Urteil des BVerwG, Az. 5 C 4.02

Untersuchungshaft, Kostenersatz, Strafbare Handlung, Mittellosigkeit
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IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 5 C 4.02
VGH 7 S 2825/99
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 10. April 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S ä c k e r
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht S c h m i d t , Dr. R o t h k e g e l ,
Dr. F r a n k e und Prof. Dr. B e r l i t
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
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Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom
5. Dezember 2001 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an
den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Kostenersatz für Sozialhilfe, welche der
Beklagte der geschiedenen Ehefrau des Klägers und den drei aus dieser Ehe hervorgegan-
genen Kindern gewährt hat.
Der Kläger war seit 1982 in der Verwaltung von Eigentumswohnungen tätig und dabei Mitge-
sellschafter einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts, die später in eine OHG umgewandelt
wurde. Die Geschäfte wurden wegen fehlender Buchhaltung bei zunehmendem Geschäfts-
volumen nicht mehr ordnungsgemäß abgewickelt, die Geschäftsbereiche wurden nicht ord-
nungsgemäß getrennt, ausstehende Zahlungen wurden nicht beigetrieben und offene Darle-
hen nicht getilgt. Es kam zur Überschuldung der Gesellschaft und zum Vermögensverfall;
gegen den Kläger und seinen Mitgesellschafter wurden strafrechtliche Ermittlungen eingelei-
tet.
Am 28. Juli 1993 wurde der Kläger verhaftet und in Untersuchungshaft genommen, aus der
er erst ein Jahr später - am 20. Juli 1994 - entlassen wurde. Vom 7. September bis zum
5. Oktober 1993 wurde die Untersuchungshaft zur Vollstreckung einer Ersatzfreiheitsstrafe
unterbrochen, welche an Stelle einer vom Amtsgerichts W. mit Urteil vom 13. Juli 1993 ver-
hängten Geldstrafe wegen fahrlässiger Trunkenheit im Verkehr in Höhe von 30 Tagessätzen
zu je 90 DM getreten war, da der Kläger nicht in der Lage war, die Geldstrafe zu bezahlen.
Mit Urteil vom 31. März 1998 hat das Landgericht M. den Kläger wegen Untreue in 142 Fäl-
len, wegen Betruges in zwei Fällen, wegen Verletzung der Buchführungspflicht in zwei Fäl-
len, wegen Bankrotts in vier Fällen sowie wegen verspäteter Konkursanmeldung zu einer
Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren verurteilt, die zur Bewährung ausgesetzt wurde.
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Bereits 1994 war der Beklagte nach der Entlassung des Klägers aus der Untersuchungshaft
an ihn herangetreten und hatte mit Schreiben vom 11. August 1994 mitgeteilt, dass er der
früheren Ehefrau des Klägers und den drei Kindern seit September 1993 laufende Hilfe zum
Lebensunterhalt gewähre. Gemäß § 91 BSHG sei der Unterhaltsanspruch auf den Sozialhil-
feträger übergegangen. Der Kläger wurde aufgefordert, Auskunft über seine persönlichen
und wirtschaftlichen Verhältnisse zu erteilen, um seine Unterhaltsfähigkeit feststellen zu kön-
nen. Mit Schreiben vom 27. Juli 1995 wurde ihm mitgeteilt, dass beabsichtigt sei, ihn wegen
der Sozialhilfeaufwendungen gemäß § 92 a BSHG in Anspruch zu nehmen.
Mit Bescheid vom 5. November 1996 zog der Beklagte den Kläger in Höhe von insgesamt
29 806,49 DM zum Ersatz der Sozialhilfeleistungen für die Zeit vom 1. September 1993 bis
zum 31. Dezember 1994 heran. Der Kläger habe den Ausfall der Unterhaltsleistungen durch
seine Inhaftierung mindestens grob fahrlässig herbeigeführt. Der Widerspruch des Klägers
wurde mit der Begründung zurückgewiesen, er habe sich sozialwidrig verhalten, indem er
durch seine Straftaten die Sozialhilfedürftigkeit der Unterhaltsberechtigten zumindest grob
fahrlässig herbeigeführt habe. Wegen zwischenzeitlicher Verbuchung von Einnahmen wurde
der zu erstattende Gesamtaufwand auf 29 015,44 DM festgesetzt (Widerspruchsbescheid
vom 17. Juli 1997).
