Urteil des BVerwG vom 02.04.2014, 5 C 40.12

Entschieden
02.04.2014
Schlagworte
Fürsorgepflicht, Besondere Härte, Beihilfe, Höchstbetrag, Krankenversicherung, Nebenkosten, Analogie, Versorgung, Belastungsgrenze, Selbstkontrolle
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 5 C 40.12 OVG 10 A 10808/12.OVG

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 2. April 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Vormeier, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer, Dr. Häußler und Dr. Fleuß

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 23. November 2012 aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger begehrt die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen für die Anschaffung der ihm ärztlich verordneten zwei Hörgeräte.

2Er ist als Bundesbeamter im Ruhestand Versorgungsempfänger der Beklagten

mit einem Beihilfebemessungssatz von 70 v.H.

3Am 17. Januar 2011 beantragte der Kläger die Gewährung von Beihilfe für die

am selben Tag erfolgte Beschaffung von zwei Hörgeräten zu einem Preis von

jeweils 2 099 sowie für die Beschaffung von zwei Maßotoplastiken zu einem

Preis von jeweils 69 €. Der Rechnungsbetrag belief sich nach Abzug eines

Kundenrabatts auf 4 124,10 €. Mit Bescheid vom 26. Januar 2011 setzte die

Beklagte die Beihilfe insoweit auf einen Betrag von 1 435 fest. Sie stützte sich

auf die Höchstbetragsregelung des § 25 Abs. 1 Satz 2 der Bundesbeihilfeverordnung - BBhV - i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5, die die Beihilfefähigkeit der Auf-

wendungen für Hörgeräte, einschließlich der Nebenkosten, auf einen Betrag

von 1 025 je Ohr beschränkte.

4Auf die nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in

Höhe von 1 451,87 zu gewähren.

5Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Beklagten stattgegeben und

die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Aufwendungen

für beide Hörgeräte seien zwar grundsätzlich beihilfefähig, da sie im Sinne des

§ 6 Abs. 1 BBhV notwendig sowie wirtschaftlich angemessen und die Hörgeräte

- wie von § 25 Abs. 1 BBhV vorausgesetzt - erforderlich seien. Die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für Hörgeräte einschließlich der Nebenkosten sei

aber durch § 25 Abs. 1 Satz 2 BBhV i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 wirksam auf

1 025 je Ohr begrenzt. Diese Höchstbetragsregelung finde ihre Rechtsgrundlage in § 80 Abs. 4 Bundesbeamtengesetz. Sie verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Ebenso stehe sie mit der verfassungsrechtlich in Art. 33 Abs. 5 GG verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn in Einklang. Das Fehlen einer abstrakt-generellen Härtefallregelung für

die Fälle, in denen ein Beamter wegen der Höhe seiner Alimentation in nicht

mehr zumutbarer Weise mit krankheitsbedingten Aufwendungen belastet werde, ändere daran nichts. Denn unzumutbare Belastungen könnten, ohne dass

es auf das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke ankomme, bis zum

Erlass einer ausdrücklichen Regelung im Einzelfall durch die entsprechende

Anwendung der Belastungsgrenze des § 50 Abs. 1 BBhV vermieden werden.

Ob dem Kläger bei Anwendung der Belastungsgrenze eine weitere Beihilfe zustehe, sei in einem von ihm durch einen entsprechenden Antrag einzuleitenden

gesonderten Verwaltungsverfahren zu ermitteln. Einen solchen Antrag habe der

Kläger bisher nicht gestellt, so dass auch das (hilfsweise) auf Neubescheidung

gerichtete Begehren keinen Erfolg habe.

6Mit seiner Revision macht der Kläger Rechts- und Verfahrensfehler geltend. Er

rügt eine Verletzung des Art. 33 Abs. 5 GG. Eine Höchstbetragsregelung, die

- wie nach der hier noch maßgeblichen beihilferechtlichen Bestimmung - in den

typischen Fällen keine ausreichende Versorgung mit Hörgeräten gewährleiste,

verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Der für Hörgeräte festgesetzte Höchstbetrag von 1 025 je Ohr sei willkürlich und mit den tatsächlichen

durchschnittlichen Kosten für Hörgeräte nicht in Übereinstimmung zu bringen.

