Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 7.03

Die Post, Öffentliche Aufgabe, Universaldienst, Privatisierung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 7.03
Verkündet
VGH 1 N 00.359
am 30. Juni 2004
Oertel
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w ,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n , G a t z und
Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht
D r. P h i l i p p
für Recht erkannt:
Die Revision der Antragstellerin gegen das Urteil des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. März 2003 wird
zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Antragstellerin, die Deutsche Post AG, wendet sich im Wege der Normenkontrol-
le gegen den am 7. Mai 1999 bekannt gemachten Bebauungsplan "Rathaus und
Umgebung" der Antragsgegnerin.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines im Ortszentrum der Antragsgegnerin gele-
genen Gebäudes, das als "Postamt" genutzt wird. Auf dem benachbarten Grundstück
stehen das Verkehrsamt und das Rathaus. Südlich grenzt ein öffentlicher Park an.
Der angegriffene Bebauungsplan fasst diese Einrichtungen und den Park zu "Flä-
chen für Gemeinbedarf" zusammen. Das Gebäude der Antragstellerin ist mit dem
Zusatz "Postamt" und dem Planzeichen für die Post (Posthorn) versehen. Auf dem
Grundstück sind ferner private Parkflächen mit dem Zusatz "Kundenparkplatz Post"
ausgewiesen. Das Plangebiet ist von Wohnbebauung umgeben. Nach dem Entwurf
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für die Begründung des Bebauungsplans dient die Planung dazu, eine "optimale Inf-
rastruktur im Zentrum des Dorfes für die Bürger" zu schaffen und zu erhalten sowie
zu verhindern, "dass in diesem zentralen Ortsbereich weitere Wohnbebauung oder
störende Gewerbeansiedlungen entstehen".
Im Aufstellungsverfahren machte die Antragstellerin geltend, nach der Postreform
erfolge die Versorgung der Bevölkerung mit Postdienstleistungen durch die Deutsche
Post AG als ein privatwirtschaftlich geführtes Unternehmen. Die alte Kennzeichnung
mit dem Posthorn (Gemeinbedarfsfläche Post) sei daher nicht mehr zeitgemäß. Die
Antragstellerin bat darum, "die Darstellung im Bebauungsplan in Mischgebiet oder
eine andere für unsere Nutzung geeignete Darstellung" abzuändern. Der Gemeinde-
rat der Antragsgegnerin lehnte dies ab und beschloss den Bebauungsplan als Sat-
zung.
Zur Begründung ihres Normenkontrollantrags hat die Antragstellerin im Wesentlichen
geltend gemacht: Die Festsetzung "Fläche für Gemeinbedarf - Postamt" sei von An-
fang an "funktionslos" und unwirksam. Nach der Privatisierung der Post im Zuge der
Postreformen gebe es für diese Festsetzung keinen Adressaten mehr. Der Gemein-
bedarf umfasse nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nur bauliche Anlagen und
Einrichtungen, in denen mit staatlicher Anerkennung eine öffentliche Aufgabe wahr-
genommen werde, hinter der ein etwaiges privatwirtschaftliches Gewinnstreben ein-
deutig zurücktrete. Die Deutsche Post AG werde wie alle anderen privaten Anbieter
von Postdienstleistungen ausschließlich gewerbsmäßig und gewinnorientiert tätig.
Damit sei der auf eine öffentlich-rechtliche Trägerschaft abstellende Begriff "Amt"
nicht mehr zu vereinbaren. Nach Maßgabe des Postgesetzes gewährleiste der Bund
im Bereich des Postwesens zwar eine flächendeckend angemessene und ausrei-
chende Versorgung mit Post-Universaldienstleistungen. Das Bestehen einer be-
stimmten Postinfrastruktur liege auch im allgemeinen Interesse. Es handele sich aber
nicht um Gemeinbedarf im bauplanungsrechtlichen Sinn, weil es nicht um eine öf-
fentliche Aufgabe gehe, deren Erfüllung mit Mitteln der Bauleitplanung sichergestellt
werden solle. Die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche auf dem zentral gelege-
nen Grundstück sei außerdem abwägungsfehlerhaft. Die Belange der Deutschen
Post AG als Grundstückseigentümerin seien nicht ausreichend berücksichtigt wor-
den. Es sei städtebaulich nicht gerechtfertigt und aus wirtschaftlicher Sicht unzumut-
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bar, die Nutzung des Grundstücks auf Postdienstleistungen zu beschränken. Die
Gestaltungsfreiheit, die der Deutschen Post AG nach der Privatisierung zukomme,
dürfe ihr nicht teilweise dadurch wieder entzogen werden, dass ihr ein bestimmtes
Gebäude zugewiesen werde.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag mit Urteil vom 25. März
2003 (ZfBR 2003, 577 = UPR 2003, 277) abgelehnt und dies im Wesentlichen wie
folgt begründet:
Die Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche mit dem Zusatz "Postamt" für das
Grundstück der Antragstellerin finde ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 5
BauGB. Eine Postfiliale, in der die zur Grundversorgung erforderlichen Postdienst-
leistungen (sog. Universaldienst) erbracht würden, erfülle die von der Rechtspre-
chung aufgestellten Anforderungen an Gemeinbedarfsanlagen. Im Zuge der Privati-
sierung sei das Postwesen nicht vollständig dem durch die allgemeinen Gesetze ge-
regelten "freien Spiel der Kräfte" überlassen. Nach Art. 87 f Abs. 1 GG müsse der
Staat im Postsektor weiterhin mit hoheitlichen Mitteln für die Sicherung der Infrastruk-
tur sorgen. Ihn treffe insoweit eine Infrastrukturverantwortung, die durch das Postge-
setz und die Post-Universaldienstleistungsverordnung ausgefüllt und konkretisiert
werde. Hieraus ergebe sich, dass die Belange des Postwesens im Sinne von § 1
Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB noch einen Allgemeinwohlbezug hätten, der die Darstel-
lung und Festsetzung von Flächen für einen entsprechend konkretisierten Gemein-
bedarf rechtfertige. Für die Antragstellerin gelte dies in besonderem Maße, weil ihr
bis zum 31. Dezember 2007 das ausschließliche Recht zur Beförderung bestimmter
Briefsendungen und adressierter Kataloge zustehe (sog. befristete gesetzliche Ex-
klusivlizenz). Die Interessen der Antragstellerin als Grundeigentümerin und privat-
wirtschaftliches Unternehmen seien bei der Abwägung ausreichend berücksichtigt
worden. Die Festsetzung schließe nämlich eine sonstige, über den Gemeinbedarf
hinausgehende gewerbliche Nutzung der Postfiliale nicht aus. Auf einer "Gemeinbe-
darfsfläche Post" sei eine weitere ("postfremde") gewerbliche Nutzung von unterge-
ordneter Bedeutung zulässig. In Betracht komme zum Beispiel die Ergänzung des
Postangebots durch den Verkauf von Schreibwaren. Dies entspreche im vorliegen-
den Fall auch dem Planungswillen der Antragsgegnerin. Im Übrigen habe das Ziel
der Antragsgegnerin, der Poststelle ihren für die Bürger günstigen Standort im Orts-
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zentrum neben dem Rathaus und dem Verkehrsamt zu erhalten, ausreichend Ge-
wicht, um das Interesse der Antragstellerin an einer möglichst wirtschaftlichen Nut-
zung ihres Grundstücks hintanzustellen. Zu weitergehenden Überlegungen sei die
Antragsgegnerin nicht verpflichtet gewesen, weil die Antragstellerin im Bebauungs-
planverfahren andere Nutzungsabsichten nicht konkret geltend gemacht habe.
Mit der Revision verfolgt die Antragstellerin ihr Antragsbegehren weiter. Sie rügt die
Verletzung des Art. 87 f Abs. 1 und 2 GG i.V.m. § 2 Abs. 1 PostG und einen Verstoß
gegen § 1 Abs. 3 und 6 BauGB sowie § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB: Die umstrittene Fest-
setzung greife in die ausschließliche Kompetenz des Bundes ein, Maßnahmen zur
Sicherung der Postinfrastruktur zu ergreifen, und stelle eine unzulässige Regulie-
rungsmaßnahme dar. Die Infrastruktursicherung im Postbereich sei keine Aufgabe
kommunaler Daseinsvorsorge. Es bleibe der unternehmerischen Entscheidungsfrei-
heit der Postunternehmen überlassen, an welchem Ort, mit welchen Kapazitäten an
Raum und Personal und in welcher Dichte sie Postdienstleistungen aus betriebswirt-
schaftlichen Gründen für sinnvoll hielten. Die Erbringung von Postdienstleistungen
erfülle heute nicht mehr den spezifisch bauplanungsrechtlichen Begriff des Gemein-
bedarfs im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Die Postunternehmen seien nicht
mehr an den Gemeinwohlauftrag der staatlichen Verwaltung gebunden. Die angegrif-
fene Festsetzung stelle im Übrigen eine unzulässige Negativplanung und eine unzu-
mutbare Belastung dar. Eine Ausweisung des Grundstücks als Mischgebiet hätte die
Erbringung von Postdienstleistungen nicht gefährdet.
Die Antragsgegnerin und die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentli-
chen Interesses verteidigen das angegriffene Urteil.
Die Revision ist nicht begründet. Das Normenkontrollurteil verletzt Bundesrecht nicht.
Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht entschieden, dass Postfilialen für die
Grundversorgung mit Postdienstleistungen (sog. Universaldienst) auch nach der Pri-
vatisierung der Deutschen Bundespost im Zuge der Postreformen I und II auf der
Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB als "Flächen für den Gemeinbedarf" ausge-
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wiesen werden dürfen. Die dagegen gerichteten grundsätzlichen verfassungsrechtli-
chen Einwände der Revision greifen nicht durch. Der Strukturwandel des Postwe-
sens ist bei der planerischen Abwägung zu berücksichtigen. Die Festsetzung einer
Gemeinbedarfsfläche "Post" für das streitbefangene Grundstück der Antragstellerin
ist bauplanungsrechtlich nicht zu beanstanden.
Der Verwaltungsgerichtshof sieht in dem Zusatz "Postamt" für das Grundstück der
Antragstellerin eine durch die Privatisierung der Post überholte unschädliche Falsch-
bezeichnung, die im Kern auf die Erbringung von Post-Universaldienstleistungen im
Sinne des Postgesetzes vom 22. Dezember 1997 (BGBl I S. 3294, mit späteren Än-
derungen) und der Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) vom 15. De-
zember 1999 (BGBl I S. 2418) zielt und andere Posteinrichtungen wie etwa ein Ver-
teilungszentrum (Zustellstützpunkt) ausschließt. An diese Auslegung der Planzeich-
nung, die Bestandteil des irrevisiblen Landesrechts ist, ist der erkennende Senat ge-
bunden (§ 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Bundesrechtliche Bedenken dagegen be-
stehen nicht.
1. "Flächen für den Gemeinbedarf", die für Post-Universaldienstleistungen bestimmt
sind, können nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB festgesetzt werden. Die städtebauliche
Ordnungsfunktion dieses Festsetzungsmittels erfasst auch Einrichtungen des Post-
Universaldienstes.
1.1 "Flächen für den Gemeinbedarf" legen die Art der baulichen Nutzung fest. Sie
sind mit einer konkretisierenden Zweckbestimmung zu versehen, um die Mindestan-
forderungen des § 30 Abs. 1 BauGB an die Festlegung der Nutzungsart zu erfüllen
(BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 1989 - BVerwG 4 B 140.88 - Buchholz 406.11
§ 236 BauGB Nr. 1). Der in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB verwendete Begriff des Gemein-
bedarfs wird in § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB näher bestimmt und durch Beispiele erläutert
(BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - NVwZ 1994, 1004).
Danach sind Gemeinbedarfsanlagen solche baulichen Anlagen und Einrichtungen,
die der Allgemeinheit dienen. Beispielhaft werden Schulen und Kirchen sowie sonsti-
gen kirchlichen, sozialen, gesundheitlichen und kulturellen Zwecken dienende Ge-
bäude und Einrichtungen aufgezählt. Der Allgemeinheit dient eine Anlage im Sinne
von § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB, wenn sie, ohne dass die Merkmale des Gemeinge-
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brauchs erfüllt zu sein brauchen, einem nicht fest bestimmten, wechselnden Teil der
Bevölkerung zugänglich ist (BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB
15.94 - a.a.O., S. 1005; Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 -
BVerwGE 102, 351 <356>). Aus § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB und den Gesetzesmateria-
lien ergibt sich ferner, dass Gemeinbedarfsanlagen Einrichtungen der Infrastruktur
darstellen, die der Gesetzgeber dem Oberbegriff der "Einrichtungen und Anlagen zur
Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen des öffentlichen und privaten Bereichs"
zugeordnet hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 -
a.a.O., S. 354).
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ermächtigt die Gemeinden, durch Standortvorsorge die ge-
meindliche Infrastruktur zu gestalten und auf diese Weise eine auf die örtlichen Ver-
hältnisse zugeschnittene Infrastrukturpolitik zu betreiben. Mit der standortgenauen
Festsetzung von Gemeinbedarfsanlagen kann die Gemeinde ihre Infrastruktur wirk-
samer steuern als mit der Ausweisung von Baugebieten (§§ 2 bis 11 BauNVO), die
zwar je nach Gebietscharakter auch Gemeinbedarfsanlagen (z.B. Anlagen für Ver-
waltungen, Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche
Zwecke) offen stehen, jedoch eine Mehrzahl unterschiedlicher Nutzungsarten zu ei-
nem Baugebietstyp zusammenfassen und den Standort einzelner Einrichtungen und
Anlagen nicht festlegen. § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ermöglicht der Gemeinde, außer-
halb der Baugebiete gezielt Flächen für Anlagen des "Gemeinbedarfs" zu reservieren
und von anderen Nutzungen freizuhalten. Diese Festsetzung bietet sich vor allem für
solche Anlagen und Einrichtungen an, die auf einen bestimmten, in der Regel allge-
mein zugänglichen Standort angewiesen sind oder eine sonst nicht verfügbare grö-
ßere Fläche für sich beanspruchen.
Die Ermächtigung zur standortgenauen Festsetzung von Gemeinbedarfsanlagen
trägt einem besonderen Nutzungsinteresse der Allgemeinheit und dem gesteigerten
Gemeinwohlbezug dieser Anlagen Rechnung. Auf die Rechtsform des Einrichtungs-
trägers kommt es nicht entscheidend an. Die Trägerschaft kann auch in der Hand
einer natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts liegen. In früheren Ent-
scheidungen hat der erkennende Senat den erforderlichen Gemeinwohlbezug einer
Anlage oder Einrichtung daher bejaht, "wenn mit staatlicher oder gemeindlicher An-
erkennung eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen wird, hinter der etwaiges privat-
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wirtschaftliches Gewinnstreben eindeutig zurücktritt" (Beschluss vom 18. Mai 1994
- BVerwG 4 NB 15.94 - a.a.O., S. 1005; ebenso Urteil vom 12. Dezember 1996
- BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O., S. 356). Auf dieser Grundlage ist der Gemeinbedarfs-
charakter des Verwaltungsgebäudes eines Sozialversicherungsträgers (Beschluss
vom 23. Dezember 1997 - BVerwG 4 BN 23.97 - NVwZ-RR 1998, 538), eines "unab-
hängigen selbst verwalteten Kultur- und Begegnungszentrums" (Beschluss vom
18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - a.a.O., S. 1004) und einer (gemeinnützigen)
ambulanten Einrichtung der Drogenhilfe (Beschluss vom 16. Dezember 2000
- BVerwG 4 B 4.00 - NVwZ-RR 2001, 217) bejaht worden. Arztpraxen stellen dage-
gen keine Gemeinbedarfsanlagen im Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 2 und § 9 Abs. 1 Nr. 5
BauGB dar; ihre Zulässigkeit richtet sich vielmehr nach § 13 BauNVO (BVerwG, Ur-
teil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O., S. 356).
Die vom Senat bisher herangezogenen Kriterien zur Bestimmung von Gemeinbe-
darfsanlagen im Städtebaurecht sind jedoch nicht abschließend. Die Wahrnehmung
"einer dem bloßen privatwirtschaftlichen Gewinnstreben entzogenen öffentlichen
Aufgabe" (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O.) ist
zwar ein herkömmliches und typisches, aber kein zwingendes Merkmal von Gemein-
bedarfsanlagen im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Es ist als Abgrenzungskriteri-
um entwickelt worden, bevor mit der Liberalisierung und Privatisierung ehemaliger
Verwaltungsmonopole etwa in den Bereichen der Bahn, der Post und der Telekom-
munikation neue Formen der Grundversorgung der Allgemeinheit mit Dienstleistun-
gen entstanden sind, die das Modell privatwirtschaftlicher Leistungserbringung zur
Sicherung des Allgemeinwohls mit einer besonderen staatlichen Infrastrukturverant-
wortung verbinden, die marktwirtschaftlich bedingte Nachteile für die Bevölkerung
verhindern soll. Die staatliche "Gewährleistungs- und Überwachungsverantwortlich-
keit" (vgl. Gersdorf, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band III, 4. Auflage 2001,
Rn. 21 zu Art. 87 f GG) kann je nach ihrer konkreten rechtlichen Ausgestaltung ge-
eignet sein, den in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB vorausgesetzten Gemeinwohlbezug auch
solcher Anlagen und Einrichtungen herzustellen, deren Leistungserbringung sich
nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen vollzieht und auf Gewinnerzielung ausge-
richtet ist.
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1.2 Post-Universaldienstleistungen nach § 11 ff. PostG, deren Qualitätsmerkmale
und Rahmenbedingungen seit der Liberalisierung des Postmarktes durch die Postre-
form II unter dem Vorbehalt des Gewährleistungsauftrags in Art. 87 f Abs. 1 GG ste-
hen, erfüllen die Voraussetzungen, die § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB an Anlagen und Ein-
richtungen des Gemeinbedarfs stellt.
Art. 87 f GG verbindet die Grundentscheidung für die Aufgabenprivatisierung auf
dem Postsektor (Absatz 2) mit dem an den Bund gerichteten Auftrag, im Bereich des
Postwesens flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu
gewährleisten (Absatz 1). Der Gewährleistungsauftrag enthält auch eine Befugnis zur
Regulierung. Der Infrastruktursicherungsauftrag soll verhindern, dass es bei und
nach der Privatisierung des Postwesens zu einer Unterversorgung mit Dienstleistun-
gen kommt, weil der Wettbewerb (noch) nicht funktioniert oder sich auf lukrative Be-
reiche beschränkt (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 -
BVerfGE 108, 370 <393>). Die staatliche Infrastrukturverantwortung wird durch das
Postgesetz und die Post-Universaldienstleistungsverordnung einfach-rechtlich um-
gesetzt. Für den Vollzug wurde die Regulierungsbehörde für Post und Telekommuni-
kation errichtet (§ 71 ff. des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl I
S. 1120).
Die Regulierung des Postwesens ist eine hoheitliche Aufgabe des Bundes (Art. 87 f
Abs. 2 Satz 2 GG). Die staatliche Regulierung soll nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 PostG
einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb sowie eine flächendecken-
de Grundversorgung mit Postdienstleistungen zu erschwinglichen Preisen sicherstel-
len. Universaldienstleistungen sind nach § 11 PostG ein Mindestangebot an lizenz-
pflichtigen Postdienstleistungen (insbesondere die Beförderung von Briefsendungen
und adressierten Paketen), die flächendeckend in einer bestimmten Qualität und zu
einem erschwinglichen Preis erbracht werden. Der Universaldienst umfasst nur sol-
che Dienstleistungen, "die allgemein als unabdingbar angesehen werden" (§ 11
Abs. 1 Satz 3 PostG). Eine optimale Infrastruktur ist nicht gefordert. Die Gewährleis-
tungspflicht greift gerade dort ein, wo eine Grundversorgung auf längere Sicht im
Wettbewerb nicht abzudecken ist (vgl. Uerpmann, in: von Münch/Kunig , GG,
Band III, 5. Auflage 2003, Rn. 8 zu Art. 87 f GG m.w.N.).
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Die Qualitätsmerkmale der Briefbeförderung legt § 2 Nr. 1 PUDLV fest. Bundesweit
müssen bis zum 31. Dezember 2007 mindestens 12 000 stationäre Einrichtungen
vorhanden sein, in denen Verträge über Briefbeförderungsleistungen abgeschlossen
und abgewickelt werden können. In allen Gemeinden mit mehr als 2 000 Einwohnern
muss mindestens eine stationäre Einrichtung vorhanden sein. In zusammenhängend
bebauten Wohngebieten von Gemeinden mit mehr als 4 000 Einwohnern muss eine
stationäre Einrichtung grundsätzlich in maximal 2 000 m für die Kunden erreichbar
sein (vgl. § 2 Nr. 1 Sätze 4 und 5 PUDLV i.d.F. des Zweiten Gesetzes zur Änderung
des PostG, BGBl I 2002 S. 572). § 2 Nr. 2 bis 5 PUDLV enthält weitere Anforderun-
gen an das Briefkastennetz und an die Betriebsabläufe. § 13 PostG sieht die Aufer-
legung von Universaldienstleistungspflichten vor, wenn feststeht oder zu besorgen
ist, dass eine Universaldienstleistung nicht ausreichend oder angemessen erbracht
wird. Vorschriften über die Entgeltregulierung (Genehmigungspflicht) enthalten
§§ 19 ff. PostG.
Die Einbeziehung von Postfilialen für den Universaldienst in den Anwendungsbereich
von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB rechtfertigt sich letztlich aus der besonderen städtebau-
lichen Zielsetzung, die der Gesetzgeber diesem Festsetzungsmittel beigemessen
hat. Wie bereits ausgeführt stellt die Ermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB ein Mit-
tel der Standortvorsorge und der Flächensicherung für Infrastruktureinrichtungen dar,
die der Allgemeinheit dienen und einen gesteigerten Gemeinwohlbezug aufweisen.
Darunter fällt auch die Grundversorgung mit Postdienstleistungen (Universaldienst),
auf die ein Großteil der Bevölkerung nach wie vor angewiesen ist. Der gesteigerte
Gemeinwohlbezug, der die "Flächen für den Gemeinbedarf" kennzeichnet, zeigt sich
in der staatlichen Infrastrukturverantwortung und ihrer einfach-rechtlichen Ausgestal-
tung. Der staatliche Gewährleistungsauftrag (Art. 87 f Abs. 1 GG) ermöglicht in Hin-
blick auf § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zugleich die Abgrenzung der Postzwecken dienen-
den Gemeinbedarfsanlagen von sonstigen Anlagen und Einrichtungen des Postsek-
tors sowie von anderen privatwirtschaftlichen Dienstleistungen (etwa im Gesund-
heitswesen: Ärzte, Apotheker, sonstige Heilberufe) und Einrichtungen zur Versor-
gung der Bevölkerung mit Gebrauchsgütern des täglichen Lebens (Einzelhandel,
Einkaufszentren), die zwar auch in einem weiteren Sinne dem öffentlichen Interesse
(dem "allgemeinen Wohl") dienen, von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB aber eindeutig nicht
erfasst werden.
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1.3 Zur Klarstellung sei angemerkt:
Die Zulässigkeit der Festsetzung einer "Gemeinbedarfsfläche" mit dem Zusatz "Post"
ergibt sich nicht bereits daraus, dass § 33 Abs. 1 PostG jeden Lizenznehmer, der
Briefzustelldienstleistungen erbringt, verpflichtet, Schriftstücke unabhängig von ihrem
Gewicht nach den Vorschriften der Prozessordnungen (z.B. §§ 175 ff. ZPO) und der
Gesetze, welche die Verwaltungszustellung regeln (§ 41 VwVfG, § 3 VwZG), förmlich
zuzustellen. Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 PostG ist der Lizenznehmer im Umfang dieser
Verpflichtung zwar mit Hoheitsbefugnissen ausgestattet und wird als beliehener Un-
ternehmer tätig. Die förmliche Zustellung setzt jedoch einen Lizenznehmer, der Brief-
zustelldienstleistungen gewerbsmäßig erbringt, voraus und ist für den Post-Univer-
saldienst nicht prägend.
Der Gemeinbedarfscharakter einer Postfiliale für den Universaldienst besteht im Üb-
rigen unabhängig davon, dass der Deutschen Post AG nach der Übergangsvorschrift
des § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG (i.V.m. dem Ersten Gesetz zur Änderung des PostG
vom 2. September 2001, BGBl I S. 2271) bis zum 31. Dezember 2007 das aus-
schließliche Recht zusteht, Briefsendungen und adressierte Kataloge bis zu einem
bestimmten Einzelgewicht gewerbsmäßig zu befördern. Der Gemeinwohlbezug der
Post-Universaldienstleistungen ist insbesondere nicht an die Fortdauer dieser ge-
setzlichen Exklusivlizenz geknüpft. Die Lizenzregelung, die durch Art. 143 b Abs. 2
Satz 1 GG abgesichert wird und den stufenweisen Strukturwandel im Postsektor er-
leichtern soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - a.a.O.,
S. 397 ff.), suspendiert zwar (übergangsweise) den Wettbewerb in den von ihr er-
fassten Bereichen. Sie lässt jedoch die staatliche Infrastrukturverantwortung, die den
Gemeinwohlbezug des Post-Universaldienstes herstellt, unberührt. Das gilt für die
Dauer der Exklusivlizenz ebenso wie für die Zeit nach ihrem Auslaufen.
Eine andere Frage ist, ob der Plangeber mit der Bezeichnung "Postamt" eine Fest-
setzung zugunsten eines bestimmten Trägers, nämlich der (ehemaligen) Deutschen
Bundespost oder (nach Abschluss der Postreform) der Deutschen Post AG, hat tref-
fen wollen. Auch das betrifft zunächst die Auslegung von (irrevisiblem) Landesrecht
und beurteilt sich nach der konkreten Planungssituation und den Vorstellungen des
Plangebers. Festsetzungen einer Gemeinbedarfsanlage zugunsten eines bestimm-
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ten Trägers setzen aber voraus, dass der jeweilige Bedarf dem Grunde oder seinem
wesentlichen Umfang nach nur von diesem Träger gedeckt werden kann, die Fest-
setzung mit ihm also "steht oder fällt" (vgl. hierzu Bielenberg, in: Ernst/Zinkhahn/
Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Rn. 64 zu § 9 BauGB). Das trifft bis zum Ablauf
der Exklusivlizenz für den Universaldienst der Deutschen Post AG zu. Eine "individu-
alisierte" Festsetzung zugunsten der Deutschen Post AG wird jedoch in dem Maße
fragwürdig, in dem nach Ablauf der Lizenz auch andere private Anbieter auf den
Postmarkt drängen und in der Lage sein werden, Universaldienstleistungen ord-
nungsgemäß zu erbringen. Es kann sich daher als klärungsbedürftig erweisen, ob
die bauplanungsrechtliche Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche mit dem Zusatz
"Post" auch andere private Anbieter von Postdienstleistungen erfassen soll, die spä-
ter auf der festgesetzten Fläche an die Stelle der zunächst in Aussicht genommenen
Deutschen Post AG treten wollen.
2. Der Einwand der Revision, die Festsetzung einer "Gemeinbedarfsfläche-Post"
greife in die Infrastrukturverantwortung ("Verbandskompetenz") des Bundes ein und
stelle eine nach dem Postgesetz unzulässige Regulierungsmaßnahme dar, geht fehl.
Der Infrastruktursicherungsauftrag des Art. 87 f Abs. 1 GG zielt auf den Bundesge-
setzgeber, der seine Verantwortung mit der Einrichtung des Universaldienstes und
den Instrumenten der Marktregulierung im Postgesetz wahrgenommen hat. Die Re-
gulierungsmaßnahmen (Auferlegung von Leistungsverpflichtungen, Genehmigung
von Leistungsentgelten, Lizenzpflicht) gehören in den Bereich der Wirtschaftsaufsicht
und sind dem Wirtschaftsverwaltungsrecht zuzuordnen. Aus der ausdrücklichen Auf-
gabenzuweisung an den Bund folgt zwar, dass die Infrastruktursicherung im Postsek-
tor durch Maßnahmen der Marktregulierung keine Aufgabe kommunaler Daseinsvor-
sorge ist. Die Infrastrukturverantwortung des Bundes lässt die gemeindliche Pla-
nungshoheit jedoch unberührt. Weder entzieht sie der Gemeinde Teile ihrer Pla-
nungshoheit noch greift sie in diese ein.
Auch aus der Verpflichtung der Deutschen Post AG, Universaldienstleistungen flä-
chendeckend in einer bestimmten Qualität und zu einem erschwinglichen Preis (vgl.
§ 11 Abs. 1 Satz 1 PostG, § 2 Nr. 1 PUDLV) zu erbringen, lässt sich entgegen der
Revision nicht ableiten, dass die "Platzierung" von Postfilialen in der Gemeinde bun-
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desrechtlich nunmehr dem Zugriff durch die kommunale Bauleitplanung entzogen ist.
für die das Fachplanungsprivileg des § 38 BauGB gilt - ebenso wie andere öffentliche
oder private Unternehmen darauf angewiesen, dass die Gemeinde im Wege der
Bauleitplanung Baugebiete oder Flächen ausweist, auf denen sie ihre Dienstleistun-
gen erbringen kann. § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB hebt deshalb als Planungsleit-
satz ausdrücklich hervor, dass bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange des
Post- und Fernmeldewesens zu berücksichtigen sind. Ihre unternehmerische Gestal-
tungsfreiheit kann die Deutsche Post AG also nur in dem Rahmen ausüben, den ihr
die kommunale Bauleitplanung zur Verfügung stellt. Es versteht sich von selbst, dass
die Interessen der Antragsgegnerin an einer wirtschaftlichen Nutzung ihres Grundei-
gentums sowie die Bedingungen der Privatwirtschaftlichkeit und des (späteren)
Wettbewerbs im Rahmen der planerischen Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB zu
berücksichtigen sind (dazu unter 3.1). Die "Entstaatlichung" des Postsektors und das
Privatisierungsmodell des Grundgesetzes bedeuten jedoch nicht, dass die Deutsche
Post AG nach der Postreform von den Bindungen an das Städtebaurecht freigestellt
ist. Aus der von der Revision angeführten Vorschrift des § 2 Nr. 1 Satz 4 PUDLV, die
das Postunternehmen verpflichtet, bei Veränderungen seiner stationären Einrichtun-
gen frühzeitig das Benehmen mit der zuständigen kommunalen Gebietskörperschaft
herzustellen, ergibt sich nichts anderes. Die Vorschrift begründet ein verfahrens-
rechtliches Abstimmungserfordernis und soll gerade im Hinblick auf die gemeindliche
Planungshoheit gewährleisten, dass Unternehmensplanung und Bauleitplanung
möglichst rechtzeitig aufeinander abgestimmt werden können.
3. Dem Verwaltungsgerichtshof ist auch darin zuzustimmen, dass die Festsetzung
"Fläche für den Gemeinbedarf - Post" für das Grundstück der Antragstellerin § 1
Abs. 3 und 6 BauGB nicht verletzt.
3.1 Der Streitfall gibt dem erkennenden Senat Anlass zu betonen, dass die kommu-
nale Bauleitplanung sich dem Strukturwandel im Postwesen nicht verschließen darf.
Die gesonderte Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche für eine Postfiliale, in der
Universaldienstleistungen erbracht werden, ist zwar nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
möglich, bietet sich jedoch in der Regel nur an, wenn ein konkreter Bedarf an einem
bestimmten Standort besteht oder absehbar ist und der Flächenbedarf nach der je-
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weiligen örtlichen Planungssituation in anderen Baugebieten nicht standortgerecht
gesichert werden könnte. In dieser Hinsicht hat die Aufgabenprivatisierung auf den
Postmärkten zu erheblichen Veränderungen geführt. Der Flächenbedarf des Post-
Universaldienstes ist deutlich geringer als der Raumbedarf der Deutschen Bundes-
post, unter deren Dach die Tätigkeitsbereiche ihrer drei Nachfolgeunternehmen
(Deutsche Post AG, Deutsche Telekom AG, Postbank) zusammengefasst waren. Die
Antragstellerin weist auch zu Recht darauf hin, dass § 2 Nr. 1 PUDLV die Anforde-
rungen an das Filialnetz verändert hat. Nach dieser Vorschrift können Universal-
dienstleistungen in "stationären Einrichtungen" erbracht werden, zu denen nicht nur
Postfilialen im herkömmlichen Sinne, sondern auch "Postagenturen" etwa in Le-
bensmittelgeschäften, Apotheken oder Tankstellen gehören können (vgl. von Dan-
witz, in: Badura, von Danwitz, Herdegen, Sedemund, Stern, Beck'scher PostG-Kom-
mentar, 2. Auflage 2004, Rn. 6 zu § 2 PUDLV im Anhang zu § 11 PostG m.w.N.).
Auch Postagenturen dieser Art können das Erfordernis allgemeiner Zugänglichkeit
erfüllen und die Aufgaben des Universaldienstes nach Maßgabe der postrechtlichen
Vorschriften erfüllen.
Zu den Belangen des Postwesens, welche die Gemeinde nach § 1 Abs. 5 Satz 2
Nr. 8 BauGB bei der Aufstellung von Bebauungsplänen nach dem Abschluss der
Postreformen zu berücksichtigen hat, gehören auch die Auswirkungen des Struktur-
wandels auf den Flächenbedarf und die Standortsicherung im Postsektor. Es kann im
Einzelfall abwägungsfehlerhaft sein, an der Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche
für die "Post" festzuhalten, obwohl diese Fläche und das auf ihr stehende Gebäude
von der Deutschen Post AG für Zwecke des Universaldienstes nicht mehr benötigt
werden und einer anderen Nutzung zugeführt werden sollen. Abwägungsbeachtlich
sind allerdings nur solche Belange, die für die planende Gemeinde bis zum Zeitpunkt
des Satzungsbeschlusses erkennbar sind (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Werden pri-
vate Belange nicht geltend gemacht, so sind sie nur dann abwägungsbeachtlich,
wenn sich der Gemeinde die Betroffenheit Privater aufdrängen musste. Das gilt auch
für die Deutsche Post AG als Trägerin des Universaldienstes. Ihrer verfahrensrechtli-
chen Stellung als einwendungsberechtigte Grundeigentümerin und Trägerin öffentli-
cher Belange (Universaldienst) im Planaufstellungsverfahren (vgl. § 3 Abs. 1 und 2,
§ 4 BauGB) entspricht daher eine gesteigerte Mitwirkungslast. Das Abstimmungser-
fordernis in § 2 Nr. 1 Satz 4 PUDLV ist ein Ausdruck dieser Obliegenheit.
- 15 -
Auf die Veränderungen des Flächen- und Raumbedarfs bei der Erbringung von Post-
Universaldienstleistungen und auf neue Standortkonzeptionen der Deutschen Post
AG kann die Gemeinde nur mit den Mitteln des Bauplanungsrechts reagieren. Eine
Aufsichtsbehörde, die eine Posteinrichtung auf Antrag der Deutschen Post AG - einer
"Entwidmung" vergleichbar - aus der Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche nach
§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB entlassen könnte, kennt das Städtebaurecht nicht. Die Ge-
meinde muss sich daher bei der Überplanung einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" ver-
gewissern, dass die Fläche am Standort und im bisherigen Umfang weiterhin für die
Grundversorgung mit Postdienstleistungen gebraucht wird. Einem verringerten Flä-
chen- und Raumbedarf kann sie z.B. Rechnung tragen, indem sie die Fläche für den
Gemeinbedarf mit der Festsetzung mehrerer Nutzungszwecke, die sich gegenseitig
nicht ausschließen, verbindet (Doppelfestsetzung, vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom
20. Januar 1995 - BVerwG 4 NB 43.93 - NVwZ 1995, 692 <694>) oder die Nutzung
zu Postzwecken nach § 9 Abs. 3 BauGB auf ein Geschoss, eine Ebene oder sonsti-
ge Teile der baulichen Anlage beschränkt. Ausgewiesene Flächen für das Parken
von Fahrzeugen dürfen nicht überdimensioniert sein. Abwägungsfehlerhaft dürfte es
ferner sein, im Zuge der Überplanung an der bisherigen Ausweisung eines "Post-
amts" allein aus Gründen der Tradition festzuhalten, weil es sich dabei um die "alt-
hergebrachte" Nutzung handelt. Das Postamt klassischer Prägung existiert nicht
mehr. Überdies muss die Gemeinde im Falle der - rechtswirksamen - Festsetzung
einer "Gemeinbedarfsfläche-Post" in Betracht ziehen, dass sie sich einem Entschä-
digungsanspruch nach Planungsschadensrecht aussetzt. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann der Eigentümer einer "Fläche für den
Gemeinbedarf" sogar die Übernahme der Fläche verlangen, wenn und soweit es ihm
mit Rücksicht auf die Festsetzung wirtschaftlich nicht mehr zuzumuten ist, das
Grundstück zu behalten oder es in der bisherigen Art zu nutzen (vgl. hierzu Battis, in:
Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Auflage 2002, Rn. 8 zu § 40 BauGB m.w.N.).
3.2 Der Verwaltungsgerichtshof hebt zu Recht hervor, dass das Interesse der An-
tragstellerin, als privatwirtschaftliches Unternehmen ihre Immobilien gewinnbringend
zu nutzen, bei der Überplanung einer Postfiliale einen wichtigen Abwägungsbelang
darstellt. Er sieht diesen Belang auch dadurch als gewahrt an, dass auf einer "Ge-
meinbedarfsfläche-Post" eine weitere "postfremde" gewerbliche Nutzung zulässig ist,
- 16 -
soweit sie - wie etwa der Verkauf von Papier- und Schreibwaren - die Postdienstleis-
tungen ergänzt und Postdienstleistungen die prägende Nutzung bleiben. Ein solcher
Festsetzungsinhalt werde auch vom Planungswillen der Antragsgegnerin getragen.
Diese Ausführungen sind, soweit sie die Auslegung von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB
betreffen, bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Dies hat der erkennende Senat in
einem weiteren Urteil vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 3.03 - (zur Veröffentlichung in
BVerwGE vorgesehen) entschieden. Darauf wird verwiesen.
3.3 Auf der Grundlage der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Tatsachen und
in Anwendung der vorstehenden Grundsätze ist der Einwand der Revision, das Nor-
menkontrollurteil verletze § 1 Abs. 3 und 6 BauGB, zurückzuweisen.
Aus der Planbegründung folgt, dass die Antragsgegnerin mit der umstrittenen Fest-
setzung keine nach § 1 Abs. 3 BauGB unzulässige Negativplanung betrieben hat.
Das Ziel, einen zentralen Bereich des Dorfes, der durch den Neubau des Verkehrs-
amtes, den Umbau und die Erweiterung des Rathauses sowie durch das Postamt
geprägt ist, im Interesse "einer optimalen Infrastruktur" für die Bürger zu erhalten und
nicht für "weitere Wohnbebauung oder störende Gewerbeansiedlungen" zu öffnen, ist
rein städtebaulicher Natur und ausreichend, um die getroffene Planungsentschei-
dung zu rechtfertigen. Nach den Feststellungen der Vorinstanz wurde die Festset-
zung "Gemeinbedarfsfläche-Post" für das Grundstück der Antragstellerin getroffen,
um der Poststelle ihren für die Bürger günstigen Standort im Ortszentrum neben dem
Rathaus und dem Verkehrsamt zu sichern. Standorterwägungen und Bedarfsge-
sichtspunkte, die dieser städtebaulichen Zielvorstellung hätten entgegenstehen kön-
nen, hat die Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren nicht vorgebracht. Dem
wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerin als Grundeigentümerin wird durch die
Zulassung einer über den Postdienst hinausgehenden gewerblichen Nutzung Rech-
nung getragen. Zu weitergehenden Überlegungen war die Antragsgegnerin nicht
verpflichtet, weil die Antragstellerin während der Planaufstellung andere Nutzungs-
absichten nicht konkret geltend gemacht hatte.
- 17 -
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Paetow
Prof. Dr. Rojahn
Gatz
Dr. Jannasch
Richterin am BVerwG
Dr. Philipp ist wegen
Urlaubs gehindert zu
unterschreiben.
Dr. Paetow
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 15 338,76 €
festgesetzt.
Dr. Paetow
Prof. Dr. Rojahn
Gatz
Dr. Jannasch
Richterin am BVerwG
Dr. Philipp ist wegen
Urlaubs gehindert zu
unterschreiben.
Dr. Paetow
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Verfassungsrecht
Rechtsquellen:
BauGB
§ 9 Abs. 1 Nr. 5, § 1 Abs. 3 und 6
GG
Art. 87 f
PostG
§§ 11 ff.
Stichworte:
Bebauungsplan; Normenkontrolle; Flächen für den Gemeinbedarf; Festsetzung eines
"Postamts"; Privatisierung der Post; Infrastrukturverantwortung des Staates; Post-
Universaldienst; planerische Abwägung.
Leitsätze:
1. Nach der Privatisierung der Deutschen Bundespost können "Flächen für den Ge-
meinbedarf" nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB für die Grundversorgung mit Postdienst-
leistungen (Universaldienst im Sinne von §§ 11 ff. PostG) festgesetzt werden.
2. Die kommunale Bauleitplanung darf sich dem Strukturwandel im Postwesen nicht
verschließen. Das Interesse der Deutschen Post AG an einer wirtschaftlichen Nut-
zung ihres Grundeigentums sowie die Rahmenbedingungen der privatwirtschaftli-
chen Erbringung von Postdienstleistungen sind bei der planerischen Abwägung zu
berücksichtigen.
Urteil des 4. Senats vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 CN 7.03
I. VGH München vom 25.03.2003 - Az.: VGH 1 N 00.359 -