Urteil des BVerwG vom 10.04.2003

Untersuchungshaft, Kostenersatz, Strafbare Handlung, Mittellosigkeit

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 5 C 4.02

VGH 7 S 2825/99

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 10. April 2003

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S ä c k e r

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht S c h m i d t , Dr. R o t h k e g e l ,

Dr. F r a n k e und Prof. Dr. B e r l i t

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

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Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom

5. Dezember 2001 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an

den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung

vorbehalten.

G r ü n d e :

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Kostenersatz für Sozialhilfe, welche der

Beklagte der geschiedenen Ehefrau des Klägers und den drei aus dieser Ehe hervorgegan-

genen Kindern gewährt hat.

Der Kläger war seit 1982 in der Verwaltung von Eigentumswohnungen tätig und dabei Mitge-

sellschafter einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts, die später in eine OHG umgewandelt

wurde. Die Geschäfte wurden wegen fehlender Buchhaltung bei zunehmendem Geschäfts-

volumen nicht mehr ordnungsgemäß abgewickelt, die Geschäftsbereiche wurden nicht ord-

nungsgemäß getrennt, ausstehende Zahlungen wurden nicht beigetrieben und offene Darle-

hen nicht getilgt. Es kam zur Überschuldung der Gesellschaft und zum Vermögensverfall;

gegen den Kläger und seinen Mitgesellschafter wurden strafrechtliche Ermittlungen eingelei-

tet.

Am 28. Juli 1993 wurde der Kläger verhaftet und in Untersuchungshaft genommen, aus der

er erst ein Jahr später - am 20. Juli 1994 - entlassen wurde. Vom 7. September bis zum

5. Oktober 1993 wurde die Untersuchungshaft zur Vollstreckung einer Ersatzfreiheitsstrafe

unterbrochen, welche an Stelle einer vom Amtsgerichts W. mit Urteil vom 13. Juli 1993 ver-

hängten Geldstrafe wegen fahrlässiger Trunkenheit im Verkehr in Höhe von 30 Tagessätzen

zu je 90 DM getreten war, da der Kläger nicht in der Lage war, die Geldstrafe zu bezahlen.

Mit Urteil vom 31. März 1998 hat das Landgericht M. den Kläger wegen Untreue in 142 Fäl-

len, wegen Betruges in zwei Fällen, wegen Verletzung der Buchführungspflicht in zwei Fäl-

len, wegen Bankrotts in vier Fällen sowie wegen verspäteter Konkursanmeldung zu einer

Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren verurteilt, die zur Bewährung ausgesetzt wurde.

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Bereits 1994 war der Beklagte nach der Entlassung des Klägers aus der Untersuchungshaft

an ihn herangetreten und hatte mit Schreiben vom 11. August 1994 mitgeteilt, dass er der

früheren Ehefrau des Klägers und den drei Kindern seit September 1993 laufende Hilfe zum

Lebensunterhalt gewähre. Gemäß § 91 BSHG sei der Unterhaltsanspruch auf den Sozialhil-

feträger übergegangen. Der Kläger wurde aufgefordert, Auskunft über seine persönlichen

und wirtschaftlichen Verhältnisse zu erteilen, um seine Unterhaltsfähigkeit feststellen zu kön-

nen. Mit Schreiben vom 27. Juli 1995 wurde ihm mitgeteilt, dass beabsichtigt sei, ihn wegen

der Sozialhilfeaufwendungen gemäß § 92 a BSHG in Anspruch zu nehmen.

Mit Bescheid vom 5. November 1996 zog der Beklagte den Kläger in Höhe von insgesamt

29 806,49 DM zum Ersatz der Sozialhilfeleistungen für die Zeit vom 1. September 1993 bis

zum 31. Dezember 1994 heran. Der Kläger habe den Ausfall der Unterhaltsleistungen durch

seine Inhaftierung mindestens grob fahrlässig herbeigeführt. Der Widerspruch des Klägers

wurde mit der Begründung zurückgewiesen, er habe sich sozialwidrig verhalten, indem er

durch seine Straftaten die Sozialhilfedürftigkeit der Unterhaltsberechtigten zumindest grob

fahrlässig herbeigeführt habe. Wegen zwischenzeitlicher Verbuchung von Einnahmen wurde

der zu erstattende Gesamtaufwand auf 29 015,44 DM festgesetzt (Widerspruchsbescheid

vom 17. Juli 1997).