Dies stelle auch eine Art der Altersdiskriminierung dar, da Schwerhörigkeit eine

Erkrankung sei, die in der Regel im fortgeschrittenen Lebensalter auftrete. Das

angefochtene Urteil verletze zudem § 50 Abs. 1 BBhV. Diese Regelung könne

nicht analog angewandt werden, da es sowohl an einer planwidrigen Regelungslücke als auch an einer Vergleichbarkeit der Sachverhalte fehle. Erforderliche Hilfsmittel seien in der Regel erheblich teurer als nichtverschreibungspflichtige Arzneimittel. Darüber hinaus habe das Oberverwaltungsgericht das

Gebot der prozessualen Fairness verletzt und eine unzulässige Überraschungsentscheidung getroffen.

7Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

II

8Die Revision, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101

Abs. 2 VwGO), hat Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht 137

Abs. 1 Nr. 1 VwGO), soweit das Oberverwaltungsgericht entscheidungstragend

angenommen hat, § 50 Abs. 1 der Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar

2009 (BGBl I S. 326) in der hier anzuwendenden Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung vom 17. Dezember 2009

(BGBl I S. 3922) - BBhV - sei auf Aufwendungen, die den in der Bundesbeihilfeverordnung für Hörgeräte einschließlich Nebenkosten festgesetzten Höchstbetrag überstiegen, entsprechend anzuwenden. Vielmehr ist insoweit § 25

Abs. 4 Satz 1 BBhV analog heranzuziehen. Ob ein Anspruch auf die geltend

gemachte weitere Beihilfe bei Berücksichtigung dieser Vorschrift abzulehnen ist

und sich die Entscheidung somit aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig

erweist, kann der Senat mangels ausreichender Tatsachenfeststellungen nicht

entscheiden. Die Sache ist daher gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur

anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht

zurückzuverweisen. Damit bedarf es keiner Entscheidung über die von der Revision vorgebrachten Verfahrensrügen.

9Die Voraussetzungen für die geltend gemachte weitere Beihilfe, die sich aus § 2

Abs. 1 Nr. 2, § 6 Abs. 1 Satz 1 und § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. Ziff. 1 Anlage 5 BBhV ergeben, sind dem Grunde nach erfüllt. Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfe verlangt

wird (stRspr, vgl. Urteil vom 8. November 2012 - BVerwG 5 C 4.12 - Buchholz

270.1 § 22 BBhV Nr. 1 Rn. 12 m.w.N.). Maßgeblicher Zeitpunkt ist danach hier

der Tag der Rechnungsstellung des Hörgeräteakustikers am 17. Januar 2011.

Nach den genannten Bestimmungen haben Versorgungsempfänger einen Anspruch auf Beihilfe zu den notwendigen und wirtschaftlich angemessenen Aufwendungen für ein ärztlich verordnetes Hilfsmittel, das im Einzelfall erforderlich

ist, um den Erfolg der Krankenbehandlung zu sichern, einer drohenden Behinderung vorzubeugen oder eine Behinderung auszugleichen. Das Hilfsmittel

muss zudem in Anlage 5 BBhV genannt sein. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen steht zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Zu entscheiden ist allein

darüber, ob die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für die Anschaffung von

Hörgeräten einschließlich der Nebenkosten zum maßgeblichen Zeitpunkt wirksam auf den Höchstbetrag von 1 025 je Ohr beschränkt war. Das war der Fall.

Ein Ausschluss - oder wie hier - eine Begrenzung der Beihilfefähigkeit stellt sich

als Einschränkung des im Beihilferecht verankerten Grundsatzes dar, dass Beihilfe gewährt wird, soweit die Aufwendungen notwendig und angemessen sind

(vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 BBhV). Sie bedürfen deshalb in formeller Hinsicht einer

ausdrücklichen Rechtsgrundlage (1.) und müssen in materieller Hinsicht mit

höherrangigem Recht vereinbar sein (2.) (vgl. Urteile vom 8. November 2012

a.a.O. Rn. 17 und vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 28.08 - Buchholz 270 § 6

BhV Nr. 19 Rn. 14 m.w.N.).

101. § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV bestimmt, dass die notwendigen und angemessenen Aufwendungen für die Anschaffung ärztlich verordneter Hörgeräte, einschließlich der Nebenkosten bis zu 1 025 je Ohr ge-

gebenenfalls zuzüglich der Aufwendungen einer medizinisch notwendigen

Fernbedienung beihilfefähig sind.

