Urteil des BVerwG vom 26.06.2014, 5 C 30.13

Entschieden
26.06.2014
Schlagworte
Leitbild, Besoldung, Fortbewegung, Aufwand, Begriff, Wohnung, Form, Zulage, Familie, Erfüllung
Urteil herunterladen

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 5 C 30.13 VGH 1 A 1469/12

Verkündet am 26. Juni 2014

Werner als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 26. Juni 2014 durch die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen als Vorsitzende und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer, Dr. Häußler, Dr. Fleuß und Dr. Maidowski

für Recht erkannt:

Auf die Revision des Beklagten werden das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 26. Juni 2013 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 12. Juni 2012 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

G r ü n d e :

I

1Die Beteiligten streiten um die Gewährung von Reisekostenvergütungen in

Form von Tagegeld.

2Der Kläger, ein im Dienst des Beklagten stehender Polizeivollzugsbeamter, hat

seine Planstelle bei der Autobahnpolizeistation B. Als Mitglied der dortigen

Fahndungsgruppe besteht seine Aufgabe hauptsächlich darin, Fahndungsfahrten auf den Autobahnen und Bundesstraßen seines Dienstbezirks durchzuführen.

3Anträge, ihm für Fahrten dieser Art, die jeweils zu einer Abwesenheit von der

Dienststätte von mehr als acht Stunden führten, ein Tagegeld zu gewähren,

blieben erfolglos. Seiner hierauf erhobenen Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben.

4Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

Zur Begründung hat es ausgeführt, bei den durchgeführten Fahndungsfahrten

handele es sich um Dienstreisen im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des

Hessischen Reisekostengesetzes - HRKG -. Die Fahndungsfahrten erfüllten die

anspruchsbegründenden Voraussetzungen, weil sie der Erledigung polizeilicher

Aufgaben außerhalb der Polizeistation dienten und aufgrund von konkreten

Einsatzplänen schriftlich angeordnet seien. Eine Dienstreise scheide nach dem

Wortlaut der Vorschrift nicht deshalb aus, weil die Fahrt selbst das Dienstgeschäft sei. Mit der Pauschalierung in § 7 HRKG entfalle die Notwendigkeit

nachzuweisen, dass während der Dienstreise tatsächlich Verpflegungskosten

entstanden seien. Die Gewährung der sogenannten Polizeizulage schließe den

Anspruch auf Tagegeld nicht aus. Durch diese Stellenzulage werde nur der

Aufwand erfasst, der typischerweise mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher

Aufgaben verknüpft sei. Das Reisekostenrecht decke demgegenüber individuelle Bedarfslagen ab, die alle Beamten treffen könnten.

5Mit der Revision verfolgt der Beklagte sein Klageabweisungsbegehren weiter.

Er rügt insbesondere eine Verletzung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG. Dem

Begriff der Dienstreise liege die Vorstellung des Gesetzgebers zugrunde, dass

zwischen der Reisetätigkeit und dem Dienstgeschäft zu trennen sei. Dementsprechend sei keine Dienstreise gegeben, wenn die Fahrt selbst das Dienstgeschäft darstelle. Davon gehe auch § 5 Abs. 2 Satz 1 der Hessischen Polizeiarbeitszeitverordnung aus. Danach werde bei einer Dienstreise nur die Zeit der

dienstlichen Inanspruchnahme am auswärtigen Geschäftsort als Arbeitszeit

gewertet, nicht aber die Fahrt selbst. Der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1

Satz 1 Nr. 1 HRKG, der seinem Wortlaut nach keine dahingehende Einschränkung enthalte, sei teleologisch zu reduzieren.

6Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

II

7Die Revision des Beklagten ist begründet. Die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, es liege eine Dienstreise im Sinne von § 2

Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Hessischen Reisekostengesetzes vom 9. Oktober 2009

(GVBl I S. 397) - HRKG - vor, obgleich die Fahndungsfahrt selbst das Dienstgeschäft sei, verletzt revisibles Landesrecht 127 Nr. 2 BRRG i.V.m. § 63

Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, vgl. dazu Urteil vom 29. April 2010 - BVerwG

2 C 77.08 - BVerwGE 137, 30 = Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 37, Rn. 6 m.w.N.).

8Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass als Rechtsgrundlage des geltend gemachten Anspruchs auf Erstattung der Reisekosten in Form

des Tagesgeldes allein § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 Satz 1 HRKG in Betracht

kommt. Danach haben Dienstreisende Anspruch auf Erstattung der dienstlich

veranlassten notwendigen Reisekosten, wobei für Mehraufwendungen für Verpflegung ein Tagegeld gezahlt wird, dessen Höhe sich nach § 4 Abs. 5 Satz 1

Nr. 5 Satz 2 des Einkommensteuergesetzes bestimmt. Die anspruchsbegründenden Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 HRKG sind entgegen der

Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofs nicht gegeben. Der Kläger ist zwar

als Beamter des Beklagten Berechtigter im Sinne des § 1 HRKG. Die von ihm

durchgeführten Fahndungsfahrten sind aber keine Dienstreisen im Sinne des

§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG.

9Nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG sind Dienstreisen

die von der zuständigen Behörde schriftlich oder elektronisch angeordneten

oder genehmigten Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb der

Dienststätte. Die Beteiligten gehen zu Recht übereinstimmend davon aus, dass

die Fahrten von der zuständigen Behörde schriftlich oder elektronisch angeordnet wurden und der Kläger mit den durchgeführten Fahndungsfahrten Dienstgeschäfte im Sinne dieser Vorschrift erledigt hat. Zu entscheiden ist allein darüber, ob die Fahndungsfahrten als Dienstreise im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1

Nr. 1 HRKG zu bewerten sind, obwohl nicht nur die Einsatztätigkeit selbst, sondern auch die mit ihr untrennbar verbundene Fortbewegung Teil der Dienstausübung des Klägers sind. Das ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs zu verneinen. Eine Dienstreise im reisekostenrechtlichen Sinne 2

Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG) liegt nicht vor, wenn die Fortbewegung außerhalb

der Dienststätte zu den wesentlichen und prägenden Aufgaben des dem Beamten übertragenen Dienstpostens zählt und damit zur Dienstausübung im eigentlichen Sinne gehört. Fahrten, die als solche dazu dienen, den Dienst zu verrichten und schon Wahrnehmung des Dienstgeschäfts sind, sind danach keine

Dienstreisen. Sie entsprechen nicht dem gesetzgeberischen Leitbild der Dienstreise (1.), wie es im Wortlaut (2.) und im Regelungszweck des § 2 Abs. 1 Satz 1

Nr. 1 HRKG (3.) sowie in der Systematik des Dienstrechts (4.) zum Ausdruck

kommt.

101. Gesetzgeberisches Leitbild des Reisekostenrechts im Sinne der typischen

Fallgestaltung, die der Gesetzgeber vor Augen hatte, ist der Beamte, der sich

von der Dienststätte, der er zugeordnet ist, oder von seiner Wohnung zu einem

außerhalb der Dienststätte gelegenen Ort begibt, an dem er dienstliche Aufgaben wahrzunehmen hat und von wo aus er nach deren Verrichtung an die

Dienststätte oder zu seiner Wohnung zurückkehrt. Er soll durch die Reisekostenvergütung von den dadurch veranlassten notwendigen Mehraufwendungen

für die Beförderung, Unterkunft und Verpflegung freigestellt werden. Diesem

Leitbild entspricht es, dass für eine Reise im Sinne des Reisekostenrechts die

physische Fortbewegung kennzeichnend ist, deren Hauptzweck darin besteht,

die Entfernung zu einem Ziel zu überbrücken. Dieses für eine Reise charakteristische Element darf gegenüber der Ausübung des Dienstes nicht in den Hintergrund treten. Eine Dienstreise ist deshalb zu verneinen, wenn dem Reiseelement - wie im Fall der Fahndungsfahrten - keine eigenständige Bedeutung

mehr beigemessen werden kann, weil die Fortbewegung außerhalb der Dienststätte mit einer dienstlichen Tätigkeit, die nach dem Zuschnitt des Dienstpostens für das konkret-funktionelle Amt des Beamten wesentlich und prägend ist,

untrennbar verbunden ist. Die Fortbewegung außerhalb der Dienststätte darf

bei wertender Betrachtung nicht allein oder ganz überwiegend Teil des eigentlichen Dienstes sein.