Auf die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide

aufgehoben, soweit mehr als 29 015,44 DM vom Kläger gefordert wurden und bei der Be-

rechnung des Kostenersatzes der Garantiebetrag nach den Sozialhilferichtlinien Nr. 92 a.04

i.V.m. Nr. 85.23 nicht berücksichtigt wurde, im Übrigen aber die Klage abgewiesen (Urteil

vom 19. März 1999). Der Verwaltungsgerichtshof hingegen hat die angefochtenen Beschei-

de in entsprechender Änderung des erstinstanzlichen Urteils in vollem Umfang aufgehoben

(Urteil vom 5. Dezember 2001). Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

Bei dem Ersatzanspruch nach § 92 a Abs. 1 BSHG handele es sich um einen quasi-delikti-

schen Anspruch, der von einem schuldhaften Verhalten des Ersatzpflichtigen abhänge. Die

Gewährung von Sozialhilfe müsse objektiv sozialwidrig herbeigeführt worden und der Er-

satzpflichtige müsse sich der Sozialwidrigkeit seines Verhaltens bewusst oder grob fahrläs-

sig nicht bewusst gewesen sein. Diese Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Für den Zeit-

raum vom 21. Juli bis 31. Dezember 1994, in dem der Kläger sich weder in Straf- noch in

Untersuchungshaft befunden habe, enthielten die angefochtenen Bescheide schon keine

Begründung, worin das sozialwidrige Verhalten des Klägers zu sehen sei. Für die Sozialhil-

fezahlungen in der Zeit der Untersuchungshaft (1. bis 6. September 1993 und 6. Oktober

1993 bis 20. Juli 1994) könne kein Kostenersatz geltend gemacht werden, weil nach verfas-

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sungsrechtlichen Gesichtspunkten für Untersuchungsgefangene bis zu einer rechtskräftigen

Verurteilung die Unschuldsvermutung gelte. Die Untersuchungshaft habe ausschließlich

strafverfahrenssichernde Funktion und stelle keine Schuldfeststellung dar; deshalb könne

der Sozialhilfeträger vor dem rechtskräftigen Abschluss eines Strafverfahrens eine Kostener-

satzforderung nicht auf einen derartigen Sachverhalt stützen. Die spätere strafrechtliche

Verurteilung sei für die Frage der Heranziehung zum Kostenersatz ohne Bedeutung, denn

maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bescheide sei der Zeit-

punkt der letzten Behördenentscheidung. Vor rechtskräftigem Abschluss des Strafverfahrens

sei die Heranziehung zum Kostenersatz wegen der Untersuchungshaft immer ein Bescheid

auf Verdacht und nicht auf gesicherter tatsächlicher Grundlage. Auch während der Inhaftie-

rung vom 7. September bis 5. Oktober 1993 zur Vollstreckung einer Geldstrafe wegen fahr-

lässiger Trunkenheit sei ein Kostenersatzanspruch nicht gegeben. Unter welchen Vorausset-

zungen die Verbüßung einer rechtskräftigen Freiheitsstrafe als sozialwidrig anzusehen sei,

könne dahinstehen, denn im vorliegenden Fall handele es sich lediglich um eine Ersatzfrei-

heitsstrafe aufgrund des Umstandes, dass der Kläger nicht in der Lage gewesen sei, eine

verhängte Geldstrafe zu bezahlen. Er sei mithin in dieser Zeit nicht in Haft gewesen, weil er

eine strafbare Handlung begangen habe, sondern weil er mittellos gewesen sei. Mittellosig-

keit stelle aber keine Sozialwidrigkeit i.S. von § 92 a BSHG dar. Für diesen Zeitabschnitt

könne ihm auch deshalb nicht der Vorwurf sozialwidrigen Verhaltens gemacht werden, weil

er während der Inhaftierung gearbeitet habe und das geringe Arbeitsentgelt nach dem Urteil

des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Juli 1998 (BVerfGE 98, 169) mit dem verfassungs-

rechtlichen Resozialisierungsgebot unvereinbar sei.

Mit der Revision, deren Gegenstand gemäß Schriftsatz vom 21. Januar 2002 zunächst aus-

drücklich auf den Zeitraum der Untersuchungshaft (1. bis zum 6. September 1993 und

6. Oktober 1993 bis 20. Juli 1994) beschränkt war, in der Revisionsbegründung vom

20. Februar 2002 aber auf den Zeitraum der Ersatzfreiheitsstrafe (7. September bis zum

5. Oktober 1993) erweitert worden ist, rügt der Beklagte die Verletzung des § 92 a BSHG.

Der Kläger und der Vertreter des Bundesinteresses unterstützen das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstan-

den erklärt.