11Diese Verordnungsregelung beruht auf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Verordnungsermächtigung. Denn sie wurde auf der Grundlage des § 80

Abs. 4 Bundesbeamtengesetz - BBG - vom 5. Februar 2009 (BGBl I S. 160) in

der rückwirkend zum 1. Januar 2009 in Kraft getretenen Fassung des Gesetzes

vom 14. November 2011 (BGBl I S. 2219) erlassen. Danach regelt das Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt, dem

Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium der Verteidigung

und dem Bundesministerium für Gesundheit durch Rechtsverordnung die Einzelheiten der Beihilfegewährung, insbesondere der Höchstbeträge, des völligen

oder teilweisen Ausschlusses von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln in Anlehnung

an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch und der Berücksichtigung von Kindern.

Von dieser Verordnungsermächtigung ist die in Rede stehende Höchstbetragsregelung gedeckt. Konkrete inhaltliche Vorgaben für die Festlegung und Ausgestaltung der Höchstbeträge sind der Verordnungsermächtigung nicht zu entnehmen. Sie verpflichtet den Verordnungsgeber insbesondere nicht, sich insoweit an den Regelungen des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung

(z.B. § 36 Abs. 3 i.V.m. § 35 Abs. 5 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch - SGB V -

in der Fassung des Gesetzes vom 20. Dezember 1988 I S. 2477>, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. März 2014 I S. 261>), zu orientieren. Dafür sprechen bereits deutlich der Wortlaut des § 80 Abs. 4 BBG und

dessen binnensystematische Gliederung. Nach dem Satzbau bezieht sich das

Gebot, sich an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch anzulehnen, nur auf den

ebenfalls beispielhaft aufgezählten völligen oder teilweisen Ausschluss von

Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln, nicht aber auf Höchstbeträge. Dieser Befund wird

durch den in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck kommenden Willen des

Gesetzgebers bestätigt. In der Gesetzesbegründung zu § 80 Abs. 4 BBG wird

zwischen der Festlegung von Höchstbeträgen und dem Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln unterschieden. Die entsprechenden

Regelungen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch werden dabei - wie sich aus

dem Wort „insoweit“ erschließt - allein im Hinblick auf die dem Verordnungsgeber eingeräumte Möglichkeit in Bezug genommen, die Beihilfefähigkeit von Arz-

nei-, Heil- und Hilfsmitteln auszuschließen. Nur „insoweit“ soll sichergestellt

werden, dass für die Beihilfe das gleiche Leistungsprogramm wie für gesetzlich

Krankenversicherte gilt (vgl. BTDrucks 16/70769 S. 119).

122. Die Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte auf den Höchstbetrag des

§ 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV verletzt weder den allgemeinen Gleichheitssatz (a) noch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (b).

13a) Die Höchstbetragsregelung für Hörgeräte ist mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Sie beruht auf einer angesichts der

Begrenzung der Beihilfefähigkeit geforderten (vgl. Urteil vom 28. Mai 2009

a.a.O.) inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG standhaltenden

Rechtfertigung (aa). Der Vergleich mit den Regelungen der gesetzlichen Krankenversicherung kann keinen Gleichheitsverstoß begründen (bb). Eine gleichheitswidrige Benachteiligung älterer Beihilfeberechtigter gegenüber jüngeren

Beihilfeberechtigten liegt nicht vor (cc).

14aa) Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich

Gleiches gleich zu behandeln, stellt es aber dem Normgeber frei, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine

Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Je nach Regelungsgegenstand und

Differenzierungsmerkmalen ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz

unterschiedliche Grenzen für den Normgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis

zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen können (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118,

79 <100> und vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 - BVerfGE 129, 49 <68>

m.w.N.). Knüpft die Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d.h.

von den Betroffenen gar nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte an oder hängt sie von freiwilligen Entscheidungen

der Betroffenen ab, hat der Normgeber grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum. Ein Gleichheitsverstoß ist nur dann anzunehmen, wenn sich im Hinblick auf die Eigenart des geregelten Sachbereiches ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung schlechthin nicht finden lässt, die Regelung also

willkürlich erscheint. Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unter-

liegt der Normgeber dagegen regelmäßig engen rechtlichen Bindungen. Dies

gilt auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom

13. März 2007 a.a.O. m.w.N.). Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz

kann in diesen Fällen schon dann angenommen werden, wenn für die Differenzierung keine Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie

die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können. Für beide Fallgruppen gilt,

dass die vom Normgeber für eine Differenzierung im Beihilferecht angeführten

Gründe auch vor der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn

Bestand haben müssen, in der die Beihilfe ihre Grundlage hat (vgl. zu Vorstehendem insgesamt Urteile vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 5 C 3.12 -

Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43 Rn. 29 und vom 5. Mai 2010 - BVerwG 2 C

12.10 - ZBR 2011, 126 Rn. 10 f. jeweils m.w.N.). Zwar begründet die Durchbrechung einer vom Gesetz selbst statuierten Sachgesetzlichkeit für sich genommen noch keine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG. Sie kann jedoch ein Indiz für

eine objektiv willkürliche Regelung oder das Fehlen eines nach Art und Gewicht

hinreichenden Rechtfertigungsgrundes darstellen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. September 2009 - 1 BvR 2275/07 - ZOV 2009, 291 <295>

m.w.N.). Solange der Gesetzgeber am gegenwärtig praktizierten „Mischsystem“

aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzender Beihilfe festhält, ist daher eine

Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes indiziert, wenn eine bestimmte

Regelung die im Beihilfesystem angelegte Sachgesetzlichkeit, dass notwendige

und angemessene Aufwendungen beihilfefähig sind, ohne zureichenden Grund

verlässt.

15Hieran gemessen ist der für Hörgeräte in § 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der

Anlage 5 BBhV festgesetzte Höchstbetrag nicht als willkürlich zu beanstanden.

Der Senat ist auf eine Willkürprüfung beschränkt, da dieser Betrag an sachliche

Unterschiede zwischen den in Anlage 5 BBhV genannten Hilfsmitteln anknüpft

und hierdurch auch keine mittelbare Ungleichbehandlung von Personengruppen

bewirkt wird. Die durch den Höchstbetrag bedingte Leistungsbegrenzung beruht

auf einem auch unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht plausiblen und sachlich vertretbaren Grund. Bei der Entscheidung, ob und für welche Hilfsmittel im

Einzelnen die notwendigen und angemessenen Anschaffungskosten nur bis zu

einer bestimmten Obergrenze als beihilfefähig anerkannt und demzufolge die

Beihilfeberechtigten gegebenenfalls mit einem Teil dieser Kosten belastet werden, steht dem Normgeber ein Gestaltungsspielraum zu (vgl. Urteile vom

28. April 2011 - BVerwG 2 C 51.08 - ZBR 2011, 379 Rn. 14 und vom 31. Januar

2002 - BVerwG 2 C 1.01 - Buchholz 237.0 § 101 BaWüLBG Nr. 1 S. 2 f.). Die

Festlegung des in Rede stehenden Höchstbetrages für Hörgeräte überschreitet

diesen Spielraum nicht. Sie erlaubt in einer Vielzahl von Fällen die Anschaffung

medizinisch notwendiger und technisch hochwertiger Hörgeräte. Soweit eine

Zuzahlung erforderlich ist, liegt dem Höchstbetrag erkennbar die willkürfreie

Wertung zugrunde, dass es sich insoweit um hochpreisige Hilfsmittel handelt,

die im Allgemeinen eine längere Lebensdauer aufweisen und nicht in kürzeren

Abständen angeschafft werden müssen. Demzufolge verteilt sich eine etwaige

den Beihilfeberechtigten treffende finanzielle Belastung rechnerisch auf mehrere Jahre, sodass dieser regelmäßig in der Lage sein wird, hierfür eine entsprechende Eigenvorsorge zu treffen.

16bb) Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich auch nicht damit begründen, dass gesetzlich Krankenversicherte nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2009 - B 3 KR 20/08 R - BSGE

105, 170) einen Anspruch auf kostenfreie Versorgung mit einem Hörgerät haben, das einen im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung festgelegten

Festbetrag übersteigt, wenn eine objektiv ausreichende Versorgung zum Festbetrag unmöglich ist. Unabhängig davon, ob hier überhaupt ein solcher Fall vorliegt, wird das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG in der Regel und so auch hier durch Unterschiede in der Leistungsgewährung nach den

Beihilfevorschriften des Bundes und den Vorschriften des Fünften Buches Sozialgesetzbuch nicht verletzt. Denn die Krankheitsvorsorge aufgrund von Beihilfe und ergänzender Privatversicherung unterscheidet sich im Hinblick auf die

verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen, das Leistungsspektrum und die Leistungsformen grundlegend von der

gesetzlichen Krankenversicherung (vgl. Urteil vom 5. Mai 2010 a.a.O. Rn. 17

m.w.N.).