112. Der Wortlaut des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG bildet dieses Leitbild begrifflich ab. Mit der Formulierung „Reisen zur Erledigung von Dienstgeschäften

außerhalb der Dienststätte“ wird die Reise(tätigkeit) dem Dienstgeschäft

gegenübergestellt und den Begriffen jeweils eine eigenständige Bedeutung zu-

gewiesen. Anknüpfend an den allgemeinen Sprachgebrauch bezeichnet der

Begriff der Reise die physische Fortbewegung zu einem Ziel. Aus der Verwendung des Begriffs im speziellen Regelungskontext des Reisekostenrechts ergibt

sich nichts anderes. Dadurch ist er nicht zwangsläufig dahin zu verstehen, dass

eine Reise auch dann gegeben ist, wenn sie allein oder ganz überwiegend den

geschäftsplanmäßig übertragenen dienstlichen Aufgaben zuzuordnen ist. Der

Begriff des Dienstgeschäftes knüpft demgegenüber an das Amt im konkretfunktionellen Sinne an. Als Dienstgeschäft sind die dem Beamten zur Erledigung übertragenen dienstlichen Aufgaben anzusehen (Urteile vom 14. Juni

2012 - BVerwG 5 A 1.12 - Buchholz 262 § 6 TGV Nr. 1 Rn. 13 und vom 10. Dezember 2013 - BVerwG 2 C 7.12 - NZV 2014, 333 Rn. 13 jeweils m.w.N.). Die

Verknüpfung der beiden Begriffe mittels der final zu verstehenden präpositionalen Bestimmung „zur Erledigung“ verdeutlicht, dass die Reise bestimmungsgemäß in der Regel darauf beschränkt ist, die Erfüllung von dienstlichen Aufgaben

außerhalb der Dienststätte zu ermöglichen, ohne selbst Teil der Dienstausübung zu sein.

123. Auch der Zweck der Vorschrift spiegelt das gesetzliche Leitbild wider. Die

Definition der Dienstreise in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HRKG dient auch dazu, die

Reisetätigkeit von den eigentlichen Dienstaufgaben abzugrenzen, um sicherzustellen, dass nur die notwendigen reisebedingten Mehraufwendungen erstattet

werden. Bei der Reisekostenvergütung handelt es sich um eine Aufwandsentschädigung, der der Gedanke der „Unkostenerstattung“ zugrunde liegt (vgl.

Urteil vom 24. Januar 2013 - BVerwG 5 C 12.12 - BVerwGE 145, 315 =

Buchholz 240 § 17 BBesG Nr. 9, Rn. 15 m.w.N.). Objektiver Rechtfertigungsgrund für ihre Gewährung ist die Reise. Mit der Reisekostenvergütung werden

die Erschwernisse und finanziellen Belastungen ausgeglichen, die gerade deshalb entstehen, weil sich der Beamte an einen außerhalb der Dienststätte gelegenen Ort begibt, um dort ein Dienstgeschäft zu erledigen. Der Beamte soll diejenigen Aufwendungen ersetzt bekommen, die er ohne die Dienstreise nicht

gehabt hätte (stRspr, z.B. Urteil vom 24. April 2008 - BVerwG 2 C 14.07 -

Buchholz 263 LReisekostenR Nr. 8 Rn. 22 m.w.N.). Dagegen unterfallen Aufwendungen, die mit der Dienstausübung als solcher einhergehen, nicht dem

Reisekostenrecht. Die Reisekostenvergütung dient nicht dazu, den Beamten

von Kosten freizustellen, die durch die Wahrnehmung der für den Dienstposten

wesentlichen und prägenden Aufgaben verursacht werden.

