Urteil des BVerwG, Az. 4 VR 3000.07

Flughafen, Halle, Vorläufiger Rechtsschutz, Aufschiebende Wirkung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 VR 3000.07
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. November 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Gatz und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp
beschlossen:
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 50 000 € fest-
gesetzt.
G r ü n d e :
I
Die Antragstellerin erstrebt vorläufigen Rechtsschutz gegen den Beschluss des
Regierungspräsidiums Leipzig (im Folgenden: Antragsgegner) vom 27. Juni
2007, mit dem der Planfeststellungsbeschluss für das Vorhaben „Ausbau des
Verkehrsflughafens Leipzig/Halle Start-/Landebahn Süd mit Vorfeld“ vom
4. November 2004 ergänzt worden ist.
Der Planfeststellungsbeschluss vom 4. November 2004, geändert durch Be-
schluss vom 9. Dezember 2005, sieht im Kern vor, die als grundsanierungsbe-
dürftig bezeichnete Südbahn um einen Winkel von 20° parallel zur Nordbahn
auszurichten und auf 3 600 m zu verlängern. Zentrales Planungsziel ist der
Ausbau des Flughafens zu einem Knotenpunkt für den Luftfrachtverkehr. Beide
Start- und Landebahnen sollten auf der Grundlage der unbefristeten Nachtflug-
genehmigung vom 20. September 1990 in der Gestalt der Genehmigung vom
14. März 2000 im Wesentlichen ohne zeitliche Einschränkung für den Luftver-
kehr zur Verfügung stehen. Untersagt waren lediglich An- und Abflüge im Rah-
men von Ausbildungs- und Übungsflügen zwischen 22:00 und 6:00 Uhr (PFB
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A II. 4.7.1., S. 32 f.). Einer Klage lärmbetroffener Anwohner gab der Senat teil-
weise statt und verpflichtete den Antragsgegner, unter Beachtung seiner
Rechtsauffassung erneut darüber zu entscheiden, ob der Nachtflugbetrieb wei-
ter beschränkt wird, soweit es nicht um Frachtflüge zum Transport von Ex-
pressgut geht (Urteil vom 9. November 2006 - BVerwG 4 A 2001.06 - BVerwGE
127, 95).
Mit dem vorliegend umstrittenen Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss ordnete
der Antragsgegner u.a. an, dass während der Nachtzeit (22:00 Uhr bis 6:00
Uhr) im gewerblichen Passagierverkehr Starts und Landungen von Luftfahrtun-
ternehmen des gewerblichen Linien- und Bedarfsluftverkehrs (außer Lufttaxi-
verkehr) nur von 22:00 bis 23:30 Uhr und von 5:30 bis 6:00 Uhr zulässig sind
(A. I. 4.7.1.1.). Übergangsweise sind bis zum Abschluss des Winterflugplans
2007/2008 am 29. März 2008 im Einzelnen aufgelistete planmäßige Flüge in
der Zeit von 22:00 bis 6:00 Uhr erlaubt (A. I. 4.7.14.).
Die Antragstellerin führt am Flughafen Leipzig/Halle gewerblichen Passagier-
luftverkehr in der Form des Touristikverkehrs durch. Sie möchte den Flughafen
weiterhin ohne zeitliche Einschränkungen für den Nachtflugverkehr nutzen und
hat deshalb am 24. August 2007 gegen den Ergänzungsplanfeststellungsbe-
schluss Klage erhoben sowie gleichzeitig um die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes nachgesucht.
Die Antragstellerin beantragt,
die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Ergän-
zungsplanfeststellungsbeschluss des Antragsgegners vom
27. Juni 2007 anzuordnen,
hilfsweise,
den Antragsgegner zu verpflichten, bis zum rechtskräfti-
gen Abschluss des Hauptsacheverfahrens in der Zeit zwi-
schen 23:30 Uhr und 5:30 Uhr am Flughafen Leipzig/Halle
im Sommerflugplan mindestens 13 Flugbewegungen/Wo-
che und im Winterflugplan mindestens drei Flugbewegun-
gen/Woche zu ihren Gunsten zuzulassen,
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hilfsweise,
den Antragsgegner zu verpflichten, bis zum rechtskräfti-
gen Abschluss des Hauptsacheverfahrens in der Zeit zwi-
schen 23:30 Uhr und 5:30 Uhr am Flughafen Leipzig/Halle
eine angemessene, vom Gericht festzulegende Zahl von
Flügen auch im Passagier- und Touristikluftverkehr (ins-
besondere eine begrenzte Anzahl an Starts ab 4:00 Uhr)
zu ihren Gunsten zuzulassen,
hilfsweise,
den Antragsgegner zu verpflichten, bis zum rechtskräfti-
gen Abschluss des Hauptsacheverfahrens in der Zeit zwi-
schen 23:30 Uhr und 0:00 Uhr sowie zwischen 5:00 Uhr
und 5:30 Uhr am Flughafen Leipzig/Halle Flüge auch im
Passagier- und Touristikluftverkehr zu ihren Gunsten zu-
zulassen.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
II
Der Antrag hat keinen Erfolg.