17cc) Die höhenmäßige Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte benachteiligt - entgegen der Auffassung des Klägers - auch nicht gleichheitswidrig Beihilfeberechtigte „im fortgeschrittenen Lebensalter“ gegenüber jüngeren Beihilfeberechtigten. Sie unterscheidet nicht zwischen diesen beiden Personengruppen,

sondern gilt unterschiedslos für alle Beihilfeberechtigten. Mithin wird der Beihilfeanspruch für ältere Beihilfeberechtigte nicht von anderen als den für jedermann geltenden Voraussetzungen abhängig gemacht. Zwar kann auch eine

gesetzliche Regelung, deren Wortlaut eine Ungleichbehandlung vermeidet,

dann dem Gleichheitssatz widersprechen, wenn sich aus ihrer praktischen

Auswirkung eine offenbare und sachlich nicht mehr zu rechtfertigende Ungleichheit ergibt und diese ungleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche

Gestaltung zurückzuführen ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Dezember 1968

- 2 BvE 1, 3 und 5/67 - BVerfGE 24, 300 <358> und Beschluss vom 9. August

1978 - 2 BvR 831/76 - BVerfGE 49, 148 <165>). Diese Voraussetzungen liegen

hier jedoch nicht vor. Es ist bereits nicht offensichtlich, dass die Begrenzung der

Beihilfefähigkeit für Hörgeräte typischerweise und damit in aller Regel einen

Kreis von Beihilfeberechtigten in der Weise betrifft, dass eine Art. 3 Abs. 1 GG

zuwiderlaufende „Altersdiskriminierung“ - wie sie der Kläger geltend macht - in

Erwägung gezogen werden könnte.

18b) Die Höchstbetragsregelung für Hörgeräte muss mit der Fürsorgepflicht des

Dienstherrn, die auf Bundesebene einfachgesetzlich in § 78 BBG normiert und

als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33

Abs. 5 GG verfassungsrechtlich verankert ist (vgl. Urteil vom 13. Dezember

2012 a.a.O. Rn. 15 ff.), in Einklang stehen (aa). Dabei kann hier offenbleiben,

ob die Bundesbeihilfeverordnung in Bezug auf die Leistungsbegrenzung gemäß

§ 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV den Anforderungen der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht nur dann in vollem Umfang gerecht wird,

wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten im Einzelfall vorhält. Denn an einer solchen Härtefallregelung mangelt es

hier nicht (bb).

19aa) Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie fordert, dass der Dienstherr den

amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten bzw. Versorgungsempfänger und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit,

Pflegebedürftigkeit, Geburt oder Tod sicherstellt. Ob er diese Pflicht über eine

entsprechende Bemessung der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse

oder in sonst geeigneter Weise erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner

Entscheidung überlassen (stRspr, vgl. z.B. Urteile vom 10. Oktober 2013

- BVerwG 5 C 32.12 - zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen Rn. 24 =

NVwZ-RR 2014, 240 <242>; vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 5 C 3.12 -

Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43 Rn. 18; vom 28. April 2011 - BVerwG 2 C

51.08 - ZBR 2011, 379 Rn. 14 und vom 28. Mai 2008 - BVerwG 2 C 1.07 -

Buchholz 237.8 § 90 RhPLBG Nr. 4 Rn. 25 jeweils m.w.N.). Für die genannten

besonderen Belastungssituationen wird die Fürsorgepflicht grundsätzlich abschließend durch die Beihilfevorschriften konkretisiert (stRspr, vgl. z.B. Urteil

vom 10. Oktober 2013 a.a.O. Rn. 25 m.w.N.). Im Bereich der Krankenvorsorge

verpflichtet sie den Dienstherrn, den Beamten bzw. Versorgungsempfänger von

in Hinblick auf seine Alimentation unzumutbaren und unabwendbaren Belastungen freizuhalten (vgl. Beschluss vom 22. März 2005 - BVerwG 2 B 9.05 -),

gebietet aber keine lückenlose Erstattung aller krankheitsbedingten Kosten.

Daher ist der Dienstherr aus Gründen der Fürsorgepflicht grundsätzlich nicht

gehindert, im Rahmen der nach medizinischer Einschätzung behandlungsbedürftigen Leiden Unterschiede zu machen und die Beihilfefähigkeit aus triftigen

Gründen zu beschränken oder ganz auszuschließen (stRspr, vgl. z.B. Urteile

vom 13. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 19; vom 24. Februar 2011 - BVerwG

2 C 9.10 - USK 2011, 88 Rn. 15 und vom 28. Mai 2008 a.a.O. Rn. 25 f. sowie

Beschluss vom 18. Januar 2013 - BVerwG 5 B 44.12 - juris Rn. 8, jeweils

m.w.N.). Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat der Dienstherr, wenn er sich -

wie nach dem gegenwärtig praktizierten System - entscheidet, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge ergänzend hinzutreten,

und dabei für bestimmte krankheitsbedingte Aufwendungen einen Leistungsausschluss oder eine Leistungsbegrenzung vorsieht, dafür zu sorgen, dass der

Beamte bzw. Versorgungsempfänger nicht mit erheblichen finanziellen Kosten

belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation und eine zumutbare Eigenvorsorge nicht bewältigen kann. Geschieht dies nicht und führt eine Beschrän-

kung zu unzumutbaren Belastungen, ist der nicht zur Disposition des Dienstherrn stehende Wesenskern der Fürsorgepflicht mit der Folge betroffen, dass

die Beihilfefähigkeit nicht ausgeschlossen oder begrenzt werden darf (vgl. Urteil

vom 13. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 21 m.w.N.).

20bb) Es kann hier dahinstehen, ob und in wie vielen Fällen die mit dem Höchstbetrag verbundene Begrenzung der Beihilfefähigkeit für Hörgeräte ausnahmsweise zu einer unzumutbaren Belastung der Beihilfeberechtigten führt. Ferner

muss nicht entschieden werden, ob der Verordnungsgeber aus Gründen der

verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht für solche Fälle normative Vorkehrungen

treffen musste. Ebenso kann offenbleiben, ob die Leistungsbegrenzung gemäß

§ 25 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Ziff. 1 der Anlage 5 BBhV ohne eine abstraktgenerelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten insgesamt oder nur

teilweise unwirksam gewesen ist. Denn selbst wenn es einer Härtefallregelung

bedurfte, fehlte es zu dem entscheidungserheblichen Zeitpunkt an einer solchen nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar Bundesrecht verletzt, soweit

es der Sache nach § 50 Abs. 1 BBhV analog angewandt hat ((1)). Eine etwaige

Regelungslücke war aber durch analoge Anwendung des § 25 Abs. 4 Satz 1

BBhV zu schließen ((2)).

21(1) Eine Analogie zu § 50 Abs. 1 BBhV scheidet aus. Jede Art der gesetzesimmanenten richterlichen Rechtsfortbildung - hier die Analogie - setzt eine Regelungslücke im Sinne einer planwidrigen Unvollständigkeit des Gesetzes - hier im

materiellen Sinne - voraus. Ob eine Regelungslücke vorliegt, ist danach zu beurteilen, ob die vom Regelungsprogramm des Verordnungsgebers erfassten

Fälle in den Vorschriften der Verordnung tatsächlich Berücksichtigung gefunden

haben. Sie ist zu bejahen, wenn festzustellen ist, dass der Wortlaut der Verordnungsregelungen nicht alle Fälle erfasst, die nach deren Sinn und Zweck erfasst sein sollten (vgl. z.B. für Gesetze im formellen Sinne Urteil vom 12. September 2013 - BVerwG 5 C 35.12 - zur Veröffentlichung in Buchholz vorgesehen Rn. 27 = DVBl 2014, 307 <309> m.w.N.). Darüber hinaus ist eine vergleichbare Sach- und Interessenlage erforderlich. Die Bundesbeihilfeverordnung weist zwar für Härtefälle, die sich aus der Anwendung der Höchstbetragsregelung für Hörgeräte ergeben, eine planwidrige Regelungslücke auf ((a)). Die

Sach- und Interessenlage in derartigen Fällen ist indessen nicht die gleiche, die

der in § 50 Abs. 1 BBhV getroffenen Regelung zugrunde liegt ((b)).

22(a) Die hier anzuwendende Bundesbeihilfeverordnung vom 13. Februar 2009 in

der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Bundesbeihilfeverordnung vom 17. Dezember 2009 war lückenhaft. Sie traf - was zwischen den Beteiligten nicht im Streit steht - für den in Rede stehenden Sachverhalt keine

ausdrückliche Härtefallregelung. Allerdings war ihr zu entnehmen, dass den

Beihilfeberechtigten nach dem Plan des Verordnungsgebers ausnahmsweise

ein über das geregelte Beihilfeniveau hinausgehender Anspruch zugestanden

werden soll, wenn und soweit sie infolge eines teilweisen oder vollständigen

Ausschlusses der Beihilfefähigkeit mit Kosten belastet blieben, die ihre finanziellen Möglichkeiten erheblich übersteigen. Dafür sprechen die bereits in der

hier anzuwendenden Fassung enthaltenen zahlreichen Härtefallregelungen für

andere Konstellationen. So sind beispielsweise nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2

BBhV andere (als notwendige und wirtschaftlich angemessene) Aufwendungen

ausnahmsweise beihilfefähig, soweit die Ablehnung der Beihilfe im Hinblick auf

die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG eine besondere Härte darstellen würde.

Darüber hinaus regelt § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV, dass getätigte Aufwendungen

für Hilfsmittel und Geräte zur Selbstbehandlung und Selbstkontrolle im Sinne

des § 25 Abs. 1 Satz 1 BBhV, die weder in Anlage 5 oder 6 aufgeführt noch mit

den aufgeführten Gegenständen vergleichbar sind, ausnahmsweise beihilfefähig sind, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG notwendig ist. Des Weiteren sieht § 31 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 BBhV vor, dass Fahrtkosten

einschließlich Flugkosten anlässlich von Behandlungen außerhalb der Europäischen Union ausnahmsweise beihilfefähig sind, soweit sie aus zwingenden medizinischen Gründen im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG erforderlich sind. In dieselbe Richtung weist § 41 Abs. 3 BBhV, wonach das Bundesministerium des Innern die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Maßnahmen zur Früherkennung, Überwachung und Verhütung von Erkrankungen,

die nicht nach anderen Vorschriften dieser Verordnung beihilfefähig sind, in

Verwaltungsvorschriften für diejenigen Fälle ausnahmsweise zulassen kann, in

denen die Gewährung von Beihilfe im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78

BBG notwendig ist. Ebenso bestimmt § 47 Abs. 1 BBhV, dass die oberste

Dienstbehörde oder eine von ihr bestimmte Behörde im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG den Bemessungssatz für Aufwendungen anlässlich

einer Dienstbeschädigung angemessen erhöhen kann, soweit nicht bereits Ansprüche nach dem Bundesversorgungsgesetz bestehen; gemäß § 47 Abs. 3

Satz 1 BBhV kann sie den Bemessungssatz in weiteren besonderen Ausnahmefällen im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern angemessen erhöhen, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG

zwingend geboten ist. Dass der Verordnungsgeber die angeführten Regelungen

nicht als abschließend und demzufolge den Höchstbetrag für Hörgeräte nicht

als starre Obergrenze verstanden hat, zeigt sich daran, dass er in die am

20. September 2012 in Kraft getretene Dritte Verordnung zur Änderung der

Bundesbeihilfeverordnung vom 8. September 2012 (BGBl I S. 1935) - BBhV

n.F. - eine ausdrückliche Härtefallregelung für Hörgeräte aufgenommen hat.

Nach Ziff. 8.8 der Anlage 11 zu § 25 Abs. 1 und 4 BBhV n.F. kann der Höchstbetrag für Hörgeräte überschritten werden, soweit dies erforderlich ist, um eine

ausreichende Versorgung bei beidseitiger an Taubheit grenzender Schwerhörigkeit oder bei vergleichbar schwerwiegenden Sachverhalten zu gewährleisten.

Zudem hat der Verordnungsgeber mit § 6 Abs. 7 Satz 1 BBhV n.F. eine allgemeine Härtefallregelung geschaffen.

23(b) Eine Analogie scheidet jedoch aus, weil der hier zu beurteilende Sachverhalt

mit dem von § 50 Abs. 1 BBhV erfassten Sachverhalt nicht vergleichbar ist. Der

Verordnungsgeber wollte mit §§ 49 und 50 BBhV die Maßnahmen des zum

1. Januar 2004 in Kraft getretenen Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Modernisierungsgesetz - GMG -) vom 14. November 2003 (BGBl I S. 2190) wirkungsgleich auf den Beihilfebereich übertragen. Die Beihilfeberechtigten sollten in entsprechender Weise wie die gesetzlich

Krankenversicherten zur Kostentragung herangezogen werden. Dementsprechend sieht § 49 BBhV vergleichbar der Regelung der gesetzlichen Krankenversicherung über die Zuzahlungspflicht 61 SGB V) einen Abzug von Eigenbehalten vor (vgl. Begründung des Entwurfs der Bundesbeihilfeverordnung,

Stand: 2. April 2007, S. 34). § 50 Abs. 1 BBhV setzt daneben die Regelung der

gesetzlichen Krankenversicherung über die Begrenzung der Zuzahlungspflicht

62 SGB V) um (vgl. Begründung des Entwurfs der Beihilfeverordnung a.a.O.

S. 36). Danach sind auf Antrag Eigenbehalte nach § 49 BBhV von den beihilfefähigen Aufwendungen oder der Beihilfe für ein Kalenderjahr nicht abzuziehen,

soweit sie die Belastungsgrenze nach Satz 4, d.h. zwei oder ein Prozent der

jährlichen Einnahmen nach § 39 Abs. 3 Satz 3 bis 7 BBhV, übersteigen. Im Unterschied dazu geht es bei der Gewährung einer über das geregelte Beihilfeniveau hinausgehenden Leistung nicht darum, eine wirkungsgleiche Belastung

zwischen Beihilfeberechtigten und gesetzlich Krankenversicherten herzustellen.

