Urteil des BVerwG vom 26.03.2003
Schutz des Lebens, Aufschiebende Wirkung, Bayern, Eugh
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BESCHLUSS
BVerwG 4 VR 6.02 (4 A 11.02)
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 26. März 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
H a l a m a und G a t z
beschlossen:
Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den
Planfeststellungsbeschluss der Regierung von O.
vom 20. März 2002 wird angeordnet.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Anord-
nungsverfahrens.
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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Anordnungsverfahren auf 25 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I.
Der Antragsteller, ein anerkannter Naturschutzverband, wendet
sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von O.
vom 20. März 2002, der den Plan für den Bau der Bundesautobahn
A 73 "S.-L." im Abschnitt "E. (Bundesstraße 303) bis L. (Bun-
desstraße 173)" von Bau-km 57+200 bis Bau-km 70+660 feststellt.
Er ist seit 1990 zu einem Fünftel Miteigentümer eines 3 340 qm
großen, als naturnahe Wiese genutzten Grundstücks, von dem
1 749 qm für die planfestgestellte Trasse dauerhaft in Anspruch
genommen werden. Am 14. Mai 2002 hat er Klage erhoben und am
21. Mai 2002 um vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5
Satz 1 VwGO nachgesucht. Er macht u.a. geltend: Die Trasse que-
re die Mainauen westlich von L. und durchschneide dort einen
Bereich, der europarechtlich als faktisches Vogelschutzgebiet
einzustufen sei. Das gesamte Gebiet des Obermains sei das
drittwichtigste Habitat für Blaukehlchen in Bayern. Außerdem
werde eine historische, in ihrer Bedeutung einzigartige Kultur-
landschaft irreparabel zerstört. Der Antragsgegner tritt dem
Antrag entgegen und beantragt, ihn abzulehnen.
II.
Der Antrag ist begründet. Das Interesse des Antragstellers, bis
zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens vor Vollzugsmaßnahmen in
Ausführung des Planfeststellungsbeschlusses verschont zu blei-
ben, überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung des angefochtenen Beschlusses. Da der Ausgang des
Klageverfahrens offen ist (1.) und deshalb die Abwägung der ge-
genläufigen Interessen nicht zu steuern vermag, hat der Senat
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eine nicht an den Erfolgsaussichten der Klage orientierte Inte-
ressenabwägung vorzunehmen. Diese fällt zu Lasten des Antrags-
gegners aus (2.).
1. Nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage erscheint
es möglich, dass die planfestgestellte Trasse der BAB A 73 in
dem hier umstrittenen Abschnitt mit der Richtlinie 79/409
EWG des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 2. April
1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten
- VogelschutzRL - (ABl EG Nr. L 103 S. 1) unvereinbar ist. Nach
deren Art. 4 Abs. 1 Satz 4 erklären die Mitgliedstaaten insbe-
sondere die für die Erhaltung der im Anhang I aufgeführten Vo-
gelarten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu
Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Ar-
ten in dem geografischen Meeres- und Landgebiet, in dem die
Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind. Die plan-
festgestellte Trasse kreuzt die Mainauen westlich von L. Von
der Trasse berührte Bereiche sind vom Antragsgegner bisher
nicht zu einem Vogelschutzgebiet erklärt worden. Nach Auffas-
sung der Planfeststellungsbehörde gibt es in dem von der Pla-
nung berührten Bereich auch kein "faktisches" Vogelschutzgebiet
im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und
des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. EuGH, Urteil vom 2. August
1993 - C 355/90 - EuGHE I 1993, 4221 = NuR 1994, 521; BVerwG,
Urteil vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 C 11.96 - Buchholz 407.4
§ 17 FStrG Nr. 138, S. 251 f. m.w.N.). Dieser Standpunkt begeg-
net Bedenken, denen im Hauptsacheverfahren umfassend und ab-
schließend nachzugehen ist.
Der Antragsteller beruft sich auf die Erkenntnisse im Verfahren
BVerwG 4 A 15.02, das den Ausbau und die Verlegung der Bundes-
straße 173 "L.-K.-Kronach" betraf und mit Urteil vom
14. November 2002 zu seinen Gunsten entschieden wurde, und be-
hauptet, dass im oberen Maintal, zu dem auch die Mainauen in
dem hier streitigen Planfeststellungsabschnitt gehören, 200
Blaukehlchen heimisch sind. Er macht sich namentlich die
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Schlussfolgerung des Sachverständigen F. vor dem Verwaltungsge-
richt Bayreuth zu Eigen, der das gesamte Obermaingebiet als
drittwichtigstes Habitat des Blaukehlchens in Bayern bezeichnet
hat. Dem hält der Antragsgegner entgegen, das Vorbringen sei zu
unsubstanziiert. Es bleibe offen, welches Gebiet mit dem oberen
Maintal gemeint sei. Außerdem seien die Erkenntnisse im Verfah-
ren BVerwG 4 A 15.02 (z.B. Gutachten Kaule 1994 und 1998) auf
den östlich von L. gelegenen "Nassanger" bezogen und ließen
sich nicht pauschal auf einen ganz anderen Bereich des Ober-
maintals übertragen. Zwar habe das gesamte Obermaintal gerade
für das Blaukehlchen eine überragende Bedeutung. Der hier be-
troffene Bereich sei aber im Vergleich zum Nassanger in or-
nithologischer Hinsicht von untergeordneter Relevanz. Auch wenn
hier ebenfalls Blaukehlchen anzutreffen seien, rechtfertige das
allenfalls kleine Vorkommen in diesem Bereich, keinesfalls die
Annahme eines faktischen Vogelschutzgebietes.
Der Antragsgegner spricht selbst das Gutachten der Universität
S. - Institut für Landschaftsplanung und Ökologie - vom
15. Juli 1998 (Gutachten Kaule) an. Entgegen seiner Ansicht
lassen sich dessen Erkenntnisse nicht von vornherein mit dem
Einwand beiseite schieben, sie bezögen sich auf einen anderen
räumlichen Bereich. Kaule zitiert aus dem Atlas der Brutvögel
Bayerns, wonach das Maintal zu den Schwerpunkten des Verbrei-
tungsgebietes des Blaukehlchens gehört (Gutachten Teil II
S. 11). Speziell im oberen Maintal, das er in den Landkreisen
L. und B. lokalisiert, finde sich eines der größten Vorkommen
des Blaukehlchens in Bayern mit zeitweise ca. 100 Brutpaaren.
Vor einigen Jahren hätten hier bis zu 10 % des Bestandes der
westlichen Bundesländer gebrütet. Ein Autor namens T. gebe in
einer Dokumentation als aktuellen Brutbestand am Obermain zwi-
schen A. und Br. 120 Brutpaare an. Somit finde sich am Obermain
ein landesweites Schwerpunktvorkommen des Blaukehlchens, wel-
ches die Ausweisung als EU-Vogelschutzgebiet durchaus rechtfer-
tige. Erst nach diesen großräumigeren Betrachtungen konzent-
riert Kaule seine Untersuchungen auf den Nassanger. Dort sieht
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er den Schwerpunkt eines potenziellen EU-Vogelschutzgebietes,
reichert seinen Befund aber an anderer Stelle um die Einschät-
zung an, das Gebiet sollte sich "wahrscheinlich noch über das
Untersuchungsgebiet hinaus entlang des oberen Maintals erstre-
cken, da hier auch noch bedeutende Blaukehlchen auftreten"
(Gutachten Teil II S. 16). Das alles deutet auf eine (weitge-
hende) fachliche Übereinstimmung der Gutachter F. und Kaule
hin.
Ob das Argument des Antragsgegners, im Abschnitt des Mains zwi-
schen S. und L. gebe es deutlich weniger Blaukehlchen als im
Nassanger, die Verneinung eines faktischen Vogelschutzgebietes
tragen könnte, ist offen. Dagegen spricht der Inhalt des Gut-
achtens Kaule, der meint, beide Prüfgebiete (gemeint sind der
Nassanger und der Bereich zwischen L. und Br.) könnten nicht
voneinander getrennt werden. Die Gebiete gingen ineinander über
bzw. würden sich über größere Flächen an der Mainaue überlappen
oder aneinander grenzen (Gutachten Teil II S. 17). Andererseits
wird der Abschnitt des Maintals zwischen L. und Br. im Gegen-
satz zum Gebiet "Nassanger near Trieb and surrounding gravel-
pits" in dem IBA-Katalog 2000 (Heath/Evans , Important
Bird Areas in Europe, Priority sites for conservation, 2000),
der ein Verzeichnis von Auswahlkriterien zur Bestimmung bedeut-
samer Vogelschutzgebiete enthält und die nach diesen Kriterien
bestimmten Gebiete aufzählt, nicht als eines der fünf wichtigs-
ten Habitate für Vögel (C 6-Kriterium) gekennzeichnet. Nach der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom
19. Mai 1998 - C 3/96 - EuGHE I 1998, 3031, Rn. 68 ff.) ist die
IBA-Liste von 1989 insofern rechtlich bedeutsam, als mit ihr
eine Bezugsgrundlage geschaffen worden ist, mit deren Hilfe
sich beurteilen lässt, ob ein Mitgliedstaat seiner Verpflich-
tung nachgekommen ist, Vogelschutzgebiete auszuweisen, die nach
ihrer Zahl und Gesamtfläche den Anforderungen des Art. 4 Abs. 1
Satz 4 VogelschutzRL genügen. Der Gerichtshof verwendet die
IBA-Daten nicht als eigenständige Rechtsquelle, wertet sie
aber als ein wissenschaftliches Erkenntnismittel, dem ein hoher
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Beweiswert zukommt. Entsprechendes dürfte für die IBA-Liste
2000 gelten (vgl. auch EuGH, Urteil vom 7. Dezember 2000
- C 374/98 - NuR 2001, 210 <211>). Der Verzicht auf die Aufnah-
me des Maintals zwischen L. und Br. in die IBA-Liste lässt sich
daher als gewichtiges Indiz dafür werten, dass der von der
Trasse betroffene Bereich nicht die Merkmale eines faktischen
Vogelschutzgebietes aufweist. Welche wissenschaftliche Aussage
letztlich überzeugender ist, kann offen bleiben; denn die
Nichtmeldung eines Gebietes als Vogelschutzgebiet an die EU-
Kommission ist bereits dann von den Gerichten zu akzeptieren,
wenn sie fachlich vertretbar ist (BVerwG, Urteil vom
14. November 2002 - BVerwG 4 A 15.02 - ). Indes ist eine
Vertretbarkeitskontrolle im Rahmen dieses Eilverfahrens nicht
möglich und muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
Der Planfeststellungsbeschluss trägt zu dem Themenkreis nichts
Substanzielles bei. Mehr als die Behauptung, dass das von der
BAB A 73 betroffene Gebiet u.a. für das Blaukehlchen keines der
für eine Meldung als Vogelschutzgebiet geeignetsten Gebiete
darstellt, lässt sich ihm nicht entnehmen. Unbehelflich ist
auch der Hinweis des Antragsgegners, die untere und die höhere
Naturschutzbehörde sowie das Landesamt für Umweltschutz bestä-
tigten die Einschätzung der Planfeststellungsbehörde, dass von
der Planung kein faktisches Vogelschutzgebiet betroffen werde.
Da die Stellungnahmen des Landratsamtes L., des Dezernats 830
der Regierung von O. und des ... Landesamtes für Umweltschutz
sich mit der Frage der Existenz faktischer Vogelschutzgebiete
nicht auseinander setzen, sondern dazu schweigen, geben sie für
die behördliche Position nichts her.
Sollte sich das obere Maintal als faktisches Vogelschutzgebiet
erweisen, unterläge es dem Schutzregime der Vogelschutzrichtli-
nie. Dies hat der Europäische Gerichtshof für die Gebiete, die
nicht zu besonderen Schutzgebieten im Sinne des Art. 4 Abs. 1
Satz 4 VogelschutzRL erklärt wurden, obwohl dies erforderlich
wäre, in seinem Urteil vom 7. Dezember 2000 (a.a.O., S. 212)
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entschieden. Der Schutzstandard, der in einem faktischen
(nicht: erklärten) Vogelschutzgebiet zu wahren ist, beurteilt
sich weiterhin nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VogelschutzRL. In den
Anwendungsbereich dieser Vorschrift fallen auch Straßenbauvor-
haben. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
sind nur überragende Gemeinwohlbelange, wie etwa der Schutz des
Lebens und der Gesundheit von Menschen oder der Schutz der öf-
fentlichen Sicherheit, geeignet, das Beeinträchtigungs- und
Störungsverbot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 VogelschutzRL zu über-
winden (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 1991 - C 57/89 -
EuGHE I 1991 S. 883 Rn. 22). Gegenwärtig vermag der beschlie-
ßende Senat nicht zu erkennen, dass die BAB A 73 im umstritte-
nen Bereich diese hohen Anforderungen erfüllen würde.
Im Hauptsacheverfahren könnte sich ferner herausstellen, dass
der Planfeststellungsbeschluss den mit dem Straßenbauvorhaben
verbundenen Eingriff in eine historisch gewachsene Kulturland-
schaft nicht hätte zulassen dürfen. Der Beschluss hält für be-
sonders erwähnenswert die Störung bzw. den Verlust des Panora-
mablicks bzw. der Blickachse auf den überregional bekannten
"Gottesgarten" am Obermain, der ein besonders einprägsames Bei-
spiel historisch gewachsener ländlicher Kulturlandschaft mit
Panoramablick darstelle. So werde beispielsweise der Panorama-
blick von der Trassenkante oberhalb von W. mit Sicht auf L.,
Mainaue, Vierzehnheiligen, S. und Kloster B. sowie die Blick-
achse von oberhalb des Parkplatzes bei Vierzehnheiligen nach
Norden auf Kloster B., die Maintalaue, K. und L. dauerhaft ge-
stört und dauerhaft beeinträchtigt. Dass die Auffassung des
Klägers, der angefochtene Planfeststellungsbeschluss habe diese
Problematik abwägungsfehlerhaft behandelt, nicht von vornherein
neben der Sache liegt, wird durch das von ihm im Schriftsatz
vom 15. Mai 2002 erwähnte Urteil des Bayerischen Verwaltungsge-
richtshofs vom 5. Mai 1992 - 8 B 91.1888 und 8 B 91.1891 - bes-
tätigt, durch das der Planfeststellungsbeschluss vom
20. Februar 1989 für den Bau der Bundesstraße B 289 (neu) zwi-
schen L. und U. aufgehoben wurde. Zu der seinerzeit geplanten
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Trasse, die gleichfalls in dem hier fraglichen Talbereich ver-
laufen sollte, heißt es in dem Urteil (Abdruck S. 8/9), sie
werde zu schwerwiegenden Eingriffen in einen bislang noch weit-
gehend unberührten Natur- und Landschaftsraum führen. Auch wenn
das genannte Urteil die Frage, ob der damalige Planfeststel-
lungsbeschluss diese Beeinträchtigungen abwägungsfehlerfrei
hintangestellt hatte, letztlich wegen eines anderen die Aufhe-
bung des Beschlusses tragenden Grundes offen lassen konnte,
hält es der beschließende Senat jedenfalls für denkbar, dass
das öffentliche Interesse an der Bewahrung einer reizvollen
Landschaft in unvertretbarer Weise zu kurz gekommen und der
Planfeststellungsbeschluss deshalb an einem Abwägungsfehler
leiden könnte. Als betroffener Grundeigentümer kann der An-
tragsteller dies auch als eigene Rechtsverletzung geltend ma-
chen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C
80.79 - BVerwGE 67, 74 ff.). Möglicherweise lässt sich diese
Frage nur im Hauptsacheverfahren durch eine Augenscheineinnahme
klären. Deren Ergebnis ist nach Lage der Akten nicht vorbe-
stimmt.
2. Die ohne Rücksicht auf den mutmaßlichen Ausgang des Rechts-
streits vorzunehmende Interessenabwägung führt zur Anordnung
der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage. Das öffentli-
che Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen
Planfeststellungsbeschlusses, das Grundlage des in § 5 Abs. 2
Satz 1 VerkPBG geregelten Ausschlusses des Suspensiveffekts der
Anfechtungsklage ist, bleibt hinter dem Suspensivinteresse des
Antragstellers zurück. Die Verwirklichung des planfestgestell-
ten Vorhabens würde aller Voraussicht nach dazu führen, dass
ein mehr als nur geringfügiger Teil des Blaukehlchenbestandes
am Obermain vernichtet würde. Dabei geht der Senat davon aus,
dass die Schätzung Kaules (Gutachten Teil II S. 11), wonach
durch den Bau der geplanten B 173 im nahe gelegenen Nassanger
ca. 15 bis 20 % des Blaukehlchenvorkommens am Obermain zwischen
Br. und A., mithin flächenübergreifend, erlöschen würden, wegen
der Verzahnung der Verbreitungsgebiete auf den vorliegenden
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Fall übertragbar ist. Solange nicht als gesichert gelten kann,
dass sich der Bestand wieder erholen würde und nicht dauerhaft
dezimiert bliebe, darf unterstellt werden, dass der Vollzug des
Planfeststellungsbeschlusses Folgen zeitigt, die bei einem Ob-
siegen des Antragstellers im Klageverfahren nicht mehr rückgän-
gig gemacht werden könnten. Die Anordnung der aufschiebenden
Wirkung der Klage dient dem legitimen Interesse des Antragstel-
lers, die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern. Der in
Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte umfassende und effektive Rechts-
schutz würde ausgehöhlt, wenn die Verwaltungsbehörden irrepa-
rable Maßnahmen durchführen, bevor die Gerichte deren Rechtmä-
ßigkeit geprüft haben (BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 1973
- 1 BvR 23/73 u.a. - BVerfGE 35, 382 <402> = DVBl 1974, 79
<81>). Der Bau der BAB A 73 erscheint nicht so dringlich, als
dass dies hingenommen werden müsste.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO und die
Streitwertentscheidung auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG.
Paetow Halama Gatz