134. Der dem gesetzgeberischen Leitbild zugrunde liegende Gegensatz zwischen

der Reise einerseits und der reinen Dienstausübung andererseits ist auch Ausdruck übergreifender dienstrechtlicher Zusammenhänge. Die systematische

Abgrenzung zum Besoldungsrecht bestätigt, dass der Bereich des Reisekostenrechts nicht betroffen ist, wenn der Ausgleich von Erschwernissen und finanziellen Belastungen in Rede steht, die mit der Aufgabenwahrnehmung verbunden

sind. Ihnen ist im Rahmen der gesetzlich festgesetzten Besoldung angemessen

Rechnung zu tragen. Die Besoldung dient der Alimentation, d.h. der Bestreitung

des allgemeinen Lebensunterhalts des Beamten und seiner Familie (Urteil vom

24. Januar 2013 a.a.O.), und ist die Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass

sich der Beamte mit voller Hingabe der Erfüllung seiner Dienstpflichten widmet

(stRspr, z.B. Urteile vom 27. März 2014 - BVerwG 2 C 50.11 - juris Rn. 15 und

vom 26. Juli 2012 - BVerwG 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 = Buchholz 237.4

§ 76 HmbBG Nr. 3, Rn. 39 m.w.N.). Die Besoldung muss amtsangemessen,

d.h. so bemessen sein, dass sie dem Beamten und seiner Familie die Mittel für

einen Lebensunterhalt zur Verfügung stellt, der dem Dienstrang, der mit dem

Amt verbundenen Verantwortung und der Bedeutung des Berufsbeamtentums

für die Allgemeinheit entspricht. Der Beamte muss über ein Nettoeinkommen

verfügen, das seine rechtliche und wirtschaftliche Unabhängigkeit gewährleistet

und über die Befriedigung der Grundbedürfnisse hinaus einen dem Amt angemessenen Lebenszuschnitt ermöglicht (stRspr, z.B. Urteil vom 24. Januar 2013

a.a.O. Rn. 21 m.w.N.). Den aus der Besoldung zu befriedigenden Grundbedürfnissen sind grundsätzlich auch die Aufwendungen für Verpflegung zuzuordnen.

14Die in diesem Sinne vom Dienstherrn zu bestimmende Besoldung ist amtsbezogen, d.h. sie wird nach einer in den unterschiedlichen Statusämtern und Besoldungsgruppen zum Ausdruck kommenden Abstufung festgesetzt. Gebieten

Unterschiede im konkret-funktionellen Amt eine höhere als die nach diesen

Maßstäben für alle Beamten geltende Besoldung, kann der Dienstherr dem

durch die Gewährung von Zulagen wie etwa einer Stellenzulage im Sinne des

§ 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der

Fassung der Bekanntmachung vom 19. Juni 2009 (BGBl I S. 1434), zuletzt ge-

ändert durch Gesetz vom 19. Oktober 2013 (BGBl I S. 3836), entsprechen (vgl.

Beschluss vom 11. Dezember 2008 - BVerwG 2 C 121.07 - BVerwGE 132, 299

= Buchholz 11 Art 143b GG Nr. 5, Rn. 33). Mit einer derartigen Zulage sollen

zusätzliche Anforderungen eines Dienstpostens abgegolten werden, die nicht

bereits von der allgemeinen Ämterbewertung erfasst sind (Urteil vom 25. April

2013 - BVerwG 2 C 39.11 - ZBR 2013, 304 Rn. 7 m.w.N.). Als eine solche Zulage ist auch die dem Kläger nach Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen zu

den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz)

gewährte Stellenzulage anzusehen. Diese sogenannte Polizeizulage wird für

die Besonderheiten des Polizeivollzugsdienstes gewährt, die durch das amtsangemessene Grundgehalt nicht erfasst werden. Zu den Besonderheiten zählen die besonderen physischen und psychischen Anforderungen des vollzugspolizeilichen Dienstes wie die Notwendigkeit, sich Gefahren für Leib und Leben

auszusetzen oder in extremen Belastungssituationen in kürzester Zeit einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen (stRspr, z.B. Urteil vom 25. August

2011 - BVerwG 2 C 22.10 - Buchholz 239.1 § 5 BeamtVG Nr. 20 Rn. 9 und 11

und Beschluss vom 3. Juni 2011 - BVerwG 2 B 13.11 - Buchholz 240 § 47

BBesG Nr. 12 = juris Rn. 10 jeweils m.w.N.), sowie die damit einhergehenden in

Nr. 9 Abs. 3 der Vorbemerkungen genannten Erschwernisse, also der mit dem

Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst verbundene Aufwand und

der Aufwand für Verzehr.

155. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Stengelhofen Dr. Störmer Dr. Häußler

Dr. Fleuß Dr. Maidowski

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil