des Gesetzes, nach der die Nähe des
Kindergartens zum Wohnort von Familie und Kind als besonders zu beachtender
Belang des Kindes entscheidend sein dürfe und deshalb eine Förderung unterbleiben
solle, die nicht von der Sitzgemeinde erbracht werde. Im Widerspruchsbescheid
werde hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass mit der Betonung der "ört-
lichen" Kindertagesstättenförderung auch die Erwägung verbunden werden dürfe,
diese entspreche stärker den Interessen der "Betroffenen". Ferner werde (im Wider-
spruchsbescheid) zur Begründung darauf abgehoben, dass die den Kindergarten-
platzbedarf abdeckenden kommunalen und konfessionellen Kindergärten - anders
als der Kläger - keiner Unterstützung durch den Jugendhilfeträger bedürften und
- ebenfalls anders als der Kläger - von § 80 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII geforderte Sozial-
raumorientierung böten. Nicht verkannt habe der Beklagte die sonderpädagogische
Ausrichtung der Einrichtung des Klägers, diese aber im Hinblick auf die Möglichkeit
der Einflussnahme der Personensorgeberechtigten auf die Grundrichtung der Erzie-
hung in den übrigen Kindertagesstätten und seine begrenzten finanziellen Verhält-
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nisse zurückgestellt. Damit werde zugleich hervorgehoben, dass eine Förderung der
Kindertagesstätte des Klägers dem nicht entspreche, soweit er eine "überörtliche"
Konzeption verfolge. Das sei unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstan-
den. Tragend und auch tragfähig für die Ablehnung der Förderung sei der Gesichts-
punkt, dass Kinder in ihrem örtlich geprägten sozialen Umfeld aufwachsen sollen.
Diesem Gesichtspunkt werde der Kindergarten des Klägers nicht (uneingeschränkt)
gerecht.
Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers.
Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.
II.
Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil beruht auf der Verletzung von Bun-
desrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Be-
klagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Verwaltungsentscheidungen ver-
pflichtet, über den Antrag des Klägers auf Gewährung eines Betriebskostenzuschus-
ses für die Kindergartenjahre 1996/97 und 1997/98 unter Beachtung der Rechtsauf-
fassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Nach § 74 Abs. 1 SGB VIII sollen die Träger der öffentlichen Jugendhilfe die freiwilli-
ge Tätigkeit auf dem Gebiet der Jugendhilfe unter den dort genannten Vorausset-
zungen fördern, und nach § 74 Abs. 3 SGB VIII entscheidet der Träger der öffentli-
chen Jugendhilfe über die Art und Höhe der Förderung im Rahmen der verfügbaren
Haushaltsmittel nach pflichtgemäßem Ermessen.
Der Beklagte ist als Landkreis für die Entscheidung über die Förderung zuständig.
Die Zuständigkeitsbestimmung der Kreise als örtliche Träger der öffentlichen Ju-
gendhilfe in § 69 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII bedarf nicht der verfassungsrechtlichen
Prüfung. Denn auch § 1 Abs. 1 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes für Baden-
Württemberg (LKJHG) in der Fassung vom 19. April 1996 (GBl S. 457) bestimmt die
Zuständigkeit des Beklagten, wonach örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe die
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Landkreise, die Stadtkreise und die nach § 5 zu örtlichen Trägern bestimmten kreis-
angehörigen Gemeinden sind. Eine den Anforderungen des § 6 LKJHG entspre-
chende Übernahme der Förderaufgabe durch die kreisangehörigen Gemeinden liegt
nach den nicht bestrittenen Feststellungen des Berufungsgerichts nicht vor.
Der Antrag auf Förderung ist nicht, wie der Beklagte meint, nicht rechtzeitig einge-
reicht worden. Eine Frist für die Antragstellung ist im Gesetz nicht bestimmt. Aus
dem Sinn der Förderung kann auch nicht geschlossen werden, sie müsse vor Auf-
stellung des für den Förderungszeitraum maßgeblichen Haushaltsplans beantragt
sein, damit sie noch bei der Haushaltsplanung für diese Zeit berücksichtigt werden
könne. Zum einen ist ein Förderungsantrag dann, wenn er sich wie hier auf einen
sog. Abmangel als der Differenz zwischen Ausgaben und Einnahmen bezieht, in der
Regel erst nach Ablauf des Zeitraums, für den ein Abmangel geltend gemacht wird,
konkretisierbar. Zum anderen sind Forderungen, mit denen gerechnet werden muss,
bei der Haushaltsplanung zu berücksichtigen, und können erst später bekannt ge-
wordene und sich auf eine zurückliegende Zeit beziehende Forderungen in der künf-
tigen Haushaltsplanung berücksichtigt werden.