1. Der Hauptantrag, der auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach
§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gerichtet ist, ist unzulässig. Der Anwendungsbereich
des § 80 VwGO ist im Regelfall auf die Fälle beschränkt, in denen im Hauptsa-
cheverfahren die Anfechtungsklage für den Rechtsschutz die richtige Klageart
ist. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor.
Das Verbot, in der Zeit zwischen 23:30 und 5:30 Uhr gewerblichen Passagier-
flugverkehr durchzuführen, ist im Hauptsacheverfahren nicht im Wege der An-
fechtung selbständig angreifbar. Als Bestandteil der Regelungen über die Be-
triebszeiten ist es mitbestimmend für deren Reichweite. Mit ihm werden die
Zeiträume, in denen gewerblicher Passagierluftverkehr stattfinden darf, inhalt-
lich beschränkt. Die Antragstellerin erstrebt eine Betriebszeitregelung ohne die
Beschränkung. Dieses Ziel lässt sich durch die Anfechtung der Beschränkung
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nicht erreichen. Die Antragstellerin muss ihr Klagebegehren im Wege der Ver-
pflichtungsklage auf Gewährung der vorenthaltenen Begünstigung verfolgen
(vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 42 Rn. 32).
2. In Betracht kommt entsprechend dem Hilfsantrag nur die Gewährung vorläu-
figen Rechtsschutzes in Form einer Regelungsanordnung nach § 123 Abs. 1
Satz 2 VwGO. Danach kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Rege-
lung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis
treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen,
um wesentliche Nachteile abzuwenden oder aus anderen Gründen nötig er-
scheint.
Der Senat unterstellt zu Gunsten der Antragstellerin, dass zwischen ihr und
dem Antragsgegner ein streitiges Rechtsverhältnis besteht, das schon vor Ein-
leitung des gerichtlichen Verfahrens entstanden ist (vgl. zu diesem Erfordernis:
Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren,
4. Aufl. 1998, S. 66, § 13 Rn. 146 m.w.N.) und dass sie nach den Maßstäben,
die der Senat in den Urteilen vom 26. Juli 1989 - BVerwG 4 C 35.88 -
(BVerwGE 82, 246 <251>) und vom 27. September 1993 - BVerwG 4 C 22.93 -
(NVwZ-RR 1994, 189) entwickelt hat, antragsbefugt ist. Denn der Eilantrag
scheitert jedenfalls daran, dass der Antragstellerin der geltend gemachte An-
ordnungsanspruch nicht zusteht.
a) Zu Unrecht berühmt sich die Antragstellerin eines Anordnungsanspruchs we-
gen eines Verfahrensfehlers, der darin liegen soll, dass der Antragsgegner sie
entgegen seiner Verpflichtung aus § 10 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Satz 2 LuftVG nicht
von der Auslegung der Unterlagen benachrichtigt hat, die dem Ergän-
zungsplanfeststellungsbeschluss zugrunde liegen. Dabei kann unterstellt wer-
den, dass das Anhörungsverfahren nicht ordnungsgemäß verlaufen ist. Daraus
resultiert nämlich als Rechtsfolge nicht, dass die Antragstellerin ihre Zulassung
zum Nachtflugverkehr am Flughafen Leipzig/Halle auch in der Zeit zwischen
23:30 Uhr und 5:30 Uhr beanspruchen kann, sondern nur, dass die Einwen-
dungsfrist des § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG nicht in Gang gesetzt und die Präklu-
sionswirkung des § 10 Abs. 4 Satz 1 LuftVG nicht ausgelöst wurde (vgl. Urteil
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vom 16. August 1995 - BVerwG 11 A 2.95 - Buchholz 404.3 § 3 VerkPBG
Nr. 1). Verfahrensvorschriften vermitteln keine materiell-rechtlichen Rechtsposi-
tionen. Sie setzen diese vielmehr voraus und haben ihnen gegenüber dienende
Funktion (vgl. Beschluss vom 27. Oktober 1997 - BVerwG 11 VR 4.97 -
Buchholz 442.09 § 20 AEG Nr. 17).
b) Materiell-rechtlich steht der Antragstellerin ein Anspruch auf Zulassung zum
Nachtflugverkehr im Zeitraum zwischen 23:30 Uhr und 5:30 Uhr nicht zu.
