Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 7.13

Erhaltung, Genehmigung, Begriff, Ortsbild
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Bau- und Bodenrecht, einschließlich der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für
Windkraftanlagen, sofern der Schwerpunkt der Sache im Bau-
und Bodenrecht liegt
Rechtsquelle/n:
BauGB § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1
VwGO § 108 Abs. 1 Satz 2; § 137 Abs. 2; § 173 Satz 1
ZPO § 560
Stichworte:
Erhaltungssatzung; Erhaltungsziele; Erhaltungszwecke; städtebauliche Eigenart;
städtebauliche Gestalt; optisch wahrnehmbare Umstände; Blockrandbebauung;
lärmabschirmende Wirkung; Rückbau; Änderung; Nutzungsänderung; präventive
Kontrolle; Versagungsgründe; Ortsbild; Stadtgestalt; Prägung; sonstige
städtebauliche Bedeutung; geschichtliche Bedeutung; künstlerische Bedeutung;
"städtebaulicher Denkmalschutz"; Kompetenzmäßigkeit; Verfahrensrügen;
richterliche Überzeugung; Satzungsmotive; Urteilsgründe; Aktenwidrigkeit;
Verkehrslärm; "bewohnbare Lärmschutzwand".
Leitsatz/-sätze:
Auf § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann eine Erhaltungssatzung nicht gestützt
werden, mit der eine vorhandene Bebauung allein wegen ihrer
lärmabschirmenden Wirkung für andere baulichen Anlagen erhalten werden soll.
Urteil des 4. Senats vom 4. Dezember 2014 - BVerwG 4 CN 7.13
I. OVG Magdeburg vom 29. November 2012
Az: OVG 2 K 41/11
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 7.13
OVG 2 K 41/11
Verkündet
am 4. Dezember 2014
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 4. Dezember 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Petz, Dr. Decker und
Dr. Külpmann
für Recht erkannt:
Die Revision der Antragsgegnerin gegen das auf die
mündliche Verhandlung vom 29. November 2012 ergan-
gene Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes
Sachsen-Anhalt wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Revisionsver-
fahrens.
G r ü n d e :
I
Gegenstand des Normenkontrollantrags ist die Erhaltungssatzung „L…“ der
Antragsgegnerin.
Die Antragstellerin ist eine Wohnungsbaugenossenschaft und Eigentümerin von
Grundstücken entlang der H.-J.-Straße im Geltungsbereich der Erhaltungssat-
zung. Auf diesen Grundstücken wurde zu DDR-Zeiten ein sechsstöckiges Ge-
bäude als sog. Plattenbau errichtet. Das Gebäude schirmt gemeinsam mit den
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weiteren Gebäuden entlang der verkehrsreichen H.-J.-Straße eine dahinter lie-
gende, großzügig angelegte Grünanlage mit mehreren darin errichteten vierge-
schossigen Gebäuden nach Art einer Blockrandbebauung ab.
Die Antragstellerin beantragte für ihr Gebäude beim seinerzeit zuständigen
Landkreis H… eine Abbruchgenehmigung. Die hierfür erforderliche sanierungs-
rechtliche Genehmigung lehnte die Antragsgegnerin mit der Begründung ab,
der Abbruch habe insbesondere zur Folge, dass ein geschlossenes Straßenge-
viert mit seinen Innenflächen dem Verkehrslärm der Hauptverkehrsstraße ge-
öffnet würde. Auf Klage der Antragstellerin verpflichtete das Verwaltungsgericht
die Antragsgegnerin zur Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung, ein
hiergegen gerichteter Antrag auf Zulassung der Berufung blieb ohne Erfolg.
Der Stadtrat der Antragsgegnerin beschloss daraufhin auf der Grundlage des
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB die streitgegenständliche Erhaltungssatzung.
Nach § 2 Abs. 2 der Satzung sind „die bestehenden Wohngebäude in ihrer Stel-
lung zueinander und in ihrer Kubatur“ im Sinne der Satzung erhaltungswürdig.
