Urteil des BVerwG, Az. 5 C 25.07

Öffentlich, Treu Und Glauben, Aufrechnung, Abrechnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 5 C 25.07
OVG 3 A 322/07
Verkündet
am 15. Mai 2008
von Förster
Justizobersekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 15. Mai 2008
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hund,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Franke, Dr. Brunn,
Prof. Dr. Dörig und Prof. Dr. Berlit
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 27. September
2007 geändert. Die Berufung der Klägerin gegen das Ur-
teil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom
7. Februar 2006 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens
und des Revisionsverfahrens; außergerichtliche Kosten
des Beigeladenen werden nicht erstattet.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin begehrt die Erstattung von Wohngeld, das sie im November 2003
in Vollzug des Wohngeldgesetzes (WoGG) im Auftrag des beklagten Landes an
Leistungsempfänger ausgezahlt hat. Der Sache nach streiten die Beteiligten um
die Frage, ob dem Beklagten aus fehlerhaften Wohngeldabrechnungen für die
Jahre 1991 bis 1999 ein aufrechnungsfähiger Gegenanspruch zusteht.
Der Klägerin war durch Landesrecht der Vollzug des Wohngeldgesetzes (u.a.
Berechnung und Auszahlung an die Leistungsberechtigten) übertragen. Die
dabei entstehenden Aufwendungen erhielt sie von dem beklagten Land erstat-
tet, das seinerseits einen anteiligen Erstattungsanspruch gegen den Bund hat-
te. Die Abrechnung zwischen Land und Gemeinde wurde in ständiger Verwal-
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tungspraxis so vorgenommen, dass die Gemeinden monatlich die jeweils im
Vormonat ausgezahlten Wohngeldbeträge beim Land anforderten, welches die
Beträge in dem auf die Anforderungen folgenden Monat an die Gemeinden er-
stattete. Entsprechend dieser Verwaltungspraxis forderte die Klägerin im De-
zember 2003 einen Erstattungsbetrag von 1 015 578,99 €, der nach Grund und
Höhe zwischen den Beteiligten nicht im Streit steht, bei der Landeshauptkasse
für im November 2003 verauslagtes und im Januar 2004 zu erstattendes
Wohngeld an. Der Beklagte leistete darauf lediglich eine Teilzahlung und er-
klärte im Übrigen die Aufrechnung mit einer noch bestehenden Gegenforderung
des Landes in Höhe von 545 461,24 €. In dieser Höhe stehe dem Land
deswegen ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zu, weil die Klägerin im
Rahmen der Kostenerstattung des Landes für Wohngeldzahlungen ohne
Rechtsgrund Rückerstattungsbeträge in Höhe von insgesamt 842 263 DM (ent-
spricht 430 642,24 €) angefordert und erhalten habe; diese Erstattungsforde-
rung sei zu verzinsen (Zinsforderung von 114 819 €).
Der Beklagte leitet seinen Gegenanspruch daraus ab, dass es in den Abrech-
nungsjahren 1991 bis 1999, wie eine Prüfung des Bundesrechnungshofs im
Jahre 1999 ergeben hatte, wegen des unzureichenden Abgleichs und Austau-
sches der Datenbestände der zur Bearbeitung eingesetzten Computerpro-
gramme beim pauschalierten Wohngeld zu einer fehlerhaften Abrechnung zu
seinen und des Bundes Lasten gekommen sei; die Klägerin habe im Erstat-
tungsverfahren Mehrfachabrechnungen und Abrechnungen über den Bewilli-
gungszeitraum hinaus vorgenommen, denen keine Auszahlungen an Leis-
tungsempfänger gegenüber gestanden hätten. Die Überzahlungen stehen je-
denfalls in Höhe von 842 263 DM zwischen den Beteiligten nicht im Streit. Die
Klägerin machte in der Folgezeit geltend, ihren Sachbearbeitern sei in Bezug
auf die Programm- und Abrechnungsfehler weder Vorsatz noch grobe Fahrläs-
sigkeit zur Last zu legen, so dass ein wie auch immer gearteter Zahlungsan-
spruch des Bundes gegen das Land ebenso ausscheide wie ein Rückgriffsan-
spruch des Landes gegen sie; auch stehe dem Beklagten kein verschuldensu-
nabhängiger Gegenanspruch unter dem Gesichtspunkt eines öffentlich-
rechtlichen Erstattungsanspruchs zu, den sie - die Klägerin - auch sonst nicht
rechtsverbindlich anerkannt habe. Der Beklagte erklärte daraufhin mit Schrei-
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ben vom 19. Februar 2004 förmlich die Aufrechnung des geltend gemachten
öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs in Höhe von 430 642,24 € sowie
aufgelaufener Zinsen hierauf in Höhe von 114 819 € mit dem Anspruch der
Klägerin auf das zum 1. Januar 2004 zu erstattende Wohngeld für November
2003.
