Urteil des BVerwG, Az. 5 C 30.13

Leitbild, Besoldung, Fortbewegung, Aufwand
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 5 C 30.13
VGH 1 A 1469/12
Verkündet
am 26. Juni 2014
Werner
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 26. Juni 2014
durch die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen als Vorsitzende
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer, Dr. Häußler,
Dr. Fleuß und Dr. Maidowski
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Beklagten werden das Urteil des
Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Juni 2013
und das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom
12. Juni 2012 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten um die Gewährung von Reisekostenvergütungen in
Form von Tagegeld.
Der Kläger, ein im Dienst des Beklagten stehender Polizeivollzugsbeamter, hat
seine Planstelle bei der Autobahnpolizeistation B. Als Mitglied der dortigen
Fahndungsgruppe besteht seine Aufgabe hauptsächlich darin, Fahndungsfahr-
ten auf den Autobahnen und Bundesstraßen seines Dienstbezirks durchzufüh-
ren.
Anträge, ihm für Fahrten dieser Art, die jeweils zu einer Abwesenheit von der
Dienststätte von mehr als acht Stunden führten, ein Tagegeld zu gewähren,
blieben erfolglos. Seiner hierauf erhobenen Verpflichtungsklage hat das Verwal-
tungsgericht stattgegeben.
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Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.
Zur Begründung hat es ausgeführt, bei den durchgeführten Fahndungsfahrten
handele es sich um Dienstreisen im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des
Hessischen Reisekostengesetzes - HRKG -. Die Fahndungsfahrten erfüllten die
anspruchsbegründenden Voraussetzungen, weil sie der Erledigung polizeilicher
Aufgaben außerhalb der Polizeistation dienten und aufgrund von konkreten
Einsatzplänen schriftlich angeordnet seien. Eine Dienstreise scheide nach dem
Wortlaut der Vorschrift nicht deshalb aus, weil die Fahrt selbst das Dienstge-
schäft sei. Mit der Pauschalierung in § 7 HRKG entfalle die Notwendigkeit
nachzuweisen, dass während der Dienstreise tatsächlich Verpflegungskosten
entstanden seien. Die Gewährung der sogenannten Polizeizulage schließe den
Anspruch auf Tagegeld nicht aus. Durch diese Stellenzulage werde nur der
Aufwand erfasst, der typischerweise mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher
Aufgaben verknüpft sei. Das Reisekostenrecht decke demgegenüber individuel-
le Bedarfslagen ab, die alle Beamten treffen könnten.
Mit der Revision verfolgt der Beklagte sein Klageabweisungsbegehren weiter.
Er rügt insbesondere eine Verletzung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG. Dem
Begriff der Dienstreise liege die Vorstellung des Gesetzgebers zugrunde, dass
zwischen der Reisetätigkeit und dem Dienstgeschäft zu trennen sei. Dement-
sprechend sei keine Dienstreise gegeben, wenn die Fahrt selbst das Dienstge-
schäft darstelle. Davon gehe auch § 5 Abs. 2 Satz 1 der Hessischen Polizei-
arbeitszeitverordnung aus. Danach werde bei einer Dienstreise nur die Zeit der
dienstlichen Inanspruchnahme am auswärtigen Geschäftsort als Arbeitszeit
gewertet, nicht aber die Fahrt selbst. Der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 HRKG, der seinem Wortlaut nach keine dahingehende Einschrän-
kung enthalte, sei teleologisch zu reduzieren.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.
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II
Die Revision des Beklagten ist begründet. Die entscheidungstragende Annah-
me des Verwaltungsgerichtshofs, es liege eine Dienstreise im Sinne von § 2
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Hessischen Reisekostengesetzes vom 9. Oktober 2009
(GVBl I S. 397) - HRKG - vor, obgleich die Fahndungsfahrt selbst das Dienst-
geschäft sei, verletzt revisibles Landesrecht (§ 127 Nr. 2 BRRG i.V.m. § 63
Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, vgl. dazu Urteil vom 29. April 2010 - BVerwG
