Urteil des BVerwG, Az. 5 B 108.05

Gegenleistung, Wohnraum, Zweckentfremdung, Ermächtigung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 5 B 108.05
VGH 4 UE 405/05
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 27. Juni 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Säcker
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Franke und Prof. Dr. Berlit
beschlossen:
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungs-
gerichtshofs vom 22. September 2005 wird zurückgewie-
sen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 53 141,88 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hes-
sischen Verwaltungsgerichtshofs hat keinen Erfolg.
1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der von der Be-
schwerde geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Frage zuzulas-
sen, ob
„sich die Zulässigkeit der Vereinbarung besonderer Ver-
mietungskonditionen für den in einem Austauschvertrag
nach § 56 Abs. 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensge-
setz vereinbarten Ersatzwohnraum daraus ergeben
[kann], dass ein Anspruch auf Erteilung der Zweckent-
fremdungsgenehmigung nicht bestand und vergleichswei-
se (nicht i.S. von § 55 HessVwVfG) durch deren Vereinba-
rung Genehmigungshindernisse kompensiert wurden?“
Die aufgeworfene Frage lässt sich, soweit sie einen über die einzelfallbezogene
Rechtsanwendung hinausgehenden, rechtsgrundsätzlicher Klärung zugängli-
chen Gehalt erkennen lässt, auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bun-
desverwaltungsgerichts aus dem Gesetz beantworten, ohne dass es der Durch-
führung eines Revisionsverfahrens bedarf.
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1.1 Soweit die aufgeworfene Frage die Anwendung und Auslegung einer Vor-
schrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes eines Landes betrifft, steht dies
gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO der Revisibilität nicht entgegen, weil diese
ihrem Wortlaut nach mit der entsprechenden Norm des Verwaltungsverfah-
rensgesetzes des Bundes übereinstimmt. Die für die Beurteilung der aufgewor-
fenen Frage heranzuziehenden Regelungen des Art. 6 des Gesetzes zur Ver-
besserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Re-
gelung von Ingenieur- und Architektenleistungen - MietRVerbG - (vom 4. No-
vember 1971, BGBl I S. 1745) sind dem Bundesrecht zuzuordnen und weiterhin
in Kraft, so dass die im Jahre 2004 bewirkte (Verordnung vom 13. Mai 2004,
GVBl I S. 198) Aufhebung der Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot
der Zweckentfremdung von Wohnraum (vom 25. Januar 1972, GVBl I S. 19)
nicht dazu führt, dass insoweit lediglich Rechtsfragen auslaufenden Rechts be-
rührt wären.
1.2 Aufgrund der tatsächlichen, insoweit nicht mit Verfahrensrügen angegriffe-
nen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts und seiner hieran an-
knüpfenden rechtlichen Bewertungen sind die zwischen den Beteiligten ge-
schlossenen Vereinbarungen vom 1. Februar 1994 und 12. August 1997 als
öffentlich-rechtliche Austauschverträge (§ 56 HessVwVfG) zu qualifizieren, wo-
bei hier auf die Leistung der Beklagten i.S.d. § 56 Abs. 2 HessVwVfG deswe-
gen kein Anspruch bestand, weil die von dem Kläger (zu 1) eingegangene Ver-
pflichtung zur Ersatzwohnraumbeschaffung nicht mehr in dem erforderlichen
(BVerwG, Urteil vom 12. März 1982 - BVerwG 8 C 23.80 -, BVerwGE 65, 139
<145>; Urteil vom 17. Oktober 1997 - BVerwG 8 C 18.96 - NJW 1998, 94 <95>)
zeitlichen Zusammenhang mit der durch den Vertrag genehmigten Zweckent-
fremdung stand. Der hieran anknüpfende rechtliche Ansatz des Berufungsge-
richts, dass die Gegenleistung, zu der sich der Vertragspartner der Behörde in
dem Vertrag verpflichtet, für einen bestimmten Zweck im Vertrag vereinbart
sein, der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienen sowie den
gesamten Umständen nach angemessen sein und im sachlichen Zusammen-
hang mit der vertraglichen Leistung stehen muss, folgt unmittelbar aus § 56
Abs. 1 HessVwVfG und wird von der Beschwerde nicht angegriffen. Insoweit ist
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in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. etwa Urteil vom
20. März 2003 - BVerwG 2 C 23.02 - NVwZ-RR 2003, 874; Urteil vom 16. Mai
2000 - BVerwG 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162 <169>; Urteil vom 16. Dezember
1993 - BVerwG 4 C 27.92 - NVwZ 1994, 485) auch geklärt, dass durch einen
verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts verknüpft werden darf, was nicht ohnehin
in einem inneren Zusammenhang steht und insbesondere ausgeschlossen ist,
hoheitliche Entscheidungen ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung von