Auf die am 4. März 2004 zur Durchsetzung der Erstattungsforderung wegen
des im November 2003 gezahlten Wohngeldes erhobene Klage hat das Ver-
waltungsgericht mit Urteil vom 7. Februar 2006 den Beklagten verurteilt, an die
Klägerin 114 819 € (= 224 566,45 DM) nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozent-
punkten über dem Basiszinssatz seit dem 4. März 2004 zu zahlen, und im Üb-
rigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung der Klageabweisung hat das
Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass der Wohngelderstattungsanspruch
der Klägerin durch die Aufrechnung des Beklagten mit einer Gegenforderung
aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch in Höhe von 430 642,23 €
erloschen sei, der dem Beklagten aus der fehlerhaften Anrechnung des pau-
schalierten Wohngeldes in den Jahren 1991 bis 1999 zustehe und der deswe-
gen nicht durch Art. 104a Abs. 5 GG ausgeschlossen sei, weil es hier nicht um
Haftung im engeren Sinne im Zusammenhang mit schuldhaftem Handeln und
Schadensersatz gehe, sondern um Ausgleich für ungerechtfertigte Vermögens-
verschiebungen. Die Einrede der Verjährung greife jedenfalls deswegen nicht
durch, weil die Voraussetzungen gemäß § 215 BGB n.F. beziehungsweise ge-
mäß § 390 Satz 2 BGB a.F. für die Aufrechnung mit einer verjährten Gegenfor-
derung vorlägen.
Das Oberverwaltungsgericht hat auf die nur von der Klägerin eingelegte Beru-
fung den Beklagten verurteilt, der Klägerin für November 2003 Wohngeld in
Höhe von weiteren 430 642,24 € (nebst Prozesszinsen) zu erstatten. Zur Be-
gründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der weitergehende Wohngelder-
stattungsanspruch der Klägerin für November 2003 sei nicht durch Aufrechnung
erloschen, weil dem Beklagten der zur Aufrechnung gestellte (Gegen-)
Anspruch nicht zustehe. Die Klägerin habe eine Verpflichtung zur Rückzahlung
der in den Jahren 1991 bis 1999 überzahlten Erstattungsbeträge gegenüber
dem Beklagten in den Verhandlungen nicht verbindlich anerkannt. Einverneh-
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men sei nur zum Überzahlungsbetrag, nicht zur Rückzahlungspflicht erzielt
worden. Von Beschäftigten der Klägerin abgegebene Erklärungen könnten nicht
als Schuldanerkenntnis (§ 781 BGB analog) oder als Vergleich (§§ 779, 782
BGB analog) ausgelegt werden, weil sie jedenfalls nicht von einem vertre-
tungsberechtigten Organ der Klägerin abgegeben und auch nicht nachträglich
genehmigt worden seien. Auch sonst fehle es an einer Rechtsgrundlage für
einen Anspruch des Beklagten auf Ausgleich der im Bereich der Auftragsver-
waltung in der Zeit von 1991 bis 1999 aufgrund objektiv fehlerhafter Abrech-
nungen der Klägerin im Erstattungsverfahren erfolgten Überzahlungen. Die in-
soweit erforderliche spezialgesetzliche Anspruchsnorm im Sinne einer Haf-
tungsregelung für fehlerhaftes Verwaltungshandeln in Auftragsangelegenheiten
existiere derzeit weder auf Landes- noch auf Bundesebene.
Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch werde hier durch
Art. 104a Abs. 5 GG zumindest mittelbar ausgeschlossen, der derzeit aus-
schließlich die Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung regele, weil das in
dieser Bestimmung vorgesehene Ausführungsgesetz bislang nicht ergangen
sei. Der verfassungsunmittelbare, ohne Ausführungsgesetz anzuerkennende
Haftungskern umfasse ausschließlich diejenigen Konstellationen, in denen auch
das vorgesehene Ausführungsgesetz nicht hinter der Bejahung einer Haftung
zurückbleiben könne, und beschränke sich auf Schäden, die durch vor-
sätzliches Fehlverhalten entstanden seien. Weitergehende Zahlungsansprüche
für eine Haftung im Bereich der Auftragsverwaltung bedürften einer erst noch zu
schaffenden Anspruchsgrundlage durch ein Ausführungsgesetz. Dies gelte
auch für das Verhältnis zwischen Land und zur Durchführung der Auftragsan-
gelegenheit herangezogener Gemeinde, und zwar für alle denkbaren Haf-
tungsansprüche, unabhängig vom Vorliegen oder vom Grad eines Verschul-
dens oder einer Pflichtverletzung. Der vom Beklagten herangezogene öffent-
lich-rechtliche Erstattungsanspruch sei dem Bereich der Auftragsverwaltung
zuzurechnen. Der Begriff der „Haftung“ umfasse im Bereich der Auftragsverwal-
tung im Sinne des Art. 104a Abs. 5 GG potenziell das Einstehen für die finan-
ziellen Auswirkungen aller Verwaltungsfehler im Bereich der Auftragsverwal-
tung, unabhängig davon, ob sie ihre Ursache in vorsätzlichem, fahrlässigem
oder nicht schuldhaftem, nur objektiv pflichtwidrigen Verhalten hätten und un-
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abhängig davon, ob die fehlerhaft bewegten Mittel an Leistungsempfänger
außerhalb der Verwaltungsträger (Dritte) abgeflossen seien, ob sie in die
Haushalte anderer Verwaltungsträger gelangt oder ob sie in den Haushalten
der beteiligten Verwaltungsträger verblieben seien. „Haftung“ im Sinne eines
Ausführungsgesetzes nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG erfasse mithin auch die
hier in Rede stehende Haftung der Klägerin für die in den Jahren 1991 bis 1999
rechtsgrundlos und objektiv rechtswidrig erfolgten Vermögensverschiebungen,
deren Ausgleich der Beklagte mit der zur Aufrechnung gestellten Forderung
begehre. Der Haftungskern sei nicht berührt, weil die vom Beklagten zurückge-
forderte Überzahlung nicht durch vorsätzlich fehlerhaftes Verwaltungshandeln
von Bediensteten der Klägerin herbeigeführt worden sei; gegenüber den mit der
Berechnung, Auszahlung und Erstattung von Wohngeld befassten Bediensteten
der Klägerin werde nicht einmal der Vorwurf grob fahrlässigen Handelns
erhoben.
Mit seiner Revision rügt der Beklagte eine Verletzung von Art. 104a Abs. 5 GG
und begehrt unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts die Ab-
weisung der Klage.
Die Klägerin verteidigt das angegriffene Urteil.
Der Beigeladene stellt keinen Antrag und tritt in der Sache der Revision entge-
gen.
II
Die Revision des Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hätte die
Berufung der Klägerin zurückweisen müssen, weil dem Beklagten der zur Auf-
rechnung gestellte Gegenanspruch aufgrund eines öffentlich-rechtlichen Erstat-
tungsanspruchs zusteht (2.). Entgegen der Rechtsauffassung des Berufungs-
gerichts ist dieser Anspruch nicht nach Art. 104a Abs. 5 GG ausgeschlossen
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(3.) und auch nicht verjährt (4.) oder aus sonstigen Gründen ausgeschlossen
(5.).
1. Zwischen den Beteiligten steht nicht im Streit, dass der Klägerin ohne die
Aufrechnung ein Anspruch auf Erstattung im November 2003 an Leistungsemp-
fänger ausgezahlten Wohngeldes in der mit der Klage geltend gemachten Höhe
zusteht. Der Senat braucht die Frage nicht zu vertiefen, auf welche
Rechtsgrundlage sich dieser Anspruch stützt, weil der Beklagte jedenfalls wirk-
sam mit einem bestehenden und nicht verjährten Gegenanspruch in Höhe von
430 642,23 € aus einer fehlerhaften Abrechnung von pauschaliertem Wohngeld
in den Jahren 1991 bis 1999 aufgerechnet hat und die noch streitige Klagefor-
derung daher erloschen ist.
2. Rechtsgrundlage für den von dem Beklagten zur Aufrechnung gestellten Ge-
genanspruch ist der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch.
2.1 In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es
sich bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch um ein aus
Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der
Verwaltung, abgeleitetes eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts
handelt, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen, soweit sie nicht
spezialgesetzlich geregelt sind (vgl. etwa § 12 BBesG), denen des zi-
vilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen (Urteile vom 12. März 1985
- BVerwG 7 C 48.82 - BVerwGE 71, 85 <88>, vom 30. November 1990
- BVerwG 7 A 1.90 - BVerwGE 87, 169 <172>, vom 30. November 1995
- BVerwG 7 C 56.93 - BVerwGE 100, 56 <59> und vom 18. Januar 2001
- BVerwG 3 C 7.00 - BVerwGE 112, 351 <353 f.>; s.a. Beschluss vom 16. No-
vember 2007 - BVerwG 9 B 36.07 - NVwZ 2008, 212). Ausnahmen davon hat
das Bundesverwaltungsgericht lediglich dann anerkannt, wenn und soweit den
§§ 812 ff. BGB eine abweichende Interessenwertung zugrunde liegt, die in das
öffentliche Recht nicht übertragbar ist; für eine solche Ausnahmesituation ist
hier indes - jenseits des Art. 104a Abs. 5 GG - nichts ersichtlich. Funktion des
öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs ist es, eine dem materiellen Recht
nicht entsprechende Vermögensverschiebung zu korrigieren.
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In den Jahren 1991 bis 1999 ist es - dies steht zwischen den Beteiligten zu
Recht nicht im Streit - zu einer solchen, nicht dem materiellen Recht entspre-
chenden Vermögensverschiebung zu Gunsten (zunächst) der Klägerin gekom-
men. Die Klägerin hatte aus der Durchführung des Wohngeldgesetzes allenfalls
einen Anspruch auf Erstattung der ihr im Außenverhältnis zu den Leistungsbe-
rechtigten (tatsächlich) entstandenen Wohngeldaufwendungen. Bereits aus
dem Begriff der Erstattung folgt, dass nur tatsächliche Aufwendungen abzu-
rechnen sind und diese - jedenfalls bei einer nicht pauschalierenden, betrags-
genauen Abrechnung („Spitzabrechnung") - die Obergrenze der Erstattung bil-
den. Aufwendungen, die tatsächlich nicht entstanden sind, sind auch nicht zu
erstatten. Die Frage, inwieweit Aufwendungen, die im Außenverhältnis zu Un-
recht aufgebracht worden sind, erstattungsfähig sind, stellt sich vorliegend
nicht, da nach den nicht mit der Verfahrensrüge angegriffenen und daher bin-
denden (§ 137 Abs. 2 VwGO) Feststellungen des Berufungsgerichts der Be-
klagte allein die Rückerstattung von Erstattungsleistungen für fiktive Aufwen-
dungen geltend macht, die im Außenverhältnis nicht an Leistungsberechtigte
erbracht worden und auch nicht auf sonstige Weise, etwa aufgrund von Unter-
schlagungen, aus dem Bereich der Klägerin abgeflossen sind. Der geltend ge-
machte Gegenanspruch gründet allein auf Fehl- und Doppelbuchungen, die der
Klägerin im Abrechnungsverhältnis unterlaufen sind. Einen Rechtsanspruch auf
derartige Doppelleistungen oder auf Erstattung fiktiver Aufwendungen aufgrund
von Abrechnungsfehlern macht die Klägerin selbst zu Recht nicht geltend; ihr
geht es um das Behaltendürfen dieser Erstattungsleistungen, damit letztlich um
die Frage, wer das Risiko der Fehlbuchungen trägt.
2.2 Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist hier nicht durch
eine vorrangige sondergesetzliche Regelung verdrängt. Nicht anzuwenden sind
insbesondere §§ 102 ff. SGB X. Das Wohngeldgesetz gilt zwar als besonderer
Teil des Sozialgesetzbuches (§ 68 Nr. 10 SGB I). Der Rechtsstreit betrifft indes
nicht sozial(verwaltungs)rechtliche Erstattungsansprüche der Leistungsträger
untereinander. Betroffen ist vielmehr - im Rahmen eines allgemeinen oder be-
sonderen kommunal(finanzausgleichs)rechtlichen Erstattungsverhältnisses - die
allgemeine Refinanzierung der Klägerin als der im sozialrechtlichen Außen-
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verhältnis allein zuständigen Leistungsträgerin, welcher der Beklagte die Auf-
gabenerledigung übertragen hatte. Auf dieses finanz(ausgleichs)rechtliche
Rechtsverhältnis sind die §§ 102 ff. SGB X weder direkt noch entsprechend an-
wendbar.
Nicht anwendbar ist ferner die Erstattungsregelung des § 49a VwVfG. Die der
Klägerin geleisteten Zahlungen, deren teilweise Erstattung der Beklagte geltend
macht, gründen nicht auf einem zurückgenommenen bzw. zurückzunehmenden
Verwaltungsakt.
3. Der hiernach für die rechtsgrundlos erbrachten Erstattungsleistungen allein in
Betracht kommende allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist
- entgegen der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts - auch nicht deswegen
ausgeschlossen, weil das in Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG vorgesehene Ausfüh-
rungsgesetz bislang nicht ergangen ist und nach der Rechtsprechung des Bun-
desverwaltungsgerichts ohne ein solches Ausführungsgesetz eine verfassungs-
unmittelbare Haftung wegen einer nicht ordnungsgemäßen Verwaltung nur für
einen „Haftungskern“ anzuerkennen ist, in dem bei der Auftragsverwaltung im
Bund-/Länder-Verhältnis nur bei Vorsatz gehaftet wird (Urteile vom 24. Januar
2007 - BVerwG 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99, vom 8. Mai 2002 - BVerwG 3 A
1.01 - BVerwGE 116, 234, vom 16. Januar 1997 - BVerwG 4 A 12.97 -
BVerwGE 104, 29, vom 30. November 1995 - BVerwG 7 C 56.93 - BVerwGE
100, 56, vom 2. Februar 1995 - BVerwG 2 A 5.92 - Buchholz 11 Art. 104a GG
Nr. 14 und vom 18. Mai 1994 - BVerwG 11 A 1.92 - BVerwGE 96, 45).
3.1 Art. 104a Abs. 5 GG schließt den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstat-
tungsanspruch hier schon deswegen nicht aus, weil nicht ein Anspruch des
Bundes gegen das Land oder die Klägerin als Kommune aufgrund einer Haf-
tung für eine „ordnungsgemäße“ Verwaltung in Streit steht, sondern eine Erstat-
tung zur Korrektur einer schlicht fehlerhaften Abrechnung der im Rahmen der
Auftragsverwaltung entstandenen Aufwendungen. Eine Korrektur in diesem
Abrechnungsverhältnis ist keine „Haftung“ für nicht ordnungsgemäße Verwal-
tungstätigkeit, auf die allein sich der Ausgestaltungsvorbehalt erstreckt.
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3.1.1 Art. 104a Abs. 5 GG regelt nur die „Haftung“ im Verhältnis zwischen Bund
und Ländern in Bezug auf die Frage, welcher Verwaltungsträger für die Kosten
einer nicht ordnungsgemäßen Verwaltung aufzukommen hat, und zwar unab-
hängig von einem tatsächlich erfolgten oder auch nur möglichen Rückgriff bei
Bediensteten. Der - ausgestaltungsbedürftige - Grundsatz wechselseitiger Haf-
tung bei nicht ordnungsgemäßer Verwaltungstätigkeit trägt dem Umstand
Rechnung, dass der für die Aufgabendurchführung verantwortliche Verwal-
tungsträger die Steuerungsmöglichkeiten und damit -verantwortung für die auch
ordnungsgemäße Durchführung hat und zudem allein seine Bediensteten für
evtl. Fehlverhalten zur Verantwortung ziehen und haftbar machen kann
(Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz,
Band 3, 5. Aufl., München 2005, Art. 104a Rn. 190). Diese Regelung ist getrof-
fen worden, weil im Ansatz auch die Kosten nicht ordnungsgemäßer Verwal-
tung Verwaltungskosten sind (s. U. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, Berlin
1998, 323 f., 329), was auch für nicht ordnungsgemäß verwaltete Zweckausga-
ben zutrifft (Urteil vom 18. Mai 1994 - BVerwG 11 A 1.92 - BVerwG 96, 45). Bei
den Aufwendungen, die nach Art. 104a Abs. 2 oder 3 GG durch den Bund zu
übernehmen sind, fallen Durchführungsverantwortung und Finanzierungsver-
antwortung (und damit Kostentragungslast bei Fehlern) (teilweise) auseinander,
so dass ein Spannungsverhältnis zwischen dem Schutz des mit der Zweckaus-
gabenverantwortung belasteten Bundes vor den Folgelasten einer nicht recht-
mäßigen, sparsamen Mittelverwendung, und dem Bedürfnis der Länder (und
Kommunen) besteht, bei diesen an sich fremddeterminierten Auf- und Ausga-
ben nicht in vollem Umfange das finanzielle Risiko für ausgabenrelevante Feh-
ler im Verwaltungsvollzug tragen zu müssen. Das in Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG
vorgesehene Gesetz soll diese Spannungslage bewältigen.
Das Problem einer föderal ausgewogenen, sach- und interessengerechten
„Schadenslastverteilung“ (so Stelkens, a.a.O. S. 318 ff.) bei zweckverfehlender
Mittelverwendung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung ist durch das hier
allein betroffene Abrechnungsverhältnis nicht berührt, das im Bund-/Länder-
Verhältnis im Rahmen des Art. 104a Abs. 2 bzw. Abs. 3 GG (hier i.V.m. § 34
Abs. 1 WoGG) besteht. Im Streit steht gerade nicht, ob bei einer wirtschaftli-
chen und zweckgerechten Aufgabendurchführung ein Teil der Zweckausgaben
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nicht entstanden wäre, so dass sich auch nicht das Problem stellt, ob die tat-
sächlich entstandenen Zweckausgaben in voller Höhe (anteilig) zu erstatten
sind. Vorliegend geht es allein um die zutreffende Bestimmung der zur Abrech-
nung gestellten, tatsächlich entstandenen Zweckausgaben. Diese Abrechnung
ist nicht mehr Gegenstand (im Außenverhältnis), sondern Folge der Auftrags-
verwaltung (im Innenverhältnis); die Auftragsverwaltung wäre auch dann recht-
mäßig durchgeführt, wenn der durchführende Verwaltungsträger auf eine Ab-
rechnung der ihm entstandenen Aufwendungen verzichtete. Dem Verwaltungs-
gericht ist darin beizutreten, dass dieses Abrechnungsverhältnis nicht mehr die
Haftung „für eine ordnungsgemäße Verwaltung“ im Sinne des Art. 104a Abs. 5
Satz 1 GG betrifft, sondern die zutreffende Abrechnung von Verwaltung im In-
nenverhältnis. Der vom Berufungsgericht vertretene „weite“ Haftungsbegriff
misst dieser Unterscheidung nicht die gebotene Bedeutung bei und ist mit dem
Wortlaut des Art. 104a Abs. 5 GG nicht vereinbar und auch nicht durch den
Schutzzweck gerechtfertigt.
3.1.2 Für einen „Haftungsbegriff“ in Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG, der jedenfalls
nicht auf schlichte Abrechnungsfehler ausgedehnt wird und deren Korrektur
durch den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zulässt, spricht - für das
Bund-/Länder-Verhältnis - auch die Abrechnungsnorm selbst. § 34 Abs. 1
WoGG bestimmt, dass Wohngeld, „das von einem Land gezahlt worden ist“, zur
Hälfte vom Bund erstattet wird. § 34 WoGG beschränkt damit den Erstat-
tungsgrundanspruch gegen den Bund - mit Blick auf Art. 104a Abs. 5 GG zu
Recht - nicht auf solche Zweckausgaben, die bei wirtschaftlicher oder rechtmä-
ßiger Wohngeldgewährung angefallen sind, sondern auf die bei der Ausführung
des Gesetzes angefallenen Ausgaben. Dies bedeutet aber auch, dass ohne
eine Zahlung im Außenverhältnis keine Rechtsgrundlage für eine Erstattung des
- tatsächlich ja nicht verauslagten - Wohngeldes besteht. Bei der Rückab-
wicklung einer Erstattung, die ohne entsprechende Zahlung des Landes erfolgt
ist, geht es nicht um eine (inhaltliche) Kontrolle des Verwaltungshandelns des
Landes auf finanzwirksame Fehler hin, sondern um die schlichte Abrechnungs-
frage, ob die Tatbestandsvoraussetzung „von einem Land gezahlt“ vorlag.
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3.1.3 Das Berufungsgericht kann seine Auslegung auch nicht auf die vorbe-
zeichnete Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Auslegung des
Art. 104a Abs. 5 GG und insbesondere zum verfassungsunmittelbaren Haf-
tungskern und zur Sperrwirkung des Satz 2 im Übrigen stützen. Insoweit ver-
kennt es, dass diese den hier nicht vorliegenden Fall betreffen, in dem ein sei-
nerseits dem Bund gemäß Art. 104a Abs. 5 GG (wegen schuldhaften Fehlver-
haltens von Gemeindebediensteten) haftendes Land mit Hilfe eines Erstat-
tungsanspruchs einen Regressanspruch zu verfolgen sucht. Nur auf diesen Fall
treffen die Darlegungen in den Gründen zu, dass dieses Haftungsverhältnis sich
in seinem ausschließlich nach Art. 104a Abs. 5 GG bestimmt
(Urteil vom 30. November 1995 a.a.O. S. 60) und eine Regelung von
zwischen (dem Bund verpflichteten) Ländern und Gemein-
den (wegen deren Fehlverhalten in Auftragsangelegenheiten) auf spezialge-
setzlicher Grundlage erfolgen muss (a.a.O. S. 61).
Hingegen trifft das Urteil vom 30. November 1995 keine Aussagen zu der das
vorliegende Streitverfahren kennzeichnenden Ausgangslage, dass es im Ver-
hältnis sowohl Bund/Land als auch Land/Gemeinde nur darum gehen kann, ob
nur im Innenverhältnis rechtsgrundlos ab- und zugeflossene Mittel bei den je-
weiligen Empfängern verbleiben oder zurückfließen sollen. Deshalb würde im
Streitverfahren das beklagte Land, welches sich - wie in der mündlichen Ver-
handlung erörtert - keinem Haftungsverlangen, sondern einem Erstattungsan-
spruch des Bundes ausgesetzt sah, sich dem Bund gegenüber auf die Gründe
des Urteils vom 30. November 1995 nicht berufen können, und ebenso wenig
kann dies die klagende Gemeinde.
3.2 Bei dieser Rechtslage ist nicht zu entscheiden, ob - zumal angesichts des
nunmehr in Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG normierten Verbotes eines Aufgabenü-
bertragungsdurchgriffs durch Bundesgesetz - daran festzuhalten ist, dass der
Schutzzweck des Art. 104a Abs. 5 GG bei einem Rückgriff eines gegenüber
dem Bund nach Art. 104a Abs. 5 GG haftenden Landes gegen eine Gemeinde
greift (so Urteil vom 30. November 1995 - BVerwG 7 C 56.93 - a.a.O.), jeden-
falls, wenn es - wie hier - um Mittel geht, die im Rahmen der Bundesauftrags-
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verwaltung durch das Land nicht aufgrund bundesgesetzlicher Kostenbeteili-
gung, sondern zu Unrecht aus Landesmitteln erstattet worden sind.
4. Der zur Aufrechnung gestellte, auf dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsan-
spruch gründende Gegenanspruch des Beklagten ist auch nicht verjährt.
4.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts findet das
Rechtsinstitut der Verjährung auch im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermö-
gensrechtliche Ansprüche Anwendung (vgl. Urteile vom 15. Dezember 1967
- BVerwG 6 C 98.65 - BVerwGE 28, 336 <338>, vom 18. April 1986 - BVerwG
8 A 1.83 - Buchholz 454.4 § 19 II. WoBauG Nr. 1 - juris Rn. 32, vom
4. Oktober 1994 - BVerwG 1 C 41.92 - BVerwGE 97, 1 <6> und vom 24. Januar
2007 - BVerwG 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 43). Das Rechtsinstitut der
Verjährung dient der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden, indem es An-
sprüche, die über geraume Zeit hinweg nicht geltend gemacht wurden, dem
Streit entzieht. Dieses Anliegen besteht im Privatrecht wie im öffentlichen Recht
gleichermaßen (Urteile vom 15. Mai 1984 - BVerwG 3 C 86.82 - BVerwGE 69,
227 <232 f.> und vom 4. Oktober 1994 a.a.O.). Das gilt selbst dann, wenn
Gläubiger und Schuldner juristische Personen des öffentlichen Rechts sind (Ur-
teile vom 15. Dezember 1967 und vom 18. April 1986 a.a.O.). Nach welchen
Regeln sich die Verjährung richtet, ist mangels einschlägiger öffentlich-
rechtlicher Spezialregelungen im Wege der Analogie zu den als sachnächste in
Betracht kommenden Verjährungsregelungen zu entscheiden (Urteile vom
18. April 1986 - BVerwG 8 A 1.83 - a.a.O. und vom 4. Oktober 1994
- BVerwG 1 C 41.92 - BVerwGE 97, 1 <7>).
4.2 Auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch sind, soweit wie hier
sachnähere Regelungen fehlen, die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs
entsprechend anzuwenden (vgl. etwa Urteile vom 26. Januar 1966 - BVerwG
6 C 112.63 - BVerwGE 23, 166, und vom 15. Juni 2006 - BVerwG 2 C 10.05 -
Buchholz 232 § 78 BBG Nr. 45). Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch
unterliegt danach der „regelmäßigen Verjährungsfrist“ des § 195 BGB, die bis
zum In-Kraft-Treten des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts vom
26. November 2001 (BGBl I S. 3138) am 1. Januar 2002 dreißig Jahre betrug
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und die sich nunmehr auf drei Jahre beläuft. Nach Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1
EGBGB finden die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Verjäh-
rung in der seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung auf die an diesem Tag
bestehenden und noch nicht verjährten Ansprüche Anwendung. Da der öffent-
lich-rechtliche Erstattungsanspruch des Beklagten am 1. Januar 2002 bestand
und wegen der 30-jährigen Verjährungsfrist noch nicht verjährt war, gilt für ihn
grundsätzlich das neue Verjährungsrecht. Art. 229 § 6 Abs. 4 EGBGB bestimmt
jedoch, dass dann, wenn die Verjährungsfrist nach dem neuen Recht kürzer ist
als nach dem alten Recht - was hier zutrifft -, die kürzere Frist ab dem 1. Januar
2002 gerechnet wird. Danach wäre der Anspruch des Klägers am 1. Januar
2005 verjährt gewesen. Die zu diesem Zeitpunkt endende Verjährungsfrist ist
aber dadurch gehemmt worden, dass der Beklagte sich vor Verjährungsablauf
auf die Aufrechnung berufen hat (§ 204 Abs. 1 Nr. 5 BGB).
Demgegenüber ist - entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts -
die vierjährige Verjährungsfrist für sozialrechtliche Erstattungsansprüche (§ 113
SGB X) nicht als sachnäher heranzuziehen. Denn das Erstattungsverfahren
nach den §§ 102 ff. SGB X ist schon wegen der vorgeschalteten einjährigen
Ausschlussfrist nach § 111 SGB X anders ausgestaltet; vor allem knüpft die
Anwendung der Verjährung von Rückerstattungsansprüchen (§ 113 Abs. 1
Satz 2 SGB X) an ein bereits nach Grund und Höhe konkretisiertes sozialrecht-
liches Erstattungsrechtsverhältnis im Einzelfall an, das mit dem hier vorliegen-
den einzelfallübergreifenden finanz(ausgleichs)rechtlichen Abrechnungsver-
hältnis nicht vergleichbar ist. Die von dem Verwaltungsgericht erwogene vier-
jährige Verjährung nach § 197 BGB (a.F.) ist ebenfalls nicht sachnäher, weil der
geltend gemachte Erstattungsanspruch zwar ein Abrechnungsverhältnis betrifft,
es sich bei dem Erstattungsanspruch aber nicht um eine der kurzen Verjährung
unterliegende regelmäßig wiederkehrende Geldleistung handelt; auch für eine
erweiternde Anwendung des § 197 BGB a.F. besteht hier weder Anlass noch
Raum.