In der Begründung der Beschlussvorlage ist ausgeführt, das Gebiet sei in das
Sanierungsgebiet aufgenommen worden mit dem Ziel, es zu erhalten und mit
geeigneten Maßnahmen aufzuwerten. Insbesondere sei die Stellung und Kuba-
tur der straßenbegleitenden Häuser als strukturbildend erkannt worden; sie sei-
en zu erhalten, um den öffentlichen Straßenraum optisch zu definieren und den
rückwärtigen Wohnbereich abzuschirmen.
Auf den Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat das Oberverwaltungsge-
richt die Erhaltungssatzung für unwirksam erklärt, weil es an der dafür erforder-
lichen Ermächtigungsgrundlage fehle. Nach dem Inhalt der Satzung sollten die
von ihr erfassten Gebäude weder wegen des Ortsbildes noch wegen der Stadt-
gestalt von Halberstadt noch aus städtebaulichen Gründen erhalten werden,
sondern deshalb, weil sie praktisch eine „Lärmschutzwand“ für einen Quartier-
binnenbereich bildeten, der durch die Antragsgegnerin und ihre städtischen Ge-
sellschaften saniert worden sei. Das ergebe sich aus der Satzungsbegründung.
Ein derartiger Satzungsinhalt sei mit § 172 BauGB nicht vereinbar. Soweit die
Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen habe, dass
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das Gebäude der Antragstellerin gemeinsam mit den Gebäuden auf der gegen-
überliegenden Straßenseite eine „Torsituation“ bilde und dieses Tor das Stadt-
bild präge, vermöge sie auch damit einen Erhaltungsgrund i.S.v. § 172 BauGB
nicht zu belegen; der räumliche Geltungsbereich der Satzung umfasse nämlich
nur eine Seite des so benannten „Tores“, nicht aber die Gebäude auf der ge-
genüberliegenden Straßenseite.
Die Antragsgegnerin hat von dem vom Senat zugelassenen Rechtsmittel der
Revision Gebrauch gemacht. Sie macht geltend, entgegen der Rechtsauffas-
sung des Oberverwaltungsgerichts gebe § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB den
Gemeinden die Möglichkeit an die Hand, aus jeglichen (allerdings bedeutsa-
men) städtebaulichen Gründen durch eine Erhaltungssatzung zum Zwecke der
Aufrechterhaltung der städtebaulichen Funktion bestehender Gebäude oder
anderer baulicher Anlagen (hier: Lärmschutzfunktion für die Gebäude im Inne-
ren des Blocks) deren Rückbau, Änderung oder Nutzungsänderung einer Ge-
nehmigung zu unterwerfen und zudem die Genehmigung des Rückbaus von
einer Verpflichtung des Grundeigentümers abhängig zu machen, das abgeris-
sene Gebäude durch einen „funktionsadäquaten“ Neubau zu ersetzen.
Die Antragstellerin und der Vertreter des Bundesinteresses, der sich am Verfah-
ren beteiligt hat, verteidigen das angefochtene Urteil.
II
Die zulässige Revision ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht ist im Er-
gebnis zu Recht davon ausgegangen, dass die streitgegenständliche Erhal-
tungssatzung unwirksam ist. Auf § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann eine
Satzung nicht gestützt werden, die eine vorhandene Bebauung allein wegen
ihrer lärmabschirmenden Wirkung für andere bauliche Anlagen erhalten soll.
1. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB eröffnet den Gemeinden die Möglichkeit,
zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart eines Gebiets aufgrund seiner städ-
tebaulichen Gestalt im Wege des Satzungserlasses bestimmte Vorhaben einer
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präventiven Kontrolle dahingehend zu unterziehen, ob sie mit den von der
Kommune verfolgten Erhaltungszielen im Einklang stehen. Die städtebauliche
Eigenart eines Gebiets ergibt sich dabei aus der durch die bereits vorhandene
Bebauung geprägten Gestalt dieses Gebiets. Sie kann nur in optisch wahr-
nehmbaren Umständen ihren Ausdruck finden.
a) Bereits im Wortlaut der Satzungsermächtigung kommt zum Ausdruck, dass
der Erhaltungszweck einer Erhaltungssatzung auf optisch wahrnehmbare, für
die städtebauliche Gestalt eines Gebiets bedeutsame bauliche Gegebenheiten
gerichtet sein muss.
Die zum Satzungserlass berechtigenden Erhaltungsziele sind in § 172 Abs. 1
Satz 1 BauGB abschließend geregelt (BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2013
- 4 BN 2.13 - BauR 2013, 1837 = UPR 2013, 446 Rn. 3). Nach der hier allein in
Betracht kommenden Nummer 1 der Vorschrift kann die Gemeinde in einem
Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in de-
nen „zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner
städtebaulichen Gestalt (Absatz 3)“ der Rückbau, die Änderung oder die Nut-
zungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Städtebaulicher
Erhaltungsschutz im Sinne des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB zielt damit auf
Wahrung der städtebaulichen Funktion baulicher Anlagen (BVerwG, Beschluss
vom 25. Juni 2013 - 4 BN 2.13 - a.a.O.), deren Bezugspunkt die städtebauliche
Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt ist. Da nur op-
tisch wahrnehmbare Gegebenheiten gestaltend wirken und deshalb zur städte-
baulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt beitra-
gen können, muss das Gebiet - äußerlich erkennbar - Besonderheiten aufwei-
sen und aus diesem Grund erhaltenswert sein (Lemmel, in: Berliner Kommentar
zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 6). Auf diese optisch erkennba-
ren Besonderheiten müssen die aus Sicht der Gemeinde erhaltenswerten bauli-
chen Anlagen funktional bezogen sein. Optisch nicht wahrnehmbare Funktionen
wie etwa deren lärmabschirmende Wirkung („bewohnbare Lärmschutzwand“)
können demgegenüber nichts zur städtebaulichen Gestalt eines Gebiets beitra-
gen und rechtfertigen deshalb auch nicht den Erlass einer Erhaltungssatzung.
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b) Die Gründe für den städtebaulichen Erhaltungsschutz werden durch § 172
Abs. 3 Satz 1 BauGB weiter dahin konkretisiert, dass in dem Erhaltungsgebiet
bauliche Anlagen vorhanden sein müssen, die das Orts- oder Landschaftsbild
oder die Stadtgestalt prägen oder sonst von städtebaulicher, insbesondere ge-
schichtlicher oder künstlerischer Bedeutung sind. Die städtebauliche Bedeutung
ist nicht auf Aspekte des sog. städtebaulichen Denkmalschutzes beschränkt,
muss sich aber aus optisch wahrnehmbaren Wirkungen der baulichen Anlagen
ergeben, die zur städtebaulichen Gestalt des Gebiets beitragen können.
Nach § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB darf die im Erhaltungsgebiet für den Rück-
bau, die Änderung oder die Nutzungsänderung erforderliche Genehmigung in
den Fällen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nur versagt werden, wenn die
bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit anderen baulichen Anlagen
das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschaftsbild prägt oder sonst von
städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung
ist. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass auf die-
se Versagungsgründe zur näheren Erläuterung und Konkretisierung der Erhal-
tungszwecke, die zum Erlass einer Erhaltungssatzung berechtigen, zurückge-
griffen werden kann (einhellige Meinung, vgl. z.B. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bie-
lenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juli 2014, § 172 Rn. 27). Über die Erhal-
tung baulicher Anlagen nach § 172 BauGB wird in zwei aufeinanderfolgenden
Schritten - Erhaltungssatzung, Genehmigung - entschieden (BVerwG, Urteil
vom 3. Juli 1987 - 4 C 26.85 - BVerwGE 78, 23 <26>; ausführlich Lemmel, in:
Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 2). Auf der
ersten Stufe wird gemäß § 172 Abs. 1 BauGB durch gemeindliche Satzung ein
Erhaltungsbereich geschaffen, in dem der Rückbau, die Änderung oder die
Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigungspflicht unterfallen. Auf
der zweiten Stufe konkretisiert und individualisiert sich das Verfahren, indem
auf Antrag eines Vorhabenträgers über die Schutzwürdigkeit des konkreten
Bauwerks und die Zulässigkeit von Veränderungen entschieden wird. Die Ver-
sagungsgründe sind in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB abschließend festgelegt. Sie
sind auch für die Konkretisierung der Satzungsermächtigung von Bedeutung
(BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2013 - 4 BN 2.13 - BauR 2013, 1837 = UPR
2013, 446 Rn. 3), weil die Gemeinde mit der Satzung keine Zwecke verfolgen
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darf, die im Vollzug der Satzung mangels eines entsprechenden Versagungs-
grundes nicht durchsetzbar sind. Das hat der Gesetzgeber, der in sämtlichen
Ermächtigungstatbeständen nach § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB durch Klammer-
zusätze auf die Versagungsgründe nach § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB Bezug ge-
nommen hat, genauso gesehen.
Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 8) hat aus den Versagungsgründen des
§ 172 Abs. 3 BauGB den Rechtssatz abgeleitet, dass die Erhaltung baulicher
Anlagen „wegen ihres Eigenwertes für die städtebauliche Eigenart eines Gebie-
tes“ bezweckt werde. Diese - auf Stock (in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/
Krautzberger, BauGB, Stand Juli 2014, § 172 Rn. 27) zurückgehende - Auffas-
sung ist zu eng oder jedenfalls missverständlich. Vorhandene Bebauung kann
nicht nur wegen ihres (geschichtlichen oder künstlerischen) Eigenwerts erhal-
tenswert sein, sondern vielmehr immer dann, wenn sie - unabhängig von ihrem
Eigenwert - aufgrund ihrer optischen Wirkung für die städtebaulichen Beson-
derheiten des Gebiets von Bedeutung ist.
Nach § 172 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 BauGB darf die Veränderungsgenehmigung nur
versagt werden, wenn die bauliche Anlage allein oder im Zusammenhang mit
anderen baulichen Anlagen das Ortsbild, die Stadtgestalt oder das Landschafts-
bild prägt. Der Begriff des Ortsbildes zielt - ebenso wie der hier nicht einschlä-
gige Begriff des Landschaftsbildes - auf die optische Wirkung bzw. das Er-
scheinungsbild des Gebiets ab. Der Versagungsgrund hat insoweit in erster
Linie den Ensembleschutz im Auge (Lemmel, in: Berliner Kommentar zum
BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 28, unter Bezugnahme auf Henke,
DÖV 1983, 402 <409>). Für das Ortsbild prägend ist ein Bauwerk folglich dann,
wenn die von ihm ausgehenden optischen Wirkungen - allein oder im Zusam-
menhang mit anderen baulichen Anlagen - die Charakteristik des Ortsteils aus-
machen (Henke a.a.O.). Insoweit ist der Annahme des Oberverwaltungsgerichts
(UA S. 8) zuzustimmen, dass der Versagungsgrund in aller Regel die Erhaltung
eines Bauwerks wegen seines optischen Eigenwerts bezwecken wird. Das hat
auch der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend herausgestrichen.
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Der Begriff der „Stadtgestalt“ geht über den Begriff des Ortsbildes hinaus (Hen-
ke, DÖV 1983, 402 <410>; Moench, NVwZ 1984, 146 <154>; Lemmel, in: Berli-
ner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172 Rn. 28), auch wenn
sich die Anwendungsbereiche beider Begriffe häufig überschneiden werden,
weil die Stadtgestalt auch das Ortsbild prägen kann. Eine „besondere ästheti-
sche Qualität ... im Sinne eines Kunstwerkes“, wie sie das Oberverwaltungsge-
richt (UA S. 8) gefordert hat, setzt die Stadtgestalt indes nicht zwingend voraus.
Das macht die Antragsgegnerin zu Recht geltend. Unter Stadtgestalt ist vor al-
lem die baulich-räumliche Struktur einer Stadt oder eines Siedlungsbereiches
(einschließlich der Freiräume) zu verstehen (ganz überwiegende Auffassung,
vgl. etwa Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juli
2014, § 172 Rn. 33; Dirnberger, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, 7. Aufl.
2013, § 172 Rn. 19; Oehmen, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2. Aufl. 2014,
§ 172 Rn. 24), wie sie insbesondere durch den Grundriss, das Maß der bauli-
chen Nutzung einschließlich der Gebäudehöhe, die Stellung der Gebäude zuei-
nander sowie ihre Zuordnung zu den Straßen, aber auch durch die bauliche
Gestaltung bestimmt wird (vgl. Köhler, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006,
§ 172 Rn. 25). Die Stadtgestalt schließt bestimmte typische Formen der Boden-
nutzung ein und stellt vor allem auf baulich relevante Strukturen und Funktionen
ab (vgl. z.B. Stock a.a.O. Rn. 149 und Lemmel a.a.O. Rn. 28). Dieser weite Be-
griff der „Stadtgestalt“ findet sich auch in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB wie-
der, der die Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund sei-
ner „städtebaulichen Gestalt“ zum zulässigen Erhaltungsziel erklärt (Stock
a.a.O. Rn. 33). Angesichts dieses über das Ortsbild hinausgehenden Bedeu-
tungsgehalts bestehen keine ernstlichen Zweifel, dass auch eine - optisch
wahrnehmbare - besondere Baustruktur wie etwa eine Blockrandbebauung un-
ter den Begriff der Stadtgestalt fallen kann, auch wenn ihr keine geschichtliche
oder künstlerische Bedeutung zukommt, sofern sie eine städtebauliche („stadt-
räumliche“) Funktion für das Zusammenleben der Menschen in der Gemeinde
erfüllt (zu dieser Voraussetzung BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1987 - 4 C 26.85 -
BVerwGE 78, 23 <28 f.>). Außer Frage steht ferner, dass einzelne einer Block-
randbebauung angehörende Gebäude diese Stadtgestalt prägen können, weil
bereits ein (ersatzloses) Herausbrechen einzelner Gebäude die Gestalt der
Blockrandbebauung insgesamt stören kann.
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Nach § 172 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 BauGB darf die Genehmigung für eine Verän-
derungsmaßnahme versagt werden, wenn die bauliche Anlage sonst von städ-
tebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder künstlerischer Bedeutung ist.
Dieser Versagungsgrund wird zu Recht als Auffangtatbestand qualifiziert (vgl.
z.B. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juli 2014,
§ 172 Rn. 160). Er dehnt den Erhaltungsgedanken auf bauliche Anlagen aus,
die das Erscheinungsbild ihrer Umgebung zwar nicht prägen, aber dennoch
(„sonst“) für die städtebauliche Eigenart des Gebiets im Sinne des § 172 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 BauGB von Bedeutung sind, indem sie die Umgebung zumindest
mitgestalten (Stock a.a.O.). Daraus folgt, dass - wie der Vertreter des Bundesin-
teresses zutreffend hervorgehoben hat - die in § 172 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2
BauGB genannten Gründe mit den Tatbestandsmerkmalen der ersten Alternati-
ve nach Inhalt und Wertigkeit vergleichbar sein müssen. Indes betrifft auch die-
ser Versagungsgrund zwar in erster Linie („insbesondere“), aber eben nicht
ausschließlich geschichtlich oder künstlerisch bedeutende Bauwerke (ebenso
Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand November 2014, § 172
Rn. 29). Das lässt sich mit der Entstehungsgeschichte der Vorschrift belegen.
Im Regierungsentwurf zur Vorgängervorschrift des § 172 BauGB (BT-Drs.
7/2496 S. 14 <§ 39h BBauG> und S. 53 ) war der Versa-
gungsgrund noch an die Voraussetzung geknüpft, dass das Gebäude „wegen
der ... geschichtlichen, künstlerischen oder städtebaulichen Bedeutung“ (Her-
vorhebung nicht im Original) erhalten bleiben soll. Bedenken des Bundesrats,
der hierin eine kompetenzwidrige Regelung zum Schutz von Baudenkmälern
sah, führten zu der in § 39h Abs. 3 Nr. 2 BBauG schließlich Gesetz gewordenen
Formulierung „sonst von städtebaulicher, insbesondere geschichtlicher oder
künstlerischer Bedeutung“ (Stock a.a.O. Rn. 4 ff.). Damit wurde - entsprechend
dem Anliegen des Bundesrats - zum Ausdruck gebracht, dass der städtebauli-
che Erhaltungsschutz bauliche Anlagen, die eine geschichtliche oder künstleri-
sche Bedeutung haben, nur in ihrem städtebaulichen Aspekt umfasst (BVerwG,
Urteil vom 3. Juli 1987 - 4 C 26.85 - BVerwGE 78, 23 <28 f.>). Dass die sonsti-
ge städtebauliche Bedeutung umgekehrt als Unterfall der geschichtlichen oder
künstlerischen Bedeutung gemeint gewesen wäre, findet in der Entstehungsge-
schichte demgegenüber keine Stütze. Bauliche Anlagen, die aus anderen als
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geschichtlichen oder künstlerischen Gründen für die städtebauliche Gestalt ei-
nes Gebiets von Bedeutung sind, können deshalb ebenfalls zur Erhaltungswür-
digkeit des Gebiets beitragen (nach Henke, DÖV 1983, 402 <410>, ist etwa an
die raumgestaltende Funktion einer städtebaulichen Dominante, eines angel-
punktbildenden oder raumerschließenden Gebäudes zu denken). Zumindest
missverständlich ist es deshalb, wenn das Oberverwaltungsgericht (UA S. 8)
den Begriff der städtebaulichen Bedeutung unter Berufung auf das Urteil des
Senats vom 18. Mai 2001 - 4 CN 4.00 - (BVerwGE 114, 247 <251>) allein auf
vorhandene bauliche Anlagen „von historischem Wert“ bezogen hat. Ein ent-
sprechender Rechtssatz lässt sich diesem Urteil nicht entnehmen, wie die An-
tragsgegnerin zu Recht hervorhebt.
Damit bleibt festzuhalten, dass der Denkmalschutz in seinem städtebaulichen
Aspekt, d.h. in seiner Ausstrahlungswirkung in das Bauplanungsrecht (sog.
städtebaulicher Denkmalschutz; zur Kompetenzmäßigkeit BVerfG, Beschluss
vom 26. Januar 1987 - 1 BvR 969/83 - DVBl 1987, 465 und BVerwG, Urteil vom
3. Juli 1987 - 4 C 26.85 - BVerwGE 78, 23 <28 f.>; siehe auch Beschlüsse vom
23. Juni 1992 - 4 NB 9.92 - juris Rn. 7 und vom 25. Juni 2013 - 4 BN 2.13 -
BauR 2013, 1837 = UPR 2013, 446 Rn. 3) zwar wohl der praktisch wichtigste,
aber nicht der einzige Erhaltungszweck ist, der den Erlass einer Erhaltungssat-
zung auf der Grundlage des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB rechtfertigt (vgl.
auch Mitteilung des Deutschen Instituts für Urbanistik - difu - „Erhaltungssat-
zungen in der kommunalen Praxis“, NVwZ 1985, 813, die einerseits vom Rege-
lungsbereich der „denkmalnahen“ Erhaltungssatzungen spricht, andererseits
aber in Tabelle 1 eine nicht unerhebliche Zahl von Erhaltungsfällen ohne ge-
schichtliche oder künstlerische Bedeutung wiedergibt). Das hat das Oberver-
waltungsgericht (UA S. 8) mit der Formulierung, die Erhaltung baulicher Anla-
gen werde „wegen ihres Eigenwertes für die städtebauliche Eigenart eines Ge-
bietes“ bezweckt, nicht klar genug zum Ausdruck gebracht.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin lässt sich aus § 172 Abs. 3
Satz 1 BauGB andererseits aber nicht herleiten, dass die Veränderung bauli-
cher Anlagen aus jeglichen städtebaulichen Gründen von hinreichender Bedeu-
tung und mithin auch aus Lärmschutzgründen versagt werden könnte. Das hat
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seinen Grund darin, dass auch die Versagungsgründe auf bauliche Anlagen mit
optisch wahrnehmbaren, für die städtebauliche Gestalt eines Gebiets bedeut-
samen Wirkungen beschränkt sind. Denn ebenso wie bei der näheren Erläute-
rung und Konkretisierung der Erhaltungszwecke, die zum Satzungserlass be-
rechtigen, auf die in § 172 Abs. 3 BauGB normierten Versagungsgründe zu-
rückgegriffen werden kann, begrenzt die Satzungsermächtigung umgekehrt
auch die Versagungsgründe. Eine Auslegung, die einem Versagungsgrund ei-
nen Inhalt geben würde, der mit dem in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB vo-
rausgesetzten allgemeinen Zweck der „Erhaltung der städtebaulichen Eigenart
des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt“ nichts mehr zu tun hat,
wäre rechtswidrig, weil die Gemeinde zu diesem Zweck kein Erhaltungsgebiet
festlegen könnte. Weil aber der Satzungszweck nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
BauGB - wie dargelegt - in der städtebaulichen Gestalt des Gebiets seinen
Grund haben muss und deshalb allein auf optisch wahrnehmbare Gegebenhei-
ten gerichtet sein kann, setzen auch die Versagungsgründe nach § 172 Abs. 3
Satz 1 BauGB allesamt voraus, dass die bauliche Anlage gerade wegen ihrer
optischen Wirkung für das betreffende Gebiet prägend oder sonst von Bedeu-
tung ist. Optisch nicht wahrnehmbare Wirkungen einer baulichen Anlage wie
etwa ihre lärmabschirmende Wirkung rechtfertigen deshalb - für sich genom-
men - nicht die Versagung der Genehmigung. Hiervon ist das Oberverwal-
tungsgericht (UA S. 8) zutreffend ausgegangen.
c) Für die Auffassung der Antragsgegnerin lässt sich auch aus Sinn und Zweck
der Satzungsermächtigung nichts herleiten.
Die Antragsgegnerin meint, aus dem Zweck der Regelung ergebe sich, dass
der in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB verwendete Begriff der „städtebaulichen
Gestalt“ nur in einem umfassenden Sinne städtebaulich funktional aufgefasst
werden könne. Konkrete Anhaltspunkte hierfür liefert sie nicht. Soweit sie be-
hauptet, dem Bundesgesetzgeber könne ohne Weiteres unterstellt werden,
dass er mit allen im Baugesetzbuch enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen be-
zwecke, den planenden Gemeinden möglichst ohne Regelungslücken Instru-
mente für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung an die Hand zu geben,
die den sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen ge-
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recht wird, bleibt diese Behauptung ohne Beleg. Das gilt umso mehr, als mit
jeder Satzungsermächtigung auch Eingriffe in Freiheit und Eigentum verbunden
sein können, für die sich der Gesetzgeber verfassungsrechtlich rechtfertigen
muss. Mit dem Hinweis auf eine ständige und bewährte städtebauliche Pla-
nungspraxis, die darauf ziele, durch die Stellung baulicher Anlagen vom Stra-
ßenlärm verschonte Bereiche zu schaffen, liefert sie ebenfalls keinen Anhalt für
eine von der konkreten, optisch wahrnehmbaren Gestalt baulicher Anlagen un-
abhängige Satzungsermächtigung.
2. Gemessen hieran ist die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass die
Erhaltungssatzung der Antragsgegnerin unwirksam sei, weil es an der erforder-
lichen Satzungsermächtigung fehle, bundesrechtlich nicht zu beanstanden.
a) Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 9) hat festgestellt, dass nach dem Inhalt
der streitgegenständlichen Erhaltungssatzung die von ihr erfassten Gebäude
weder wegen des Ortsbildes noch wegen der Stadtgestalt noch aus sonstigen
städtebaulichen Gründen im Sinne von § 172 Abs. 1 und 3 BauGB erhalten
werden sollen, sondern deshalb, weil sie praktisch eine „Lärmschutzwand“ für
einen Quartierbinnenbereich bildeten, der durch die Antragsgegnerin und ihre
städtischen Gesellschaften saniert worden sei.
An diese Feststellungen und die hiermit im Zusammenhang stehende Umle-
gung ist der Senat gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m.
§ 560 ZPO), da die hiergegen gerichteten Revisionsrügen nicht durchgreifen.
Die Antragsgegnerin meint zwar, das Oberverwaltungsgericht habe damit keine
Feststellung getroffen, wonach die dem Satzungswortlaut oder der Satzungs-
begründung zu entnehmenden Sachverhalte und Satzungsmotive sachlich un-
zutreffend seien. Namentlich enthalte das angegriffene Urteil keine tatrichterli-
chen Feststellungen dazu, ob den in den Satzungsmotiven in Bezug genomme-
nen baulichen Anlagen die Eigenschaft abgesprochen werden müsse, die Ei-
genart des Satzungsgebiets städtebaulich mitzugestalten. Deshalb stehe nicht
die tatrichterliche, sondern die rechtliche Würdigung der vom Oberverwaltungs-
gericht tatsächlich nicht in Frage gestellten Satzungsmotive zur Debatte. An-
dernfalls hätte das Oberverwaltungsgericht dies gemäß § 108 Abs. 1 Satz 2
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VwGO in den Urteilsgründen zum Ausdruck bringen müssen. Eine solche Be-
gründung fehle. Eine dahingehende Auslegung widerspreche auch dem Wort-
laut der Satzung, in deren § 2 Abs. 2 ausdrücklich bestimmt sei, dass die be-
stehenden Wohngebäude in ihrer Stellung zueinander und in ihrer Kubatur er-
haltungswürdig seien. Kubatur und Gebäudestellung indessen seien prägende
Elemente des Ortsbildes. Das ignoriere das Urteil in aktenwidriger Weise. Einen
Verfahrensverstoß zeigt die Antragsgegnerin damit aber nicht auf. Die - knapp
gehaltenen - Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts lassen mit ausrei-
chender Deutlichkeit erkennen, dass es die Satzungsmotive in tatsächlicher
Hinsicht auf die Lärmschutzfunktion der Blockrandbebauung für die Bebauung
im Blockinnern beschränkt gesehen hat, während es in der Erhaltung der Block-
randbebauung wegen des Ortsbildes oder der Stadtgestalt kein tragendes Sat-
zungsmotiv erkannt hat. Diese Feststellungen hat das Oberverwaltungsgericht
aus der Satzungsbegründung hergeleitet, deren Inhalt es in direkter Rede aus-
zugsweise wiedergibt. Der Regelung in § 2 Abs. 2 der Satzung, auf die die An-
tragsgegnerin ihr gegenteiliges Auslegungsergebnis stützt, hat das Oberverwal-
tungsgericht ersichtlich keine Bedeutung beigemessen. Einen Verstoß gegen
§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO rügt die Antragsgegnerin deshalb zu Unrecht. Da es
sich um Sachverhaltswürdigung handelt, geht auch die Rüge der Aktenwidrig-
keit ins Leere. Dass das Oberverwaltungsgericht die Regelung in § 2 Abs. 2 der
Satzung in aktenwidriger Weise übersehen oder missverstanden hätte, hat die
Antragsgegnerin nicht dargetan.
Ausgehend von den somit bindenden tatsächlichen Feststellungen ist die recht-
liche Annahme des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 6 und 9), die streitgegen-
ständliche Erhaltungssatzung sei mangels Satzungsermächtigung unwirksam,
bundesrechtlich nicht zu beanstanden. In der bindenden Auslegung des Ober-
verwaltungsgerichts dient die streitgegenständliche Erhaltungssatzung allein
dem Ziel, den Blockinnenbereich vor einer Zunahme der Verlärmung durch
Verkehrslärm zu schützen. Dieses Satzungsmotiv hat das Oberverwaltungsge-
richt als von der konkreten städtebaulichen Gestalt der bestehenden Block-
randbebauung unabhängig angesehen, indem es die Funktion der zu erhalten-
den Gebäude mit derjenigen einer „Lärmschutzwand“ gleichgesetzt hat. Mit an-
deren Worten: In der Lesart des Oberverwaltungsgerichts kam es der Antrags-
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gegnerin beim Satzungserlass auf die optisch wahrnehmbare Gestalt der Block-
randbebauung nicht an. Der Satzungszweck wäre nach den Feststellungen des
Oberverwaltungsgerichts auch durch jedes andere Gebäude unabhängig von
seiner jeweiligen Gestalt erfüllt, sofern es nur die gewünschte Lärmschutzfunk-
tion bedient. Eine - optisch nicht wahrnehmbare - Lärmschutzfunktion indes ist
- wie dargelegt - für sich genommen kein von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
erfasster Satzungszweck.
b) Soweit die Antragsgegnerin in der Verhandlung beim Oberverwaltungsgericht
überdies geltend gemacht hat, ein Erhaltungsgrund im Sinne des § 172 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 BauGB sei auch die stadtbildprägende „Torsituation“ im Kreu-
zungsbereich zur H.-J.-Straße, hat sie sich in der Revisionsverhandlung auf
diesen Gesichtspunkt nicht mehr gestützt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG).
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann
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