Urteil des BVerwG vom 24.09.2007
Zweckentfremdung, Wohnungsmarkt, Wohnraum, Auflage
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 5 B 192.07
OVG 1 Bf 383/05
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. September 2007
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Hund
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Schmidt und Prof. Dr. Berlit
beschlossen:
Die Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Hamburgischen Ober-
verwaltungsgerichts vom 25. Mai 2007 wird zurückgewie-
sen.
Die Kläger tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 577 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision hat keinen
Erfolg. Die Revision ist nicht wegen der allein geltend gemachten grundsätzli-
chen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zuzulassen.
1. Die Revision ist nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage zuzu-
lassen:
„Kann eine Zahlungsauflage zur Entrichtung der Aus-
gleichszahlung im Rahmen der Zweckentfremdung auch
gegen den Mieter einer Wohnung gegenüber ergehen,
der die Wohnung zweckentfremdet nutzt?“
Es folgt unmittelbar aus dem Gesetz, dass eine Zahlungsauflage zur Entrich-
tung einer Ausgleichszahlung, die mit der Erteilung einer Zweckentfremdungs-
genehmigung verbunden ist, dann an den Mieter gerichtet sein darf, wenn die
Zweckentfremdungsgenehmigung selbst von dem Mieter beantragt und diesem
erteilt worden ist. Die Auflage ist insoweit als Nebenbestimmung mit dem Ver-
waltungsakt „Zweckentfremdungsgenehmigung“ verbunden und an denselben
Adressaten zu richten. Einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung, die dazu
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ermächtigt, diese Auflage auch an den Mieter richten zu können, bedarf es
nicht. Im Einzelnen:
1.1 Art. 6 § 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begren-
zung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleis-
tungen - MietRVerbG - steht dem nicht entgegen. Die Regelung ermächtigt die
Landesregierungen, unter bestimmten Voraussetzungen die Zweckentfremdung
von Wohnraum von einer Genehmigung abhängig zu machen, die auch unter
Auflagen erteilt werden kann. Diese bundesgesetzliche Ermächtigung, in der
auch die Auflage, Ausgleichszahlungen für die Erteilung einer Zweckentfrem-
dungsgenehmigung zu erteilen, eine hinreichende gesetzliche Grundlage findet
(Beschluss vom 30. April 1999 - BVerwG 5 B 85.98 - NZM 1999, 815), begrenzt
weder die Erteilung der Zweckentfremdungsgenehmigung selbst noch, diese
mit einer Auflage zu versehen, auf den jeweiligen Grundstückseigentümer als
Adressaten.
1.2 Der bundesgesetzliche Ausschluss der Heranziehung auch eines Mieters
folgt nicht aus der von den Klägern im Anschluss an das Verwaltungsgericht
herangezogenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil
vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 - BVerfGE 38, 348 <370 f.>), nach der die
Beschränkung der Verwendung des Eigentums des Grundstückseigentümers
auch an Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen ist und es eine sachgerechte, am
Gemeinwohl orientierte Maßnahme ist, die Zweckbestimmung des vorhandenen
Wohnraums dadurch zu erhalten, dass seine Zweckentfremdung grundsätzlich
verboten wird. Dies rechtfertigt nicht den Umkehrschluss, dass sich das Verbot
der Wohnraumzweckentfremdung ausschließlich an die Grundstückseigentü-
mer richtet und ein Mieter Wohnraum nicht zweckentfremden bzw. eine Zweck-
entfremdungsgenehmigung beantragen und - unter Beifügung von Auflagen -
erhalten könnte. Von der Ermächtigungsnorm des Art. 6 § 1 MietRVerbG ist
vielmehr eine landesrechtliche Norm gedeckt, die es auch Mietern verbietet,
Wohnraum zweckentfremdet zu nutzen (vgl. Art. 6 § 2 Abs. 1 MietRVerbG;
s.a. Urteil vom 20. August 1986 - BVerwG 8 C 16.84 - Buchholz 454.51
MRVerbG Nr. 13).
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Insbesondere folgt aus den Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts nicht,
dass für die Zweckentfremdung von Wohnraum ausschließlich Vermieter ver-
antwortlich sein könnten. Dass tatsächlich hierzu auch Mieter in der Lage sind,
ist offenkundig und wird in der Rechtsprechung zu Recht angenommen (s.
BayVGH, Beschluss vom 25. Februar 2004 - 24 ZB 03.2994 - juris).
1.3 Soweit die Kläger bereits durch die Entscheidung des Bundesverfassungs-
gerichts als klargestellt sehen, hat das Oberverwaltungsgericht - der Sache
nach zu Recht - dahin erkannt, dass sich das Bundesverfassungsgericht nicht
zu der Frage zu verhalten hatte, ob Wohnraumzweckentfremdung auch durch
Mieter erfolgen kann oder diesen auferlegt werden kann, eine Ausgleichszah-
lung zu leisten.
1.4 Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass auch
ein Mieter dem Wohnungsmarkt Wohnraum entziehen kann, indem er ihn
zweckentfremdet. Dass auch ein Mieter Adressat einer Zahlungsauflage sein
kann, die von ihm einen Ausgleich für die ihm genehmigte Zweckentfremdung
des Wohnraumes verlangt, ist allerdings nicht schon ausdrücklich durch das
von dem Oberverwaltungsgericht bezeichnete Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts geklärt. Der Beschwerde ist zuzugeben, dass das Bundesverwaltungsge-
richt in diesem Urteil nicht ausdrücklich entschieden hat, dass ein Mieter, der im
Einvernehmen mit dem Vermieter die Zweckentfremdung betreibt und hierfür im
eigenen Namen die Zweckentfremdungsgenehmigung beantragt, hierfür auch
im Verhältnis zur Wohnungsbehörde verantwortlich ist. Dies musste indes in
jenem Verfahren nicht ausgesprochen werden.
Die Befugnis zur Heranziehung des Mieters, dem eine Zweckentfremdungsge-
nehmigung erteilt worden ist, folgt unmittelbar aus dem insoweit offenen Wort-
laut des Art. 6 § 1 MietRVerbG i.V.m. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG. Diese Regelung
beschränkt den Zahlungsadressaten nicht auf den jeweiligen Eigentümer des
Grundstückes (und daher Vermieter). Ein Verbot, den Mieter zur Ausgleichs-
zahlung für die von ihm aufgrund einer ihm erteilten Genehmigung durchgeführ-
ten Zweckentfremdung heranzuziehen, enthält der Gesetzeswortlaut nicht.
Auch Sinn und Zweck des Gesetzes sprechen dafür, denjenigen, der die
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Zweckentfremdung zu verantworten hat und dem sie genehmigt worden ist, als
Begünstigten i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu sehen. Dies gilt jedenfalls in
solchen Fällen, in denen, wie hier, nicht der Vermieter, sondern der Mieter die
Zweckentfremdungsgenehmigung beantragt und erhalten hat. Die Zahlungs-
verpflichtung ist eine nach der ständigen Rechtsprechung auch des Bundes-
verwaltungsgerichts selbständig angreifbare Auflage zu der Zweckentfrem-
dungsgenehmigung, die indes - als Nebenbestimmung - zur Genehmigung
selbst in einem direkten Zusammenhang steht; es handelt sich nicht um eine
von einer Zweckentfremdungsgenehmigung unabhängige, isolierte Zahlungs-
pflicht. Wenn die Zweckentfremdungsgenehmigung auch einem Mieter erteilt
werden kann, besteht kein bundesgesetzlicher Grund, der entgegenstehen
könnte, die hiermit zusammenhängende Zahlungsauflage gleichfalls an den
hierdurch begünstigten Mieter zu adressieren.
1.5 Nach den nicht mit der Verfahrensrüge angegriffenen und damit bindenden
(§ 137 Abs. 2 VwGO) tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ha-
ben die Kläger die Zweckentfremdungsgenehmigung als Mieter in eigenem
Namen beantragt und erhalten. Für die Beantwortung der zur grundsätzlichen
Prüfung gestellten Frage, ob eine Zahlungsauflage auch gegen den Mieter ei-
ner Wohnung ergehen kann, der die Wohnung zweckentfremdet nutzt, war da-
her davon auszugehen, dass die Zweckentfremdungsgenehmigung hier dem
Mieter erteilt worden ist.
2. Die Revision ist auch nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage
zuzulassen:
„Ist das öffentliche Interesse an der Zweckentfremdung
von Wohnraum zu bejahen, sofern eine Gemeinschafts-
zahnarztpraxis mit breiten Behandlungsmöglichkeiten und
Spezialbehandlungsschwerpunkten, etwa in den Berei-
chen der Implantologie, der Paradontologie oder der En-
dotontologie sich in einem Stadtteil niederlässt, in dem
derartige Zahnarztpraxen mit Spezialisierungen nicht vor-
handen sind?“
2.1 Diese Frage rechtfertigt schon deswegen nicht die Zulassung der Revision
wegen grundsätzlicher Bedeutung, weil sie von tatsächlichen Voraussetzungen
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ausgeht, die das Berufungsgericht so nicht festgestellt hat. Das Berufungsge-
richt hat sich in dem insoweit von den Klägern herangezogenen Passagen zu
der Frage verhalten, ob ein öffentliches Interesse daran besteht, einen Struk-
turwandel in der zahnärztlichen Versorgung dahingehend durch die Erteilung
von Zweckentfremdungsgenehmigungen zu fördern, dass Gemeinschaftspra-
xen im Stadtteil W. Einzelpraxen ersetzen. Diese Fragestellung umschließt
nicht die tatsächliche Feststellung, dass in dem entsprechenden Bereich Ge-
meinschaftszahnarztpraxen mit breiten Behandlungsmöglichkeiten überhaupt
noch nicht vorhanden seien. Das Berufungsgericht hat vielmehr unter anderem
damit argumentiert, dass eine Förderung des Strukturwandels auf Kosten des
vorhandenen Wohnraumes auch nicht deswegen durch eine Wohnraumzweck-
entfremdungsgenehmigung zu unterstützen ist, weil eine qualitativ schlechtere
Versorgung durch Einzelpraxen zu beseitigen wäre; es hat in diesem Zusam-
menhang darauf hingewiesen, dass die Zahl der Gemeinschaftspraxen im
Stadtteil W. vom Jahr 2001 (acht) auf das Jahr 2002 (sechs) gesunken ist. Es
geht mithin nicht um ein etwa öffentliches Interesse an der Beseitigung eines
akuten Versorgungsmangels, sondern um einen Gesamtstrukturwandel. Dass
ein solcher Gesamtstrukturwandel nicht durch Erteilung von Zweckentfrem-
dungsgenehmigungen zu unterstützen und zu befördern ist, erschließt sich, oh-
ne dass es der Zulassung der Revision bedürfte, unmittelbar aus dem Gesetz.
Denn es ist nicht Sache des Wohnraumzweckentfremdungsrechts, Marktberei-
nigungen im Bereich der Gesundheitsversorgung zu ermöglichen.
2.2 Die Zulassung der Revision scheitert überdies auch daran, dass nach den
Feststellungen des Berufungsgerichts, die nicht mit der Verfahrensrüge ange-
griffen worden und daher bindend sind (§ 137 Abs. 2 VwGO), die Zweckent-
fremdungsgenehmigung nicht Voraussetzung dafür ist, dass sich in dem ent-
sprechenden Stadtteil eine Gemeinschaftspraxis etablieren kann. So hat das
Berufungsgericht auch dahin erkannt, dass anzunehmen sei, dass die Kläger
auch im Stadtteil in einer vernünftigen Entfernung zu ihrem jetzigen Standort
andere Praxisräume hätten finden können, ohne Wohnraum dem Wohnungs-
markt zu entziehen. Angesichts dieser tatsächlichen Feststellung stellte sich die
von den Klägern aufgeworfene Frage nicht.
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2.3 Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht schon mehrfach entschie-
den, dass eine Zweckentfremdung im Zusammenhang mit der Einrichtung einer
Arztpraxis in aller Regel in erster Linie privaten Interessen dient und dass das
insoweit hinzutretende öffentliche Interesse als ein in aller Regel gegenüber
dem öffentlichen Interesse am Bestandsschutz von Wohnraum untergeordnetes
Interesse anzusehen ist, welches der Ablehnung einer Zweckentfremdungsge-
nehmigung bzw. der Auferlegung einer Geldleistung nicht entgegensteht (vgl.
Urteile vom 25. Juni 1982 - BVerwG 8 C 80.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG
Nr. 8, S. 12 betreffend eine Zweckentfremdungsgenehmigung mit Zahlungsauf-
lage und vom 20. August 1986 - BVerwG 8 C 16.84 - Buchholz 454.51
MRVerbG Nr. 13, S. 56 f. betreffend die Frage der Genehmigungspflichtigkeit
der Erweiterung einer (zahn)ärztlichen Praxis; s.a. Beschluss vom 30. April
1999 - BVerwG 5 B 85.98 - NZM 1999, 815).
3. Die Revision ist auch nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Frage
zuzulassen:
„Ist der Mikrozensus geeignet, dem Gericht eine Entschei-
dungsgrundlage zu bieten für die Rechtsfrage, ob eine
Mangellage auf dem Wohnungsmarkt nicht mehr be-
steht?“
3.1 Diese Frage betrifft die einzelfallbezogene Beweiswürdigung. Die insoweit
herangezogenen Passagen des Berufungsurteils verhalten sich zu der Frage,
ob das Zweckentfremdungsverbot für den betreffenden Bereich weiterhin ge-
rechtfertigt oder deswegen rechtswidrig geworden ist, weil wegen einer Verbes-
serung der Lage auf dem Wohnungsmarkt von einem Außerkrafttreten der ent-
sprechenden Verordnung auszugehen sei. Eine isolierte, rechtsgrundsätzlicher
Klärung zugängliche Frage zur Bedeutung, die in diesem Zusammenhang den
Ergebnissen aus der Mikrozensuserhebung beizumessen ist, folgt hieraus aber
nicht.
3.2 Die aufgeworfene Frage rechtfertigt auch deswegen nicht die Zulassung der
Revision, weil sie sich nach den von dem Berufungsgericht getroffenen tatsäch-
lichen Feststellungen so nicht stellte. Das Berufungsgericht hat den Ergebnis-
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sen der Mikrozensuserhebung nicht als solchen die Eignung abgesprochen, im
Rahmen der Feststellung und Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse des
örtlichen Wohnungsmarktes herangezogen zu werden. Das Berufungsgericht
hat vielmehr die Erkenntnisse aus der Mikrozensuserhebung herangezogen
und sie als mögliches Indiz für eine deutliche Entspannung des Wohnungs-
marktes bezeichnet. Das Berufungsgericht hat mithin die Eignung dieser Erhe-
bungsergebnisse nicht schlechthin verneint.
Die dann allein entscheidungserhebliche Rechtsfrage, ob die im Mikrozensus
festgehaltenen Leerstandsquoten auch dann ein Indiz dafür sein können, dass
sich die Wohnungsmarktlage deutlich entspannt hat, wenn der Mikrozensus die
tatsächlichen Leerstandsquoten nicht zutreffend abbildet, ist zu verneinen, ohne
dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Denn ob die Er-
gebnisse der Mikrozensusbefragung die tatsächlichen Leerstandsquoten zutref-
fend abbilden oder nicht, ist keine Rechtsfrage, sondern eine Tatsachenfrage,
die der tatsächlichen Feststellung und Bewertung durch das Berufungsgericht
unterfällt. Dies gilt umso mehr, als es vorliegend um die Erkenntnisse aus einer
Mikrozensuszusatzerhebung geht. Das Berufungsgericht hat die Eignung der
Erkenntnisse aus der Mikrozensuserhebung für eine hinreichend genaue Beur-
teilung der Wohnungsmarktlage und der tatbestandlichen Voraussetzungen für
das Außerkrafttreten einer Zweckentfremdungsverordnung mit dem methodi-
schen Argument verneint, dass die Art und Weise der Mikrozensusbefragung
das Ausmaß des Wohnungsleerstandes überzeichne. Diese tatsächliche Be-
wertung ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.
3.3 Grundsätzliche Bedeutung erhält die von der Beschwerde aufgeworfene
Frage auch nicht durch die Zusatzerwägung des Berufungsgerichts, dass die
Mikrozensusbefragung nicht flächendeckend, sondern nur repräsentativ durch-
geführt werde. Zwar beansprucht die Mikrozensuserhebung, repräsentativ zu
sein. Damit ist aber noch nicht geklärt, welche Unsicherheiten sich aus der
Hochrechnung von Angaben, die in diesen Rahmen erhoben worden sind, er-
geben. Die statistische Varianz, die hier zu beachten ist, ist ebenfalls dem Be-
reich der Tatsachenbewertung zuzuordnen. Dass das Berufungsgericht hier
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gesetzliche Vorgaben des Mikrozensusrechts oder Denkgesetze verletzt haben
könnte, macht die Beschwerde nicht geltend.
4. Die Revision ist auch nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der
Rechtsfrage zuzulassen:
„Handelt es sich bei einer Zahlungsauflage, die auf Art. 6
§ 1 MietRVerbG gestützt wird, um eine Sonderabgabe mit
Finanzierungsfunktion?“
Die Beschwerde legt schon nicht hinreichend dar (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO),
dass diese Frage entscheidungserheblich und deshalb in dem angestrebten
Revisionsverfahren überhaupt klärungsbedürftig ist. Sie würde sich auch nicht
stellen, weil in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1980
- 1 BvR 436, 437/78 - BVerfGE 55, 249 <255, 258 f.>) geklärt ist, dass eine
Zahlungsauflage, die an eine im Ermessen der Wohnungsbehörde stehende
Wohnraumzweckentfremdungsgenehmigung anknüpft, mit höherrangigem
Recht vereinbar ist, also auch verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht wi-
derspricht. Einen erneuten oder weitergehenden Klärungsbedarf zeigt die Be-
schwerde nicht auf.
5. Die Revision ist schließlich auch nicht wegen der grundsätzlichen Bedeutung
der Rechtsfrage zuzulassen:
„Ist der Wegfall der Mangellage am Wohnungsmarkt an-
hand der Leerstandsquoten in Ballungsräumen gleichzu-
setzen, wie in ländlichen Regionen?“
Für die erforderliche Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung (§ 133 Abs. 3
Satz 3 VwGO) fehlt es bereits an Ausführungen, dass und aus welchen Grün-
den dies anders sein sollte. Überdies handelt es sich nicht um eine Rechtsfra-
ge, sondern um eine Frage, die ein Teilelement der einzelfallbezogenen Würdi-
gung des Berufungsgerichtes betrifft, ob die Voraussetzungen für ein Außer-
krafttreten der Wohnraumzweckentfremdungsverordnung wegen einer nachhal-
tigen Verbesserung der Lage auf dem örtlichen Wohnungsmarkt vorliegen.
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Die insoweit abstrakter, rechtsgrundsätzlicher Klärung zugängliche Frage, wann
Zweckentfremdungsverbotsverordnungen, die aufgrund des Art. 6 § 1
MietRVerbG erlassen worden sind, ohne ausdrückliche Aufhebung wegen einer
veränderten Wohnungsmarktlage außer Kraft treten, ist in der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts dahin geklärt, dass dies erst dann der Fall ist,
wenn ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in
Erscheinung getreten und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich
entbehrlich geworden ist (s. etwa Urteile vom 12. Dezember 1979 - BVerwG
8 C 2.79 - BVerwGE 59, 195 = Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 5 und vom
25. Juni 1982 - BVerwG 8 C 80.81 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 8 S. 12;
Beschluss vom 17. Dezember 2001 - BVerwG 5 B 15.01 - juris; s.a. BVerfG,
Beschluss vom 26. Juli 2006 - 1 BvR 1326/04 - WM 2006, 1793). Ob eine sol-
che Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt tatsächlich stattgefunden hat und
abgeschlossen ist oder ob sich die Wohnraumversorgung etwa nur in Teilberei-
chen verbessert hat, ist keine die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher
Bedeutung rechtfertigende Frage des revisiblen Rechts, sondern eine solche
der Tatsachenwürdigung (Beschlüsse vom 22. November 1996 - BVerwG 8 B
206.96 - und vom 13. März 2003 - BVerwG 5 B 256.02 - u.a.). Auch insoweit
lässt das Beschwerdevorbringen nicht erkennen, dass oder aus welchen Grün-
den hier weiterer oder zusätzlicher Klärungsbedarf bestehen sollte.
6. Von einer weiteren Begründung wird abgesehen (§ 133 Abs. 5 Satz 2
Halbs. 2 VwGO).
7. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, § 159 VwGO i.V.m.
§ 100 ZPO, die Streitfestfestsetzung ergibt sich aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1
GKG i.V.m. § 41 GKG analog (Jahreswert der nach der Teilaufhebung durch
das Oberverwaltungsgericht noch zu zahlenden Ausgleichsleistung; s.a.
Nr. 56.6.1. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).
Hund Schmidt Prof. Dr. Berlit
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