aa) Nachtflugbeschränkungen unterliegen als luftverkehrsrechtliche Betriebsre-
gelungen unabhängig davon, ob sie gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 LuftVG in einem
Planfeststellungsbeschluss oder gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG in einer Ge-
nehmigung getroffen werden, dem Abwägungsgebot (vgl. Urteile vom 26. Juli
1989 - BVerwG 4 C 35.88 - a.a.O. <249 f.> und vom 20. April 2005 - BVerwG
4 C 18.03 - BVerwGE 123, 261 <266 f.>). Zu berücksichtigen, zu gewichten und
gegen- und untereinander abzuwägen sind die Interessen des Flughafenbetrei-
bers, gegenläufige Interessen von Flughafenanwohnern und die Belange der
Benutzer des Flughafens, soweit sie schutzwürdig sind. Die Zulassung zum
Nachtflugverkehr in der Zeitspanne zwischen 23:30 Uhr und 5:30 Uhr könnte
die Antragstellerin nur verlangen, wenn jede andere Entscheidung abwägungs-
fehlerhaft wäre. Das ist nicht der Fall. Das allgemeine, nur für Ausnahmefälle
durchbrochene Verbot der Durchführung gewerblichen Passagierluftverkehrs
zwischen 23:30 und 5:30 Uhr lässt im Gegenteil keine Abwägungsfehler zu
Lasten der Antragstellerin erkennen.
Die Antragstellerin benötigt nach ihren Angaben die Möglichkeit zum unbe-
schränkten Nachtflugverkehr zur Verwirklichung ihres Verkehrstagekonzepts,
das sie an dem Nachfrageverhalten ihrer Kunden ausgerichtet hat. Diese frag-
ten die Reisen so nach, dass sie durch An- und Abreise möglichst wenig Ur-
laubszeit einbüßten. Touristen, die den Mittelmeerraum, die Kanarischen Inseln,
den Nahen Osten und die Türkei zum Ziel hätten, seien besonders daran
interessiert, in den ersten Stunden des Urlaubstages zu reisen und ihren Zielort
zu erreichen. Da sie schon den ersten Urlaubstag komplett nutzen wollten,
müsse ihre Ankunft im Zielgebiet zwischen 8:00 Uhr und 9:00 Uhr liegen. Bei
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einer Flugdauer von zwei bis vier Stunden je nach Reiseziel seien terminge-
rechte Ankünfte daher nur möglich, wenn die Abflüge in Deutschland vor
6:00 Uhr stattfänden. Das gleiche gelte spiegelbildlich für die Heimreise. Da
auch der letzte Urlaubstag vollständig am Urlaubsort verbracht werden solle,
endeten die Rückflüge oft erst in der Kernzeit der Nacht. Eine Rotation der
Gäste über eine Nacht hinweg mit der Anreise der neuen Gäste am Abend und
dem Rückflug abreisender Gäste erst am nächsten Morgen scheide aus. Wenn
die ankommenden Gäste bereits am Reiseziel seien, die heimkehrenden Gäste
aber erst am nächsten Morgen abflögen, müssten für eine einzige Nacht die
doppelte Hotelkapazität und für den Bustransfer vom Hotel zum Flughafen die
doppelte Buskapazität vorgehalten werden. Dies sei nicht möglich. Hinzu kom-
me, dass an den Zielflughäfen vor allem in Griechenland, Spanien und der Tür-
kei häufig keine Slots zur Verfügung stünden, die es erlaubten, unter Beachtung
der von den Reiseveranstaltern und Kunden geforderten Ankunfts- und
Abflugzeiten einen Teil der Flugbewegungen aus dem Kernbereich der Nacht
bzw. aus der Nacht heraus in die Tagesrandstunden zu verlegen.
Das Nachfrageverhalten der Kunden bedinge, dass Flüge bei Nacht tendenziell
teurer verkauft werden könnten als Flüge am Tag. Letztere seien aus Sicht ge-
rade der Pauschalreiseveranstalter weniger interessant und deckten im We-
sentlichen Nachfragespitzen ab. Ein marktfähiges Angebot könne in Zeiten sin-
kenden Realeinkommens und zunehmender Preissensibilität nur unterbreitet
werden, wenn die Flugzeugkapazität effizient eingesetzt würde. Das sei der
Grund für die so genannten Dreifachumläufe zu den Balearen, d.h. der Bedie-
nung des Flughafens Palma de Mallorca mit drei Hin- und Rückflügen am Tag,
bzw. die Zweifachumläufe zu anderen Zielgebieten. Die Realisierung dieser
Umläufe erfordere die Inanspruchnahme der Nachtzeit. Fehlten die Nachtflug-
möglichkeiten, seien touristische Anbieter in ihrer Existenz gefährdet. Dies gelte
auch für sie, die Antragstellerin.
Der Antragsgegner hat die von der Antragstellerin angeführten Gründe für die
Notwendigkeit der Abwicklung gewerblichen Passagierflugverkehrs in der
Nachtzeit anerkannt (Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss S. 65). Die Ermitt-
lungen der ProgTrans AG hätten ergeben, dass die Befriedigung von Nachfra-
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gespitzen zumindest in den Sommermonaten einer der Gründe dafür sei, dass
am Flughafen Leipzig/Halle selbst in der Nachtkernzeit Passagierverkehr statt-
finde. Ein anderer Grund sei die wirtschaftliche Notwendigkeit für die Flugge-
sellschaften, durch möglichst viele Umläufe ein maximales Ergebnis zu erzielen,
um auf dem stark umkämpften Markt möglichst günstige Preise anbieten zu
können. Weitere Gründe seien die Slotrestriktionen an den Urlaubsdestina-
tionen sowie die Einbindung der Flüge (zumindest diejenigen mit einem hohen
Pauschalreiseanteil) in die logistische Kette am Urlaubsort (Bustransfers, Gäs-
tewechsel in den Urlaubshotels). Der Antragsgegner hat diese Belange gegen-
über dem Schutz der Nachtruhe der Bevölkerung, auf die nach § 29b Abs. 1
Satz 2 LuftVG in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen ist, als nachrangig
angesehen, soweit der gewerbliche Passagierflugverkehr planmäßig in der Zeit
zwischen 23:30 und 5:30 Uhr durchgeführt werden soll. Das ist nicht zu bean-
standen.
(1) Der Senat hat in seiner Entscheidung vom 9. November 2006 - BVerwG 4 A
2001.06 - (a.a.O. Rn. 71) herausgestellt, dass Verkehre, die keinen standort-
spezifischen Nachtflugbedarf wie etwa den für Express-Frachtflugverkehr für
sich in Anspruch nehmen können, am Flughafen Leipzig/Halle in der Nacht-
kernzeit, d.h. zwischen 0:00 und 5:00 Uhr, nicht durchgeführt werden dürfen.
Das besondere Gewicht der Lärmschutzbelange ergibt sich daraus, dass den
Flughafenanwohnern durch den auf die Nachtstunden angewiesenen Fracht-
gutverkehr schon eine massive Beeinträchtigung ihrer Nachtruhe zugemutet
wird. Einen standortspezifischen Nachtflugbedarf reklamiert die Antragstellerin
nicht. Leistungen der Antragstellerin im Nachtflugverkehr werden nach den Er-
mittlungen der ProgTrans AG, die sich der Antragsgegner zu eigen gemacht
hat, hauptsächlich von Urlaubsreisenden nachgefragt, bei denen die Ausnut-
zung von Urlaubstagen und günstige Preise im Vordergrund der Überlegungen
stehen (Schlussbericht der ProgTrans AG vom 13. Juni 2007, S. 73). Das Inte-
resse am Gewinn zusätzlicher Urlaubstage und ein ausgebildetes Kostenbe-
wusstsein sind freilich nicht auf Passagiere beschränkt, die über den Flughafen
Leipzig/Halle ihre Urlaubsziele anfliegen, sondern kennzeichnen in gleicher
Weise auch Flugreisende an anderen Verkehrsflughäfen. Das Bestreben der
Antragstellerin nach rentabelster Gestaltung ihres Flugverkehrs ist ebenfalls
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kein Umstand, der besonderen Verhältnissen des Flughafens Leipzig/Halle ge-
schuldet ist. Vielmehr wird jedes gewerblich tätige Unternehmen an jedwedem
Flughafenstandort um die größtmögliche Effizienz des Einsatzes seines Flug-
geräts und -personals bemüht sein. Ein solches allgemeines Verkehrsbedürfnis
reicht nicht aus, um dem gewerblichen Passagierluftverkehr die Möglichkeit
zum Nachtflugbetrieb zu bieten, wenn dem ein auf § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG
gegründetes Schutzbedürfnis gegenübersteht (Urteil vom 9. November 2006
- BVerwG 4 A 2001.06 - a.a.O. Rn. 71).
Die Zwangspunkte, die durch die Slotknappheit an den Zielflughäfen und die
logistischen Gegebenheiten am jeweiligen Urlaubsort gesetzt werden, rechtfer-
tigen ebenfalls nicht die Annahme eines standortspezifischen Nachtflugbedarfs.