2 C 77.08 - BVerwGE 137, 30 = Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 37, Rn. 6 m.w.N.).
Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass als Rechtsgrundla-
ge des geltend gemachten Anspruchs auf Erstattung der Reisekosten in Form
des Tagesgeldes allein § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 Satz 1 HRKG in Betracht
kommt. Danach haben Dienstreisende Anspruch auf Erstattung der dienstlich
veranlassten notwendigen Reisekosten, wobei für Mehraufwendungen für Ver-
pflegung ein Tagegeld gezahlt wird, dessen Höhe sich nach § 4 Abs. 5 Satz 1
Nr. 5 Satz 2 des Einkommensteuergesetzes bestimmt. Die anspruchsbegrün-
denden Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 HRKG sind entgegen der
Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofs nicht gegeben. Der Kläger ist zwar
als Beamter des Beklagten Berechtigter im Sinne des § 1 HRKG. Die von ihm
durchgeführten Fahndungsfahrten sind aber keine Dienstreisen im Sinne des
§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG.
Nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG sind Dienstreisen
die von der zuständigen Behörde schriftlich oder elektronisch angeordneten
oder genehmigten Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der
Dienststätte. Die Beteiligten gehen zu Recht übereinstimmend davon aus, dass
die Fahrten von der zuständigen Behörde schriftlich oder elektronisch angeord-
net wurden und der Kläger mit den durchgeführten Fahndungsfahrten Dienst-
geschäfte im Sinne dieser Vorschrift erledigt hat. Zu entscheiden ist allein darü-
ber, ob die Fahndungsfahrten als Dienstreise im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 HRKG zu bewerten sind, obwohl nicht nur die Einsatztätigkeit selbst, son-
dern auch die mit ihr untrennbar verbundene Fortbewegung Teil der Dienstaus-
übung des Klägers sind. Das ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsge-
richtshofs zu verneinen. Eine Dienstreise im reisekostenrechtlichen Sinne (§ 2
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Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG) liegt nicht vor, wenn die Fortbewegung außerhalb
der Dienststätte zu den wesentlichen und prägenden Aufgaben des dem Beam-
ten übertragenen Dienstpostens zählt und damit zur Dienstausübung im eigent-
lichen Sinne gehört. Fahrten, die als solche dazu dienen, den Dienst zu verrich-
ten und schon Wahrnehmung des Dienstgeschäfts sind, sind danach keine
Dienstreisen. Sie entsprechen nicht dem gesetzgeberischen Leitbild der Dienst-
reise (1.), wie es im Wortlaut (2.) und im Regelungszweck des § 2 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 HRKG (3.) sowie in der Systematik des Dienstrechts (4.) zum Ausdruck
kommt.
1. Gesetzgeberisches Leitbild des Reisekostenrechts im Sinne der typischen
Fallgestaltung, die der Gesetzgeber vor Augen hatte, ist der Beamte, der sich
von der Dienststätte, der er zugeordnet ist, oder von seiner Wohnung zu einem
außerhalb der Dienststätte gelegenen Ort begibt, an dem er dienstliche Aufga-
ben wahrzunehmen hat und von wo aus er nach deren Verrichtung an die
Dienststätte oder zu seiner Wohnung zurückkehrt. Er soll durch die Reisekos-
tenvergütung von den dadurch veranlassten notwendigen Mehraufwendungen
für die Beförderung, Unterkunft und Verpflegung freigestellt werden. Diesem
Leitbild entspricht es, dass für eine Reise im Sinne des Reisekostenrechts die
physische Fortbewegung kennzeichnend ist, deren Hauptzweck darin besteht,
die Entfernung zu einem Ziel zu überbrücken. Dieses für eine Reise charakte-
ristische Element darf gegenüber der Ausübung des Dienstes nicht in den Hin-
tergrund treten. Eine Dienstreise ist deshalb zu verneinen, wenn dem Reise-
element - wie im Fall der Fahndungsfahrten - keine eigenständige Bedeutung
mehr beigemessen werden kann, weil die Fortbewegung außerhalb der Dienst-
stätte mit einer dienstlichen Tätigkeit, die nach dem Zuschnitt des Dienstpos-
tens für das konkret-funktionelle Amt des Beamten wesentlich und prägend ist,
untrennbar verbunden ist. Die Fortbewegung außerhalb der Dienststätte darf
bei wertender Betrachtung nicht allein oder ganz überwiegend Teil des eigentli-
chen Dienstes sein.
