Urteil des BVerwG, Az. 5 C 40.12

Fürsorgepflicht, Besondere Härte, Beihilfe, Höchstbetrag
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 5 C 40.12
OVG 10 A 10808/12.OVG
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 2. April 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer, Dr. Häußler
und Dr. Fleuß
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. November
2012 aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwie-
sen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Der Kläger begehrt die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen für die Anschaf-
fung der ihm ärztlich verordneten zwei Hörgeräte.
Er ist als Bundesbeamter im Ruhestand Versorgungsempfänger der Beklagten
mit einem Beihilfebemessungssatz von 70 v.H.
Am 17. Januar 2011 beantragte der Kläger die Gewährung von Beihilfe für die
am selben Tag erfolgte Beschaffung von zwei Hörgeräten zu einem Preis von
jeweils 2 099 € sowie für die Beschaffung von zwei Maßotoplastiken zu einem
Preis von jeweils 69 €. Der Rechnungsbetrag belief sich nach Abzug eines
Kundenrabatts auf 4 124,10 €. Mit Bescheid vom 26. Januar 2011 setzte die
Beklagte die Beihilfe insoweit auf einen Betrag von 1 435 € fest. Sie stützte sich
auf die Höchstbetragsregelung des § 25 Abs. 1 Satz 2 der Bundesbeihilfever-
ordnung - BBhV - i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5, die die Beihilfefähigkeit der Auf-
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wendungen für Hörgeräte, einschließlich der Nebenkosten, auf einen Betrag
von 1 025 € je Ohr beschränkte.
Auf die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Ver-
waltungsgericht die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in
Höhe von 1 451,87 € zu gewähren.
Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Beklagten stattgegeben und
die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Aufwendungen
für beide Hörgeräte seien zwar grundsätzlich beihilfefähig, da sie im Sinne des
§ 6 Abs. 1 BBhV notwendig sowie wirtschaftlich angemessen und die Hörgeräte
- wie von § 25 Abs. 1 BBhV vorausgesetzt - erforderlich seien. Die Beihilfefä-
higkeit der Aufwendungen für Hörgeräte einschließlich der Nebenkosten sei
aber durch § 25 Abs. 1 Satz 2 BBhV i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 wirksam auf
1 025 € je Ohr begrenzt. Diese Höchstbetragsregelung finde ihre Rechtsgrund-
lage in § 80 Abs. 4 Bundesbeamtengesetz. Sie verstoße nicht gegen den all-
gemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Ebenso stehe sie mit der ver-
fassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht des Dienst-
herrn in Einklang. Das Fehlen einer abstrakt-generellen Härtefallregelung für
die Fälle, in denen ein Beamter wegen der Höhe seiner Alimentation in nicht
mehr zumutbarer Weise mit krankheitsbedingten Aufwendungen belastet wer-
de, ändere daran nichts. Denn unzumutbare Belastungen könnten, ohne dass
es auf das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke ankomme, bis zum
Erlass einer ausdrücklichen Regelung im Einzelfall durch die entsprechende
Anwendung der Belastungsgrenze des § 50 Abs. 1 BBhV vermieden werden.
Ob dem Kläger bei Anwendung der Belastungsgrenze eine weitere Beihilfe zu-
stehe, sei in einem von ihm durch einen entsprechenden Antrag einzuleitenden
gesonderten Verwaltungsverfahren zu ermitteln. Einen solchen Antrag habe der
Kläger bisher nicht gestellt, so dass auch das (hilfsweise) auf Neubescheidung
gerichtete Begehren keinen Erfolg habe.
Mit seiner Revision macht der Kläger Rechts- und Verfahrensfehler geltend. Er
rügt eine Verletzung des Art. 33 Abs. 5 GG. Eine Höchstbetragsregelung, die
- wie nach der hier noch maßgeblichen beihilferechtlichen Bestimmung - in den
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typischen Fällen keine ausreichende Versorgung mit Hörgeräten gewährleiste,
verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Der für Hörgeräte festge-
setzte Höchstbetrag von 1 025 € je Ohr sei willkürlich und mit den tatsächlichen
durchschnittlichen Kosten für Hörgeräte nicht in Übereinstimmung zu bringen.