Sie resultieren aus den Entwicklungen im Touristikflugverkehr. Da dessen Be-
dürfnisse nicht geeignet sind, einen standortspezifischen Nachtflugbedarf der
Antragstellerin zu begründen, vermögen dies auch seine Begleit- und Folgeer-
scheinungen nicht zu tun.
Das Interesse der Flughafenanwohner, keinen Flugverkehr am Flughafen
Leipzig/Halle dulden zu müssen, der in der Nachtkernzeit durchgeführt werden
soll, für den es aber keinen standortspezifischen Nachtflugbedarf gibt, ist in der
Abwägung mit gegenläufigen öffentlichen Verkehrsinteressen und wirtschaftli-
chen Belangen der Flughafennutzer nicht überwindbar. Denn die Lärmbetroffe-
nen müssen schon den Frachtgutverkehr hinnehmen, dessen Abwicklung ihre
Nachtruhe bis zur Grenze des Zumutbaren stört. Deshalb musste der Antrags-
gegner nicht ermitteln und in Rechnung stellen, ob und inwieweit die Durchfüh-
rung von Flügen in der Nachtkernzeit für ein wettbewerbskonformes Angebot
touristischer Verkehre unabdingbar ist, welche Bedeutung der Flughafen
Leipzig/Halle für die Befriedigung touristischer Nachfrage in Mitteldeutschland
hat, welche Betriebszeiten andere Verkehrsflughäfen im In- und Ausland haben,
ob die ausgeschlossenen Verkehre sinnvoll an andere Flughäfen verlegt
werden können, ob das Verbot vor allem in der Zeit vor 2:00 Uhr und nach
4:00 Uhr, in der hauptsächlich der Frachtverkehr abgewickelt wird, noch einen
nennenswerten Schutzgewinn bringt und welche wirtschaftlichen Auswirkungen
das Verbot für die Antragstellerin zeitigt. Er musste der Antragstellerin lediglich
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eine Frist einräumen, die es ihr ermöglicht, sich mit ihrem operativen Geschäft
auf die veränderten Betriebsregelungen einzustellen. Dem ist er durch die
Übergangsregelung in A. I. 4.7.14. des Ergänzungsplanfeststellungsbeschlus-
ses nachgekommen.
(2) Die Antragstellerin muss es auch hinnehmen, dass der Antragsgegner die
Nachtrandzeiten (22:00 bis 24:00 Uhr und 5:00 bis 6:00 Uhr) nur im beschränk-
ten Umfang für den gewerblichen Passagierflugverkehr freigegeben hat.
Die Durchführung eines Flugbetriebs in den Nachtrandstunden bedarf im Rah-
men der Abwägung der für einen solchen Betrieb sprechenden Interessen mit
den Lärmschutzinteressen der Anwohner im Hinblick auf § 29b Abs. 1 Satz 2
LuftVG einer besonderen Begründung. Starts und Landungen von Flugzeugen
im gewerblichen Passagierverkehr dürfen nicht ohne erkennbare Notwendigkeit
gerade in diesen Zeitraum und damit außerhalb der unter Lärmgesichtspunkten
weniger problematischen Tagesstunden gelegt werden. Andererseits ist nicht
zu verkennen, dass der Lärmschutz in den Nachtrandstunden nicht dasselbe
hohe Gewicht wie für die Nachtkernzeit besitzt, die grundsätzlich von Flugaktivi-
täten frei zu halten ist. Daraus folgt, dass sich plausibel nachgewiesene sachli-
che Gründe, weshalb ein bestimmter Verkehrsbedarf oder ein bestimmtes Ver-
kehrssegment nicht befriedigend innerhalb der Tagesstunden abgewickelt wer-
den kann, im Zuge der Abwägung gegen die Belange des Lärmschutzes durch-
setzen können. Solche für die Nutzung der Nachtrandzeiten sprechenden
Gründe können sich z.B. aus den Erfordernissen einer effektiven Flugzeugum-
laufplanung, aus den Besonderheiten des Interkontinentalverkehrs (Zeitzonen,
Verspätungen, Verfrühungen) oder aus dem Umstand ergeben, dass der Flug-
hafen als Heimatflughafen oder Wartungsschwerpunkt von Fluggesellschaften
deren Bedürfnisse nachvollziehbar nicht ausschließlich in den Tageszeiten ab-
decken kann. Dabei gilt, dass dem Lärmschutz ein umso höheres Gewicht
beizumessen ist, je näher die zuzulassenden Flugbewegungen zeitlich an den
Kernzeitraum heranrücken (Urteil vom 9. November 2006 - BVerwG 4 A
2001.06 - a.a.O. Rn. 73 f.).