2. Der Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG bildet dieses Leitbild begriff-
lich ab. Mit der Formulierung „Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften
außerhalb der Dienststätte“ wird die Reise(tätigkeit) dem Dienstgeschäft
gegenübergestellt und den Begriffen jeweils eine eigenständige Bedeutung zu-
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gewiesen. Anknüpfend an den allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet der
Begriff der Reise die physische Fortbewegung zu einem Ziel. Aus der Verwen-
dung des Begriffs im speziellen Regelungskontext des Reisekostenrechts ergibt
sich nichts anderes. Dadurch ist er nicht zwangsläufig dahin zu verstehen, dass
eine Reise auch dann gegeben ist, wenn sie allein oder ganz überwiegend den
geschäftsplanmäßig übertragenen dienstlichen Aufgaben zuzuordnen ist. Der
Begriff des Dienstgeschäftes knüpft demgegenüber an das Amt im konkret-
funktionellen Sinne an. Als Dienstgeschäft sind die dem Beamten zur Erledi-
gung übertragenen dienstlichen Aufgaben anzusehen (Urteile vom 14. Juni
2012 - BVerwG 5 A 1.12 - Buchholz 262 § 6 TGV Nr. 1 Rn. 13 und vom 10. De-
zember 2013 - BVerwG 2 C 7.12 - NZV 2014, 333 Rn. 13 jeweils m.w.N.). Die
Verknüpfung der beiden Begriffe mittels der final zu verstehenden präpositiona-
len Bestimmung „zur Erledigung“ verdeutlicht, dass die Reise bestimmungsge-
mäß in der Regel darauf beschränkt ist, die Erfüllung von dienstlichen Aufgaben
außerhalb der Dienststätte zu ermöglichen, ohne selbst Teil der Dienstaus-
übung zu sein.
3. Auch der Zweck der Vorschrift spiegelt das gesetzliche Leitbild wider. Die
Definition der Dienstreise in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG dient auch dazu, die
Reisetätigkeit von den eigentlichen Dienstaufgaben abzugrenzen, um sicherzu-
stellen, dass nur die notwendigen reisebedingten Mehraufwendungen erstattet
werden. Bei der Reisekostenvergütung handelt es sich um eine Aufwandsent-
schädigung, der der Gedanke der „Unkostenerstattung“ zugrunde liegt (vgl.
Urteil vom 24. Januar 2013 - BVerwG 5 C 12.12 - BVerwGE 145, 315 =
Buchholz 240 § 17 BBesG Nr. 9, Rn. 15 m.w.N.). Objektiver Rechtfertigungs-
grund für ihre Gewährung ist die Reise. Mit der Reisekostenvergütung werden
die Erschwernisse und finanziellen Belastungen ausgeglichen, die gerade des-
halb entstehen, weil sich der Beamte an einen außerhalb der Dienststätte gele-
genen Ort begibt, um dort ein Dienstgeschäft zu erledigen. Der Beamte soll die-
jenigen Aufwendungen ersetzt bekommen, die er ohne die Dienstreise nicht
gehabt hätte (stRspr, z.B. Urteil vom 24. April 2008 - BVerwG 2 C 14.07 -
Buchholz 263 LReisekostenR Nr. 8 Rn. 22 m.w.N.). Dagegen unterfallen Auf-
wendungen, die mit der Dienstausübung als solcher einhergehen, nicht dem
Reisekostenrecht. Die Reisekostenvergütung dient nicht dazu, den Beamten
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von Kosten freizustellen, die durch die Wahrnehmung der für den Dienstposten
wesentlichen und prägenden Aufgaben verursacht werden.