Dies stelle auch eine Art der Altersdiskriminierung dar, da Schwerhörigkeit eine
Erkrankung sei, die in der Regel im fortgeschrittenen Lebensalter auftrete. Das
angefochtene Urteil verletze zudem § 50 Abs. 1 BBhV. Diese Regelung könne
nicht analog angewandt werden, da es sowohl an einer planwidrigen Rege-
lungslücke als auch an einer Vergleichbarkeit der Sachverhalte fehle. Erforder-
liche Hilfsmittel seien in der Regel erheblich teurer als nichtverschreibungs-
pflichtige Arzneimittel. Darüber hinaus habe das Oberverwaltungsgericht das
Gebot der prozessualen Fairness verletzt und eine unzulässige Überra-
schungsentscheidung getroffen.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
II
Die Revision, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne münd-
liche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101
Abs. 2 VwGO), hat Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137
Abs. 1 Nr. 1 VwGO), soweit das Oberverwaltungsgericht entscheidungstragend
angenommen hat, § 50 Abs. 1 der Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar
2009 (BGBl I S. 326) in der hier anzuwendenden Fassung der Ersten Verord-
nung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung vom 17. Dezember 2009
(BGBl I S. 3922) - BBhV - sei auf Aufwendungen, die den in der Bundesbeihil-
feverordnung für Hörgeräte einschließlich Nebenkosten festgesetzten Höchst-
betrag überstiegen, entsprechend anzuwenden. Vielmehr ist insoweit § 25
Abs. 4 Satz 1 BBhV analog heranzuziehen. Ob ein Anspruch auf die geltend
gemachte weitere Beihilfe bei Berücksichtigung dieser Vorschrift abzulehnen ist
und sich die Entscheidung somit aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig
erweist, kann der Senat mangels ausreichender Tatsachenfeststellungen nicht
entscheiden. Die Sache ist daher gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur
anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht
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zurückzuverweisen. Damit bedarf es keiner Entscheidung über die von der Re-
vision vorgebrachten Verfahrensrügen.
Die Voraussetzungen für die geltend gemachte weitere Beihilfe, die sich aus § 2
Abs. 1 Nr. 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. Ziff. 1 Anla-
ge 5 BBhV ergeben, sind dem Grunde nach erfüllt. Für die rechtliche Beurtei-
lung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist die Sach- und Rechtslage zum Zeit-
punkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfe verlangt
wird (stRspr, vgl. Urteil vom 8. November 2012 - BVerwG 5 C 4.12 - Buchholz
270.1 § 22 BBhV Nr. 1 Rn. 12 m.w.N.). Maßgeblicher Zeitpunkt ist danach hier
der Tag der Rechnungsstellung des Hörgeräteakustikers am 17. Januar 2011.
Nach den genannten Bestimmungen haben Versorgungsempfänger einen An-
spruch auf Beihilfe zu den notwendigen und wirtschaftlich angemessenen Auf-
wendungen für ein ärztlich verordnetes Hilfsmittel, das im Einzelfall erforderlich
ist, um den Erfolg der Krankenbehandlung zu sichern, einer drohenden Behin-
derung vorzubeugen oder eine Behinderung auszugleichen. Das Hilfsmittel
muss zudem in Anlage 5 BBhV genannt sein. Das Vorliegen dieser Vorausset-
zungen steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Zu entscheiden ist allein
darüber, ob die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für die Anschaffung von
Hörgeräten einschließlich der Nebenkosten zum maßgeblichen Zeitpunkt wirk-
sam auf den Höchstbetrag von 1 025 € je Ohr beschränkt war. Das war der Fall.
Ein Ausschluss - oder wie hier - eine Begrenzung der Beihilfefähigkeit stellt sich
als Einschränkung des im Beihilferecht verankerten Grundsatzes dar, dass Bei-
hilfe gewährt wird, soweit die Aufwendungen notwendig und angemessen sind
(vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV). Sie bedürfen deshalb in formeller Hinsicht einer
ausdrücklichen Rechtsgrundlage (1.) und müssen in materieller Hinsicht mit
höherrangigem Recht vereinbar sein (2.) (vgl. Urteile vom 8. November 2012
a.a.O. Rn. 17 und vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 28.08 - Buchholz 270 § 6
BhV Nr. 19 Rn. 14 m.w.N.).
1. § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV bestimmt, dass die not-
wendigen und angemessenen Aufwendungen für die Anschaffung ärztlich ver-
ordneter Hörgeräte, einschließlich der Nebenkosten bis zu 1 025 € je Ohr ge-
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gebenenfalls zuzüglich der Aufwendungen einer medizinisch notwendigen
Fernbedienung beihilfefähig sind.