Auf die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide
aufgehoben, soweit mehr als 29 015,44 DM vom Kläger gefordert wurden und bei der Be-
rechnung des Kostenersatzes der Garantiebetrag nach den Sozialhilferichtlinien Nr. 92 a.04
i.V.m. Nr. 85.23 nicht berücksichtigt wurde, im Übrigen aber die Klage abgewiesen (Urteil
vom 19. März 1999). Der Verwaltungsgerichtshof hingegen hat die angefochtenen Beschei-
de in entsprechender Änderung des erstinstanzlichen Urteils in vollem Umfang aufgehoben
(Urteil vom 5. Dezember 2001). Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:
Bei dem Ersatzanspruch nach § 92 a Abs. 1 BSHG handele es sich um einen quasi-delikti-
schen Anspruch, der von einem schuldhaften Verhalten des Ersatzpflichtigen abhänge. Die
Gewährung von Sozialhilfe müsse objektiv sozialwidrig herbeigeführt worden und der Er-
satzpflichtige müsse sich der Sozialwidrigkeit seines Verhaltens bewusst oder grob fahrläs-
sig nicht bewusst gewesen sein. Diese Voraussetzungen seien hier nicht erfüllt. Für den Zeit-
raum vom 21. Juli bis 31. Dezember 1994, in dem der Kläger sich weder in Straf- noch in
Untersuchungshaft befunden habe, enthielten die angefochtenen Bescheide schon keine
Begründung, worin das sozialwidrige Verhalten des Klägers zu sehen sei. Für die Sozialhil-
fezahlungen in der Zeit der Untersuchungshaft (1. bis 6. September 1993 und 6. Oktober
1993 bis 20. Juli 1994) könne kein Kostenersatz geltend gemacht werden, weil nach verfas-
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sungsrechtlichen Gesichtspunkten für Untersuchungsgefangene bis zu einer rechtskräftigen
Verurteilung die Unschuldsvermutung gelte. Die Untersuchungshaft habe ausschließlich
strafverfahrenssichernde Funktion und stelle keine Schuldfeststellung dar; deshalb könne
der Sozialhilfeträger vor dem rechtskräftigen Abschluss eines Strafverfahrens eine Kostener-
satzforderung nicht auf einen derartigen Sachverhalt stützen. Die spätere strafrechtliche
Verurteilung sei für die Frage der Heranziehung zum Kostenersatz ohne Bedeutung, denn
maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Bescheide sei der Zeit-
punkt der letzten Behördenentscheidung. Vor rechtskräftigem Abschluss des Strafverfahrens
sei die Heranziehung zum Kostenersatz wegen der Untersuchungshaft immer ein Bescheid
auf Verdacht und nicht auf gesicherter tatsächlicher Grundlage. Auch während der Inhaftie-
rung vom 7. September bis 5. Oktober 1993 zur Vollstreckung einer Geldstrafe wegen fahr-
lässiger Trunkenheit sei ein Kostenersatzanspruch nicht gegeben. Unter welchen Vorausset-
zungen die Verbüßung einer rechtskräftigen Freiheitsstrafe als sozialwidrig anzusehen sei,
könne dahinstehen, denn im vorliegenden Fall handele es sich lediglich um eine Ersatzfrei-
heitsstrafe aufgrund des Umstandes, dass der Kläger nicht in der Lage gewesen sei, eine
verhängte Geldstrafe zu bezahlen. Er sei mithin in dieser Zeit nicht in Haft gewesen, weil er
eine strafbare Handlung begangen habe, sondern weil er mittellos gewesen sei. Mittellosig-
keit stelle aber keine Sozialwidrigkeit i.S. von § 92 a BSHG dar. Für diesen Zeitabschnitt
könne ihm auch deshalb nicht der Vorwurf sozialwidrigen Verhaltens gemacht werden, weil
er während der Inhaftierung gearbeitet habe und das geringe Arbeitsentgelt nach dem Urteil
des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Juli 1998 (BVerfGE 98, 169) mit dem verfassungs-
rechtlichen Resozialisierungsgebot unvereinbar sei.
Mit der Revision, deren Gegenstand gemäß Schriftsatz vom 21. Januar 2002 zunächst aus-
drücklich auf den Zeitraum der Untersuchungshaft (1. bis zum 6. September 1993 und
6. Oktober 1993 bis 20. Juli 1994) beschränkt war, in der Revisionsbegründung vom
20. Februar 2002 aber auf den Zeitraum der Ersatzfreiheitsstrafe (7. September bis zum
5. Oktober 1993) erweitert worden ist, rügt der Beklagte die Verletzung des § 92 a BSHG.
Der Kläger und der Vertreter des Bundesinteresses unterstützen das angefochtene Urteil.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstan-
den erklärt.
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II.
Die Revision des Beklagten, über die das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 141 Satz 1
i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschei-
den kann, ist zulässig und begründet. Das angefochtene Berufungsurteil verletzt Bundes-
recht. Das führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und mangels Entscheidungsreife zur
Zurückverweisung des Rechtsstreits an das Berufungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
VwGO).
1. Der Gegenstand der zunächst ausdrücklich auf die Zeit der Untersuchungshaft beschränk-
ten Revisionseinlegung konnte auch nach Ablauf der Einlegungsfrist mit der Revisionsbe-
gründung auf den Zeitraum der Ersatzfreiheitsstrafe erweitert werden. Da die Revision selbst
nur das angefochtene Urteil bezeichnen (§ 139 Abs. 1 Satz 3 VwGO) und erst die Revisi-
onsbegründung einen bestimmten Antrag enthalten muss (§ 139 Abs. 3 VwGO), ist es un-
schädlich, dass der Gegenstand der Revision erst mit der Revisionsbegründung erweitert
wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1991 - 3 C 6.89 - , NJW 1992, 703 <704> für den
umgekehrten Fall der nachträglichen Revisionsbeschränkung).
2. Zu Unrecht ist die Vorinstanz unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverfas-
sungsgerichts vom 26. März 1987 - 2 BvR 589/79, 740/81 und 284/85 - (BVerfGE 74, 358)
der Auffassung, der Beklagte sei durch die im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde und im Lichte
des Art. 6 Abs. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention auszulegende Unschulds-
vermutung gehindert, das der Untersuchungshaft vorausgehende Verhalten des Klägers so-
zialhilferechtlich als sozialwidrig zu bewerten, solange das Strafverfahren nicht rechtskräftig
abgeschlossen sei.
Die sozialhilferechtliche Bewertung eines bestimmten Handelns ist unabhängig davon, ob es
auch den Gegenstand eines Ermittlungs- oder Strafverfahrens bildet; dies gilt auch für die
Bewertung des Verhaltens als schuldhaft sozialwidrig einerseits, strafbar andererseits. Ein
anhängiges Strafverfahren und die Unschuldsvermutung hindern den Sozialhilfeträger daher
nicht an der eigenständig, nach sozialhilferechtlichen Kriterien vorzunehmenden Bewertung
eines Handelns nur deswegen, weil es zugleich nach strafrechtlichen Maßstäben in einem
Strafverfahren zu bewerten ist.
Der Vorwurf schuldhaft sozialwidrigen Verhaltens, der nach der Rechtsprechung des Bun-
desverwaltungsgerichts dem Haftungstatbestand des Kostenersatzanspruches gemäß
§ 92 a Abs. 1 BSHG als engem, deliktsähnlichem Ausnahmetatbestand zugrunde liegt (vgl.
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zu § 92 a Abs. 1 BSHG bzw. der Vorgängerbestimmung in § 92 Abs. 2 BSHG F. 1961 Urteile
vom 30. August 1967 - BVerwG 5 C 192.66 - , vom 24. Juni 1976
- BVerwG 5 C 41.74 - , vom 14. Januar 1982 - BVerwG 5 C 70.80 -
und vom 23. September 1999 - BVerwG 5 C 22.99 -
109, 331>), setzt nicht notwendig ein im Sinne des Rechts der unerlaubten Handlung
(§§ 823 ff. BGB) rechtswidriges oder ein strafbares Verhalten voraus (vgl. BVerwG, Urteil
vom 24. Juni 1976, a.a.O. S. 63; Urteil vom 14. Januar 1982, a.a.O. S. 320; Urteil vom
23. September 1999, a.a.O. S. 332), das dem Kläger erst nach erfolgter strafrechtlicher Ver-
urteilung vorgehalten werden könnte. Der spezifisch sozialhilferechtliche Vorwurf der Sozial-
widrigkeit ist nicht im Begehen einer Straftat, sondern darin begründet, dass der Betreffende
in - im Sinne eines objektiven Unwerturteils - zu missbilligender Weise sich selbst oder seine
unterhaltsberechtigten Angehörigen in die Lage gebracht hat, Sozialhilfe in Anspruch neh-
men zu müssen. Dementsprechend hat der Senat bereits entschieden, dass ein Tun (Unter-
lassen) einen Anspruch des Trägers der Sozialhilfe auf Kostenersatz (auch) dann begründet,
wenn es aus der Sicht der Gemeinschaft, die - was die Sicherung von Mitteln für eine Hilfe-
leistung in Notlagen angeht - eine Solidargemeinschaft ist, zu missbilligen ist (BVerwG, Urtei-
le vom 14. Januar 1982, a.a.O. S. 321, und vom 23. September 1999, a.a.O. S. 333). Ob ein
Verhalten sozialwidrig ist, ist dann nach den Umständen des Einzelfalles zu beurteilen. Es
muss eine spezifische Beziehung zwischen dem Verhalten selbst und dem Erfolg bestehen,
um das Verhalten selbst als "sozialwidrig" bewerten zu können. Voraussetzung ist weiter,
dass Mittellosigkeit und Sozialhilfebedürftigkeit nicht nur tatsächlich eintreten, sondern dieser
Erfolg vorsätzlich oder grob fahrlässig herbeigeführt ist. Schuldhaft, d.h. vorsätzlich oder
grob fahrlässig im Sinne von § 92 a Abs. 1 Satz 1 BSHG verhält sich dabei nur, wer sich der
Sozialwidrigkeit seines Verhaltens bewusst oder grob fahrlässig nicht bewusst ist (BVerwG,
Urteil vom 23. September 1999, a.a.O. S. 333).
Mit Blick auf die Untersuchungshaft des Klägers bedeutet dies, dass sein fortgesetztes
rechtswidriges, gegebenenfalls strafbares geschäftliches Verhalten als sozialwidrige Verur-
sachung der Bedürftigkeit der unterhaltsberechtigten Angehörigen bewertet werden kann,
wenn dabei im Sinne grober Fahrlässigkeit die verkehrserforderliche Sorgfalt in besonders
schwerem Maße verletzt worden ist und der Kläger dasjenige nicht beachtet hat, was im ge-
gebenen Fall jedem einleuchten musste, wenn also für ihn vorhersehbar war, dass dieses
Verhalten ihn in Untersuchungshaft bringen konnte mit der Folge, dann wegen eigener Mit-
tellosigkeit unterhaltsbedürftigen Angehörigen keinen Unterhalt mehr zahlen zu können.
Maßgeblich für die Bewertung des Verhaltens des Klägers ist die konkrete Feststellung und
Würdigung der zur Inhaftierung führenden Umstände, welche dem Revisionsgericht verwehrt
ist. Als rechtlich maßgeblichen Bezugszeitpunkt für die Bewertung hat die Vorinstanz zutref-
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fend auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abgehoben, welcher hier in die
Zeit nach der Entlassung aus der Untersuchungshaft, aber vor der strafgerichtlichen Ent-
scheidung über die der Haft zugrunde liegenden Tatvorwürfe fällt. Dass die Beurteilung der
Sozialwidrigkeit eines Verhaltens bei laufendem strafrechtlichen Ermittlungsverfahren das
Risiko birgt, dass sich später zusätzliche Erkenntnisse ergeben, macht die Beurteilung nicht
zu einer lediglich vorläufigen und steht der Heranziehung zum Kostenersatz nicht notwendig
entgegen. Gerade im Bereich von Wirtschaftsdelikten muss die Sozialhilfebehörde sich mit
einer Beurteilung auf der Basis der ihr zugänglichen Erkenntnisse begnügen können, da an-
dernfalls gerade in schwerwiegenden oder schwierigen Fällen, deren Aufklärung komplizierte
Ermittlungen voraussetzt, der Kostenersatzanspruch infolge der Dreijahresfrist des § 92 a
Abs. 3 Satz 1 BSHG bereits vor der Möglichkeit einer abschließenden Klärung erloschen
wäre. Für die Beurteilung, ob ein Verhalten, das von der Behörde als sozialwidrig bewertet
worden ist, einen Kostenersatzanspruch rechtfertigt, kommt es allein darauf an, ob die tat-
bestandlichen Voraussetzungen des § 92 a Abs. 1 BSHG im Zeitpunkt der letzten Behör-
denentscheidung vorgelegen haben. Nicht erforderlich ist hingegen, dass bereits in diesem
Zeitpunkt alle Erkenntnisse vorgelegen haben, die diese Beurteilung des den Hilfebedarf
auslösenden Verhaltens des Klägers als richtig stützen. Für die unabhängig von der straf-
rechtlichen Bewertung des Verhaltens des Klägers vorzunehmende gerichtliche Überprüfung
der Frage, ob die Behörde den unbestimmten Rechtsbegriff der Sozialwidrigkeit zutreffend
ausgelegt und einzelfallbezogen angewendet hat, können für die Beurteilung auch zusätzli-
che Erkenntnisse aus dem Strafverfahren herangezogen werden, wenn und soweit sie sich
auf Tatsachen und Vorgänge beziehen, die vor dem Zeitpunkt der letzten Behördenent-
scheidung liegen und im Wesentlichen denselben Lebenssachverhalt betreffen, den auch die
Behörde herangezogen hatte.
3. Auch die infolge der Verbüßung der Ersatzfreiheitsstrafe aus der im Jahre 1993 erfolgten
Verurteilung wegen einer Trunkenheitsfahrt eingetretene Hilfebedürftigkeit unterhaltsbedürf-
tiger Angehöriger des Klägers kann eine vorhersehbare und in den Vorwurf schuldhaft sozi-
alwidrigen Verhaltens einzubeziehende Handlungsfolge seines rechtswidrigen geschäftlichen
Verhaltens sein. Wenn für den Kläger die Hilfebedürftigkeit seiner unterhaltsbedürftigen An-
gehörigen vorhersehbar und vermeidbar war, kann dies grundsätzlich auch für die infolge der
Vollstreckung der Ersatzfreiheitsstrafe eintretende Hilfebedürftigkeit gelten. Der Umstand,
dass die zur Ersatzfreiheitsstrafe führende Mittellosigkeit des Klägers auch durch die Unter-
suchungshaft bedingt war und seine Unfähigkeit zu Unterhaltsleistungen während der Voll-
streckung der Ersatzfreiheitsstrafe nach den Feststellungen der Vorinstanz auch dadurch
verursacht war, dass das Entlohnungssystem in der Strafhaft nicht dem verfassungsrechtli-
chen Gebot der Resozialisierung entsprach (vgl. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
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1. Juli 1998 - 2 BvR 441, 493/90, 618/92, 212/93 und 2 BvL 17/94 - ),
entlastet den Kläger nicht vom Vorwurf sozialwidrigen Verhaltens. Auch insoweit wird die
Vorinstanz der Frage der Vorhersehbarkeit und Vermeidbarkeit der infolge der Ersatzstraf-
haft eingetretenen Hilfebedürftigkeit der Angehörigen des Klägers in Bewertung des der In-
haftierung vorausgehenden Verhaltens des Klägers nachzugehen haben.
Zusammengefasst wird das Berufungsgericht sowohl für die Zeit der Untersuchungshaft wie
die der Ersatzstrafhaft die nach den vorstehenden Maßstäben erforderlichen tatsächlichen
Feststellungen zu treffen haben, ob das sozialhilferechtlich relevante Verhalten des Klägers
vor Antritt der Untersuchungshaft und Verbüßung der Ersatzfreiheitsstrafe als sozialwidrig zu
beurteilen war.
Dr. Säcker
Schmidt
Dr. Rothkegel
Dr. Franke
Prof. Dr. Berlit
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Sozialhilferecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BSHG § 92 a Abs. 1
EMRK Art. 6 Abs. 2
Stichworte:
- Kostenersatz, Heranziehung zum – wegen schuldhaft sozialwidrigen Verhaltens für Zeiten
einer Untersuchungshaft und einer Ersatzfreiheitsstrafe;
- Ersatzfreiheitsstrafe und Kostenersatz;
- sozialwidriges Verhalten;
- Untersuchungshaft und Kostenersatz.
Leitsätze:
1. Die aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende und in Art. 6 Abs. 2 EMRK inhaltlich näher
ausgeformte Unschuldsvermutung gebietet es nicht, von einer Heranziehung zum Kostener-
satz nach § 92 a Abs. 1 BSHG bis zum rechtskräftigen Abschluss eines anhängigen Straf-
verfahrens abzusehen, wenn sie auf ein vorsätzliches oder grob fahrlässiges sozialwidriges
Verhalten unabhängig von dessen Strafbarkeit gestützt wird.
2. Eine sozialwidrig herbeigeführte Mittellosigkeit als im Sinne des § 92 a Abs. 1 BSHG haf-
tungsauslösender Umstand kann - bei Vorliegen der Verschuldensvoraussetzungen dieser
Bestimmung - eine Heranziehung zum Kostenersatz für die den unterhaltsberechtigten An-
gehörigen gewährte Sozialhilfe auch für Zeiten einer Untersuchungshaft und einer Ersatz-
freiheitsstrafe rechtfertigen.
Urteil des 5. Senats vom 10. April 2003 - BVerwG 5 C 4.02
I. VG Karlsruhe vom 19.03.1999 - Az.: VG 2 K 2952/97 -
II. VGH Mannheim vom 05.12.2001 - Az.: VGH 7 S 2825/99 -