wirtschaftlichen Gegenleistungen abhängig zu machen, es sei denn, erst die
Gegenleistung würde ein der Entscheidung entgegenstehendes rechtliches
Hindernis beseitigen; der vom Gesetz verlangte „sachliche Zusammenhang“
zwischen Leistung und Gegenleistung kann auch dann entfallen, wenn die vom
Bürger zu erbringende Leistung einem anderen öffentlichen Interesse zu dienen
bestimmt ist als die von der Behörde zu erbringende oder von ihr in Aussicht
gestellte Leistung (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000 - BVerwG 4 C 4.99 -
BVerwGE 111, 162 <169>). Von der Beklagten angegriffen wird insoweit ohne
Bezeichnung abstrakt klärungsfähiger Rechtsfragen zur Auslegung der in § 56
Abs. 1 HessVwVfG benannten Voraussetzungen die fallbezogene Anwendung
dieser Vorschrift. Außer Streit steht, dass die hier nach § 56 Abs. 1 HessVwVfG
zu beurteilenden Verträge gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 HessVwVfG nichtig sind,
wenn sich die Beklagte eine nach § 56 unzulässige Gegenleistung hat verspre-
chen lassen, wobei dies auch für eine nach § 56 Abs. 1 HessVwVfG unzulässi-
ge Gegenleistung gilt; die Beklagte tritt lediglich der rechtlichen Bewertung ent-
gegen, dass die Voraussetzungen des § 56 HessVwVfG erfüllt sind.
1.3 Vor diesem Hintergrund macht die Beschwerde sinngemäß die grundsätzli-
che Bedeutung der Frage geltend, ob zwischen der vertraglichen Zweckent-
fremdungsgenehmigung und der hier strittigen vertraglichen Gegenleistung
(langjährige Mietpreisbindung; Bestimmung Mieterkreis) ein i.S.d. § 56 Abs. 1
Satz 2 HessVwVfG hinreichender „sachlicher Zusammenhang“ besteht.
Es ist bereits fraglich, in Bezug auf welche Rechtsnorm des revisiblen Rechts
es sich hierbei um eine revisionsgerichtlicher Klärung zugängliche Rechtsfrage
handelt; unter welchen Voraussetzungen der nach § 56 Abs. 1 Satz 2 VwVfG
geforderte sachliche Zusammenhang zwischen Leistung und Gegenleistung zu
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bejahen ist, lässt sich kaum abstrakt-generell umschreiben oder gar festlegen
(BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000 - BVerwG 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162
<169>). Jedenfalls ist für die Beurteilung eines i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2
HessVwVfG hinreichenden sachlichen Zusammenhanges - mit dem Beru-
fungsgericht - zu berücksichtigen, dass die bundesrechtliche Ermächtigung zum
Erlass eines Verbots der Zweckentfremdung von Wohnraum weder eine Wohn-
raumbewirtschaftung (BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -
BVerfGE 38, 348) noch eine Mietpreisregelung gestattet (BVerwG, Urteil vom
17. Oktober 1997 - BVerwG 8 C 18.96 - NJW 1998, 94). Auch sonst regelt die
bundesrechtliche Ermächtigung zum Erlass eines Zweckentfremdungsverbots
die Nutzungsbedingungen für Wohnraum - namentlich das für die Vermietung
von Wohnraum höchstzulässige Entgelt - nicht; der Genehmigungsvorbehalt
darf nicht als Mittel eingesetzt werden, um „allgemein unerwünschte oder
schädliche Entwicklungen“ auf dem Wohnungsmarkt zu unterbinden (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 - BVerfGE 38, 348).
Diese in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Anschluss an
die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mithin geklärte Zweckbe-
stimmung der Regelungen des Zweckentfremdungsrechts hängt - entgegen der
Rechtsauffassung der Beklagten - nicht davon ab, ob auf eine von Nebenbe-
stimmungen freie Zweckentfremdungsgenehmigung ein Anspruch besteht, weil
eine Zweckentfremdung von Wohnraum die durch ihr generelles Verbot ge-
schützte allgemeine Wohnraumversorgung nicht berührt (vgl. BVerwG, Urteile
vom 18. Mai 1977 - BVerwG 8 C 44.76 - BVerwGE 54, 54 <62> und vom
12. März 1982 - BVerwG 8 C 23.80 - BVerwGE 65, 139 <142>), oder dies nicht
der Fall ist. Erfüllt ein als Ersatz angebotener Wohnraum nicht die nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zusammenfassend BVerwG,
Urteil vom 17. Oktober 1997 - BVerwG 8 C 18.96 - NJW 1998, 94) zu stellen-
den Eignungsvoraussetzungen, eröffnet dies zwar die Möglichkeit, einer
gleichwohl zu erteilenden Zweckentfremdungsgenehmigung Nebenbestimmun-
gen beizufügen; es eröffnet aber kein von dem Regelungszweck gelöstes Er-
messen und verändert auch nicht die Zweckbestimmung des Zweckentfrem-
dungsrechts selbst, an die auch bei der Beurteilung des nach § 56 Abs. 1
Satz 2 HessVwVfG zu beachtenden „sachlichen Zusammenhanges“ anzuknüp-
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fen ist. Dies trägt im Ergebnis die von der Beschwerde beanstandete Bewer-
tung des Berufungsgerichts, dass zwischen den vereinbarten Bindungen und
der Zweckentfremdungsgenehmigung ein sachlicher Zusammenhang nicht be-
stehe.