5. Die Klägerin kann sich gegenüber dem Rückerstattungsanspruch auch nicht
darauf berufen, dass sie wegen der Überzahlung gegenüber dem Beigeladenen
geringere Erstattungsansprüche geltend gemacht habe und der Sache nach
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letztlich der Beigeladene „bereichert“ sei. Der öffentlich-rechtliche Erstattungs-
anspruch besteht nur in dem Erstattungsrechtsverhältnis, das durch die Ab-
rechnung von Wohngeld begründet worden ist. Wie im Zivilrecht erfolgt auch
beim öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch der Erstattungsausgleich
grundsätzlich nur innerhalb des jeweiligen Leistungsverhältnisses (Beschluss
vom 16. November 2007 - BVerwG 9 B 36.07 - NVwZ 2008, 212). Für einen
„Erstattungsdurchgriff“ des Beklagten gegen den Beigeladenen besteht keine
rechtliche Grundlage.
Auch auf eine (indirekte) Entreicherung infolge verminderter Erstattungen des
Beigeladenen kann die Klägerin sich nicht berufen. Nach der ständigen Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. etwa Urteile vom 12. März 1985
- BVerwG 7 C 48.82 - BVerwGE 71, 85 und vom 18. Januar 2001 - BVerwG 3 C
7.00 - BVerwGE 112, 351) findet § 818 Abs. 3 BGB im Rahmen des öffentlich-
rechtlichen Erstattungsanspruchs weder zugunsten von Behörden noch von
Bürgern Anwendung.
Die Geltendmachung eines Rückerstattungsanspruchs ist auch keine Entschei-
dung, bei der der Beklagte eine (fehlerfreie) Ermessensentscheidung unter Be-
rücksichtigung der Haushaltslage der Klägerin oder der geringeren Erstattungen
durch den Beigeladenen zu treffen gehabt hätte. Nach den tatsächlichen
Feststellungen des Berufungsgerichts fehlt auch jeder tatsächliche Anhalt dafür,
dass der Beklagte mit der Aufrechnung den Grundsatz von Treu und Glauben,
der auch den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch begrenzt und auf
dessen Beachtung sich auch öffentlich-rechtliche Körperschaften berufen kön-
nen (s. - m.w.N. - BVerwG, Urteil vom 18. Januar 2001 - BVerwG 3 C 7.00 -
BVerwGE 112, 351 <358>), verletzt haben könnte.
6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil
dies nicht der Billigkeit gemäß § 162 Abs. 3 VwGO entspricht. Der Beigeladene
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hat keinen Sachantrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko im Sinne
von § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt (Urteil vom 28. November 2001 - BVerwG
8 C 26.01 - Buchholz 428 § 36 VermG Nr. 8).
Hund Dr. Franke Dr. Brunn
Prof. Dr. Dörig Prof. Dr. Berlit
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
430 642,24 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 VwGO).
Hund Dr. Franke Prof. Dr. Berlit
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Wohngeldrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 104a Abs. 3, 5 GG
WoGG
§ 34 Abs. 1
EGBGB
Art. 229 § 6
BGB (a.F.) §§ 195, 197
SGB X
§ 113 Abs. 1
Stichworte:
Abrechnungsfehler im öffentlich-rechtlichen Abrechnungsverhältnis;
Abrechnungsverhältnis, öffentlich-rechtliches; Auftragsverwaltung;
Entreicherung; Erstattungsanspruch, öffentlich-rechtlicher -; fehlerhaftes
Verwaltungshandeln, Haftung für -; Finanzausgleich; Haftung für ordnungs-
gemäße Verwaltung; Haftungskern, verfassungsunmittelbarer -; Schadenslast-
verteilung; Treu und Glauben, Grundsatz von -; Verjährung; Verwaltung,
Haftung für ordnungsgemäße -; Wohngeld.
Leitsatz:
Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch, der einem Land gegen eine
Kommune aus der fehlerhaften Abrechnung von Wohngeld zusteht, ist keine
„Haftung“ für eine ordnungsgemäße Verwaltung im Sinne des Art. 104a Abs. 5
Satz 1 GG (Abgrenzung zu BVerwG, Urteil vom 30. November 1995 - BVerwG
7 C 56.93 - BVerwGE 100, 56).
Urteil des 5. Senats vom 15. Mai 2008 - BVerwG 5 C 25.07
I. VG Saarland vom 07.02.2006 - Az.: VG 3 K 106/05 -
II. OVG Saarland vom 27.09.2007 - Az.: OVG 3 A 322/07 -