Diese Verordnungsregelung beruht auf einer hinreichend bestimmten gesetzli-
chen Verordnungsermächtigung. Denn sie wurde auf der Grundlage des § 80
Abs. 4 Bundesbeamtengesetz - BBG - vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160) in
der rückwirkend zum 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Fassung des Gesetzes
vom 14. November 2011 (BGBl I S. 2219) erlassen. Danach regelt das Bun-
desministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt, dem
Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium der Verteidigung
und dem Bundesministerium für Gesundheit durch Rechtsverordnung die Ein-
zelheiten der Beihilfegewährung, insbesondere der Höchstbeträge, des völligen
oder teilweisen Ausschlusses von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln in Anlehnung
an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch und der Berücksichtigung von Kindern.
Von dieser Verordnungsermächtigung ist die in Rede stehende Höchstbetrags-
regelung gedeckt. Konkrete inhaltliche Vorgaben für die Festlegung und Ausge-
staltung der Höchstbeträge sind der Verordnungsermächtigung nicht zu ent-
nehmen. Sie verpflichtet den Verordnungsgeber insbesondere nicht, sich inso-
weit an den Regelungen des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung
(z.B. § 36 Abs. 3 i.V.m. § 35 Abs. 5 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch - SGB V -
in der Fassung des Gesetzes vom 20. Dezember 1988 , zu-
letzt geändert durch Gesetz vom 27. März 2014 ), zu orientie-
ren. Dafür sprechen bereits deutlich der Wortlaut des § 80 Abs. 4 BBG und
dessen binnensystematische Gliederung. Nach dem Satzbau bezieht sich das
Gebot, sich an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch anzulehnen, nur auf den
ebenfalls beispielhaft aufgezählten völligen oder teilweisen Ausschluss von
Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln, nicht aber auf Höchstbeträge. Dieser Befund wird
durch den in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommenden Willen des
Gesetzgebers bestätigt. In der Gesetzesbegründung zu § 80 Abs. 4 BBG wird
zwischen der Festlegung von Höchstbeträgen und dem Ausschluss der Beihilfe-
fähigkeit von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln unterschieden. Die entsprechenden
Regelungen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch werden dabei - wie sich aus
dem Wort „insoweit“ erschließt - allein im Hinblick auf die dem Verordnungsge-
ber eingeräumte Möglichkeit in Bezug genommen, die Beihilfefähigkeit von Arz-
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nei-, Heil- und Hilfsmitteln auszuschließen. Nur „insoweit“ soll sichergestellt
werden, dass für die Beihilfe das gleiche Leistungsprogramm wie für gesetzlich
Krankenversicherte gilt (vgl. BTDrucks 16/70769 S. 119).
2. Die Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte auf den Höchstbetrag des
§ 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV verletzt weder den allge-
meinen Gleichheitssatz (a) noch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (b).
a) Die Höchstbetragsregelung für Hörgeräte ist mit dem allgemeinen Gleich-
heitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Sie beruht auf einer angesichts der
Begrenzung der Beihilfefähigkeit geforderten (vgl. Urteil vom 28. Mai 2009
a.a.O.) inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG standhaltenden
Rechtfertigung (aa). Der Vergleich mit den Regelungen der gesetzlichen Kran-
kenversicherung kann keinen Gleichheitsverstoß begründen (bb). Eine gleich-
heitswidrige Benachteiligung älterer Beihilfeberechtigter gegenüber jüngeren
Beihilfeberechtigten liegt nicht vor (cc).
aa) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich
Gleiches gleich zu behandeln, stellt es aber dem Normgeber frei, aufgrund au-
tonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine
Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz
unterschiedliche Grenzen für den Normgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis
zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen kön-
nen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118,
79 <100> und vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49 <68>
m.w.N.). Knüpft die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d.h.
von den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, son-
dern an Lebenssachverhalte an oder hängt sie von freiwilligen Entscheidungen
der Betroffenen ab, hat der Normgeber grundsätzlich einen weiten Gestaltungs-
spielraum. Ein Gleichheitsverstoß ist nur dann anzunehmen, wenn sich im Hin-
blick auf die Eigenart des geregelten Sachbereiches ein vernünftiger, einleuch-
tender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also
willkürlich erscheint. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unter-
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liegt der Normgeber dagegen regelmäßig engen rechtlichen Bindungen. Dies
gilt auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Un-
gleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom
13. März 2007 a.a.O. m.w.N.). Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz
kann in diesen Fällen schon dann angenommen werden, wenn für die Differen-
zierung keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie
die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können. Für beide Fallgruppen gilt,
dass die vom Normgeber für eine Differenzierung im Beihilferecht angeführten
Gründe auch vor der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn
Bestand haben müssen, in der die Beihilfe ihre Grundlage hat (vgl. zu Vorste-
hendem insgesamt Urteile vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 5 C 3.12 -
Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43 Rn. 29 und vom 5. Mai 2010 - BVerwG 2 C
12.10 - ZBR 2011, 126 Rn. 10 f. jeweils m.w.N.). Zwar begründet die Durchbre-
chung einer vom Gesetz selbst statuierten Sachgesetzlichkeit für sich genom-
men noch keine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG. Sie kann jedoch ein Indiz für
eine objektiv willkürliche Regelung oder das Fehlen eines nach Art und Gewicht
hinreichenden Rechtfertigungsgrundes darstellen (vgl. BVerfG, Kammerbe-
schluss vom 16. September 2009 - 1 BvR 2275/07 - ZOV 2009, 291 <295>
m.w.N.). Solange der Gesetzgeber am gegenwärtig praktizierten „Mischsystem“
aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzender Beihilfe festhält, ist daher eine
Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes indiziert, wenn eine bestimmte
Regelung die im Beihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit, dass notwendige
und angemessene Aufwendungen beihilfefähig sind, ohne zureichenden Grund
verlässt.
Hieran gemessen ist der für Hörgeräte in § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der
Anlage 5 BBhV festgesetzte Höchstbetrag nicht als willkürlich zu beanstanden.
Der Senat ist auf eine Willkürprüfung beschränkt, da dieser Betrag an sachliche
Unterschiede zwischen den in Anlage 5 BBhV genannten Hilfsmitteln anknüpft
und hierdurch auch keine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen
bewirkt wird. Die durch den Höchstbetrag bedingte Leistungsbegrenzung beruht
auf einem auch unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht plausiblen und sach-
lich vertretbaren Grund. Bei der Entscheidung, ob und für welche Hilfsmittel im
Einzelnen die notwendigen und angemessenen Anschaffungskosten nur bis zu
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einer bestimmten Obergrenze als beihilfefähig anerkannt und demzufolge die
Beihilfeberechtigten gegebenenfalls mit einem Teil dieser Kosten belastet wer-
den, steht dem Normgeber ein Gestaltungsspielraum zu (vgl. Urteile vom
28. April 2011 - BVerwG 2 C 51.08 - ZBR 2011, 379 Rn. 14 und vom 31. Januar
2002 - BVerwG 2 C 1.01 - Buchholz 237.0 § 101 BaWüLBG Nr. 1 S. 2 f.). Die
Festlegung des in Rede stehenden Höchstbetrages für Hörgeräte überschreitet
diesen Spielraum nicht. Sie erlaubt in einer Vielzahl von Fällen die Anschaffung
medizinisch notwendiger und technisch hochwertiger Hörgeräte. Soweit eine
Zuzahlung erforderlich ist, liegt dem Höchstbetrag erkennbar die willkürfreie
Wertung zugrunde, dass es sich insoweit um hochpreisige Hilfsmittel handelt,
die im Allgemeinen eine längere Lebensdauer aufweisen und nicht in kürzeren
Abständen angeschafft werden müssen. Demzufolge verteilt sich eine etwaige
den Beihilfeberechtigten treffende finanzielle Belastung rechnerisch auf mehre-
re Jahre, sodass dieser regelmäßig in der Lage sein wird, hierfür eine entspre-
chende Eigenvorsorge zu treffen.
bb) Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich auch nicht damit begrün-
den, dass gesetzlich Krankenversicherte nach der Rechtsprechung des Bun-
dessozialgerichts (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2009 - B 3 KR 20/08 R - BSGE
105, 170) einen Anspruch auf kostenfreie Versorgung mit einem Hörgerät ha-
ben, das einen im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung festgelegten
Festbetrag übersteigt, wenn eine objektiv ausreichende Versorgung zum Fest-
betrag unmöglich ist. Unabhängig davon, ob hier überhaupt ein solcher Fall vor-
liegt, wird das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG in der Re-
gel und so auch hier durch Unterschiede in der Leistungsgewährung nach den
Beihilfevorschriften des Bundes und den Vorschriften des Fünften Buches So-
zialgesetzbuch nicht verletzt. Denn die Krankheitsvorsorge aufgrund von Beihil-
fe und ergänzender Privatversicherung unterscheidet sich im Hinblick auf die
verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvorausset-
zungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen grundlegend von der
gesetzlichen Krankenversicherung (vgl. Urteil vom 5. Mai 2010 a.a.O. Rn. 17
m.w.N.).
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cc) Die höhenmäßige Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte benachtei-
ligt - entgegen der Auffassung des Klägers - auch nicht gleichheitswidrig Beihil-
feberechtigte „im fortgeschrittenen Lebensalter“ gegenüber jüngeren Beihilfebe-
rechtigten. Sie unterscheidet nicht zwischen diesen beiden Personengruppen,
sondern gilt unterschiedslos für alle Beihilfeberechtigten. Mithin wird der Beihil-
feanspruch für ältere Beihilfeberechtigte nicht von anderen als den für jeder-
mann geltenden Voraussetzungen abhängig gemacht. Zwar kann auch eine
gesetzliche Regelung, deren Wortlaut eine Ungleichbehandlung vermeidet,
dann dem Gleichheitssatz widersprechen, wenn sich aus ihrer praktischen
Auswirkung eine offenbare und sachlich nicht mehr zu rechtfertigende Un-
gleichheit ergibt und diese ungleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche
Gestaltung zurückzuführen ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968
- 2 BvE 1, 3 und 5/67 - BVerfGE 24, 300 <358> und Beschluss vom 9. August
1978 - 2 BvR 831/76 - BVerfGE 49, 148 <165>). Diese Voraussetzungen liegen
hier jedoch nicht vor. Es ist bereits nicht offensichtlich, dass die Begrenzung der
Beihilfefähigkeit für Hörgeräte typischerweise und damit in aller Regel einen
Kreis von Beihilfeberechtigten in der Weise betrifft, dass eine Art. 3 Abs. 1 GG
zuwiderlaufende „Altersdiskriminierung“ - wie sie der Kläger geltend macht - in
Erwägung gezogen werden könnte.
b) Die Höchstbetragsregelung für Hörgeräte muss mit der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn, die auf Bundesebene einfachgesetzlich in § 78 BBG normiert und
als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33
Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verankert ist (vgl. Urteil vom 13. Dezember
2012 a.a.O. Rn. 15 ff.), in Einklang stehen (aa). Dabei kann hier offenbleiben,
ob die Bundesbeihilfeverordnung in Bezug auf die Leistungsbegrenzung gemäß
§ 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV den Anforderungen der ver-
fassungsrechtlichen Fürsorgepflicht nur dann in vollem Umfang gerecht wird,
wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Här-
ten im Einzelfall vorhält. Denn an einer solchen Härtefallregelung mangelt es
hier nicht (bb).
aa) Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleiste-
te Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie fordert, dass der Dienstherr den
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amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten bzw. Versorgungsempfän-
ger und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit,
Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt. Ob er diese Pflicht über eine
entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse
oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner
Entscheidung überlassen (stRspr, vgl. z.B. Urteile vom 10. Oktober 2013
- BVerwG 5 C 32.12 - zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen Rn. 24 =
NVwZ-RR 2014, 240 <242>; vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 5 C 3.12 -
Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43 Rn. 18; vom 28. April 2011 - BVerwG 2 C
51.08 - ZBR 2011, 379 Rn. 14 und vom 28. Mai 2008 - BVerwG 2 C 1.07 -
Buchholz 237.8 § 90 RhPLBG Nr. 4 Rn. 25 jeweils m.w.N.). Für die genannten
besonderen Belastungssituationen wird die Fürsorgepflicht grundsätzlich ab-
schließend durch die Beihilfevorschriften konkretisiert (stRspr, vgl. z.B. Urteil
vom 10. Oktober 2013 a.a.O. Rn. 25 m.w.N.). Im Bereich der Krankenvorsorge
verpflichtet sie den Dienstherrn, den Beamten bzw. Versorgungsempfänger von
in Hinblick auf seine Alimentation unzumutbaren und unabwendbaren Belas-
tungen freizuhalten (vgl. Beschluss vom 22. März 2005 - BVerwG 2 B 9.05 -),
gebietet aber keine lückenlose Erstattung aller krankheitsbedingten Kosten.
Daher ist der Dienstherr aus Gründen der Fürsorgepflicht grundsätzlich nicht
gehindert, im Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbe-
dürftigen Leiden Unterschiede zu machen und die Beihilfefähigkeit aus triftigen
Gründen zu beschränken oder ganz auszuschließen (stRspr, vgl. z.B. Urteile
vom 13. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 19; vom 24. Februar 2011 - BVerwG
2 C 9.10 - USK 2011, 88 Rn. 15 und vom 28. Mai 2008 a.a.O. Rn. 25 f. sowie
Beschluss vom 18. Januar 2013 - BVerwG 5 B 44.12 - juris Rn. 8, jeweils
m.w.N.). Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat der Dienstherr, wenn er sich -
wie nach dem gegenwärtig praktizierten System - entscheidet, seiner Fürsorge-
pflicht durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu der aus der ge-
währten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten,
und dabei für bestimmte krankheitsbedingte Aufwendungen einen Leistungs-
ausschluss oder eine Leistungsbegrenzung vorsieht, dafür zu sorgen, dass der
Beamte bzw. Versorgungsempfänger nicht mit erheblichen finanziellen Kosten
belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation und eine zumutbare Eigen-
vorsorge nicht bewältigen kann. Geschieht dies nicht und führt eine Beschrän-
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kung zu unzumutbaren Belastungen, ist der nicht zur Disposition des Dienst-
herrn stehende Wesenskern der Fürsorgepflicht mit der Folge betroffen, dass
die Beihilfefähigkeit nicht ausgeschlossen oder begrenzt werden darf (vgl. Urteil
vom 13. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 21 m.w.N.).
bb) Es kann hier dahinstehen, ob und in wie vielen Fällen die mit dem Höchst-
betrag verbundene Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte ausnahms-
weise zu einer unzumutbaren Belastung der Beihilfeberechtigten führt. Ferner
muss nicht entschieden werden, ob der Verordnungsgeber aus Gründen der
verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht für solche Fälle normative Vorkehrungen
treffen musste. Ebenso kann offenbleiben, ob die Leistungsbegrenzung gemäß
§ 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV ohne eine abstrakt-
generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten insgesamt oder nur
teilweise unwirksam gewesen ist. Denn selbst wenn es einer Härtefallregelung
bedurfte, fehlte es zu dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt an einer sol-
chen nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar Bundesrecht verletzt, soweit
es der Sache nach § 50 Abs. 1 BBhV analog angewandt hat ((1)). Eine etwaige
Regelungslücke war aber durch analoge Anwendung des § 25 Abs. 4 Satz 1
BBhV zu schließen ((2)).
(1) Eine Analogie zu § 50 Abs. 1 BBhV scheidet aus. Jede Art der gesetzesim-
manenten richterlichen Rechtsfortbildung - hier die Analogie - setzt eine Rege-
lungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes - hier im
materiellen Sinne - voraus. Ob eine Regelungslücke vorliegt, ist danach zu be-
urteilen, ob die vom Regelungsprogramm des Verordnungsgebers erfassten
Fälle in den Vorschriften der Verordnung tatsächlich Berücksichtigung gefunden
haben. Sie ist zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass der Wortlaut der Verord-
nungsregelungen nicht alle Fälle erfasst, die nach deren Sinn und Zweck er-
fasst sein sollten (vgl. z.B. für Gesetze im formellen Sinne Urteil vom 12. Sep-
tember 2013 - BVerwG 5 C 35.12 - zur Veröffentlichung in Buchholz vorgese-
hen Rn. 27 = DVBl 2014, 307 <309> m.w.N.). Darüber hinaus ist eine ver-
gleichbare Sach- und Interessenlage erforderlich. Die Bundesbeihilfeverord-
nung weist zwar für Härtefälle, die sich aus der Anwendung der Höchstbetrags-
regelung für Hörgeräte ergeben, eine planwidrige Regelungslücke auf ((a)). Die
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Sach- und Interessenlage in derartigen Fällen ist indessen nicht die gleiche, die
der in § 50 Abs. 1 BBhV getroffenen Regelung zugrunde liegt ((b)).
(a) Die hier anzuwendende Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar 2009 in
der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverord-
nung vom 17. Dezember 2009 war lückenhaft. Sie traf - was zwischen den Be-
teiligten nicht im Streit steht - für den in Rede stehenden Sachverhalt keine
ausdrückliche Härtefallregelung. Allerdings war ihr zu entnehmen, dass den
Beihilfeberechtigten nach dem Plan des Verordnungsgebers ausnahmsweise
ein über das geregelte Beihilfeniveau hinausgehender Anspruch zugestanden
werden soll, wenn und soweit sie infolge eines teilweisen oder vollständigen
Ausschlusses der Beihilfefähigkeit mit Kosten belastet blieben, die ihre finan-
ziellen Möglichkeiten erheblich übersteigen. Dafür sprechen die bereits in der
hier anzuwendenden Fassung enthaltenen zahlreichen Härtefallregelungen für
andere Konstellationen. So sind beispielsweise nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2
BBhV andere (als notwendige und wirtschaftlich angemessene) Aufwendungen
ausnahmsweise beihilfefähig, soweit die Ablehnung der Beihilfe im Hinblick auf
die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG eine besondere Härte darstellen würde.
Darüber hinaus regelt § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV, dass getätigte Aufwendungen
für Hilfsmittel und Geräte zur Selbstbehandlung und Selbstkontrolle im Sinne
des § 25 Abs. 1 Satz 1 BBhV, die weder in Anlage 5 oder 6 aufgeführt noch mit
den aufgeführten Gegenständen vergleichbar sind, ausnahmsweise beihilfefä-
hig sind, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG notwen-
dig ist. Des Weiteren sieht § 31 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 BBhV vor, dass Fahrtkosten
einschließlich Flugkosten anlässlich von Behandlungen außerhalb der Europäi-
schen Union ausnahmsweise beihilfefähig sind, soweit sie aus zwingenden me-
dizinischen Gründen im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG erfor-
derlich sind. In dieselbe Richtung weist § 41 Abs. 3 BBhV, wonach das Bun-
desministerium des Innern die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Maß-
nahmen zur Früherkennung, Überwachung und Verhütung von Erkrankungen,
die nicht nach anderen Vorschriften dieser Verordnung beihilfefähig sind, in
Verwaltungsvorschriften für diejenigen Fälle ausnahmsweise zulassen kann, in
denen die Gewährung von Beihilfe im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78
BBG notwendig ist. Ebenso bestimmt § 47 Abs. 1 BBhV, dass die oberste
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Dienstbehörde oder eine von ihr bestimmte Behörde im Hinblick auf die Fürsor-
gepflicht nach § 78 BBG den Bemessungssatz für Aufwendungen anlässlich
einer Dienstbeschädigung angemessen erhöhen kann, soweit nicht bereits An-
sprüche nach dem Bundesversorgungsgesetz bestehen; gemäß § 47 Abs. 3
Satz 1 BBhV kann sie den Bemessungssatz in weiteren besonderen Ausnah-
mefällen im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern angemes-
sen erhöhen, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG
zwingend geboten ist. Dass der Verordnungsgeber die angeführten Regelungen
nicht als abschließend und demzufolge den Höchstbetrag für Hörgeräte nicht
als starre Obergrenze verstanden hat, zeigt sich daran, dass er in die am
20. September 2012 in Kraft getretene Dritte Verordnung zur Änderung der
Bundesbeihilfeverordnung vom 8. September 2012 (BGBl I S. 1935) - BBhV
n.F. - eine ausdrückliche Härtefallregelung für Hörgeräte aufgenommen hat.
Nach Ziff. 8.8 der Anlage 11 zu § 25 Abs. 1 und 4 BBhV n.F. kann der Höchst-
betrag für Hörgeräte überschritten werden, soweit dies erforderlich ist, um eine
ausreichende Versorgung bei beidseitiger an Taubheit grenzender Schwerhö-
rigkeit oder bei vergleichbar schwerwiegenden Sachverhalten zu gewährleisten.
Zudem hat der Verordnungsgeber mit § 6 Abs. 7 Satz 1 BBhV n.F. eine allge-
meine Härtefallregelung geschaffen.
(b) Eine Analogie scheidet jedoch aus, weil der hier zu beurteilende Sachverhalt
mit dem von § 50 Abs. 1 BBhV erfassten Sachverhalt nicht vergleichbar ist. Der
Verordnungsgeber wollte mit §§ 49 und 50 BBhV die Maßnahmen des zum
1. Januar 2004 in Kraft getretenen Gesetzes zur Modernisierung der gesetzli-
chen Krankenversicherung (GKV-Modernisierungsgesetz - GMG -) vom 14. No-
vember 2003 (BGBl I S. 2190) wirkungsgleich auf den Beihilfebereich übertra-
gen. Die Beihilfeberechtigten sollten in entsprechender Weise wie die gesetzlich
Krankenversicherten zur Kostentragung herangezogen werden. Dementspre-
chend sieht § 49 BBhV vergleichbar der Regelung der gesetzlichen Kranken-
versicherung über die Zuzahlungspflicht (§ 61 SGB V) einen Abzug von Eigen-
behalten vor (vgl. Begründung des Entwurfs der Bundesbeihilfeverordnung,
Stand: 2. April 2007, S. 34). § 50 Abs. 1 BBhV setzt daneben die Regelung der
gesetzlichen Krankenversicherung über die Begrenzung der Zuzahlungspflicht
(§ 62 SGB V) um (vgl. Begründung des Entwurfs der Beihilfeverordnung a.a.O.
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S. 36). Danach sind auf Antrag Eigenbehalte nach § 49 BBhV von den beihilfe-
fähigen Aufwendungen oder der Beihilfe für ein Kalenderjahr nicht abzuziehen,
soweit sie die Belastungsgrenze nach Satz 4, d.h. zwei oder ein Prozent der
jährlichen Einnahmen nach § 39 Abs. 3 Satz 3 bis 7 BBhV, übersteigen. Im Un-
terschied dazu geht es bei der Gewährung einer über das geregelte Beihilfe-
niveau hinausgehenden Leistung nicht darum, eine wirkungsgleiche Belastung
zwischen Beihilfeberechtigten und gesetzlich Krankenversicherten herzustellen.
Die Einräumung eines Beihilfeanspruchs über den festgelegten Höchstbetrag
hinaus dient allein der Erfüllung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Einzel-
fall.
(2) Die planwidrige Regelungslücke ist mit Blick auf die vergleichbare Sach- und
Interessenlage durch entsprechende Heranziehung des § 25 Abs. 4 Satz 1
BBhV zu schließen.
Nach § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV sind getätigte Aufwendungen für Hilfsmittel und
Geräte zur Selbstbehandlung und Selbstkontrolle im Sinne des Absatzes 1
Satz 1, die weder in Anlage 5 oder 6 aufgeführt noch mit den aufgeführten Ge-
genständen vergleichbar sind, ausnahmsweise beihilfefähig, wenn dies im Hin-
blick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG notwendig ist. Die Entscheidung
hierüber ist von Amts wegen in dem durch Beihilfeantrag eingeleiteten Verfah-
ren zu treffen. Bei wertender Betrachtung macht es aus der Sicht der Fürsorge-
pflicht keinen sachlichen Unterschied, ob bei der Anschaffung von Hilfsmitteln
der vollständige Ausschluss der Beihilfefähigkeit oder deren höhenmäßige Be-
grenzung zu einer unzumutbaren finanziellen Belastung der Beihilfeberechtig-
ten führt. Sowohl in den in § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV geregelten Fallkonstellatio-
nen als auch in dem nicht geregelten Fall, dass für ein in der Anlage 5 genann-
tes Hilfsmittel ein Höchstbetrag als Obergrenze für die Beihilfefähigkeit der Auf-
wendungen festgelegt ist, bedarf es eines über das geregelte Beihilfeniveau
hinausgehenden Anspruchs, um zu gewährleisten, dass der verfassungsrechtli-
chen Fürsorgepflicht auch unter Berücksichtigung des pauschalierenden und
typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften im Einzelfall genügt wird.
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Das Oberverwaltungsgericht hat keine tatsächlichen Feststellungen dazu ge-
troffen, ob die Ablehnung der Gewährung weiterer Beihilfeleistungen für die An-
schaffung der Hörgeräte eine besondere Härte für den Kläger darstellt. Die Sa-
che ist daher an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit es die-
se Prüfung nachholen kann.
Vormeier
Stengelhofen
Dr. Störmer
Dr. Häußler
Dr. Fleuß
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Beihilfe
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BBhV a.F.
§ 2 Abs. 1 Nr. 2, § 6 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2,
Abs. 4 Satz 1, §§ 49, 50 Abs. 1
BBG
§§ 78, 80 Abs. 4
SGB V
§ 35 Abs. 5, § 36 Abs. 3, §§ 61, 62
GG
Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5
Stichworte:
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen; Hilfsmittel; Hörgerät; Beihilfeausschluss;
Ausschluss der Beihilfe; Ausschluss der Beihilfefähigkeit; Leistungsausschluss;
Beihilfebegrenzung; Begrenzung der Beihilfe; Begrenzung der Beihilfefähigkeit;
Leistungsbegrenzung; Höchstbetrag; Höchstbetrag für Hörgeräte; Höchstbe-
tragsregelung; Obergrenze; unzumutbare Belastung; unzumutbare Härte; be-
sondere Härte; Härtefall; Härtefallregelung; Vereinbarkeit mit höherrangigem
Recht; allgemeiner Gleichheitssatz; Alimentationspflicht; Fürsorgepflicht;
Analogie; analoge Anwendung.
Leitsätze:
1. § 80 Abs. 4 BBG verpflichtet den Verordnungsgeber nicht, sich bei der Rege-
lung von Höchstbeträgen an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch anzulehnen.
2. Die Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für die Anschaffung
von Hörgeräten auf einen Höchstbetrag ist sowohl mit dem allgemeinen Gleich-
heitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG als auch mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn
vereinbar.
Urteil des 5. Senats vom 2. April 2014 - BVerwG 5 C 40.12
I. VG Koblenz vom 02.05.2012 - Az.: VG 2 K 562/11 -
II. OVG Koblenz vom 23.11.2012 - Az.: OVG 10 A 10808/12.OVG -