Keine andere Beurteilung gestattet das - im rechtlichen Ansatz allerdings zu-
treffende - Vorbringen der Beschwerde, dass das wohnungswirtschaftliche
Zweckentfremdungsverbot darauf ziele, die Versorgung der Bevölkerung mit
ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen zu sichern (Art. 6
§ 1 Abs. 1 Satz 1 MietRVerbG), dies im Ansatz auch auf einen sachlichen Zu-
sammenhang zwischen der Zweckentfremdung von Wohnraum und den Be-
dingungen, zu dem Wohnraum vermietet wird, insbesondere auch der Höhe der
Wohnungsmieten, hinweise und daher in Fällen, in denen die Genehmigung im
pflichtgemäßem Ermessen der Behörden steht, die Zweckentfremdungsge-
nehmigung mit der Auflage der Zahlung einer Abstandssumme, die für den so-
zialen Wohnungsbau verwandt werden solle, verbunden werden könne, für die
dann hinsichtlich der geforderten Abstandssumme sowohl dem Grunde als
auch der Bemessung nach ein Sinnzusammenhang bestehe (s. BVerwG, Urteil
vom 14. Dezember 1977 - BVerwG 8 C 28.77 - BVerwGE 55, 135; zu
Zahlungsauflagen s.a. BVerfG, Beschluss vom 2. Dezember 1980 - 1 BvR 436,
437/78 - BVerfGE 55, 249 <259>). Die Auferlegung einer punktuellen, zweck-
gebundenen Ausgleichszahlung zur Beseitigung eines rechtlichen Genehmi-
gungshindernisses ist mit einer vertraglich begründeten Bewirtschaftungsrege-
lung und Mietpreisbindung nicht identisch. Unter welchen Voraussetzungen
nach § 56 Abs. 2 Satz 1 HessVwVfG bei einer im Ermessen stehenden Zweck-
entfremdungsgenehmigung an die Vermietungsbedingungen anknüpfende ver-
tragliche Abreden zulässig sind, welche darauf zielen, dass die an Ersatzwohn-
raum zu stellende Anforderung gesichert wird, dass dieser keinen luxuriösen
Standard haben dürfe und dem Wohnungsmarkt ebenso wie zuvor der veraltete
Wohnraum zur Verfügung stehen müsse (BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997
- BVerwG 8 C 18.96 - NJW 1998, 94), nach Maßgabe der Umstände des
Einzelfalles mithin auf Mietpreis und Nutzerkreis bezogene Verpflichtungen ei-
nen hinreichenden sachlichen Zusammenhang zur Zweckentfremdungsgeneh-
migung aufweisen können, bedarf dabei keiner Klärung. Denn die von dem Be-
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rufungsgericht zu beurteilenden Vereinbarungen reichen auch dann, wenn mit
der Beklagten eine funktionale und wirtschaftliche Gleichwertigkeit mit einer
Ausgleichszahlung unterstellt wird, über die zur Sicherung der an Ersatzwohn-
raum zu stellenden Anforderungen qualitativ hinaus und zielen auf eine woh-
nungswirtschaftlich möglicherweise sinnvolle, aber von der begrenzten Zielset-
zung des Zweckentfremdungsrechts nicht mehr gedeckte Maßnahme der
Wohnraumbewirtschaftung. Das hiergegen gerichtete Beschwerdevorbringen
berücksichtigt nicht hinreichend, dass das Berufungsgericht nicht bereits die
Voraussetzung des § 56 Abs. 1 Satz 1 HessVwVfG verneint hat, dass die Ge-
genleistung der Behörde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienen muss.
1.4 Soweit sich die Beschwerde gegen die Erwägung des Berufungsgerichts
richtet, ein i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG fehlender sachlicher Zusam-
menhang der Gegenleistung könne nicht dadurch „kompensiert“ werden, dass
wirtschaftlich diese Kompensationsleistung nach den Berechnungen der Be-
hörde sogar günstiger sei als die Zahlung eines Ausgleichsbetrages (Beru-
fungsurteil S. 14), begründet dies keinen revisionsgerichtlichen Klärungsbedarf.
Es versteht sich von selbst, dass der i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG feh-
lende sachliche Zusammenhang einer bestimmten Gegenleistung nicht dadurch
hergestellt werden kann, dass sie den Betroffenen möglicherweise wirtschaftlich
weniger belastet als eine andere, rechtmäßig mögliche Vereinbarung. Dieser
Aspekt mag z.B. bei der Beurteilung der Angemessenheit der Gegenleistung
erheblich werden, die indes nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut von der
Prüfung des sachlichen Zusammenhangs zu trennen ist.
Das Bestehen eines i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG erforderlichen sach-
lichen Zusammenhangs beurteilt sich nach materiellem Recht und steht
- entgegen der Rechtsauffassung der Beschwerde (Beschwerdeschrift S. 6 bis
8a) - nicht in der privatautonomen Gestaltungsmacht der Beteiligten eines öf-
fentlich-rechtlichen Vertrages.
2. Die Revision ist auch nicht wegen der geltend gemachten Verfahrensfehler
(§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.
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Das Vorbringen der Beschwerde, das Berufungsgericht sei „aktenwidrig“, mithin
unter Verletzung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung, eines Gebots
der sachgerechten Ausschöpfung des vorhandenen Prozessstoffes oder des
Überzeugungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) davon
ausgegangen, es seien „alle Modalitäten des besagten ‚Angebots’ letztlich auf
das Sozialbindungspapier der Beklagten zurückgegangen“ und es sei auch die
Annahme des Berufungsgerichts aktenwidrig, „der Zusammenhang zwischen
dem objektiv vorliegenden Genehmigungshindernis und der Vereinbarung über
die Vermietungskonditionen des Ersatzwohnraums sei (erst) das Ergebnis einer
‚Umdeutung’“, greift jedenfalls deswegen nicht durch, weil es auf die Entschei-
dung so nicht tragende Erwägungen bezogen ist.
Für das Bestehen eines i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 2 HessVwVfG hinreichenden
sachlichen Zusammenhangs hat das Berufungsgericht selbständig tragend auf
eine ex-post-Betrachtung abgestellt, „die unabhängig von dem Umstand ist,
welche der Vertragsparteien auf die Vereinbarung der unzulässigen Gegenleis-
tung letztlich hingewirkt hat“, und ist lediglich ergänzend („Im Übrigen ist …“)
auf die Modalitäten des Zustandekommens eingegangen (Berufungsurteil
S. 13 f.). Auch soweit das Berufungsgericht bei den Erwägungen zur Gesamt-
nichtigkeit des Vertrages vom 1. Februar 1994 (Berufungsurteil S. 14 f.) er-
wähnt, dass die im Vertrag vereinbarten Verpflichtungen des Klägers zu 1 zur
Erlangung der wohnungswirtschaftlichen Ausnahmegenehmigung „letztlich“ auf
das Sozialbindungspapier der Beklagten zurückgehe, gibt es damit zu erken-
nen, dass es auf die Einzelheiten des Zustandekommens des Vertrages oder
darauf nicht ankommt, wer für welche Vertragsklauseln den Anstoß gegeben
hat. Nach dem Zusammenhang ist auszuschließen, dass das Berufungsgericht
in der Frage, ob die Beklagte die geschlossene Vereinbarung auch ohne die
strittige, sich nunmehr als unzulässig erweisende Gegenleistung geschlossen
hätte, ohne den Rückgriff auf das Sozialbindungspapier zu einer anderen, nicht
zur Gesamtnichtigkeit führenden Bewertung gelangt wäre. Gegenteiliges legt
auch die Beschwerde nicht dar; das Vorbringen, es habe hier „den Besonder-
heiten des vorliegenden Einzelfalles Rechnung“ getragen werden sollen und es
sei „eine nicht von dieser Dienstanweisung erfasste außerordentliche Sachver-
haltssituation im Rahmen der Ermessensausübung geregelt worden“ (Be-
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schwerdebegründung S. 10 f.), weist gerade nicht darauf, dass sie den Vertrag
auch ohne die nunmehr als unzulässig erkannte Gegenleistung geschlossen
hätte, und verhält sich allenfalls zu der nach der insoweit maßgeblichen
Rechtsauffassung des Berufungsgerichts nicht entscheidungserheblichen Fra-
ge, auf wessen Veranlassung diese Gegenleistung in den Vertrag aufgenom-
men worden ist.
3. Dem Vorbringen der Beschwerdeerwiderung, die geschlossenen Vereinba-
rungen seien auch aus anderem Rechtsgrund insgesamt nichtig, ist bei dieser
Sachlage schon deswegen nicht nachzugehen, weil es hierauf für die Entschei-
dung nicht ankommt.
4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des
Streitwertes beruht auf § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1, § 72 Nr. 1 GKG und übernimmt
die Streitwertfestsetzung des Berufungsgerichts.
Dr. Säcker Dr. Franke Prof. Dr. Berlit
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