Die das Berufungsurteil tragende Annahme, dass bei der Entscheidung über die För-
derung von Kindergärten nach § 74 SGB VIII dem Gesichtspunkt der Ortsnähe ein
gegenüber anderen Abwägungskriterien, z.B. der besonderen pädagogischen Aus-
richtung oder Wertorientierung eines Kindergartens, grundsätzlich überwiegendes
und diese damit zurückdrängendes Gewicht zukomme, verletzt Bundesrecht. In der
Rechtsprechung des Senats (s. BVerwGE 116, 226) sind maßgebliche Ermessens-
gesichtspunkte für die institutionelle Förderung nach § 74 SGB VIII angeführt, z.B.
die Ortsnähe des Kindergartens, aber auch die günstige Verkehrsanbindung des
Kindergartens zu Arbeitsstätten der Eltern sowie die pädagogische Ausrichtung eines
Kindergartens, ohne diesen Kriterien aber ein bestimmtes Abwägungsgewicht zuzu-
sprechen. Ein überwiegendes Gewicht der Ortsnähe besteht nach dem Gesetz nicht.
Das soziale Umfeld (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 SGB VIII) auch eines Kindergartenkindes ist
nicht auf Kontakte im Bereich der Wohnsitzgemeinde beschränkt. Die Möglichkeit,
dass Freundschaften über den Kindergarten hinaus bis in die Schule andauern, mag
bei wohnungsnahen Kindergärten und Schulen zwar eher gegeben sein; dies
rechtfertigt aber keinen Vorrang der an Gemeindegrenzen anknüpfenden Ortsnähe.
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Eine weitgehende Deckung des Einzugsbereichs von Kindergarten und Schulspren-
gel ist bereits nicht Voraussetzung für die tatsächliche Kindergartenförderung durch
die Gemeinden im Kreisgebiet des Beklagten. Überdies obliegt es den Eltern (Art. 6
GG), ob sie eine solche Kontinuität über den Kindergarten hinaus wollen. Im Streitfall
wäre eine solche Kontinuität gewahrt, wenn es zutrifft, wie der Kläger vorträgt, dass
Waldorfkindergartenkinder oft nicht auf Regelgrundschulen, sondern auf Waldorf-
schulen wechseln. Die Einschätzung des Berufungsgerichts, dass "mit der Betonung
der 'örtlichen' Kindertagesstättenförderung auch die Erwägung verbunden werden
darf, diese entspreche stärker den Interessen der 'Betroffenen'", trifft nicht zu. Das
zeigt der Streitfall. Denn dort haben sich Eltern (Betroffene) gerade bewusst nicht für
den ortsnächsten, sondern für den Waldorfkindergarten des Klägers entschieden. Es
bedürfte besonderer Erklärung, warum angebotene Kindergartenplätze mit einer
bestimmten Pädagogikausrichtung trotz anhaltender Nachfrage anders als solche mit
anderer Pädagogikausrichtung nicht gefördert werden (BVerwGE 116, 226 <233>).
Fehl geht die Ansicht des Berufungsgerichts, die sonderpädagogische Ausrichtung
der Einrichtung des Klägers könne "im Hinblick auf die Möglichkeit der Einflussnah-
me der Personensorgeberechtigten auf die Grundrichtung der Erziehung in den übri-
gen Kindertagesstätten … zurückgestellt" werden. Denn die Möglichkeit, einen
gemeindlichen oder kirchlichen Kindergarten auf Waldorfpädagogik auszurichten,
besteht für einzelne Personensorgeberechtigte nicht. Der Kläger verfolgt auch nicht,
wie das Berufungsgericht meint, eine "überörtliche" Konzeption, sondern eine päda-
gogische Konzeption, deren Nachfragestreuung einen Einzugsbereich über die
Gemeindegrenze hinaus zur Folge hat. Kommunale und kirchliche Kindergärten dür-
fen aber nicht als "closed shop" (vgl. Trenk-Hinterberger, SDSRV 43, 33, 52) ver-
standen werden.
Zu Unrecht meint das Berufungsgericht, die grundsätzliche Nichtförderung durch den
örtlichen Jugendhilfeträger sei nicht zu beanstanden, weil die Förderung ausreichend
von den Gemeinden bewerkstelligt werde. Denn die Gemeinden fördern nur die Kin-
dergärten, deren Einzugsbereich sich auf ihr Gemeindegebiet beschränkt, oder bei
Kindergärten in ihrem Gemeindegebiet mit einem darüber hinausgehenden Einzugs-
bereich nur die Kindergartenplätze, die mit Kindern der Sitzgemeinde besetzt sind.
Damit wird nicht, wie das Berufungsgericht meint, "eine gleichförmige Förderung ins
Werk gesetzt … und dies durchaus auch zum Nutzen des Klägers". Denn bei dieser
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Förderpraxis erhält der Kläger für die Kindergartenplätze, die mit Kindern aus ande-
ren als der Sitzgemeinde besetzt sind, weder von der Sitzgemeinde noch von den
jeweiligen Wohnsitzgemeinden Förderung.
Die der Widerspruchsbegründung folgende Einschätzung des Berufungsgerichts,
"dass die den Kindergartenplatzbedarf abdeckenden kommunalen und konfessionel-
len Kindergärten - anders als der Kläger - keiner Unterstützung durch den Jugendhil-
feträger bedürften", vermittelt zu Unrecht den Eindruck, allein der Kindergarten des
Klägers sei förderungsbedürftig. Die kirchlichen Kindergärten werden unstreitig statt
vom Beklagten als dem dafür kraft Gesetzes zuständigen örtlichen Jugendhilfeträger
tatsächlich - einer nicht förmlichen Absprache zwischen Landkreis und Gemeinden
gemäß - von den Gemeinden gefördert. Diese Form der Kindergartenförderung stellt
aber nicht ausreichend sicher, dass auch Kindergartenplätze institutionell förde-
rungsfähig sind, die Gemeindegrenzen übergreifend angeboten werden. Das könnte
z.B. dadurch geschehen, dass die Wohnsitzgemeinden die Förderung der Kindergar-
tenplätze in anderen Gemeinden tragen, die mit ihren Kindern besetzt sind. Soweit
im Tatsächlichen eine ausreichende gemeindliche Förderung nicht sichergestellt ist,
obliegt es der Verantwortung des Beklagten als Träger der öffentlichen Jugendhilfe,
nach § 74 SGB VIII über die Förderung zu entscheiden. Dabei ist es nicht gerechtfer-
tigt, gegen die Berücksichtigung des im Gesetz vorgesehenen Wunsch- und Wahl-
rechts sowie der im Gesetz angesprochenen Trägervielfalt auf das Fehlen finanzieller
Mittel zu verweisen. Denn auf den Mangel an Haushaltsmitteln kann sich der Träger
öffentlicher Jugendhilfe nicht berufen, wenn er für seine Aufgabe, Kindergärten zu
fördern, generell auf eine entsprechende Kreisumlage verzichtet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Gerichtskostenfreiheit
auf § 188 Satz 2 VwGO.
Dr. Säcker Schmidt Dr. Rothkegel
Dr. Franke Prof. Dr. Berlit
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Kinder- und Jugendhilferecht
Fachpresse: ja
Rechtsquelle:
SGB VIII § 74
Stichworte:
Förderung von Kindergärten der freien Jugendhilfe; Jugendhilfe, Förderung von Kin-
dergärten der freien -; Kindergärten, Förderung von - der freien Jugendhilfe; Ortsnä-
he als Kriterium für die Förderung von Kindergärten.
Leitsatz:
Bei der Förderung von Kindergärten nach § 74 SGB VIII kommt dem Gesichtspunkt
der Ortsnähe kein gegenüber anderen Abwägungskriterien grundsätzlich überwie-
gendes und diese damit zurückdrängendes Gewicht zu.
Urteil des 5. Senats vom 25. November 2004 - BVerwG 5 C 66.03
I. VG Stuttgart vom 26.11.1999 - Az.: VG 19 K 6263/98 -
II. VGH Mannheim vom 21.08.2002 - Az.: VGH 2 S 2106/00 -