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Der Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss hält sich an diese Vorgaben. Die
Zeitfenster von 22:00 bis 23:30 Uhr und 5:30 bis 6:00 Uhr sind für den gewerb-
lichen Passagierverkehr geöffnet, um zum einen sinnvolle Zubringerverkehre zu
und von den für das Einzugsgebiet des Verkehrsflughafens Leipzig/Halle be-
deutsamen Drehkreuzen Frankfurt, München, London-Stansted, Wien und
Palma de Mallorca und zum anderen eine effektive Flugzeugumlaufplanung der
Fluggesellschaften zu ermöglichen. Verspätete Landungen und Starts sind so-
gar in der Zeit von 23:30 bis 24:00 Uhr und verfrühte Landungen in der Zeit von
5:00 bis 5:30 Uhr zulässig, sofern bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind.
Der Senat vermag dem Vorbringen der Antragstellerin nicht zu entnehmen,
dass sie durch die Sperrung der Zeiträume zwischen 23:30 und 0:00 Uhr und
zwischen 5:00 und 5:30 Uhr nachhaltig daran gehindert wird, ihre Flugzeugum-
läufe effektiv zu planen. Das dargestellte Beispiel für eine Zweifachrotation mit
dem Umlauf Leipzig-Heraklion-Leipzig-Teneriffa-Leipzig, die nur möglich sein
soll, wenn die Maschine um 5:00 Uhr den Flughafen Leipzig/Halle zum ersten
Mal verlässt und ihn um 23:50 Uhr zum zweiten Mal anfliegt, scheint nicht der
Realität entnommen zu sein. Die Antragstellerin (Code: DE) ist weder im Som-
merflugplan 2007 noch im Winterflugplan 2007/2008, die dem Ergänzungsplan-
feststellungsbeschluss als Anlagen beigefügt sind, mit den genannten Planzei-
ten und Destinationen verzeichnet. Ihr Interesse, die Nachtrandzeiten in vollem
Umfang für den Flugverkehr nutzen zu können, ist allgemeiner Natur. Als sol-
ches ist es nicht geeignet, die Lärmschutzinteressen der Flughafenanwohner zu
überwinden. Im Übrigen dürfte eine effektive und sinnvolle Umlaufplanung auch
dann möglich bleiben, wenn aufgrund eines Flugverbots von 23:30 Uhr bis
5:30 Uhr bestimmte Umläufe nicht realisiert werden können.
bb) Mit Gemeinschaftsrecht ist das partielle Nachtflugverbot vereinbar. Es steht
namentlich im Einklang mit der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates über
den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des in-
nergemeinschaftlichen Flugverkehrs vom 23. Juli 1992 (ABl. Nr. L 240)
- Streckenzugangsverordnung -.
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Nach Art. 3 Abs. 1 StreckenzugangsVO wird vorbehaltlich der Verordnung Luft-
fahrtunternehmen der Gemeinschaft von den betroffenen Mitgliedstaaten die
Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf Strecken in der Gemeinschaft auszu-
üben. Art. 2 Buchstabe f) StreckenzugangsVO definiert den Begriff „Verkehrs-
recht“ als das Recht eines Luftfahrtunternehmens zur Beförderung von Flug-
gästen, Fracht und/oder Post auf einem Flugdienst zwischen zwei Flughäfen
der Gemeinschaft. Aus dieser Definition hat die Kommission abgeleitet, dass
Art. 3 Abs. 1 StreckenzugangsVO es einem Luftfahrtunternehmen generell er-
laubt, auf jedem Flughafen nach seinen eigenen kommerziellen Entscheidun-
gen zu arbeiten (Entscheidung vom 14. März 1995, ABl. EG Nr. L 162, S. 25).
Der Erwägung, behördlich verfügte Beschränkungen der Betriebszeiten eines
Flughafens griffen nicht in Verkehrsrechte der Luftfahrtunternehmen ein, weil
diese nicht Adressaten der Maßnahmen seien, hat sie eine Absage erteilt (Ent-
scheidung vom 22. Juli 1998, ABl. EG Nr. L 233, S. 25): Anordnungen, die an
den Flughafenunternehmer gerichtet seien und sich auf die tatsächliche und
potentielle Ausübung von Verkehrsrechten durch Luftfahrtunternehmen der
Gemeinschaft auswirkten, müssten sich an der StreckenzugangsVO messen
lassen.
Ausgehend hiervon können auch Regelungen der Betriebszeiten eines Flugha-
fens die Verkehrsrechte der Luftfahrtunternehmen beschränken. Ermächti-
gungsgrundlage für derartige Beschränkungen ist Art. 8 Abs. 2 Streckenzu-
gangsVO, wonach die Ausübung von Verkehrsrechten den veröffentlichten ge-
meinschaftlichen, einzelstaatlichen, regionalen oder örtlichen Vorschriften in
den Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von Start- und Lande-
zeiten unterliegt.
Nach Auffassung der Kommission muss in der Situation des Art. 8 Streckenzu-
gangsVO die getroffene Maßnahme u.a. anhand der allgemeinen Grundsätze
des freien Dienstleistungsverkehrs, d.h. der Kriterien der Nichtdiskriminierung
und Verhältnismäßigkeit, überprüft werden (Entscheidung vom 5. Dezember
2003, ABl. EG Nr. L 4, S. 13, Rn. 25). Das stimmt mit dem Judikat des Europä-
ischen Gerichtshofs vom 18. Januar 2001 - Rs. C-361/98 - (Slg. 2001 I-385)
überein, wonach die StreckenzugangsVO auch darauf gerichtet ist, auf dem
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Gebiet des Luftverkehrs die Bedingungen für die Anwendung des namentlich in
den Artikeln 59 bis 61 (jetzt: Art. 49 bis 51) EGV niedergelegten Grundsatzes
des freien Dienstleistungsverkehrs festzulegen, damit sämtliche Fragen des
Marktzugangs in ein und derselben Verordnung behandelt werden.
Ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot ist nicht ersichtlich. Das Nacht-
flugverbot führt zu keiner Wettbewerbsverzerrung. Da es für alle Unternehmen
gilt, die auf dem Flughafen Leipzig/Halle in der Zeit zwischen 23:30 und
5:30 Uhr gewerblichen Passagierflugverkehr durchführen wollen, belastet es
alle in gleicher Weise. Die Ungleichbehandlung mit dem Frachtverkehr verzerrt
den Wettbewerb nicht, da es sich bei dem Passagierverkehr und dem Fracht-
verkehr wegen der unterschiedlichen Transportleistungen um unterschiedliche
Verkehre handelt, die zueinander nicht in einem Wettbewerbsverhältnis stehen.
Mit der Definition des Flugdienstes in Art. 2 Buchstabe c) als ein Flug oder eine
Folge von Flügen zur gewerblichen Beförderung von Fluggästen, Fracht
und/oder Post erkennt die StreckenzugangsVO den Unterschied zwischen
Passagier- und Frachtverkehr an (vgl. auch Art. 2 Buchstabe f). Eine Schlecht-
erstellung von reinen Passagierflügen gegenüber Passagierflügen, auf denen
als Beiladung Fracht transportiert wird, lässt der Ergänzungsplanfeststellungs-
beschluss nicht zu. Er untersagt die Durchführung jeglichen gewerblichen Pas-
sagierverkehrs in der Zeit von 23:30 bis 5:30 Uhr. Das Verbot erfasst daher
nicht nur reine Passagierflüge, sondern auch etwaige Flüge mit einem lediglich
anteiligen Passagierverkehr. Erlaubt sind zwischen 22:00 Uhr und 6:00 Uhr Flü-
ge von Luftfahrtunternehmen im gewerblichen Luftfrachtverkehr. Wie den Aus-
führungen in der Begründung des Ergänzungsplanfeststellungsbeschlusses zur
Integrator-Expressfracht (C. II. 1.1.4., S. 33 - 36) und zur allgemeinen Luftfracht
(C. II. 1.1.5., S. 36 - 41) zu entnehmen ist, ist mit Luftfrachtverkehr die Beförde-
rung von Frachtgut durch Luftfrachtgesellschaften in Frachtflugzeugen und nicht
auch der Transport beigeladener Fracht in Passagiermaschinen (sog. Belly-
Fracht) gemeint. Da sich die Verkehrsarten Passagier- und Frachtflugverkehr
vollständig voneinander trennen lassen, bestehen gegen ihre unterschiedliche
Behandlung im Anwendungsbereich der verfügten Nachtflugbeschränkung
unter dem Gesichtspunkt des Diskriminierungsverbots keine Bedenken.
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Das partielle Nachtflugverbot verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit.
Das Verbot ist zur Lärmreduzierung geeignet. Dagegen lässt sich nicht einwen-
den, der durch Passagierflugzeuge verursachte Lärm werde von dem Lärm der
zurzeit noch lauteren Frachtflugzeuge überlagert und trage deshalb zum Niveau
des Reallärms nichts bei. Fluglärm ist intermittierend auftretender Lärm, d.h.
aufgrund ihres zeitlichen Abstands sind die einzelnen Fluggeräusche deutlich
voneinander abgrenzbar (Basner/Isermann/Samel, Zeitschrift für Lärmbe-
kämpfung 2005, 109 <111>). Weil aber jede Flugbewegung akustisch und un-
terscheidbar wahrnehmbar ist, bleibt der Senat bei seiner Aussage im Urteil
vom 9. November 2006 - BVerwG 4 A 2001.06 - (a.a.O. Rn. 76), dass jeder
zusätzliche Flug eine zusätzliche Belastung und jeder Flug, der unterbleibt, eine
Entlastung darstellt.
Das Verbot ist zum Schutz der Nachtruhe auch erforderlich. Mit dem Einsatz
von Kapitel-4-Flugzeugen durch die Antragstellerin oder einer Begrenzung der
Zahl der zulässigen Passagierflüge ist das Ziel des § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG,
die Nacht soweit wie möglich von Lärm freizuhalten, nicht gleich wirksam zu
erreichen; denn auch die Verwendung lärmarmen Fluggeräts oder eine Kontin-
gentierung der Flugbewegungen kann die zusätzlichen Lärmbelastungen nicht
verhindern.
Das Nachtflugverbot ist schließlich angemessen. Es verstößt entgegen der Auf-
fassung der Antragstellerin nicht gegen das Konzept des ausgewogenen An-
satzes (balanced approach), der nach Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie
2002/30/EG - Betriebsbeschränkungsrichtlinie - bei der Lösung von Lärmprob-
lemen auf Flughäfen zu beschließen ist. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass
die Richtlinie wegen ihres Art. 2 Buchstabe a) nur für Flughäfen mit mehr als
50 000 Flugbewegungen ziviler Unterschallstrahlflugzeuge im Kalenderjahr un-
ter Berücksichtigung des Durchschnitts der letzten drei Kalenderjahre vor der
Anwendung der Bestimmungen der Richtlinie auf den Flughäfen gilt, der Flug-
hafen Leipzig/Halle diese Marke aber nicht erreicht. Unabhängig davon trifft es
nicht zu, dass Maßnahmen des passiven Schallschutzes allein oder in Verbin-
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dung mit Einschränkungen des Passagierflugverkehrs, die ihn weniger als das
partielle Nachtflugverbot belasten, den Lärmschutzinteressen der Anwohner
des Flughafens Leipzig/Halle angemessen Rechnung tragen. Das hat der Senat
in seinem Urteil vom 9. November 2006 - BVerwG 4 A 2001.06 - (a.a.O.
Rn. 75 f.) bereits dargelegt. Der Planfeststellungsbeschluss sieht in erhebli-
chem Umfang, nämlich beim Frachtflugverkehr, gänzlich von nächtlichen Flug-
betriebsbeschränkungen ab, setzt also keineswegs einseitig auf das Mittel des
aktiven Lärmschutzes, sondern verfolgt im Gegenteil ein ausgewogenes, die in
Betracht kommenden aktiven und passiven Schutzmaßnahmen differenziert
einsetzendes Gesamtkonzept.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO und die Streitwertfest-
setzung auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 GKG.
Dr. Paetow Gatz Dr. Philipp
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Luftverkehrsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
LuftVG
§§ 6, 8, 29b Abs. 1 Satz 2
Richtlinie 2002/30/EG
Art. 4 Abs. 1 Satz 1
VO (EWG) Nr. 2408/92
Art. 3 Abs. 1; Art. 8 Abs. 2
Stichworte:
Luftrechtliche Planfeststellung; ergänzendes Verfahren; besonderer Schutz der
Nachtruhe; Betriebsbeschränkungen; Verbot von nächtlichem Passagierflug-
verkehr; partielles Nachtflugverbot; Streckenzugangsverordnung; Betriebsbe-
schränkungsrichtlinie; ausgewogener Ansatz.
Leitsatz:
Ein allgemeines Bedürfnis nach Durchführung gewerblichen Passagierflugver-
kehrs in der Nachtkernzeit (0:00 bis 5:00 Uhr) ist nicht geeignet, sich über das
Interesse von Flughafenanwohnern am Schutz der Nachtruhe (§ 29b Abs. 1
Satz 2 LuftVG) hinwegzusetzen, wenn ihnen schon durch Frachtflugverkehr,
der auf die Nachtstunden angewiesen ist, eine massive Beeinträchtigung ihrer
Nachtruhe zugemutet wird.
Zur Frage der Vereinbarkeit eines partiellen, auf den gewerblichen Passagier-
flugverkehr beschränkten Nachtflugverbots mit der VO (EWG) Nr. 2408/92
- Streckenzugangsverordnung - und der Richtlinie 2002/30/EG
- Betriebsbeschränkungsrichtlinie -.
Beschluss des 4. Senats vom 1. November 2007 - BVerwG 4 VR 3000.07