4. Der dem gesetzgeberischen Leitbild zugrunde liegende Gegensatz zwischen
der Reise einerseits und der reinen Dienstausübung andererseits ist auch Aus-
druck übergreifender dienstrechtlicher Zusammenhänge. Die systematische
Abgrenzung zum Besoldungsrecht bestätigt, dass der Bereich des Reisekosten-
rechts nicht betroffen ist, wenn der Ausgleich von Erschwernissen und finanziel-
len Belastungen in Rede steht, die mit der Aufgabenwahrnehmung verbunden
sind. Ihnen ist im Rahmen der gesetzlich festgesetzten Besoldung angemessen
Rechnung zu tragen. Die Besoldung dient der Alimentation, d.h. der Bestreitung
des allgemeinen Lebensunterhalts des Beamten und seiner Familie (Urteil vom
24. Januar 2013 a.a.O.), und ist die Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass
sich der Beamte mit voller Hingabe der Erfüllung seiner Dienstpflichten widmet
(stRspr, z.B. Urteile vom 27. März 2014 - BVerwG 2 C 50.11 - juris Rn. 15 und
vom 26. Juli 2012 - BVerwG 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 = Buchholz 237.4
§ 76 HmbBG Nr. 3, Rn. 39 m.w.N.). Die Besoldung muss amtsangemessen,
d.h. so bemessen sein, dass sie dem Beamten und seiner Familie die Mittel für
einen Lebensunterhalt zur Verfügung stellt, der dem Dienstrang, der mit dem
Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des Berufsbeamtentums
für die Allgemeinheit entspricht. Der Beamte muss über ein Nettoeinkommen
verfügen, das seine rechtliche und wirtschaftliche Unabhängigkeit gewährleistet
und über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen dem Amt ange-
messenen Lebenszuschnitt ermöglicht (stRspr, z.B. Urteil vom 24. Januar 2013
a.a.O. Rn. 21 m.w.N.). Den aus der Besoldung zu befriedigenden Grundbedürf-
nissen sind grundsätzlich auch die Aufwendungen für Verpflegung zuzuordnen.
Die in diesem Sinne vom Dienstherrn zu bestimmende Besoldung ist amtsbe-
zogen, d.h. sie wird nach einer in den unterschiedlichen Statusämtern und Be-
soldungsgruppen zum Ausdruck kommenden Abstufung festgesetzt. Gebieten
Unterschiede im konkret-funktionellen Amt eine höhere als die nach diesen
Maßstäben für alle Beamten geltende Besoldung, kann der Dienstherr dem
durch die Gewährung von Zulagen wie etwa einer Stellenzulage im Sinne des
§ 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der
Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juni 2009 (BGBl I S. 1434), zuletzt ge-
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ändert durch Gesetz vom 19. Oktober 2013 (BGBl I S. 3836), entsprechen (vgl.
Beschluss vom 11. Dezember 2008 - BVerwG 2 C 121.07 - BVerwGE 132, 299
= Buchholz 11 Art 143b GG Nr. 5, Rn. 33). Mit einer derartigen Zulage sollen
zusätzliche Anforderungen eines Dienstpostens abgegolten werden, die nicht
bereits von der allgemeinen Ämterbewertung erfasst sind (Urteil vom 25. April
2013 - BVerwG 2 C 39.11 - ZBR 2013, 304 Rn. 7 m.w.N.). Als eine solche Zu-
lage ist auch die dem Kläger nach Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen zu
den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz)
gewährte Stellenzulage anzusehen. Diese sogenannte Polizeizulage wird für
die Besonderheiten des Polizeivollzugsdienstes gewährt, die durch das amts-
angemessene Grundgehalt nicht erfasst werden. Zu den Besonderheiten zäh-
len die besonderen physischen und psychischen Anforderungen des vollzugs-
polizeilichen Dienstes wie die Notwendigkeit, sich Gefahren für Leib und Leben
auszusetzen oder in extremen Belastungssituationen in kürzester Zeit ein-
schneidende Maßnahmen treffen zu müssen (stRspr, z.B. Urteil vom 25. August
2011 - BVerwG 2 C 22.10 - Buchholz 239.1 § 5 BeamtVG Nr. 20 Rn. 9 und 11
und Beschluss vom 3. Juni 2011 - BVerwG 2 B 13.11 - Buchholz 240 § 47
BBesG Nr. 12 = juris Rn. 10 jeweils m.w.N.), sowie die damit einhergehenden in
Nr. 9 Abs. 3 der Vorbemerkungen genannten Erschwernisse, also der mit dem
Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst verbundene Aufwand und
der Aufwand für Verzehr.
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Stengelhofen
Dr. Störmer
Dr. Häußler
Dr. Fleuß
Dr. Maidowski
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