Urteil des BVerwG, Az. 5 C 13.10

Wechsel, Finanzielle Beteiligung, Zuschuss, Darlehen
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 5 C 13.10
VG 11 K 26/09
Verkündet
am 30. Juni 2011
Wahl
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2011
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hund,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Störmer, Dr. Häußler
und Dr. Fleuß
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Ver-
waltungsgerichts Stuttgart vom 14. Januar 2010 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden In-
stanzen. Gerichtskosten werden nicht erhoben.
G r ü n d e :
I
Der Kläger begehrt, die ihm im Zeitraum September 2007 bis August 2008 als
verzinsliches Bankdarlehen bewilligte Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zu-
schuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen zu gewähren.
Der Kläger nahm zum Wintersemester 2006/2007 das Studium der Architektur
an der Hochschule für Technik S. auf, nachdem er zuvor zwei Semester
Elektrotechnik/Mikrosystemtechnik sowie zwei Semester Mathematik studiert
hatte. Für die beiden abgebrochenen Studiengänge hatte er Ausbildungsförde-
rung zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen (so-
genannte Normalförderung) erhalten.
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Mit bestandskräftigem Bescheid vom 25. Oktober 2007 stellte der Beklagte fest,
dass dem Kläger auch für das Studium der Architektur dem Grunde nach ein
Anspruch auf Ausbildungsförderung zustehe. Für die ersten beiden Semester
dieses Studiums bewilligte er dem Kläger Ausbildungsförderung in Höhe von
521 € in Form der sogenannten Normalförderung. Für den Zeitraum September
2007 bis August 2008, also das dritte und vierte Semester, setzte er denselben
Monatsbetrag mit Bescheid vom 5. Februar 2008 als verzinsliches Bankdarle-
hen fest. Er berief sich insoweit auf § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG, wonach der
Auszubildende Ausbildungsförderung für eine andere Ausbildung nach § 7
Abs. 3 BAföG nur als Bankdarlehen erhalte, soweit die Semesterzahl der hierfür
maßgeblichen Förderungshöchstdauer, die um die Fachsemester der vorange-
gangenen, nicht abgeschlossenen Ausbildung zu kürzen ist, überschritten wird.
Darauf gestützt kürzte er die für das Architekturstudium maßgebliche Förde-
rungshöchstdauer von sechs Fachsemestern um die Fachsemester der beiden
vorangegangen, nicht abgeschlossenen Studiengänge, also insgesamt um vier
Fachsemester.
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verpflichtet, dem Kläger auch die für
den Zeitraum September 2007 bis August 2008 bewilligte Ausbildungsförderung
als hälftigen Zuschuss und hälftiges unverzinsliches Darlehen zu gewähren. Die
Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG greife nicht ein, weil bei mehre-
ren Fachrichtungswechseln nur das unmittelbar vorangegangene, nicht abge-
schlossene Studium zu berücksichtigen sei. Diese nach dem Wortlaut nahelie-
gende Auslegung werde durch die Entstehungsgeschichte, den in § 1 BAföG
zum Ausdruck kommenden Zweck des Gesetzes und den systematischen Zu-
sammenhang des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG mit § 7 Abs. 3 BAföG bestä-
tigt.
Mit seiner Sprungrevision verfolgt der Beklagte sein Klageabweisungsbegehren
weiter. Er rügt eine Verletzung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG i.V.m. Art. 3
Abs. 1 GG.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.
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Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht unterstützt
die Revision des Beklagten.
II
Die Revision des Beklagten ist begründet. Mit seiner Auffassung, dass mit „der
vorangegangenen, nicht abgeschlossenen Ausbildung“ im Sinne des § 17
Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG bei einem mehrfachen Fachrichtungswechsel nur
das der anderen Ausbildung unmittelbar vorangegangene, nicht abgeschlosse-
ne Studium gemeint sei, verletzt das Verwaltungsgericht Bundesrecht (§ 137
Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das angefochtene Urteil ist daher unter Abweisung der
Klage abzuändern.
1. Zwischen den Beteiligten steht nicht im Streit, dass dem Kläger für das dritte
und vierte Semester des Architekturstudiums dem Grunde nach ein Anspruch
auf Gewährung von Ausbildungsförderung gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1
BAföG gegen den Beklagten zusteht. In diesem Sinne hat der Beklagte mit be-
standskräftigem Bescheid vom 25. Oktober 2007 festgestellt, dass der Kläger
auch bis zum Beginn des vierten Fachsemesters von der Fachrichtung Mathe-
matik zur Fachrichtung Architektur aus wichtigem Grund gewechselt hat. Eben-
so wenig ist die Höhe der für den streitgegenständlichen Zeitraum bewilligten
Ausbildungsförderung von monatlich 521 € zwischen den Beteiligten streitig. Zu
entscheiden ist allein über die Förderungsart. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts ist die Ausbildungsförderung in dem in Rede stehenden
Zeitraum nicht gemäß § 17 Abs. 1 und 2 BAföG zur Hälfte als Zuschuss und zur
Hälfte als zinsfreies Staatsdarlehen (sogenannte Normalförderung), sondern
gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG als verzinsliches Bankdarlehen zu ge-
währen.
2. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG in der am 1. Januar 2008 in Kraft getre-
tenen Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundes-
ausbildungsförderungsgesetzes - 22. BAföGÄndG - vom 23. Dezember 2007
(BGBl I S. 3254) erhält der Auszubildende bei dem Besuch u.a. von Hochschu-
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len Ausbildungsförderung als Bankdarlehen nach § 18c BAföG für eine andere
Ausbildung nach § 7 Abs. 3 BAföG, soweit die Semesterzahl der hierfür maß-
geblichen Förderungshöchstdauer, die um die Fachsemester der vorangegan-
genen, nicht abgeschlossenen Ausbildung zu kürzen ist, überschritten wird. Bei
der Berechnung des Zeitpunktes, ab dem die Ausbildungsförderung nur noch
als verzinsliches Bankdarlehen zu leisten ist, sind die Fachsemester aller (der
anderen Ausbildung nach § 7 Abs. 3 BAföG) vorangegangenen, nicht abge-
schlossenen Studiengänge zu berücksichtigen. Dies folgt aus dem Sinn und
Zweck der Regelung (2.1). Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG
und die Gesetzgebungsgeschichte stehen diesem Normverständnis nicht ent-
gegen (2.2). Eine andere Auslegung ist auch nicht durch den allgemeinen
Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gefordert (2.3).
2.1 Die durch das Achtzehnte Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungs-
förderungsgesetzes - 18. BAföGÄndG - vom 17. Juli 1996 (BGBl I S. 1006) ein-
geführte Förderungsart des verzinslichen Bankdarlehens für bestimmte vom
gesetzgeberischen Leitbild abweichende Ausbildungsverläufe dient dem Abbau
unangemessener Begünstigungen, um mittels des dadurch geschaffenen finan-
ziellen Spielraums eine größere Verteilungsgerechtigkeit in der Studienfinanzie-
rung zu verwirklichen und sicherzustellen (vgl. BTDrucks 13/4246 S. 1 und 12
sowie BTDrucks 13/5116 S. 13). Daneben soll die Aussicht auf eine erhöhte
Eigenbeteiligung disziplinierend auf die Auszubildenden wirken und gewährleis-
ten, dass diese sich möglichst frühzeitig über die Anforderungen der jeweiligen
Ausbildung und Berufsausübung informieren und auf einen geeigneten Stu-
diengang festlegen (vgl. BTDrucks 15/3655 S. 10). Diesem gesetzgeberischen
Anliegen trägt in dem erforderlichen Maße nur die Auslegung Rechnung, dass
der Begriff der vorangegangenen Ausbildung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 BAföG alle vorangegangenen, nicht abgeschlossenen Studiengänge er-
fasst.
Gesetzgeberisches Leitbild der Förderung von Ausbildungen nach dem Bun-
desausbildungsförderungsgesetz an Höheren Fachschulen, Akademien und
Hochschulen ist der Auszubildende, der sich für eine Fachrichtung oder Ausbil-
dung entscheidet und diese innerhalb der Förderungshöchstdauer absolviert. Er
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soll durch die gewährten Leistungen grundsätzlich so gestellt werden wie Aus-
zubildende, denen sparsame und verantwortungsvolle Eltern, die selbst über
die ausreichenden finanziellen Mittel verfügen, eine der Neigung, Eignung und
Leistung entsprechende Ausbildung (vgl. § 1 BAföG) ermöglichen (vgl.
Ramsauer/Stallbaum/Sternal, BAföG, 4. Aufl. 2005, § 1 Rn. 16). Dementspre-
chend wird Auszubildenden, die ihr Erststudium an Höheren Fachschulen, Aka-
demien und Hochschulen innerhalb der Förderungshöchstgrenze (sowie die
Teilnahme an damit zusammenhängenden Praktika innerhalb dieser Zeit)
durchführen und erfolgreich beenden, im Normalfall gemäß § 17 Abs. 1 und 2
BAföG Ausbildungsförderung zur Hälfte als Zuschuss und zur Hälfte als unver-
zinsliches Staatsdarlehen gewährt.
Auch hiervon abweichende Ausbildungsverläufe können zwar grundsätzlich
förderungswürdig und nach Maßgabe der gesetzlichen Voraussetzungen - wie
z.B. hier nach § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BAföG - förderungsfähig sein. Der ge-
setzgeberischen Konzeption, die nur in begrenztem Umfang zur Verfügung ste-
henden Förderungsmittel sparsam zu verwenden und möglichst gerecht zu ver-
teilen, entspricht es aber, Auszubildenden mit einem atypischen Ausbildungs-
verlauf die Kosten ihres Studiums durch Wechsel in die Förderungsart des ver-
zinslichen Bankdarlehens in dem Umfang aufzuerlegen, als sie jenseits der
notwendigen Zeit für eine Erstausbildung studieren. Denn sie nehmen die aus
Steuermitteln für eine Ausbildung im Tertiärbereich bereitgestellten Förde-
rungsmittel im Vergleich zu den Auszubildenden, die ihre Ausbildung entspre-
chend der gesetzgeberischen Vorstellung innerhalb der Förderungshöchstdauer
absolvieren, zeitlich länger und deshalb regelmäßig auch in größerem finanziel-
lem Umfang in Anspruch.
2.2 Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass im Rahmen der Kürzungsregelung
des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG nicht die Fachsemester aller abgebroche-
nen Studiengänge in Abzug zu bringen sind, finden sich im Gesetzeswortlaut
nicht (a). Sie lassen sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte gewinnen
(b).
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a) Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG ist - entgegen der Auffas-
sung des Verwaltungsgerichts - nicht eindeutig und lässt auch die nach dem
Sinn und Zweck der Norm geforderte Auslegung zu.
Zwar könnte die Formulierung „der vorangegangenen, nicht abgeschlossenen
Ausbildung“ aufgrund des verwendeten Singulars darauf hindeuten, dass damit
nur die unmittelbar vorangegangene, nicht abgeschlossene Ausbildung gemeint
sein soll. Der Begriff der Ausbildung im Sinne des Bundesausbildungsförde-
rungsgesetzes - insbesondere auch in dem in § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG
ausdrücklich in Bezug genommenen § 7 Abs. 3 BAföG - kann jedoch nicht los-
gelöst von einer Ausbildungsstättenart im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 BAföG
bestimmt werden. Mit Rücksicht hierauf kann eine Ausbildung im Sinne des
§ 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG auch solange anzunehmen sein, wie der Aus-
zubildende nicht die Ausbildungsstättenart wechselt. Klarstellende Zusätze, die
eindeutig (z.B. „unmittelbar“ oder „alle“, „sämtliche“, „jede“) den Schluss zulas-
sen, wie der Begriff der „vorangegangen“ Ausbildung zu verstehen ist, fehlen.
b) Auch die Gesetzesmaterialien sprechen nicht dagegen, dass die Kürzungs-
regelung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG die gesamte (der anderen Ausbil-
dung nach § 7 Abs. 3 BAföG) vorangegangene Ausbildungszeit erfasst.
Das Verwaltungsgericht weist zwar zutreffend darauf hin, dass im Zeitpunkt der
Einführung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG durch das 18. BAföGÄndG nach
§ 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BAföG überhaupt nur ein einmaliger Wechsel der Fach-
richtung aus wichtigem Grund förderungsrechtlich anerkannt war und dement-
sprechend auch im Rahmen der Kürzungsregelung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BAföG nur eine vorangegangene, nicht abgeschlossene Ausbildung in den Blick
genommen werden musste. Des Weiteren trifft es zu, dass seit dem Zwanzigs-
ten Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes
- 20. BAföGÄndG - vom 7. Mai 1999 (BGBl I S. 850) gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1
Nr. 1 BAföG die Gewährung von Ausbildungsförderung für eine andere Ausbil-
dung auch nach einem zweiten und weiteren Wechsel der Fachrichtung aus
wichtigem Grund wieder möglich ist, der Gesetzgeber es aber in diesem und
den nachfolgenden Änderungsgesetzen (bis zu dem hier nicht einschlägigen
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Dreiundzwanzigsten Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungs-
gesetzes vom 24. Oktober 2010 ) unterlassen hat, die Kür-
zungsregelung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG zu ändern. Darin ist jedoch
- entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - kein „beredtes Schwei-
gen“ des Gesetzgebers zu sehen. Insbesondere lässt sich aus der unterbliebe-
nen Änderung des § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG nicht auf den gesetzgeberi-
schen Willen schließen, im Falle eines mehrfachen Fachrichtungswechsels sei
bei der Bestimmung des Zeitpunktes für den Wechsel in die Förderungsart des
verzinslichen Bankdarlehens nur die unmittelbar vorangegangene, nicht abge-
schlossene Ausbildung zu berücksichtigen. Die Gesetzesmaterialien sprechen
im Gegenteil eher dafür, dass die finanzielle Beteiligung und die dadurch ange-
strebte disziplinierende Wirkung nicht in dieser Weise beschränkt werden soll-
ten. Denn der Gesetzgeber hat, nachdem er die Begrenzung der Förderung auf
einen einmaligen Wechsel der Fachrichtung aus wichtigem Grund wieder zu-
rückgenommen hatte, mehrfach ausdrücklich erklärt, er halte an dem Anspruch
fest, dass sich die Auszubildenden möglichst frühzeitig für einen geeigneten
Studiengang entscheiden, diesen zügig durchführen und abschließen (vgl.
BTDrucks 14/371 S. 13 und BTDrucks 15/3655 S. 10). Nach seiner Vorstellung
ist dabei die in § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG in Aussicht gestellte Umstellung
der Förderungsart auf ein verzinsliches Bankdarlehen in erster Linie geeignet,
die Auszubildenden in angemessener und adäquater Weise zu veranlassen,
diesen Anspruch zu erfüllen (vgl. BTDrucks 15/3655 a.a.O.). In der Konsequenz
dieser gesetzgeberischen Bewertung liegt es, den Zeitpunkt des Wechsels in
diese Förderungsart in Anpassung an die jeweilige Dauer der gesamten voran-
gegangenen Ausbildungszeit zu berechnen. Dies bedeutet, dass ab dem zwei-
ten Fachrichtungswechsel alle in früheren Studiengängen absolvierten Fach-
semester zu berücksichtigen sind.
2.3 Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG)
scheidet schon deshalb aus, weil die zeitlich längere und in der Regel auch fi-
nanziell umfangreichere Inanspruchnahme der bereitgestellten staatlichen För-
derungsmittel ein hinreichender sachlicher Grund dafür ist, Auszubildende, die
aus wichtigem Grund mehrfach die Fachrichtung wechseln, durch die Umstel-
lung der Förderungsart auf ein verzinsliches Bankdarlehen in stärkerem Maße
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an den Kosten zu beteiligen als solche Auszubildende, die ihr Studium ohne
Wechsel absolvieren. Entsprechendes gilt im Verhältnis zu den Auszubilden-
den, die nur einmal die Fachrichtung gewechselt haben und infolgedessen für
das neue Studium gegebenenfalls länger eine Förderung durch jeweils hälftigen
Zuschuss und unverzinsliches Darlehen erhalten können.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Gerichtskosten-
freiheit folgt aus § 188 Satz 2 Halbs. 1 VwGO.
Hund
Stengelhofen
Dr. Störmer
Dr. Häußler
Dr. Fleuß
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Ausbildungsförderungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BAföG
§ 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, § 17 Abs. 1, 2, 3 Satz 1 Nr. 2 , § 18c
GG
Art. 3 Abs. 1
Stichworte:
Anrechnung; Ausbildungsförderung; Ausbildung; andere Ausbildung; vorange-
gangene Ausbildung; Ausbildungsstättenart; Ausbildungszeit; verlängerte Aus-
bildungszeit; Disziplinierungswirkung; Eigenbeteiligung; erhöhte Eigenbeteili-
gung; Entlastungswirkung; Fachrichtung; Fachrichtungswechsel; Wechsel der
Fachrichtung; einmaliger Fachrichtungswechsel; mehrfacher Fachrichtungs-
wechsel; Förderungsart; Umstellung der Förderungsart; Wechsel der Förde-
rungsart; Förderungsmittel; staatliche Förderungsmittel; Halbzuschussmodell;
Kürzungsregelung; Normalförderung; Studienfinanzierung; Studienfach; Stu-
diengang; Studium; abgebrochenes Studium; Verteilungsgerechtigkeit; verzins-
liches Bankdarlehen.
Leitsatz:
Bei der Berechnung nach § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BAföG, ab wann Ausbil-
dungsförderung für ein Studium nach wiederholtem Fachrichtungswechsel nur
noch als verzinsliches Bankdarlehen zu leisten ist, sind die Fachsemester aller
vorangegangenen, nicht abgeschlossenen Studiengänge zu berücksichtigen.
Urteil des 5. Senats vom 30. Juni 2011 - BVerwG 5 C 13.10
I. VG Stuttgart vom 14.01.2010 - Az.: VG 11 K 26/09 -