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II.

Die Revision des Beklagten, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 141 Satz 1

i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschei-

den kann, ist zulässig und begründet. Das angefochtene Berufungsurteil verletzt Bundes-

recht. Das führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und mangels Entscheidungsreife zur

Zurückverweisung des Rechtsstreits an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2

VwGO).

1. Der Gegenstand der zunächst ausdrücklich auf die Zeit der Untersuchungshaft beschränk-

ten Revisionseinlegung konnte auch nach Ablauf der Einlegungsfrist mit der Revisionsbe-

gründung auf den Zeitraum der Ersatzfreiheitsstrafe erweitert werden. Da die Revision selbst

nur das angefochtene Urteil bezeichnen (§ 139 Abs. 1 Satz 3 VwGO) und erst die Revisi-

onsbegründung einen bestimmten Antrag enthalten muss (§ 139 Abs. 3 VwGO), ist es un-

schädlich, dass der Gegenstand der Revision erst mit der Revisionsbegründung erweitert

wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1991 - 3 C 6.89 - , NJW 1992, 703 <704> für den

umgekehrten Fall der nachträglichen Revisionsbeschränkung).

2. Zu Unrecht ist die Vorinstanz unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverfas-

sungsgerichts vom 26. März 1987 - 2 BvR 589/79, 740/81 und 284/85 - (BVerfGE 74, 358)

der Auffassung, der Beklagte sei durch die im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde und im Lichte

des Art. 6 Abs. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention auszulegende Unschulds-

vermutung gehindert, das der Untersuchungshaft vorausgehende Verhalten des Klägers so-

zialhilferechtlich als sozialwidrig zu bewerten, solange das Strafverfahren nicht rechtskräftig

abgeschlossen sei.

Die sozialhilferechtliche Bewertung eines bestimmten Handelns ist unabhängig davon, ob es

auch den Gegenstand eines Ermittlungs- oder Strafverfahrens bildet; dies gilt auch für die

Bewertung des Verhaltens als schuldhaft sozialwidrig einerseits, strafbar andererseits. Ein

anhängiges Strafverfahren und die Unschuldsvermutung hindern den Sozialhilfeträger daher

nicht an der eigenständig, nach sozialhilferechtlichen Kriterien vorzunehmenden Bewertung

eines Handelns nur deswegen, weil es zugleich nach strafrechtlichen Maßstäben in einem

Strafverfahren zu bewerten ist.

Der Vorwurf schuldhaft sozialwidrigen Verhaltens, der nach der Rechtsprechung des Bun-

desverwaltungsgerichts dem Haftungstatbestand des Kostenersatzanspruches gemäß

§ 92 a Abs. 1 BSHG als engem, deliktsähnlichem Ausnahmetatbestand zugrunde liegt (vgl.

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zu § 92 a Abs. 1 BSHG bzw. der Vorgängerbestimmung in § 92 Abs. 2 BSHG F. 1961 Urteile

vom 30. August 1967 - BVerwG 5 C 192.66 - , vom 24. Juni 1976

- BVerwG 5 C 41.74 - , vom 14. Januar 1982 - BVerwG 5 C 70.80 -

und vom 23. September 1999 - BVerwG 5 C 22.99 -

109, 331>), setzt nicht notwendig ein im Sinne des Rechts der unerlaubten Handlung

(§§ 823 ff. BGB) rechtswidriges oder ein strafbares Verhalten voraus (vgl. BVerwG, Urteil

vom 24. Juni 1976, a.a.O. S. 63; Urteil vom 14. Januar 1982, a.a.O. S. 320; Urteil vom

23. September 1999, a.a.O. S. 332), das dem Kläger erst nach erfolgter strafrechtlicher Ver-

urteilung vorgehalten werden könnte. Der spezifisch sozialhilferechtliche Vorwurf der Sozial-

widrigkeit ist nicht im Begehen einer Straftat, sondern darin begründet, dass der Betreffende

in - im Sinne eines objektiven Unwerturteils - zu missbilligender Weise sich selbst oder seine

unterhaltsberechtigten Angehörigen in die Lage gebracht hat, Sozialhilfe in Anspruch neh-

men zu müssen. Dementsprechend hat der Senat bereits entschieden, dass ein Tun (Unter-

lassen) einen Anspruch des Trägers der Sozialhilfe auf Kostenersatz (auch) dann begründet,

wenn es aus der Sicht der Gemeinschaft, die - was die Sicherung von Mitteln für eine Hilfe-

leistung in Notlagen angeht - eine Solidargemeinschaft ist, zu missbilligen ist (BVerwG, Urtei-

le vom 14. Januar 1982, a.a.O. S. 321, und vom 23. September 1999, a.a.O. S. 333). Ob ein

Verhalten sozialwidrig ist, ist dann nach den Umständen des Einzelfalles zu beurteilen. Es

muss eine spezifische Beziehung zwischen dem Verhalten selbst und dem Erfolg bestehen,

um das Verhalten selbst als "sozialwidrig" bewerten zu können. Voraussetzung ist weiter,

dass Mittellosigkeit und Sozialhilfebedürftigkeit nicht nur tatsächlich eintreten, sondern dieser

Erfolg vorsätzlich oder grob fahrlässig herbeigeführt ist. Schuldhaft, d.h. vorsätzlich oder

grob fahrlässig im Sinne von § 92 a Abs. 1 Satz 1 BSHG verhält sich dabei nur, wer sich der

Sozialwidrigkeit seines Verhaltens bewusst oder grob fahrlässig nicht bewusst ist (BVerwG,

Urteil vom 23. September 1999, a.a.O. S. 333).

Mit Blick auf die Untersuchungshaft des Klägers bedeutet dies, dass sein fortgesetztes

rechtswidriges, gegebenenfalls strafbares geschäftliches Verhalten als sozialwidrige Verur-

sachung der Bedürftigkeit der unterhaltsberechtigten Angehörigen bewertet werden kann,

wenn dabei im Sinne grober Fahrlässigkeit die verkehrserforderliche Sorgfalt in besonders

schwerem Maße verletzt worden ist und der Kläger dasjenige nicht beachtet hat, was im ge-

gebenen Fall jedem einleuchten musste, wenn also für ihn vorhersehbar war, dass dieses

Verhalten ihn in Untersuchungshaft bringen konnte mit der Folge, dann wegen eigener Mit-

tellosigkeit unterhaltsbedürftigen Angehörigen keinen Unterhalt mehr zahlen zu können.

Maßgeblich für die Bewertung des Verhaltens des Klägers ist die konkrete Feststellung und

Würdigung der zur Inhaftierung führenden Umstände, welche dem Revisionsgericht verwehrt

ist. Als rechtlich maßgeblichen Bezugszeitpunkt für die Bewertung hat die Vorinstanz zutref-

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fend auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abgehoben, welcher hier in die

Zeit nach der Entlassung aus der Untersuchungshaft, aber vor der strafgerichtlichen Ent-

scheidung über die der Haft zugrunde liegenden Tatvorwürfe fällt. Dass die Beurteilung der

Sozialwidrigkeit eines Verhaltens bei laufendem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren das

Risiko birgt, dass sich später zusätzliche Erkenntnisse ergeben, macht die Beurteilung nicht

zu einer lediglich vorläufigen und steht der Heranziehung zum Kostenersatz nicht notwendig

entgegen. Gerade im Bereich von Wirtschaftsdelikten muss die Sozialhilfebehörde sich mit

einer Beurteilung auf der Basis der ihr zugänglichen Erkenntnisse begnügen können, da an-

dernfalls gerade in schwerwiegenden oder schwierigen Fällen, deren Aufklärung komplizierte

Ermittlungen voraussetzt, der Kostenersatzanspruch infolge der Dreijahresfrist des § 92 a

Abs. 3 Satz 1 BSHG bereits vor der Möglichkeit einer abschließenden Klärung erloschen

wäre. Für die Beurteilung, ob ein Verhalten, das von der Behörde als sozialwidrig bewertet

worden ist, einen Kostenersatzanspruch rechtfertigt, kommt es allein darauf an, ob die tat-

bestandlichen Voraussetzungen des § 92 a Abs. 1 BSHG im Zeitpunkt der letzten Behör-

denentscheidung vorgelegen haben. Nicht erforderlich ist hingegen, dass bereits in diesem

Zeitpunkt alle Erkenntnisse vorgelegen haben, die diese Beurteilung des den Hilfebedarf

auslösenden Verhaltens des Klägers als richtig stützen. Für die unabhängig von der straf-

rechtlichen Bewertung des Verhaltens des Klägers vorzunehmende gerichtliche Überprüfung

der Frage, ob die Behörde den unbestimmten Rechtsbegriff der Sozialwidrigkeit zutreffend

ausgelegt und einzelfallbezogen angewendet hat, können für die Beurteilung auch zusätzli-

che Erkenntnisse aus dem Strafverfahren herangezogen werden, wenn und soweit sie sich

auf Tatsachen und Vorgänge beziehen, die vor dem Zeitpunkt der letzten Behördenent-

scheidung liegen und im Wesentlichen denselben Lebenssachverhalt betreffen, den auch die

Behörde herangezogen hatte.

3. Auch die infolge der Verbüßung der Ersatzfreiheitsstrafe aus der im Jahre 1993 erfolgten

Verurteilung wegen einer Trunkenheitsfahrt eingetretene Hilfebedürftigkeit unterhaltsbedürf-

tiger Angehöriger des Klägers kann eine vorhersehbare und in den Vorwurf schuldhaft sozi-

alwidrigen Verhaltens einzubeziehende Handlungsfolge seines rechtswidrigen geschäftlichen

Verhaltens sein. Wenn für den Kläger die Hilfebedürftigkeit seiner unterhaltsbedürftigen An-

gehörigen vorhersehbar und vermeidbar war, kann dies grundsätzlich auch für die infolge der

Vollstreckung der Ersatzfreiheitsstrafe eintretende Hilfebedürftigkeit gelten. Der Umstand,

dass die zur Ersatzfreiheitsstrafe führende Mittellosigkeit des Klägers auch durch die Unter-

suchungshaft bedingt war und seine Unfähigkeit zu Unterhaltsleistungen während der Voll-

streckung der Ersatzfreiheitsstrafe nach den Feststellungen der Vorinstanz auch dadurch

verursacht war, dass das Entlohnungssystem in der Strafhaft nicht dem verfassungsrechtli-

chen Gebot der Resozialisierung entsprach (vgl. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom

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1. Juli 1998 - 2 BvR 441, 493/90, 618/92, 212/93 und 2 BvL 17/94 - ),

entlastet den Kläger nicht vom Vorwurf sozialwidrigen Verhaltens. Auch insoweit wird die

Vorinstanz der Frage der Vorhersehbarkeit und Vermeidbarkeit der infolge der Ersatzstraf-

haft eingetretenen Hilfebedürftigkeit der Angehörigen des Klägers in Bewertung des der In-

haftierung vorausgehenden Verhaltens des Klägers nachzugehen haben.

Zusammengefasst wird das Berufungsgericht sowohl für die Zeit der Untersuchungshaft wie

die der Ersatzstrafhaft die nach den vorstehenden Maßstäben erforderlichen tatsächlichen

Feststellungen zu treffen haben, ob das sozialhilferechtlich relevante Verhalten des Klägers

vor Antritt der Untersuchungshaft und Verbüßung der Ersatzfreiheitsstrafe als sozialwidrig zu

beurteilen war.

Dr. Säcker

Schmidt

Dr. Rothkegel

Dr. Franke

Prof. Dr. Berlit

Sachgebiet:

BVerwGE:

Sozialhilferecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BSHG § 92 a Abs. 1

EMRK Art. 6 Abs. 2

Stichworte:

- Kostenersatz, Heranziehung zum – wegen schuldhaft sozialwidrigen Verhaltens für Zeiten

einer Untersuchungshaft und einer Ersatzfreiheitsstrafe;

- Ersatzfreiheitsstrafe und Kostenersatz;

- sozialwidriges Verhalten;

- Untersuchungshaft und Kostenersatz.

Leitsätze:

1. Die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende und in Art. 6 Abs. 2 EMRK inhaltlich näher

ausgeformte Unschuldsvermutung gebietet es nicht, von einer Heranziehung zum Kostener-

satz nach § 92 a Abs. 1 BSHG bis zum rechtskräftigen Abschluss eines anhängigen Straf-

verfahrens abzusehen, wenn sie auf ein vorsätzliches oder grob fahrlässiges sozialwidriges

Verhalten unabhängig von dessen Strafbarkeit gestützt wird.

2. Eine sozialwidrig herbeigeführte Mittellosigkeit als im Sinne des § 92 a Abs. 1 BSHG haf-

tungsauslösender Umstand kann - bei Vorliegen der Verschuldensvoraussetzungen dieser

Bestimmung - eine Heranziehung zum Kostenersatz für die den unterhaltsberechtigten An-

gehörigen gewährte Sozialhilfe auch für Zeiten einer Untersuchungshaft und einer Ersatz-

freiheitsstrafe rechtfertigen.

Urteil des 5. Senats vom 10. April 2003 - BVerwG 5 C 4.02

I. VG Karlsruhe vom 19.03.1999 - Az.: VG 2 K 2952/97 -

II. VGH Mannheim vom 05.12.2001 - Az.: VGH 7 S 2825/99 -