Urteil des BVerwG vom 26.09.2013, 4 VR 1.13

Entschieden
26.09.2013
Schlagworte
Stand der Technik, Freileitung, Elektromagnetische Strahlung, Grundstück, Öffentliche Gewalt, Aufschiebende Wirkung, Mast, Vorwirkung, Empfehlung, Verordnung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 VR 1.13

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 26. September 2013 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Külpmann

beschlossen:

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen trägt die Antragstellerin zu 1 zu 2/3 sowie die Antragstellerin zu 2 und der Antragsteller zu 3 zu je 1/6.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 45 000 festgesetzt, hiervon entfallen auf die Antragstellerin zu 1 30 000 auf die Antragstellerin zu 2 7 500 und den Antragsteller zu 3 7 500 €.

G r ü n d e :

I

1Die Antragsteller begehren Eilrechtsschutz gegen einen Planfeststellungsbeschluss zum Bau einer Teilstrecke der Höchstspannungsleitung Hamburg/Nord - Dollern.

2Mit Beschluss vom 19. April 2013 stellte die Antragsgegnerin den Plan für den

Neubau einer 380 kV-Freileitung zwischen dem Umspannwerk Hamburg/Nord

und der 380 kV-Freileitung Dollern-Wilster Nr. 307 mit gleichzeitigem Rückbau

einer bestehenden 220 kV-Freileitung fest. Die Ausführung erfolgt überwiegend

mit Zweiebenenmasten mit Donaumastgestänge mit einer durchschnittlichen

Höhe von 54 m, die einen Schutzstreifen von etwa 50 m in Anspruch nehmen.

3Die Trasse verläuft auf dem Gebiet der Antragstellerin zu 1, einer kreisangehörigen Gemeinde, auf der Trasse der zwischen 1960 und 1962 errichteten

220 kV-Freileitung. Zwischen den Masten 4 und 6 - auf einer Strecke von rund

650 m - verläuft die Trasse entlang einer im Flächennutzungsplan der Antragstellerin zu 1 als Gewerbegebiet ausgewiesenen Fläche. Da die Masten 5 und 6

als Einebenenmasten errichtet werden, wird der Schutzstreifen dort auf 60 m

verbreitert. Beginnend zwischen Mast 16 und 17 und endend zwischen Mast 20

und 21 soll die Trasse auf etwa 1 500 m Länge am südlichen Siedlungsrand der

Antragstellerin zu 1 vorbeigeführt werden; dabei nähert sich die Trasse, gemessen von ihrer Mitte, von 80 m bis auf rund 30 m an den Siedlungsrand an. In

diesem Bereich befinden sich die Grundstücke der Antragsteller zu 2 und 3. Der

Mast 20 wird auf einem Grundstück im Eigentum der Antragstellerin zu 1 errichtet. Der hier überspannte Sportplatz gehört zu einer Schule, deren Trägerin die

Antragstellerin zu 1 ist. Westlich von Mast 22 bis zur T. Straße verläuft die

Trasse auf einer Länge von etwa 320 m in einer Entfernung von weniger als

100 m entlang einer im Flächennutzungsplan der Antragstellerin zu 1 für das

Wohnen ausgewiesenen, derzeit unbebauten Fläche.

4Die Antragstellerin zu 2 ist Miteigentümerin eines seit 1928 mit einem Wohngebäude bebauten Grundstücks (Gemarkung …, Flur 31, Flurstück 43/6), das mit

einer vertraglich begründeten beschränkten persönlichen Dienstbarkeit zur Errichtung und Unterhaltung elektrischer Anlagen zu Gunsten einer Rechtsvorgängerin der Beigeladenen belastet ist und von der Bestandstrasse überspannt

wird. Auch die planfestgestellte 380 kV-Leitung überspannt das Grundstück.

Das Wohnhaus befindet sich etwa 30 m von der Trassenmitte entfernt. Für den

Fall eines Betriebes beider Stromkreise mit einem Betriebsstrom von 4 000 A

wird als Immission auf dem Grundstück der Antragstellerin zu 2 auf 1 m EOK

ein Feld mit einer elektrischen Feldstärke von 0,625 kV/m und ein Feld mit einer

magnetischen Flussdichte von 4,96 µT berechnet.

5Der Antragsteller zu 3, Träger eines Herzschrittmachers, ist Miteigentümer des

mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Gemarkung …, Flur 31, Flurstück 43/5. Das Wohnhaus befindet sich in einer Entfernung von etwa 51,1 m

zur Trassenmitte. Eigentumsrechte werden für die Trasse nicht in Anspruch

genommen. Bei einem Betriebsstrom von 3 600 A wird auf dem Grundstück auf

1 m EOK ein elektrisches Feld von 0,210 kV/m und ein magnetisches Feld von

2,31 µT erzeugt.

6Mit ihrem Antrag begehren die Antragsteller die Anordnung der aufschiebenden

Wirkung ihrer gegen den Planfeststellungsbeschluss erhobenen Klage. Sie halten die vom Verordnungsgeber gesetzten Grenzwerte für elektromagnetische

Strahlung für wissenschaftlich überholt und niedrigere Grenzwerte für geboten.

Aspekte der Gesundheitsvorsorge bei einer Belastung unterhalb dieser Grenzwerte lasse der Planfeststellungsbeschluss unbeachtet; dies gelte insbesondere

für den Antragsteller zu 3 als Träger eines Herzschrittmachers. Die Ablehnung

einer Erdverkabelung sowie einer Verschwenkung der Trasse im südlichen

Siedlungsbereich der Antragstellerin zu 1 sei abwägungsfehlerhaft, was sowohl

für den rechtlichen Maßstab als auch für Einzelfragen gelte. Sie bemängeln,

dass weder die Umweltverträglichkeitsprüfung noch der Planfeststellungsbeschluss das Zusammenwirken mit anderen elektromagnetischen Feldern betrachten, insbesondere im Hinblick auf einen in der Nähe von Mast 18 stehenden Mobilfunkmast.

7Der Antragsgegner und die Beigeladene treten dem Antrag entgegen und verteidigen den Planfeststellungsbeschluss.

II

8Der Antrag ist zulässig (A.), aber unbegründet (B.).

9A. 1. Das Bundesverwaltungsgericht ist als Gericht der Hauptsache zuständig

nach § 1 Abs. 3 EnLAG i.V.m. § 50 Abs. 1 Nr. 6, § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Das

planfestgestellte Vorhaben ist Teil des Neubaus der Höchstspannungsleitung

Kassø (DK) - Hamburg Nord - Dollern mit einer Nennspannung von 380 kV und

damit in den Bedarfsplan nach § 1 Abs. 1 EnLAG i.V.m. der Anlage aufgenommen.

10Die Zuweisung der erstinstanzlichen Zuständigkeit an das Bundesverwaltungsgericht ist verfassungsgemäß. Dies hat der 7. Senat für andere Vorhaben nach

dem Bedarfsplan des EnLAG angenommen (Beschlüsse vom 9. Oktober 2012

- BVerwG 7 VR 10.12 - Buchholz 310 § 50 VwGO Nr. 31 Rn. 4, vom 24. Mai

2012 - BVerwG 7 VR 4.12 - ZUR 2012, 499 = juris Rn. 6 und vom 28. Februar

2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - ER 2013, 119 = juris Rn. 6) und gilt auch für das

planfestgestellte Vorhaben.

11Aus Art. 92, 95 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG folgt, dass das Bundesverwaltungsgericht als oberster Gerichtshof des Bundes grundsätzlich als Rechtsmittelgericht errichtet werden muss. Der Gesetzgeber kann ihm aus sachlich einleuchtenden Gründen ausnahmsweise auch erstinstanzliche Zuständigkeiten übertragen (BVerfG, Entscheidung vom 10. Juni 1958 - 2 BvF 1/56 - BVerfGE 8, 174

<177> und Urteil vom 4. Juli 1995 - 1 BvF 2/86 u.a. - BVerfGE 92, 365 <410>;

BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2004 - BVerwG 4 A 32.02 - BVerwGE 120, 87

<93 f.>). Allerdings rechtfertigt nicht jeder beliebige Grund eine solche Zuständigkeitsbestimmung. Zugewiesen werden dürfen nur Streitigkeiten, bei denen

ein gesamtstaatliches oder bundesstaatliches Interesse an einer raschen

(rechtskräftigen) Entscheidung besteht. Ferner muss eine solche Zuständigkeitsbestimmung die Ausnahme bleiben. Die Zuweisungen dürfen quantitativ

und qualitativ nach ihrem Anteil an der gesamten Geschäftslast des Gerichts

keine solche Größenordnung erreichen, dass nicht mehr von einer ausnahmsweisen Zuständigkeit gesprochen werden kann. Ferner müssen auch den Gerichten der Länder in wesentlichen Rechtsmaterien, insbesondere mit raumbedeutsamem Inhalt, substanzielle Zuständigkeiten verbleiben. Dem Gesetzgeber

steht bei dieser Entscheidung ein weiter Einschätzungsspielraum zu. Weist er

Rechtsstreitigkeiten über bestimmte, im Einzelnen aufgelistete Infrastrukturvorhaben einem obersten Gerichtshof zu, muss jedes Einzelprojekt den genannten

Anforderungen genügen (Urteil vom 9. Juli 2008 - BVerwG 9 A 14.07 -

BVerwGE 131, 274 Rn. 30 ff.).

12Das planfestgestellte Vorhaben soll dazu beitragen, die Sicherheit der Versorgung mit Energie in Deutschland langfristig zu gewährleisten. Nach Einschätzung des Gesetzgebers würden ohne die Trasse Hamburg/Nord - Dollern bei

Ausfall des 220 kV-Stromkreises Hamburg/Nord-Stade oder bei Ausfall eines

380 kV-Stromkreises Hamburg/Nord - Hamburg/Ost die jeweils parallel laufenden Stromkreise überlastet (BTDrucks 16/10491 S. 10). Diese Einschätzung

stützt sich auf die Studie der Deutschen Energie-Agentur GmbH (dena) „Energiewirtschaftliche Planung für die Netzintegration von Windenergie in Deutschland an Land und Offshore bis zum Jahr 2020“ vom 24. Februar 2005 (dena-

Netzstudie I), die den Ausbau einer 380 kV-Leitung Hamburg/Nord - Dollern bis

zum Jahr 2010 für erforderlich hielt (S. 118), sowie auf die Entscheidung

Nr. 1364/2006/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom

6. September 2006 zur Festlegung von Leitlinien für die transeuropäischen

Energienetze und zur Aufhebung der Entscheidung 96/391/EG und der Entscheidung 1229/2003/EG (ABl L 262/1). Diese bestimmt die Verbindungsleitung

Kassø (DK) - Hamburg/Dollern zu einem Vorhaben von europäischem Interesse, das nach Art. 9 Abs. 1 Satz 1 der Entscheidung Nr. 1364/2006/EG zügig

durchgeführt werden soll (vgl. BTDrucks 17/11871 S. 1). Dies sind sachliche

Gründe, welche die erstinstanzliche Zuweisung an ein oberstes Bundesgericht

tragen können (so auch die Einschätzung der Bundesregierung, BTDrucks

16/10491 S. 23). Der Gesetzgeber durfte die erstinstanzliche Zuständigkeit mit

der Erwartung verbinden, dass gerichtliche Verfahren bei der Beschränkung auf

eine Instanz schneller abgeschlossen werden können. Diese Erwartung hat sich

bisher nicht als offensichtlich fehlerhaft erwiesen, auch wenn es kritische Stimmen geben mag.

13Die Zuweisung wahrt die gebotenen quantitativen und qualitativen Grenzen.

Zum Stichtag am 31. Juli 2013 machten - ohne Berücksichtigung der Disziplinarsachen, der Wehrbeschwerde- und Wehrdisziplinarsachen - sämtliche erstinstanzliche Verfahren 9,5 % des Gesamtbestandes der beim Bundesverwaltungsgericht anhängigen Verfahren aus, darunter Streitigkeiten nach § 50

Abs. 1 Nr. 6 VwGO 5,6 % des Gesamtbestandes und Verfahren nach § 5

Abs. 1 VerkPBG 1,8 %. Auch unter Berücksichtigung des häufig umfangreichen

Streitstoffs und der besonderen Komplexität der Verfahren hat das Gericht

schon einen quantitativ höheren Anteil erstinstanzlicher Verfahren nicht beanstandet (Urteil vom 9. Juli 2008 a.a.O. Rn. 39 auf der Grundlage der Zahlen

zum 30. Juni 2008). Hieran ist festzuhalten ebenso wie an der Einschätzung,

dass den Gerichten der Länder im Recht der raumbedeutsamen Infrastrukturvorhaben und speziell im Bereich der Energieleitungen nach § 48 Abs. 1 Nr. 4

VwGO noch hinreichend substanzielle Zuständigkeiten verbleiben.

14Die mit der Zuweisung an ein oberstes Bundesgericht verbundene Verkürzung

des Rechtswegs auf eine Instanz verstößt ferner nicht gegen Art. 19 Abs. 4

Satz 1 GG. Die Grundrechtsbestimmung garantiert den Zugang zum Gericht,

gewährt aber ebenso wenig einen Instanzenzug wie das allgemeine Rechtsstaatsprinzip (BVerfG, Beschlüsse vom 11. Juni 1980 - 1 PBvU 1/79 - BVerfGE

54, 277 <291> und vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631/90 u.a. - BVerfGE 87, 48

<61> sowie Urteil vom 4. Juli 1995 a.a.O.).

152. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 5

Satz 1 VwGO ist statthaft. Denn die fristgerechte Anfechtungsklage zum Aktenzeichen BVerwG 4 A 3.13 hat nach § 43e Abs. 1 Satz 1 EnWG keine aufschiebende Wirkung.

163. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen sind die Antragsteller auch entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt.

17a) Die Antragstellerin zu 1 ist Eigentümerin von Grundstücken, auf denen Masten errichtet oder die vom Schutzstreifen des Vorhabens erfasst werden, so

etwa die für Mast 20 vorgesehenen Grundstücke Gemarkung …, Flur 32, Flurstücke 8 und 11/1. Auch wenn die Antragstellerin zu 1 als kommunale Gebietskörperschaft nicht Trägerin des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ist

(BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82

<100 ff.>), kann sie dennoch wie ein privater Grundstückseigentümer geltend

machen, die Inanspruchnahme der Grundstücke verletze das Gebot der gerechten Abwägung ihrer eigenen Belange (Urteil vom 27. März 1992 - BVerwG

7 C 18.91 - BVerwGE 90, 96 <101> und Beschluss vom 13. März 1995

- BVerwG 11 VR 2.95 - Buchholz 445.5 § 14 WaStrG Nr. 3). Die Beigeladene

hält dem zwar entgegen, das Eigentum der Antragstellerin zu 1 sei schon durch

die bestehende Trasse beschränkt. Es fehlt indes an Vortrag, welche zivilrechtlichen Positionen die Beigeladene berechtigen könnten, Eigentum der Antragstellerin zu 1 für das Vorhaben in Anspruch zu nehmen. Hiervon unabhängig

verfehlt der Hinweis auf bestehende Beschränkungen den Gegenstand der

Planfeststellung, die auf ein neues Gesamtvorhaben, nämlich die Errichtung

einer 380 kV-Freileitung bei gleichzeitigem Rückbau der bestehenden 220 kV-

Freileitung zielt. Der Antragstellerin zu 1 steht eine Antragsbefugnis zu, um den

rechtlich eigenständigen Zugriff auf ihre Grundstücke durch die angegriffene

Planfeststellung abzuwehren. Sie mag dies mit der Aussicht verbinden, dass

bei einer veränderten Planung möglicherweise bestehende Belastungen ihres

Eigentums entfallen.

18Die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1 folgt ferner aus ihrer Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG), deren Verletzung nicht von vornherein ausgeschlossen

ist.

19b) Die Antragsteller zu 2 und 3 sind antragsbefugt. Die Antragstellerin zu 2 ist

durch die enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses

unmittelbar in ihrem Grundeigentum betroffen. Darüber hinaus kann sie ebenso

wie der Antragsteller zu 3 Mängel bei der Abwägung ihrer eigenen Belange rügen (Urteile vom 14. Februar 1975 - BVerwG 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56

<66>, vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215

<221> und vom 17. Dezember 2009 - BVerwG 7 A 7.09 - Buchholz 442.09 § 18

AEG Nr. 69 Rn. 18). Allerdings bleiben die auf den Grundstücken der Antragsteller erwarteten Immissionen unterhalb der Grenzwerte der Sechsundzwanzigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes

(Verordnung über elektromagnetische Felder - 26. BImSchV <1996>) in der

Fassung vom 16. Dezember 1996 (BGBl I S. 1966). Dies stellt die Antragsbefugnis aber nicht in Frage. Denn die Antragsteller greifen diese Grenzwerte als

überholt an und verlangen darüber hinaus die Berücksichtigung von Immissionen unterhalb dieser Grenzwerte in der Abwägung. Davon, dass die Immissionsbefürchtungen der Antragsteller ein jenseits der Schwelle praktischer Vernunft (BVerfG, Kammerbeschluss vom 12. November 2008 - 1 BvR 2456/06 -

BVerfGK 14, 402 <407 f.>; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19. April 2012

- BVerwG 4 CN 3.11 - BVerwGE 143, 24 Rn. 26) angesiedeltes, nicht mehr

quantifizierbares Restrisiko darstellten, das jeder Bürger als sozial adäquate

Last zu tragen hat, geht der Senat bei summarischer Prüfung nicht aus.

204. Das Rechtsschutzbedürfnis liegt vor. Bei Erfolg des Eilantrags wären die

Grundstücke der Antragsteller für die Dauer des Klageverfahrens weiterhin nur

der Immissionsbelastung durch die bestehende 220 kV-Freileitung ausgesetzt,

die etwa um den Faktor 4 geringer ist als die Immissionsbelastung durch das

planfestgestellte Vorhaben.

21B. Der Antrag ist unbegründet, weil die Interessen der Antragsteller an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache gegenüber dem öffentlichen Interesse an der gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses 43e Abs. 1 Satz 1

EnWG) nicht überwiegen. Denn nach summarischer Prüfung wird die Klage der

Antragsteller aller Voraussicht nach ohne Erfolg bleiben, soweit sie die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses und hilfsweise die Feststellung anstreben, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist.

221. Die Einwendungen der Antragsteller sind jedenfalls zum weit überwiegenden

Teil nicht präkludiert (a). Sie können im Klageverfahren eine Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses in unterschiedlichem Umfang verlangen, jedenfalls der

Antragstellerin zu 2 steht aber ein Anspruch auf Vollüberprüfung des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses zur Seite (b).

23a) Anders als die Beigeladene meint, sind weder die Antragstellerin zu 1 mit

ihren Einwendungen bezogen auf das geplante Gewerbegebiet F. Straße/N. im

Bereich der Masten 4 bis 6 noch die Antragsteller zu 2 und 3 mit ihren Einwendungen betreffend die Gesundheitsvorsorge präkludiert.

24Entsprechend § 43a EnWG i.V.m. § 140 Abs. 3 Satz 1 LVwG SH lagen die Unterlagen in der Zeit vom 25. Mai 2009 bis einschließlich 25. Juni 2009 aus, so

dass die vierwöchige Einwendungsfrist nach § 43a EnWG i.V.m. § 140 Abs. 4

Satz 1 LVwG SH am 23. Juli 2009 endete. Der hieran anknüpfende Einwendungsausschluss nach § 43a EnWG i.V.m. § 140 Abs. 4 Satz 3 LVwG SH, über

den ordnungsgemäß belehrt worden ist, gilt auch für das gerichtliche Verfahren

(Urteile vom 23. April 1997 - BVerwG 11 A 7.97 - BVerwGE 104, 337 <343>

und vom 30. Mai 2012 - BVerwG 9 A 35.10 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG

Nr. 225 Rn. 16). Diese Regelung ist nach der bisherigen Rechtsprechung der

Planungssenate des Bundesverwaltungsgerichts auch mit Gemeinschaftsrecht

vereinbar (Urteile vom 14. April 2010 - BVerwG 9 A 5.08 - BVerwGE 136, 291

Rn. 107 und vom 29. September 2011 - BVerwG 7 C 21.09 - Buchholz 406.254

Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz Nr. 4; Beschluss vom 11. November 2009

- BVerwG 4 B 57.09 - Buchholz 406.254 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz Nr. 1).

Dabei muss die Einwendung als sachliches Gegenvorbringen so konkret sein,

dass die Planfeststellungsbehörde erkennen kann, in welcher Hinsicht sie bestimmte Belange einer näheren Betrachtung unterziehen soll. Der Einwender

muss daher zumindest in groben Zügen darlegen, welches Schutzgut er als

gefährdet ansieht und welche Beeinträchtigungen er befürchtet, ohne dies allerdings begründen zu müssen (Urteil vom 14. Juli 2011 - BVerwG 9 A 14.10 -

NVwZ 2012, 180 Rn. 17). Die Antragstellerin zu 1 machte in ihrem Einwendungsschreiben vom 14. Juli 2009 hinreichend deutlich, dass sie eine breitere

Überspannung des geplanten Gewerbegebietes kritisch sah. Dies war für die

Antragsgegnerin erkennbar, ungeachtet der hierzu im Widerspruch stehenden

Aussage, die Trassenführung sei insoweit „grundsätzlich unbedenklich“. Die

Antragsteller zu 2 und 3 verlangten hinreichend deutlich eine Vorsorge gegenüber Immissionen durch elektromagnetische Felder, indem sie eine Reduzierung der Immissionsbelastung auch unterhalb der Grenzwerte der 26. BImSchV

(1996) forderten.

25Nach nationalem Recht sind die Antragsteller mit der Einwendung ausgeschlossen, die Gefahren durch Blitzschlag seien nicht hinreichend beachtet.

Solche Gefahren rügten sie in ihren Einwendungsschreiben im Juli 2009 nicht.

Die Antragstellerin zu 2 erhob diese Einwendung erstmals mit Schreiben vom

24. März 2012. Die Einwendung war zu diesem Zeitpunkt bereits ausgeschlossen, ungeachtet der laufenden Einwendungsfrist für die 1. Planänderung. Denn

bei einer Planänderung bleibt es hinsichtlich der von der Änderung nicht berühr-

ten Teile des Plans bei der einmal eingetretenen Präklusion (Beschluss vom

23. Juni 2009 - BVerwG 9 VR 1.09 - NVwZ-RR 2009, 753 Rn. 6). Hiervon unabhängig spricht aber auch in der Sache nichts dafür, dass dieser Gesichtspunkt zum Erfolg des Hauptantrages oder des ersten Hilfsantrages der Klage

führen wird (s.u.).

26b) Die Antragstellerin zu 1 ist als von der Fachplanung betroffene Gemeinde auf

die Rüge von Vorschriften beschränkt, die ihrem Schutz dienen. Weder die in

Art. 28 Abs. 2 GG verbürgte Selbstverwaltungsgarantie und Planungshoheit

noch das zivilrechtliche Eigentum an den Grundstücken, die durch die Planfeststellung in Anspruch genommen werden, vermitteln ihr einen Anspruch auf

Vollüberprüfung des Planfeststellungsbeschlusses (Urteil vom 21. März 1996

- BVerwG 4 C 26.94 - BVerwGE 100, 388 <391 f.> und Beschluss vom

28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - ER 2013, 119 = juris Rn. 10). Die enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses zu Lasten der

Antragstellerin zu 1 führt nicht zu dem aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG hergeleiteten Anspruch auf vollumfängliche Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses, da

die Antragstellerin zu 1 nicht Trägerin des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG

ist (BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82

<100 ff.>).

27Die Antragstellerin zu 2 wird nach § 45 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2

EnWG mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung von dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss betroffen und kann daher dessen Überprüfung auch anhand

solcher Normen verlangen, die ihr keine subjektiven Rechte gewähren. Denn

sie braucht eine Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG nur hinzunehmen,

wenn diese dem Wohl der Allgemeinheit dient. Die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses oder die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit scheidet allerdings nach nationalem Recht aus, wenn der geltend gemachte Rechtsfehler für ihre Eigentumsbetroffenheit aus tatsächlichen

oder rechtlichen Gründen nicht erheblich, insbesondere nicht kausal ist (Urteile

vom 12. August 2009 - BVerwG 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 24, vom

24. November 2010 - BVerwG 9 A 13.09 - BVerwGE 138, 226 Rn. 23 f. und

vom 14. November 2012 - BVerwG 9 C 14.11 - NVwZ 2013, 803 Rn. 10). Dem

so skizzierten Vollüberprüfungsanspruch steht auch nicht entgegen, dass das

Grundstück der Antragstellerin zu 2 bereits mit einer beschränkten persönlichen

Dienstbarkeit zur Errichtung und Unterhaltung elektrischer Anlagen zu Gunsten

einer Rechtsvorgängerin der Beigeladenen belastet ist. Denn der hier angegriffene Planfeststellungsbeschluss hat ein neues von der bisherigen Energieleitung unabhängiges Vorhaben zum Gegenstand und greift deshalb unabhängig

von der bestehenden Dienstbarkeit mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung auf

das Grundstück der Antragstellerin zu 2 zu. Dies gilt umso mehr, als die Planfeststellung auch den Rückbau der Bestandstrasse umfasst. Allein der Rückbau

führt zum Erlöschen der bestehenden Dienstbarkeit, weil das mit ihrer Bestellung verfolgte Interesse endgültig entfällt (vgl. BGH, Urteil vom 6. Februar 2009

- V ZR 139/08 - MittBayNotK 2009, 374). Dies erkennt auch der Planfeststellungsbeschluss, welcher der Beigeladenen auferlegt, die Löschung von Zugriffsrechten für die zurückgebaute Freileitung unmittelbar nach Abschluss der

Rückbauarbeiten auf ihre Kosten zu beantragen (Abschnitt 2.1.1., Auflage

Nr. 16).

28Dem Antragsteller zu 3 steht kein Vollüberprüfungsanspruch zur Seite. Sein

Grundstück wird nicht mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung in Anspruch genommen. Dies bedarf indes keiner Vertiefung, weil selbst die Antragstellerin

zu 2 mit ihrem weiter gehenden Überprüfungsanspruch mit dem Haupt- und

ersten Hilfsantrag ihrer Klage voraussichtlich ohne Erfolg bleiben wird.

292. Die Planrechtfertigung liegt vor. Das Vorhaben ist Teil des Neubaus der

Höchstspannungsleitung Kassø (DK) - Hamburg Nord - Dollern mit einer Nennspannung von 380 kV und Teil eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 EnLAG. Es

entspricht nach § 1 Abs. 2 Satz 1 EnLAG den Zielsetzungen des § 1 EnWG.

Seine energiewirtschaftliche Notwendigkeit und der vordringliche Bedarf stehen

damit nach § 1 Abs. 2 Satz 2 EnLAG mit verbindlicher Wirkung für die Planfeststellung nach Satz 3 und für das gerichtliche Verfahren fest (Beschluss vom

24. Mai 2012 - BVerwG 7 VR 4.12 - ZUR 2012, 499 = juris Rn. 21 und Urteile

vom 12. März 2008 - BVerwG 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 43 und vom

3. Mai 2013 - BVerwG 9 A 16.12 - NVwZ 2013, 1209 Rn. 17 f. Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen>). Auf die von den Antragstellern gegen § 1

Abs. 2 EnLAG angeführten verfassungsrechtlichen und gemeinschaftsrechtlichen Bedenken kommt es insoweit nicht an, weil die Beteiligten über die Planrechtfertigung nicht streiten. Der Planfeststellungsbeschluss hat ihr Vorliegen im

Einzelnen begründet (PFB S. 93 ff.), auch die Antragsteller erkennen den Bedarf für den Bau der Trasse zur Einspeisung von Strom aus erneuerbaren

Energien an.

303. Maßgeblich für die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses ist die Rechtslage bei dessen Erlass (Urteil vom 1. April 2004

- BVerwG 4 C 2.03 - BVerwGE 120, 276 <283>), soweit nicht spätere Rechtsänderungen einen vormaligen Rechtsverstoß entfallen lassen (Urteil vom

12. August 2009 a.a.O. Rn. 52). Hinsichtlich der Immissionen kommt es daher

auf die 26. BImSchV in der Fassung vom 16. Dezember 1996 (BGBl I S. 1966)

an, während die Änderungen durch Art. 1 der Verordnung zur Änderung der

Vorschriften über elektromagnetische Felder und das telekommunikationsrechtliche Nachweisverfahren vom 14. August 2013 (BGBl I S. 3259) außer Betracht

bleiben. Die Grenzwerte nach der 26. BImSchV (1996) wahrt das Vorhaben (a).

Diese Grenzwerte sind rechtlich nicht zu beanstanden (b).

31a) Die planfestgestellte Höchstspannungsleitung unterfällt als sonstige ortsfeste

Einrichtung nach § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG dem BImSchG. Da sie keiner immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nach § 4 Abs. 1 Satz 3 BImSchG

i.V.m. § 1 Abs. 1 der 4. BImSchV bedarf, ist sie nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1

und 2 BImSchG so zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind und nach dem

Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden. Gestützt auf § 23 Abs. 1 BImSchG konkretisiert

die 26. BImSchV (1996) diese Anforderungen zum Schutz der Allgemeinheit

und der Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen und zur Vorsorge

gegen schädliche Umwelteinwirkungen durch elektromagnetische Felder 1

Abs. 1 Satz 2 der 26. BImSchV <1996>).

32Die planfestgestellte Leitung, eine Niederfrequenzanlage nach § 1 Abs. 2 Nr. 2

Buchst. a der 26. BImSchV (1996), ist nach § 3 Satz 1 der 26. BImSchV (1996)

i.V.m. Anhang 2 so zu errichten und zu betreiben, dass in ihrem Einwirkungsbereich in Gebäuden oder auf Grundstücken, die zum nicht nur vorübergehenden

Aufenthalt von Menschen bestimmt sind, bei höchster betrieblicher Auslastung

unter Berücksichtigung von Immissionen durch andere Niederfrequenzanlagen

der Effektivwert der elektrischen Feldstärke 5 kV/m und der Effektivwert der

magnetischen Flussdichte 100 µT nicht überschreitet. Zum Zwecke der Vorsorge haben nach § 4 der 26. BImSchV (1996) bei der Errichtung einer Niederfrequenzanlage in der Nähe von Wohnungen oder Schulen in diesen Gebäuden

oder auf diesen Grundstücken auch die maximalen Effektivwerte diesen Anforderungen zu entsprechen. Die damit festgelegten Grenzwerte unterschreitet

das Vorhaben bei Weitem.

33b) Die Grenzwerte der 26. BImSchV (1996) sind von Rechts wegen nicht zu

beanstanden (Beschlüsse vom 22. Juli 2010 - BVerwG 7 VR 4.10 - NVwZ 2010,

1486 Rn. 25 und vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - ER 2013, 119

= juris Rn. 20). Eine Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten aus Art. 2

Abs. 2 Satz 1 GG kann nicht festgestellt werden.

34Der Verordnungsgeber verfügt bei der Erfüllung seiner Schutzpflicht für die

menschliche Gesundheit über einen weiten Einschätzungs-, Wertungs- und

Gestaltungsspielraum, der auch Raum lässt, konkurrierende öffentliche und

private Interessen zu berücksichtigen. Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht

wird erst verletzt, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt

nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder

unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder erheblich dahinter

zurückbleiben. Von einem solchen völlig unzureichenden Schutz kann so lange

keine Rede sein, als sich die Eignung und Erforderlichkeit geringerer Grenzwerte mangels verlässlicher wissenschaftlicher Erkenntnisse noch gar nicht abschätzen lässt (BVerfG, Beschlüsse vom 30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 -

BVerfGE 79, 174 <202> und vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 - NJW

2002, 1638 <1639> sowie Kammerbeschluss vom 24. Januar 2007 - 1 BvR

382/05 - BVerfGK 10, 208 = juris Rn. 18).

35Die Grenzwerte der 26. BImSchV (1996) verhindern wirksam akute Beeinträchtigungen der Gesundheit. Der Verordnungsgeber hat bei der Novelle zur

26. BImSchV (Art. 1 der Verordnung vom 14. August 2013 - BGBl I S. 3259) an

dem Grenzwert für die elektrische Feldstärke und die magnetische Flussdichte

festgehalten (Anhang 1 §§ 2, 3, 3a, 10> i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1

26. BImSchV). Er beruft sich dabei auf Empfehlungen der 2010 veröffentlichten

Guidelines der International Commission on non-Ionizing radiation protection

(ICNIRP) (veröffentlicht in: Health Physics 99<6>: 818). Auch die von den Antragstellern vorgelegte Studie Dehos/Grosche/Pophof/Jung, Gesundheitliche

Risiken durch die niederfrequenten Felder der Stromversorgung - Stand der

wissenschaftlichen Erkenntnisse und offene Fragen -, UMID1 2013, 47 ff. hält

diese Werte für akute Beeinträchtigungen für wissenschaftlich abgesichert

(a.a.O. S. 50). Dem ist auch im Ausschuss des Bundestages für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zugestimmt worden (Sachverständiger

Prof. Dr. Hutter, BT, 17. WP, 92. Sitzung vom 27. Februar 2013, Protokoll 17/92

S. 12).

36Die Kritik der Antragsteller entzündet sich an möglichen Langzeitfolgen. Die

vorliegenden Erkenntnisse lassen aber nicht erkennen, dass der Verordnungsgeber insoweit seinen Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum

überschritten haben könnte. Die Studie von Dehos u.a. zeigt - gerade im Hinblick auf das von den Antragstellern in den Mittelpunkt gerückte Risiko einer

Leukämie bei Kindern - eine mittel- und langfristige Forschungsagenda auf

(UMID1 2013, 47 <52>). Die bisherigen epidemiologischen Beobachtungen

könnten zum Teil auf einer Verzerrung bei der Auswahl der Studienteilnehmer

(Selektionsbias) zurückzuführen sein (a.a.O. S. 51). Die Befundlage erweist

sich damit als „nicht stark genug, um einen Kausalzusammenhang zu belegen,

aber ausreichend, um eine Besorgnis zu begründen“ (so Sachverständiger

Matthes, BT, 17. WP, 92. Sitzung vom 27. Februar 2013, Protokoll 17/92 S. 10).

37Diese Bewertung entspricht im Kern der Einschätzung der Strahlenschutzkommission. Diese wies 2008 darauf hin, dass der festgestellte Zusammenhang auf

einen Selektionsbias zurückzuführen sein könnte (Schutz vor elektrischen und

magnetischen Feldern der elektrischen Energieversorgung und -anwendung,

Empfehlung der Strahlenschutzkommission vom 21./22. Februar 2008, S. 19),

und vertiefte diese Einschätzung in einem Bericht aus 2011 (Vergleichende

Bewertung der Evidenz von Krebsrisiken durch elektromagnetische Felder und

Strahlungen, Stellungnahme der Strahlenschutzkommission vom 14./15. April

2011, S. 52 ff.). Aus epidemiologischen Studien bestehe eine unvollständige

Evidenz für ein erhöhtes Risiko für Leukämie im Kindesalter in Folge niederfrequenter magnetischer Felder. Dem stehe aber gegenüber, dass Daten aus invitro-Studien oder in-vivo-Studien ebenso fehlten wie ein biologisches Wirkmodell. Ein physikalisches Wirkmodell liefere keine bzw. eine unzureichende Evidenz für den möglichen Zusammenhang. In der Zusammenschau schätzt die

Strahlenschutzkommission die Evidenz für einen Zusammenhang von Leukämie im Kindesalter infolge niederfrequenter magnetischer Felder als schwach

ein (Stellungnahme, a.a.O. S. 54). Dies bedeutet, dass eine unzureichende Anzahl von Studien vorliegt, deren methodische Qualität sowie Größe häufig begrenzt ist, und ein Bias oder der Einfluss von Störgrößen (Confounding) nicht

ausgeschlossen werden kann (Stellungnahme, a.a.O. S. 4). Ähnlich geht die

ICNIRP in ihren Guidelines davon aus, dass es keine zwingende Evidenz gibt,

dass dauerhafte Bedingungen (chronic conditions) ursächlich mit niederfrequenten elektrischen oder magnetischen Feldern zusammenhängen (Health

Physics, S. 818).

38Ob der Verordnungsgeber auf die damit verbleibende Besorgnis mit einer Absenkung der Grenzwerte reagiert, unterliegt seinem Einschätzungs-, Wertungsund Gestaltungsspielraum. Dessen verfassungsrechtlich gezogene Grenzen

sind nicht überschritten, wenn er - wie geschehen - von weitergehenden

Schutzmaßnahmen absieht. Dies gilt umso mehr, als es hinsichtlich denkbarer

Langzeitfolgen an Erkenntnissen zu einer Dosis-Wirkung-Beziehung fehlt.

394. Die getroffene Abwägungsentscheidung ist frei von im Ergebnis erheblichen

Abwägungsfehlern.

40a) Die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat offengelassen, ob die gesetzliche Bedarfsfestlegung in § 1 Abs. 1 EnLAG i.V.m. der

Anlage sowie § 43 Satz 1 Nr. 1 EnWG sich auf die Ausführung als Freileitung

bezieht und so die Ausführung einer Trasse durch Erdkabel ausschließt (Beschluss vom 28. Februar 2013 a.a.O. Rn. 28 und 31). Diese Frage bedarf auch

hier keiner Entscheidung, weil der Planfeststellungsbeschluss (PFB S. 99

bis 106) eine vollständige oder teilweise Erdverkabelung ohne Abwägungsfehler ablehnt.

41Die Antragsteller werfen dem Planfeststellungsbeschluss vor, sich unter Verwendung eines falschen rechtlichen Maßstabs auf die Prüfung zu beschränken,

ob sich Alternativen aufdrängen. Damit überlasse der Beschluss in rechtswidriger Weise dem Vorhabenträger die Planung und beschränke sich fehlerhaft auf

eine Rechtskontrolle. Dieser Vortrag führt nicht auf einen erheblichen Abwägungsfehler. Es ist nicht Aufgabe der Planfeststellungsbehörde, die planerischen Erwägungen des Vorhabenträgers durch abweichende eigene Überlegungen zu ersetzen. Sie kontrolliert insoweit nur, ob die von ihm getroffene Entscheidung rechtmäßig ist. Es steht ihr allerdings die Befugnis zu, bisher noch

nicht berücksichtigten abwägungsrelevanten Gesichtspunkten Rechnung zu

tragen (Urteil vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 18.99 - BVerwGE 112, 140

<151>; vgl. auch Urteil vom 24. November 1994 - BVerwG 7 C 25.93 -

BVerwGE 97, 143 <148 f.>). Bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials muss sie alle ernsthaft in Betracht kommenden Alternativen berücksichtigen und mit der ihnen zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung

der von den möglichen Alternativen berührten öffentlichen und privaten Belangen einstellen (stRspr, zuletzt Urteil vom 3. Mai 2013 - BVerwG 9 A 16.12 -

NVwZ 2013, 1209 Rn. 85 Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen>). Es

mag offenbleiben, ob jede einzelne Formulierung des Planfeststellungsbeschlusses diesen Maßstab zutreffend abbildet. Der Planfeststellungsbeschluss

hält die Führung als Freileitung an Stelle einer Führung durch Erdkabel für „vorzugswürdig“ (PFB S. 101), weil diese „insgesamt vorteilhafter“ sei (PFB S. 103),

und beruft sich hierzu auf eine „Abwägung aller erheblichen Gesichtspunkte“

(PFB S. 106). Angesichts dieser Begründung wäre ein Abwägungsmangel, wie

ihn die Antragsteller in einem fehlerhaften rechtlichen Maßstab erblicken, jedenfalls auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen 43e Abs. 4

Satz 1 EnWG).

42Der Planfeststellungsbeschluss hält ebenso wie die Antragsteller eine vollständige oder teilweise Erdverkabelung betrieblich und technisch für möglich (PFB

S. 102). Gestützt auf Oswald, Vergleichende Studie zu Stromübertragungstechniken im Höchstspannungsnetz, 2005 (ForWind-Studie I) und Ergänzende

Studie, 2008 (ForWind-Studie II) hat die Planfeststellungsbehörde aber angenommen, dass eine Freileitung gegenüber einem Erdkabel technisch und betrieblich insgesamt vorteilhafter ist (PFB S. 102 f.). Diese Einschätzung stützt

sie ferner auf die vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit beauftragte Studie des energie-Forschungszentrums Niedersachsen, Ökologische Auswirkungen von 380-kV Erdleitungen und HGÜ-Erdleitungen (2012). Eine Freileitung habe u.a. eine längere Lebensdauer, Reparaturen seien einfacher und schneller durchzuführen, die Folgen von Fehlern bei

Freileitungen seien begrenzt und ihre Belastbarkeit wegen der natürlichen Kühlung höher.

43Die Antragsteller ziehen diesen Vergleich nicht in Zweifel, bemängeln indes,

das Gutachten von Brakelmann/Jarass, Erdkabellösung Quickborn, 2012, sei

nicht ausreichend berücksichtigt worden. Die Antragsteller lassen aber im Dunkeln, welche Folgerungen sich hieraus ergeben sollten, insbesondere, in welchen Punkten das genannte Gutachten andere und bessere Erkenntnisse erbringen soll. Dies wird augenfällig an der von den Gutachtern und den Antragstellern selbst als zentrale Ergebnisse bezeichneten Zusammenfassung, welche die - unstreitige - Lage der Trasse im Raum und die - ebenfalls unstreitigen - Mehrkosten beschreibt und Einschätzungen zu Rechtsfragen abgibt.

44Der Planfeststellungsbeschluss hält eine teilweise Erdverkabelung für erheblich

teurer als eine Freileitung. Diese Mehrkosten eines Vorhabens sind abwägungserheblich, auch wenn sie einen privaten Vorhabenträger treffen (Beschlüsse vom 22. Juli 2010 - BVerwG 7 VR 4.10 - NVwZ 2010, 1486 Rn. 42 und

vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - ER 2013, 119 = juris Rn. 32).

Abwägungsfehlerhaft ist allein der Hinweis auf den hier nicht einschlägigen § 7

BHO und ein hieraus folgendes öffentliches Interesse, die Kosten möglichst

gering zu halten (PFB S. 100). Dieser Fehler ist indes nach § 43e Abs. 4 Satz 1

EnWG nicht erheblich, weil er auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss

gewesen ist. Der Beschluss erkennt im unmittelbaren Anschluss an diese Passage, dass die Mehrkosten zu Lasten der Beigeladenen und damit nicht zu Lasten des Bundeshaushalts gehen. Zur Höhe der Mehrkosten stützt sich der Planfeststellungsbeschluss auf die Berechnungen des Gutachtens der Antragstellerin zu 1, das von Mehrkosten zwischen 13 und 19 Mio. für eine teilweise Verkabelung ausgeht, so dass die Investitionskosten das 4,5 bis 5,5-fache der Freileitung betragen (PFB S. 105 in Anschluss an Brakelmann/Jarass, Erdkabellösung Quickborn, S. 78). Dies entspricht in der Größenordnung den Berechnungen der Beigeladenen, die eine Erhöhung der Gesamtkosten um den Faktor 3,7

bis 4,5 prognostizieren (Erläuterungsbericht S. 24). Dass der Planfeststellungsbeschluss den Mehrbetrag nicht zu den Gesamtkosten ins Verhältnis setzt, ist

eine Frage der Darstellung, zeigt aber keinen Abwägungsfehler auf.

45Die Antragsteller meinen, der Planfeststellungsbeschluss blende die Vorteile

einer Erdverkabelung „nahezu vollständig“ aus. Dies führt auf keinen erheblichen Abwägungsfehler. Die geringere elektromagnetische Strahlung sieht der

Planfeststellungsbeschluss (PFB S. 179), hält diesem Gesichtspunkt aber entgegen, die maßgeblichen Grenzwerte würden auch bei einer Freileitung weit

unterschritten. Die Auswirkungen der Freileitung auf die Grundstückspreise

- ein Indikator für das Wohnumfeld - sieht der Planfeststellungsbeschluss, hält

sie aber für hinnehmbar (PFB S. 181). Das Landschaftsbild findet in diesem

Zusammenhang keine Erwähnung, seine Beeinträchtigung durch die Freileitung

hat der Planfeststellungsbeschluss aber erkannt und hingenommen (PFB

S. 197 ff.). Hinsichtlich welcher konkreten städtebaulichen Entwicklungsoptionen die Antragsteller eine Abwägung vermissen, ist nicht ersichtlich. Die von

ihnen in diesem Zusammenhang angeführten ForWind-Studien führen insoweit

nicht weiter.

46Der Planfeststellungsbeschluss hat auch eine von den Antragstellern angenommene bessere Akzeptanz eines Erdkabels im Ergebnis ohne Rechtsfehler

nicht in die Abwägung einbezogen (PFB S. 106). Zwar darf einem Planfeststellungsverfahren ein informelles Verfahren mit dem Ziel vorgeschaltet werden,

eine Empfehlung zu erarbeiten, die auf breite Akzeptanz in der Öffentlichkeit

stoßen kann (Urteil vom 3. März 2011 - BVerwG 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150

Rn. 25). Die Akzeptanz einer Entscheidung als solche, also ihre - vermutete -

Billigung durch einen wie auch immer gezogenen Kreis von Betroffenen, wird

damit aber nicht selbst zum abwägungserheblichen Belang. Die Planfeststellungsbehörde ist vielmehr selbst bei einem vorhergehenden, auf Förderung von

Akzeptanz gerichteten Verfahren weiter gehalten, die für eine sachgerechte

Ausübung planerischer Gestaltung notwendige Distanz und Neutralität zu wahren (Urteil vom 3. März 2011 a.a.O.).

47Die Abwägung ist nicht fehlerhaft in Hinblick auf den Grundsatz 3.5.1.8 des

Landesentwicklungsplans Schleswig-Holstein in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Juli 2010 (IV 52 - 502.17) (ABl Schleswig-Holstein 2010,

S. 719). Danach sind Leitungen, soweit technisch möglich und wirtschaftlich

vertretbar, zu verkabeln. Als Grundsatz der Raumordnung handelt es sich um

eine Aussage zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgabe für nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidungen gemäß § 3

Abs. 1 Nr. 3 ROG. Ein solcher Grundsatz ist bei Entscheidungen öffentlicher

Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von Personen des

Privatrechts, die der Planfeststellung bedürfen, in ihrer Abwägungsentscheidung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ROG zu berücksichtigen. Der Grundsatz

kann aber in der Abwägung überwunden werden (Beschluss vom 15. Juni 2009

- BVerwG 4 BN 10.09 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 176). Hier nimmt der

Planfeststellungsbeschluss den Grundsatz zur Kenntnis (PFB S. 179) und trägt

ihm Rechnung bzw. überwindet ihn jedenfalls im Wege der Abwägung, indem

er auf die „entscheidenden Gewichtungen“ im Hinblick auf die Fragen der Wirtschaftlichkeit und der technischen und betrieblichen Eigenschaften von Erdkabeln verweist. Dagegen ist rechtlich nichts zu erinnern.

48Schließlich war die Antragsgegnerin nicht gehalten, bei ihrer Abwägung § 2

Abs. 2 Nr. 1 EnLAG zu berücksichtigen. Die Vorschrift ist auf die in § 2 Abs. 1

EnLAG namentlich bezeichneten Vorhaben beschränkt und dient dem Zweck,

den Einsatz von Erdkabeln zu testen. Sie ist als Ausnahmevorschrift nicht analogiefähig.

49b) Der Planfeststellungsbeschluss verletzt nicht die Planungshoheit der Antragstellerin zu 1 aus Art. 28 Abs. 2 GG. Gemeinden können in ihrer Planungshoheit beeinträchtigt werden, wenn ein Vorhaben der Fachplanung eine hinreichend bestimmte Planung nachhaltig stört, wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung entzieht oder wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt werden (Urteil vom

16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 <106> und Beschluss vom 28. Februar 2013 a.a.O. Rn. 23). Darüber hinaus muss die Planfeststellungsbehörde auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend dergestalt Rücksicht nehmen, dass durch die

Fachplanung von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche

Planungsmöglichkeiten nicht unnötigerweise „verbaut“ werden (Urteil vom

21. März 1996 - BVerwG 4 C 26.94 - BVerwGE 100, 388 <394>).

50Hinsichtlich der im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Wohnfläche südlich

der P. und östlich der T. Straße scheidet jedenfalls eine nachhaltige Störung

aus. Die Antragstellerin zu 1 sieht die künftige Belastung in Aspekten wie der

Wohnumfeldqualität, der gesundheitlichen Vorsorge und der Akzeptanz der Bevölkerung. Nachhaltige Störungen liegen aber nur vor, wenn die Zunahme von

Immissionen sich nicht nur auf einzelne benachbarte Grundstücke, sondern auf

wesentliche Teile eines Baugebietes auswirkt (Urteil vom 17. März 2005

- BVerwG 4 A 18.04 - BVerwGE 123, 152 <157>). Damit ist die vorliegende Situation nicht vergleichbar, in der es nicht zu einer Überspannung der Wohnbaufläche kommt, die Wohnfläche nicht im Schutzstreifen der Leitungstrasse liegt

und ausgeschlossen werden kann, dass die Grenzwerte der 26. BImSchV

(1996) in einem relevanten Teil des Gebiets überschritten werden. Denn selbst

für den innerhalb des Schutzstreifens zwischen Mast 23 und 24 liegenden Immissionsort auf dem Grundstück Gemarkung …, Flur 28, Flurstück 2/3 wird eine

magnetische Flussdichte von 11,62 µT und eine elektrische Feldstärke von

1,659 kV/m prognostiziert.

51Es fehlt ebenso an einer nachhaltigen Störung der Planung zu einem Gewerbegebiet an der F. Straße. Allein die Verbreiterung des bestehenden Schutzstrei-

fens auf 60 m in Folge der Ausführung durch Einebenenmasten stört die Planung nicht nachhaltig.

52Die Planungshoheit wird auch nicht verletzt durch die Trassenführung im Bereich des Schulzentrums. Dies wird nicht in seiner Funktionsfähigkeit beeinträchtigt (vgl. Urteil vom 15. Dezember 2006 - BVerwG 7 C 1.06 - BVerwGE

127, 259 Rn. 34). Der Planfeststellungsbeschluss musste insoweit keine gesonderten Regelungen treffen. Nach § 4 der 26. BImSchV (1996) haben zum

Zwecke der Vorsorge bei der Errichtung oder wesentlichen Änderung von Niederfrequenzanlagen in der Nähe von Schulen in Gebäuden und Grundstücken,

die zum nicht nur vorübergehenden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind,

bei höchster betrieblicher Anlagenauslastung abweichend von § 3 Satz 2 Nr. 1

und 2 der 26. BImSchV (1996) auch die maximalen Effektivwerte der elektrischen Feldstärke und magnetischen Flussdichte den Anforderungen nach § 3

Satz 1 der 26. BImSchV (1996) zu entsprechen. Diesen Anforderungen wird

genügt. Auf dem Grundstück der Schule Gemarkung …, Flur 32, Flurstück 12/1

wird eine magnetische Flussdichte von 0,58 µT und eine elektrische Feldstärke

von 0,029 kV/m prognostiziert. Welche weitergehenden Schutzmaßnahmen die

Antragsteller für notwendig halten, legen sie nicht dar. Deren Notwendigkeit ist

auch nicht ersichtlich.

53c) Der Planfeststellungsbeschluss hat sich ohne Rechtsfehler für den planfestgestellten Trassenverlauf entschieden.

54Der Planfeststellungsbeschluss ist nicht wegen eines fehlerhaften rechtlichen

Maßstabs rechtswidrig. Der Hinweis der Antragsteller auf den Beschluss vom

24. Mai 2012 (BVerwG 7 VR 4.12 - ER 2012, 77 = juris Rn. 27) führt nicht weiter. Nach diesem Beschluss kann § 11 Abs. 1 Satz 1 EnWG, § 9 Abs. 3 EEG

2012 ein genereller Vorrang des Optimierens oder Verstärkens einer bestehenden Hochspannungsleitung vor einem Neubau nicht entnommen werden. Die

Aussage bezieht sich auf die Planrechtfertigung eines Vorhabens, nicht auf die

Entscheidung zwischen mehreren kleinräumigen Trassenalternativen. Auch

führt die Kritik der Antragsteller, der Planfeststellungsbeschluss nehme einen

allgemeinen Planungsgrundsatz an, dass ein Ausbau der Bestandsleitung die

Variante mit dem geringeren Konfliktpotential im Hinblick auf die einzustellenden Abwägungskriterien darstelle, nicht auf einen erheblichen Abwägungsfehler

(PFB S. 107). Allerdings geht die dortige Bezeichnung als „allgemeiner Planungsgrundsatz“ zu weit, auch wenn sich im Einzelfall eine Neutrassierung bei

ausreichenden vorliegenden Gründen nicht aufdrängen muss (Beschluss vom

22. Juli 2010 - BVerwG 7 VR 4.10 - NVwZ 2010, 1486 Rn. 30). Ob der Planfeststellungsbeschluss damit von einem falschen rechtlichen Obersatz ausgegangen ist, kann aber offen bleiben. Er hat - insbesondere für den im Zentrum

der Auseinandersetzung stehenden Bereich am südlichen Ortsrand der Antragstellerin zu 1 - bezogen auf einzelne Schutzgüter die entstehenden und wegfallenden Konflikte einander gegenüber gestellt (PFB S. 113 ff.). Der zu pauschal

formulierte Obersatz hat sich damit auf das Abwägungsergebnis nicht ausgewirkt 43e Abs. 4 Satz 1 EnWG).

55Die Ablehnung der kleinräumigen Trassenalternative V 2.1 im Bereich begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Der Planfeststellungsbeschluss verweist

insoweit auf die zusätzliche Inanspruchnahme von Waldflächen auf einer Länge

von 1 100 m, eine neue Belastung des Landschaftsbildes, weiter gehende Erschwerungen bei der Agrarstruktur, die Neu-Inanspruchnahme von Landschaftsraum auf einer Länge von 3 200 m und die notwendige Inanspruchnahme von Eigentumsrechten. Die Antragsteller zeigen keine Mängel in der Abwägung auf, die diese Erwägungen ernsthaft in Zweifel ziehen.

56Die Trassenalternative V 2.2 musste sich der Behörde jedenfalls nicht aufdrängen. Der Planfeststellungsbeschluss hält dieser Alternative eine, wenn auch

deutlich geringere Inanspruchnahme von Wald auf einer Länge von 200 m entgegen, darüber hinaus neue Erschwerungen bei der Bewirtschaftung von Flächen für die Landwirtschaft. Die Variante 2.2 biete deutliche Nachteile im Hinblick auf Flächen im Privateigentum, auf die neu zugegriffen werden müsse.

Schließlich weist der Planfeststellungsbeschluss auf die Mehrkosten in Folge

der größeren Streckenlänge hin. Die Vorteile der Variante reichten nicht aus,

um mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung erstmals auf Eigentum zuzugreifen:

Der Planfeststellungsbeschluss erkennt an, dass das Wohnumfeld bei Abrücken der Trasse verbessert werde, sieht diesen Aspekt aber gemindert, weil die

Bebauung in die Nähe der Freileitung hineinentwickelt worden sei. Die geringere Immissionsbelastung habe nur sehr geringes Gewicht, weil die Grenzwerte

bereits deutlich unterschritten seien, so dass die Verschwenkung rechtlich nicht

geboten sei. Die Sichtbarkeit der Leitung werde zwar durch eine Verschwenkung minimiert, aber nicht beseitigt.

57Diese Erwägungen sind rechtlich nicht zu beanstanden. Die Berücksichtigung

der Vorbelastung der Grundstücke der Antragsteller war geboten. Die Planfeststellungsbehörde ist verpflichtet, in ihrer neuen Abwägung tatsächliche und

rechtliche Vorbelastungen in Blick zu nehmen und zu bewerten (BVerwG, Urteil

vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 - BVerwGE 107, 350 <357>). Ein

derart vorbelastetes Wohngrundstück kann nicht den Schutz in Anspruch nehmen, der einem Wohngrundstück ohne eine solche Vorbelastung zuzubilligen

ist (Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110

<131 f.>). Eine Vorbelastung ist grundsätzlich auch dann zu berücksichtigen,

wenn eine neue Trasse an Stelle einer bestehenden errichtet wird (Beschluss

vom 28. Februar 2013 - BVerwG 7 VR 13.12 - ER 2013, 119 = juris Rn. 21; vgl.

auch Urteil vom 4. April 2012 - BVerwG 4 C 8.09 - BVerwGE 142, 234 Rn. 390).

Die Antragsteller wenden ein, bei Errichtung der bestehenden Leitung und der

angrenzenden Bebauung seien die Gefahren elektromagnetischer Strahlung

nicht bekannt gewesen und daher auch nicht „sehenden Auges“ in Kauf genommen worden. Dieses Argument verfängt indes nicht. Denn der Planfeststellungsbeschluss knüpft mit seinen Überlegungen zur Immissionsbelastung an

die maßgeblichen Grenzwerte der 26. BImSchV (1996) an, die weit unterschritten werden und auch nach aktuellem Kenntnisstand rechtlich nicht zu beanstanden sind. Hinsichtlich des Landschaftsbildes räumen die Antragsteller die

bestehende Vorbelastung selbst ein.

58Dass das Grundstück der Antragstellerin zu 2 bereits 1928 bebaut worden ist,

begründet keinen Abwägungsfehler. Der Planfeststellungsbeschluss nimmt an,

die „Bebauung“ sei in die Nähe der Freileitung hineinentwickelt worden (PFB

S. 116), es sei die „weit überwiegende Anzahl betroffener Immissionsorte“ (PFB

S. 115) nach Herstellung der bestehenden Freileitung errichtet worden. Diese

Annahme ziehen die Antragsteller nicht substantiiert in Zweifel. Sie wird nicht

dadurch falsch, dass einzelne Gebäude bereits vor dem Bau der bestehenden

Trasse errichtet worden sind. Im Übrigen ist zu beachten, dass offenbar ein

Rechtsvorgänger der Antragstellerin zu 2 der Belastung des Grundstücks durch

die Bestandstrasse seinerzeit vertraglich zugestimmt hat.

59Die Antragsteller dringen auch ni