Die Einräumung eines Beihilfeanspruchs über den festgelegten Höchstbetrag

hinaus dient allein der Erfüllung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn im Einzelfall.

24(2) Die planwidrige Regelungslücke ist mit Blick auf die vergleichbare Sach- und

Interessenlage durch entsprechende Heranziehung des § 25 Abs. 4 Satz 1

BBhV zu schließen.

25Nach § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV sind getätigte Aufwendungen für Hilfsmittel und

Geräte zur Selbstbehandlung und Selbstkontrolle im Sinne des Absatzes 1

Satz 1, die weder in Anlage 5 oder 6 aufgeführt noch mit den aufgeführten Gegenständen vergleichbar sind, ausnahmsweise beihilfefähig, wenn dies im Hinblick auf die Fürsorgepflicht nach § 78 BBG notwendig ist. Die Entscheidung

hierüber ist von Amts wegen in dem durch Beihilfeantrag eingeleiteten Verfahren zu treffen. Bei wertender Betrachtung macht es aus der Sicht der Fürsorgepflicht keinen sachlichen Unterschied, ob bei der Anschaffung von Hilfsmitteln

der vollständige Ausschluss der Beihilfefähigkeit oder deren höhenmäßige Begrenzung zu einer unzumutbaren finanziellen Belastung der Beihilfeberechtigten führt. Sowohl in den in § 25 Abs. 4 Satz 1 BBhV geregelten Fallkonstellationen als auch in dem nicht geregelten Fall, dass für ein in der Anlage 5 genanntes Hilfsmittel ein Höchstbetrag als Obergrenze für die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen festgelegt ist, bedarf es eines über das geregelte Beihilfeniveau

hinausgehenden Anspruchs, um zu gewährleisten, dass der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht auch unter Berücksichtigung des pauschalierenden und

typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften im Einzelfall genügt wird.

26Das Oberverwaltungsgericht hat keine tatsächlichen Feststellungen dazu getroffen, ob die Ablehnung der Gewährung weiterer Beihilfeleistungen für die Anschaffung der Hörgeräte eine besondere Härte für den Kläger darstellt. Die Sache ist daher an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit es diese Prüfung nachholen kann.

Vormeier Stengelhofen Dr. Störmer

Dr. Häußler Dr. Fleuß

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Beihilfe Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BBhV a.F. § 2 Abs. 1 Nr. 2, § 6 Abs. 1 Satz 1, § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 4 Satz 1, §§ 49, 50 Abs. 1 BBG §§ 78, 80 Abs. 4 SGB V § 35 Abs. 5, § 36 Abs. 3, §§ 61, 62 GG Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5

Stichworte:

Beihilfefähigkeit von Aufwendungen; Hilfsmittel; Hörgerät; Beihilfeausschluss; Ausschluss der Beihilfe; Ausschluss der Beihilfefähigkeit; Leistungsausschluss; Beihilfebegrenzung; Begrenzung der Beihilfe; Begrenzung der Beihilfefähigkeit; Leistungsbegrenzung; Höchstbetrag; Höchstbetrag für Hörgeräte; Höchstbetragsregelung; Obergrenze; unzumutbare Belastung; unzumutbare Härte; besondere Härte; Härtefall; Härtefallregelung; Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht; allgemeiner Gleichheitssatz; Alimentationspflicht; Fürsorgepflicht; Analogie; analoge Anwendung.

Leitsätze:

1. § 80 Abs. 4 BBG verpflichtet den Verordnungsgeber nicht, sich bei der Regelung von Höchstbeträgen an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch anzulehnen.

2. Die Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für die Anschaffung von Hörgeräten auf einen Höchstbetrag ist sowohl mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG als auch mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vereinbar.

Urteil des 5. Senats vom 2. April 2014 - BVerwG 5 C 40.12

I. VG Koblenz vom 02.05.2012 - Az.: VG 2 K 562/11 - II. OVG Koblenz vom 23.11.2012 - Az.: OVG 10 A 10808/12.OVG -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil