Urteil des BVerwG vom 22.06.2011, 4 CN 4.10

Entschieden
22.06.2011
Schlagworte
Ausnahme, Bebauungsplan, Abstimmung, Treu Und Glauben, Begriff, Einkaufszentrum, Stadt, Raumordnung, Erstellung, Normenkontrolle
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 CN 4.10 OVG 3 K 27/07

Verkündet

am 22. Juni 2011 Schmidt, Amtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 22. Juni 2011 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz

für Recht erkannt:

Die Revisionen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zu 1 gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 29. März 2010 werden zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene zu 1 tragen die Kosten des Revisionsverfahrens je zur Hälfte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2.

G r ü n d e :

I

1Gegenstand der Normenkontrolle ist der Bebauungsplan Nr. 11 (Einkaufszentrum „Grünhufer Bogen“) der Antragsgegnerin vom 23. Juni 2006 in der Fassung der 1. Änderung vom 22. April 2009.

2Das Plangebiet liegt an der südöstlichen Grenze zum Stadtgebiet der Beigeladenen zu 2, der Hansestadt Stralsund, die nach dem Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern (LEP 2005) ein Oberzentrum ist.

Die Antragsgegnerin ist kein zentraler Ort im Sinne des Landesraumentwicklungsprogramms. Im Geltungsbereich des Bebauungsplans befindet sich das

von der Beigeladenen zu 1 betriebene Einkaufszentrum „Strelapark“, das nach

Erlass eines Vorhaben- und Erschließungsplans aus dem Jahr 1993 (VEP

1993) auf der Grundlage einer Baugenehmigung errichtet wurde. Die Baugenehmigung enthält die Nebenbestimmung, dass im Einkaufszentrum eine maximale Verkaufsfläche von 17 000 m², davon 12 000 mit innenstadtrelevanter Auswirkung zulässig sei. Die Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Sortimente wurde zu einem späteren Zeitpunkt auf knapp 17 000 erweitert, ohne

dass dafür entsprechende Genehmigungen erteilt wurden.

3Im September 1995 beschloss die Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 11. Die Beigeladene zu 2 lehnte die Planung wegen einer befürchteten negativen Auswirkung auf die Entwicklung ihrer Innenstadt ab. Auch

der Antragsteller, das für die Landesplanung zuständige Ministerium, trat der

Planung aus Sicht der Raumordnungsbehörde entgegen. Im Juni 2006 wurde

der Bebauungsplan beschlossen. Er setzt u.a. das Sondergebiet SO1 A, in

dem das vorhandene Einkaufszentrum der Beigeladenen zu 1 liegt, und das

Sondergebiet SO1 B fest. Im SO1 B ist eine Gesamtverkaufsfläche von maximal 8 000 m², davon maximal 5 500 mit innenstadtrelevantem Sortiment

zulässig. Die Festsetzung von 17 000 unbeschränkter Verkaufsfläche im

Sondergebiet SO1 A soll der tatsächlich genehmigten Nutzung nach Aufgabe

des Baumarktes innerhalb des Strelaparks Rechnung tragen.

4Mit der am 21. April 2009 beschlossenen 1. Änderung des Bebauungsplans

Nr. 11, der bestimmte Verkaufsflächenbegrenzungen auf der Grundlage eines

von der Beigeladenen zu 2 eingeholten Gutachtens festsetzt, wird der Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 11 an keiner Stelle geändert und im Übrigen unterschritten.

5Sowohl gegen den Bebauungsplan Nr. 11 als auch gegen die 1. Änderung des

Bebauungsplans hat der Antragsteller Normenkontrollantrag gestellt.

6Mit Urteil vom 29. März 2010 hat das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan Nr. 11 in der Fassung der 1. Änderung für unwirksam erklärt. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt:

7Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Der Antragsteller sei als Behörde antragsbefugt. Das Rechtsschutzbedürfnis sei gegeben, weil der Antragsteller

nicht selbst über die Norm verfügen könne. Zwar dürfte der Antragsteller die

Rechtsmacht gehabt haben, im Planaufstellungsverfahren eine Untersagungsverfügung nach § 16 Abs. 1 LPlG zu erlassen, die auch gesetzlich sofort vollziehbar gewesen wäre. Das Unterlassen einer solchen Maßnahme bedeute,

wenn nicht besondere Umstände des Einzelfalles etwas anderes ergäben, aber

nicht den Verzicht auf die Möglichkeit der Inanspruchnahme der gerichtlichen

Normenkontrolle. Es bestünden auch keine einfacheren Möglichkeiten, das begehrte Ziel zu erreichen. Eine Untersagungsverfügung sei gerichtlich angreifbar, so dass auch bei ihrem Erlass eine gerichtliche Auseinandersetzung zu

erwarten gewesen wäre, wenn auch unter umgekehrter Rollenverteilung. Das

Rechtsschutzinteresse des Antragstellers sei auch nicht deswegen entfallen,

weil der Bebauungsplan zwischenzeitlich vollständig verwirklicht worden sei

oder die auf der Grundlage des Bebauungsplans erteilten unanfechtbaren Baugenehmigungen verhinderten, dass der Antragsteller seine Rechtsstellung

durch einen erfolgreichen Normenkontrollantrag verbessern könne. Die von

dem angegriffenen Bebauungsplan ermöglichte Errichtung eines weiteren Ein-

kaufszentrums sei noch nicht genehmigt worden, so dass gerade der Antragsteller, der die Vereinbarkeit des Bebauungsplans in diesem Punkt mit einem Ziel der Raumordnung bestreite, durch die erstrebte Unwirksamkeitserklärung seine Rechtsposition verbessern könne. Entsprechendes gelte für die

Festsetzung der unbeschränkten Verkaufsfläche für das bestehende Einkaufszentrum.

8Der Normenkontrollantrag sei begründet. Es handele sich nicht um rechtlich

getrennte, selbstständige Bebauungspläne, die jeder für sich bestehen sollten,

wenn einer der beiden Pläne scheitere. Die 1. Änderung des Bebauungsplans

Nr. 11 habe den ursprünglichen Bebauungsplan in der Weise geändert, dass er

in seiner ursprünglichen Fassung insgesamt nicht mehr bestehe, sondern durch

die 1. Änderung eine neue Fassung erhalten habe.

9Der Bebauungsplan sei rechtswidrig, weil er gegen § 1 Abs. 4 BauGB verstoße.

Plansatz Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 sei ein Ziel der Raumordnung und gebe verbindlich vor, dass Einzelhandelsgroßprojekte nur in zentralen Orten zulässig

seien. Der Zielcharakter werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch gemacht habe, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert habe. Die Ausnahme in Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 mit dem

Wortlaut:

Im Einzelfall können Einzelhandelsgroßprojekte in den Randbereichen der Stadt-Umland-Räume (siehe hierzu Kapitel 3.1.2) dann angesiedelt werden, wenn die Ansiedlungsgemeinde mit der Kernstadt intensive funktionale Verflechtungen aufweist, verkehrlich mit Öffentlichem Personennahverkehr gut erreichbar ist und die Entwicklung der Einzelhandelsfunktion der Kernstadt nicht beeinträchtigt. Standortentscheidungen für die Entwicklung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Stadt-Umland-Räumen sind auf der Basis interkommunaler Abstimmungen - (regionale Einzelhandelsentwicklungskonzepte) zu treffen;

sei jedenfalls trotz der offensichtlichen sprachlichen Ungenauigkeiten hinreichend bestimmbar. Die Voraussetzungen in Nr. 4.3.2 (7) Satz 1 LEP 2005 seien der Auslegung zugänglich und damit nicht unbestimmt. Bei Standortent-

scheidungen für die Entwicklung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen

werde in Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 eine weitere Voraussetzung aufgestellt,

nämlich die Notwendigkeit eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts. Der Begriff der Standortentscheidung sei nicht auf Neuansiedlungen beschränkt. Die Standortentscheidung sei „auf der Basis interkommunaler Abstimmungen - (regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept)“ zu treffen. Der

Begriff der interkommunalen Abstimmung sei spezifisch raumordnerisch zu

verstehen. Die Erstellung eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts

sei nicht ausdrücklich geregelt, doch liege es nahe, auf das in Nr. 3.1.2 (6)

Satz 1 LEP 2005 vorgesehene Verfahren zurückzugreifen. Sofern eine interkommunale Abstimmung nicht zustande komme, könne sie durch die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens herbeigeführt werden.

12Die Planung erfülle die Voraussetzungen, die für eine Ausnahme nach

Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 erforderlich seien, nur teilweise. Die Festsetzung eines

Einkaufszentrums mit einer Verkaufsfläche von 8 000 neben einem bereits

vorhandenen Einkaufszentrum sei unabhängig davon, ob es sich bei dem festgesetzten Einkaufszentrum um eine Neuansiedlung oder eine Erweiterung

handelt, eine Standortentscheidung im Sinne der Nr. 4.3.2 (7) Satz 2

LEP 2005. Hinzu komme, dass die Planung für das vorhandene Einkaufszentrum erstmalig eine unbeschränkte Verkaufsfläche von 17 000 festsetze.

Damit werde die unbeschränkte Verkaufsfläche gegenüber dem VEP 1993

- dessen Gültigkeit unterstellt - und gegenüber der bestandskräftigen Baugenehmigung um 5 000 erweitert. Dass diese unbeschränkte Verkaufsfläche

bereits faktisch existiere, sei für die rechtliche Betrachtung ohne Bedeutung.

Das bei einer Standortentscheidung dieses Ausmaßes erforderliche regionale

Einzelhandelsentwicklungskonzept oder eine andere Form der interkommunalen Abstimmung lägen nicht vor. Es lägen auch keine Anhaltspunkte dafür vor,

dass ausnahmsweise kein regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept erforderlich sei. Daher bleibe es raumordnerisch beim Ziel aus Nr. 4.3.2 (1)

LEP 2005, wonach Einzelhandelsgroßprojekte nur in zentralen Orten, zu denen

die Antragsgegnerin nicht gehöre, zulässig seien. Die Planung widerspreche

diesem Ziel. Der Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB erfasse den Bebauungsplan

in Gänze. Eine nur teilweise Unwirksamkeit komme nicht in Betracht.

13Die Beigeladene zu 1 und die Antragsgegnerin haben die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie machen geltend, der Normenkontrollantrag des Antragstellers sei unzulässig. Unabhängig davon stehe

Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 der Planung nicht entgegen. Der Planaussage komme

keine Zielqualität zu, weil die Regelung in Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 nicht hinreichend bestimmt sei und der Normgeber die Regelung in Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005

ohne die Ausnahme in Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 nicht erlassen hätte.

II

14Die Revisionen der Antragsgegnerin und der Beigeladenen zu 1 sind unbegründet. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht den Normenkontrollantrag

des Antragstellers für zulässig erachtet. Das Oberverwaltungsgericht durfte

auch ohne Verstoß gegen Bundesrecht davon ausgehen, dass das in

Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 enthaltene Konzentrationsgebot ein verbindliches Ziel

i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG darstellt, das gemäß § 1 Abs. 4 BauGB der streitgegenständlichen Bauleitplanung entgegensteht, weil die Voraussetzungen

einer Ausnahme nach Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 nicht vorliegen.

151. Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist zulässig.

161.1 Die Antragsbefugnis des Antragstellers, der nach den Feststellungen des

Oberverwaltungsgerichts als Behörde gemäß § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur

Ausführung des Gerichtsstrukturgesetzes beteiligtenfähig i.S.d. § 61 Nr. 3

VwGO ist, ist gegeben.

17Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede Behörde antragsbefugt. Sie muss lediglich geltend machen, dass sie die beanstandete Norm anzuwenden hat oder

durch den Vollzug der Norm in ihrem Tätigkeitsbereich „betroffen“ wird, d.h. die

Norm bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten hat (Beschluss vom

11. August 1989 - BVerwG 4 NB 23.89 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 41). Wie

das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, hat der Antragsteller den angefochtenen Bebauungsplan bei der Anwendung und Fortschreibung des Landes-

raumentwicklungsprogramms in seiner Eigenschaft als oberste Landesplanungsbehörde sowie bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben als oberste Bauaufsichtsbehörde zu beachten.

181.2 Ebenfalls ohne Bundesrechtsverstoß hat das Oberverwaltungsgericht das

in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO als ungeschriebene Sachentscheidungsvoraussetzung vorausgesetzte Rechtsschutzinteresse bejaht. Das Rechtsschutzbedürfnis

einer Behörde ist immer dann gegeben, wenn sie nur mit der Ausführung der

von ihr beanstandeten Norm befasst ist, ohne selbst über die Norm verfügen

- insbesondere sie aufheben oder ändern - zu können (Beschluss vom 15. März

1989 - BVerwG 4 NB 10.88 - BVerwGE 81, 307 <310>).

19Dem Antragsteller fehlt die Verfügungsbefugnis über den als Satzung erlassenen Bebauungsplan. Eine gemeindliche Satzung kann der Antragsteller nicht

aufheben oder ändern. Der Antragsteller hätte die Antragsgegnerin zwar durch

Erlass einer Untersagungsverfügung gemäß § 16 Abs. 1 LPlG am Erlass der

Satzung hindern können. Ist das Rechtssetzungsverfahren aber abgeschlossen

und der Rechtssatz entstanden, kann nur noch der Rechtssatz selbst rückgängig gemacht oder aufgehoben werden. Der durch Normgebung gesetzte

Rechtsschein ist durch einen Gegenakt der Normsetzung zu beseitigen (Urteile

vom 21. November 1986 - BVerwG 4 C 22.83 - BVerwGE 75, 142 <144> und

BVerwG 4 C 60.84 - Buchholz 406.11 § 11 BBauG Nr. 2). Für die höhere Verwaltungsbehörde steht hierfür das Normenkontrollverfahren zur Verfügung (Beschluss vom 26. Juni 1998 - BVerwG 4 BN 29.97 - SächsVBl 1998, 236).

201.3 Der Antragsteller hat sich auch nicht in einen nach Treu und Glauben nicht

hinnehmbaren Widerspruch zu seinem bisherigen Verhalten gesetzt und von

seinem Antragsrecht in rechtsmissbräuchlicher und unzulässiger Weise

Gebrauch gemacht.

21Dass der Antragsteller es unterlassen hat, die Antragsgegnerin durch Erlass

einer Untersagungsverfügung nach § 16 Abs. 1 LPlG am Erlass der Satzung zu

hindern, nimmt ihm nicht das Recht, einen seiner Auffassung nach rechtswidrig

beschlossenen Bebauungsplan mit der Normenkontrolle anzugreifen. Die Aus-

übung der Eingriffsbefugnisse nach § 16 LPlG ist in das Ermessen des Antragstellers gestellt. Der Verzicht auf Maßnahmen nach § 16 LPlG kann unterschiedliche Gründe haben. Hat der Antragsteller als oberste Landesplanungsbehörde seine Rechtsauffassung - wie hier - unmissverständlich zum Ausdruck

gebracht, kann der Verzicht auf den hoheitlichen Eingriff der Untersagung, gerade auch mit Blick auf die Eingriffsintensität einer solchen Maßnahme, von der

berechtigten Erwartung geleitet sein, der Planungsträger werde Einsicht zeigen

und aufgrund eigener Entscheidung den Beanstandungen Rechnung tragen.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin dient die Vorschrift nicht ihrem

Schutz; die oberste Landesplanungsbehörde ist nicht verpflichtet, eine Gemeinde vor dem Erlass eines raumordnungswidrigen Bebauungsplans durch

den Erlass einer Untersagungsverfügung zu bewahren. § 16 LPlG eröffnet lediglich die Möglichkeit, im Wege einer Untersagungsverfügung gegen einen

Planungsträger vorzugehen, und stellt die für einen solchen Eingriff notwendige

Ermächtigungsgrundlage dar. Der Antragsteller kann, muss aber nicht tätig

werden. Er kann sich daher - wie auch hier - darauf beschränken, seine raumordnungsrechtlichen Einwände im Planaufstellungsverfahren vorzutragen.

22Der Verzicht auf Erlass einer Untersagungsverfügung konnte für die Antragsgegnerin auch nicht Anlass sein anzunehmen, der Antragsteller halte ihre Planung für rechtmäßig. Der Antragsteller hat auch sonst keinen widersprüchlichen

Eindruck vermittelt. Im Gegenteil: Nach den bindenden Feststellungen des

Oberverwaltungsgerichts hat er bis zum Abschluss des Verfahrens unmissverständlich an seiner Auffassung festgehalten, dass die Planung gegen ein Ziel

der Raumordnung verstoße. Der schriftsätzlich vorgetragene Einwand der Beigeladenen zu 1, mit der landesplanerischen Stellungnahme vom 30. Mai 2005

habe der Antragsteller den Eindruck erweckt, dass im Fall einer gutachterlich

festgestellten „Verträglichkeit“ die Vereinbarkeit der Planung mit Zielen der

Raumordnung attestiert worden wäre, beruht auf einer Sachverhaltswürdigung,

die im Widerspruch zu den genannten Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts steht.

231.4 Ob das Rechtsschutzbedürfnis im Falle des Normenkontrollantrags einer

Behörde zudem - wie das Oberverwaltungsgericht angenommen hat - die Prü-

fung veranlasst, ob der Bebauungsplan zwischenzeitlich vollständig verwirklicht

worden ist oder die auf der Grundlage des Bebauungsplans erteilten unanfechtbaren Baugenehmigungen verhindern, dass der Antragsteller seine

Rechtsstellung durch einen erfolgreichen Normenkontrollantrag verbessern

kann (vgl. dazu Beschluss vom 28. August 1987 - BVerwG 4 N 3.86 -

BVerwGE 78, 85), erscheint im Hinblick auf die die Rechtsprechung des Senats

tragende Erwägung, dass das Normenkontrollverfahren jedenfalls, soweit es

auf Antrag einer natürlichen oder juristischen Person eingeleitet wird, kein rein

objektives Prüfungsverfahren ist, sondern - insbesondere bei Bebauungsplänen

- auch Elemente des Individualrechtsschutzes aufweist (Beschluss vom

28. August 1987 a.a.O. S. 91), fraglich. Das bedarf indes keiner Vertiefung, weil

nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts die Erreichung wesentlicher Planungsziele noch aussteht.

242. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, dass der Bebauungsplan unwirksam ist, weil er mangels Vorliegens der Voraussetzungen für eine

Ausnahme nach Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 gegen das in Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005

als verbindliches Ziel festgelegte Konzentrationsgebot und damit gegen § 1

Abs. 4 BauGB verstößt. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass bei

einer Standortentscheidung i.S.d. Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 zwingend ein

über den Stadt-Umland-Raum hinausgehendes, von den betroffenen Gemeinden auf der Basis interkommunaler Abstimmungen erstelltes regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept vorliegen muss, das eine Ausnahme von der Zielfestlegung rechtfertigt, steht nicht im Widerspruch zu den bundesrechtlichen

Anforderungen an die Zielqualität einer Planaussage.

252.1 Plansatz Nr. 4.3.2 (1) LEP 2005 bestimmt, dass Einzelhandelsgroßprojekte

i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO - mit Ausnahme von (7) - nur in zentralen Orten, bei

einer Geschossfläche von mehr als 5 000 nur in Ober- und Mittelzentren

zulässig sind. Nach Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 können im Einzelfall Einzelhandelsgroßprojekte in den Randbereichen der Stadt-Umland-Räume dann angesiedelt

werden, wenn die Ansiedlungsgemeinde mit der Kernstadt intensive funktionale

Verflechtungen aufweist, verkehrlich gut mit öffentlichem Nahverkehr erreichbar

ist und die Entwicklung der Einzelhandelsfunktion der Kernstadt nicht beein-

trächtigt (Nr. 4.3.2 (7) Satz 1 LEP 2005). Bei Standortentscheidungen für die

Entwicklung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Stadt-Umland-

Räumen wird nach dem Verständnis des Oberverwaltungsgerichts gemäß

Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 eine weitere Voraussetzung aufgestellt, nämlich

die Notwendigkeit eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts auf der

Basis interkommunaler Abstimmungen. Diese Regelung versteht das Oberverwaltungsgericht als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, das

einer Regel-Ausnahme-Struktur folge. Die Ausnahmen von der Regel habe der

Plangeber selbst in Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 formuliert.

262.2 In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass auch Plansätze, die

eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale einer „verbindlichen

Vorgabe“ oder einer „landesplanerischen Letztentscheidung“ bzw. einer „abschließenden landesplanerischen Abwägung“ erfüllen können, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit

selbst festlegt (Urteile vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 -

BVerwGE 119, 25 <40>, vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 -

BVerwGE 119, 54 <58>, vom 16. Dezember 2010 - BVerwG 4 C 8.10 -

DVBl 2011, 491 Rn. 8 und vom 20. November 2003 - BVerwG 4 CN 6.03 -

BVerwGE 119, 217 <222 f.>). Macht der Plangeber von der Möglichkeit

Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu

relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm

grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen.

27Ausnahmen von einer für die Gemeinden gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verbindlichen raumordnerischen Zielfestlegung dürfen zusätzlich von der Durchführung

eines Verfahrens abhängig gemacht werden, wenn die Voraussetzungen und

Bindungen eines solchen Verfahrens hinreichend bestimmt oder wenigstens

bestimmbar sind. Die Zielqualität einer Planaussage mit Regel-Ausnahme-

Struktur setzt nicht voraus, dass der Plangeber die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme greift, ausschließlich durch Vorgabe

materiell-rechtlicher Kriterien regelt. Auch landesplanerische Aussagen, die

sich dadurch auszeichnen, dass der Plangeber die Ausnahme von der grundsätzlich geltenden Regel auch von dem Verfahren einer raumordnerischen interkommunalen Abstimmung abhängig macht, können die Merkmale eines Ziels

der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG erfüllen. Standortentscheidungen für eine nach seinen Zielvorgaben ausnahmsweise zulässige Planung

muss der Plangeber nicht selbst treffen. Das Erfordernis der landesplanerischen Letztentscheidung schließt eine Konkretisierung der Ausnahme im Einzelfall (hier: ausnahmsweise zulässige Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte) in einem spezifisch raumordnerischen Verfahren durch die betroffenen Gemeinden nicht aus. Macht der Plangeber eine Ausnahme von der Zielbindung

von der Durchführung eines besonderen Verfahrens abhängig, müssen die Anforderungen an das Verfahren aber gewährleisten, dass der nachgeordnete

Planungsträger als Adressat der Zielbindung die abschließenden landesplanerischen Abwägungen nicht in Frage stellen kann. Diesen Anforderungen wird

Plansatz Nr. 4.3.2 (7) LEP 2005 gerecht.

282.3 Nach dem für die revisionsgerichtliche Beurteilung gemäß § 173 Satz 1

VwGO i.V.m. § 560 ZPO bindenden Begriffsverständnis des Oberverwaltungsgerichts stellt die angegriffene Bauleitplanung eine „Standortentscheidung“

i.S.d. Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 dar, weil der Begriff jede Entscheidung

über eine großflächige Einzelhandelseinrichtung, sei es eine Ansiedlung (Neuansiedlung oder Erweiterung) oder Umnutzung, umfasst. Ob der Begriff - wie

die Revisionsführer geltend machen - einer anderen Auslegung zugänglich wäre, ist keine Frage der bundesrechtlichen Bestimmtheit der Zielfestlegung. Mit

dem vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegten Inhalt ist der Begriff hinreichend klar bestimmt. Ebenfalls bestimmt ist auch der Begriff „großflächige

Einzelhandelseinrichtungen“ in Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005, der nach der

Auslegung des Oberverwaltungsgerichts ein Synonym für den in Nr. 4.3.2 (1)

Satz 1 LEP 2005 und Nr. 4.3.2 (7) Satz 1 LEP 2005 verwendeten Begriff „Einzelhandelsgroßprojekte“ ist, der über die Verweisung auf § 11 Abs. 3 BauNVO

in Nr. 4.3.2 (1) Satz 1 LEP 2005 näher bestimmt wird. Dass die Antragsgegnerin zum Stadt-Umland-Raum der Beigeladenen zu 2 gehört, wird vom Oberverwaltungsgericht nicht thematisiert, ergibt sich aber aus den in Abbildung 5 zu

Nr. 3.1.2 LEP 2005 genannten Kriterien und die dann anknüpfende Aufzählung

der Gemeinden in Anhang Teil 1 Abbildung 22 zu Nr. 3.1.2 LEP 2005.

29Der Plangeber hat zwar nicht ausdrücklich bestimmt, welches Verfahren für die

Erstellung eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts i.S.d.

Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 zu beachten ist. Auf der Grundlage der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts zum Begriff „interkommunale Abstimmungen - (regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept)“ lassen sich jedoch die

Anforderungen an das Verfahren im Hinblick auf Ablauf und Organisation des

Verfahrens sowie den Kreis der zu beteiligenden Gemeinden hinreichend klar

bestimmen.

30Wer an dem Verfahren zu beteiligen ist, ergibt sich aus dem Merkmal „regional“. Wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, sollen durch das spezifisch raumordnerische Verfahren der interkommunalen Abstimmung die raumbedeutsamen und überörtlichen Auswirkungen einer Standortentscheidung

durch die davon betroffenen Kommunen aufgegriffen und bewältigt werden.

Der Kreis der zu beteiligenden Gemeinden erschließt sich damit über deren

Betroffenheit, sei es als Standortgemeinde, sei es als Gemeinde, die nachteilige Auswirkungen der Planung befürchtet. Der Plangeber knüpft an die Erkenntnis an, dass Einzelhandelsgroßprojekte „Fernwirkungen“ haben, die nicht

nur städtebaulich, sondern auch raumordnerisch zu nachteiligen Auswirkungen

führen können. Die spezifisch raumordnerische „Betroffenheit“ spiegelt sich im

räumlichen Zuschnitt des regionalen Teilraums, der nicht deckungsgleich sein

muss mit den in Nr. 3.1.2 (2) LEP 2005 festgelegten Stadt-Umland-Räumen,

sondern - wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat - auch darüber hinausgehen kann. Ähnlich wie bei der Bestimmung, wer benachbarte Gemeinde

i.S.d. § 2 Abs. 2 BauGB ist (Beschluss vom 22. Dezember 2009 - BVerwG 4 B

25.09 - BRS 74 Nr. 9 S. 71), kommt es nicht auf ein unmittelbares Angrenzen

der Gemeinden, sondern auf die Reichweite der raumordnungsrechtlich

nachteiligen Auswirkungen der geplanten Standorte an. Die räumliche „Betroffenheit“ bestimmt sich nach den regional bedeutsamen Auswirkungen auf die

vom Einzugsbereich des (jeweiligen) Vorhabens erfassten Gemeinden. Das

reicht zur Bestimmbarkeit des Teilnehmerkreises aus.

31Zur Bestimmbarkeit der verfahrensmäßig-formellen Anforderungen an Ablauf

und Organisation des Verfahrens genügt es, dass der Plangeber im Landesraumentwicklungsprogramm ein Verfahren der interkommunalen Abstimmung

vorsieht. Darauf hebt auch das Oberverwaltungsgericht ab, wenn es ausführt,

es liege nahe, für die Erstellung des regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts auf das Verfahren in Nr. 3.1.2 (6) LEP 2005 zurückzugreifen. Plansatz

Nr. 3.1.2 LEP 2005 enthält Regelungen zum Verfahren der interkommunalen

Abstimmung, die sich auf Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 übertragen lassen.

Gründe, die dagegen sprechen könnten, die verfahrensrechtlichen Regelungen

des Nr. 3.1.2 LEP 2005 auf die Erstellung eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts zu übertragen, sind nicht zu erkennen. Da Organisation und

Moderation des Verfahrens gemäß Nr. 3.1.2 (6) Satz 1 LEP 2005 von der zuständigen unteren Landesplanungsbehörde übernommen werden, ist auch gewährleistet, dass das Verfahren den spezifisch raumordnerischen Anforderungen gerecht wird. Durch Einbeziehung aller „betroffenen“ Gemeinden wird

zugleich verhindert, dass das Ergebnis der Abstimmung, das eine Einigung

voraussetzt, auf Durchsetzung einseitiger Interessen beruht. Dass der Plangeber - wie die Revisionsführer in der mündlichen Verhandlung vorgetragen haben - darauf verzichtet hat, im Einzelnen Regelungen nach Art einer Geschäftsordnung aufzustellen, etwa zur Einleitung des Verfahrens oder zu den

formellen Abstimmungsmodalitäten der Entscheidungsfindung, ist unschädlich.

Die Befürchtung der Antragsgegnerin, sie sei nicht in der Lage, das Verfahren

zur Erstellung eines regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts zu initiieren, so dass ihr der Weg über eine Ausnahme verwehrt sei, ist unbegründet,

weil nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts eine interkommunale

Abstimmung nach Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 auch „anderweitig“, nämlich

durch die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens herbeigeführt werden

kann. Damit ist gewährleistet, dass eine gemeindliche Planung jedenfalls nicht

daran scheitern kann, dass - aus welchen Gründen auch immer - (noch) kein

regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept vorliegt.

32Materiell-rechtlich muss jede Ausnahme vom Konzentrationsgebot zudem die in

Nr. 4.3.2 (7) Satz 1 LEP 2005 genannten Voraussetzungen - die räumlichen

Aspekte der funktionalen Verflechtung und die gute Erreichbarkeit mit öffentlichem Personennahverkehr sowie das Beeinträchtigungsverbot - beachten. Das

ergibt sich daraus, dass Nr. 4.3.2 (7) Satz 2 LEP 2005 nach dem Verständnis

des Oberverwaltungsgerichts lediglich eine weitere, nämlich verfahrensrechtliche Voraussetzung aufstellt, die zu den Voraussetzungen nach Nr. 4.3.2 (7)

Satz 1 LEP 2005 hinzutritt. Damit wird das Verfahren der interkommunalen Abstimmung zugleich inhaltlich gebunden. Im Rahmen dieser Vorgaben verbleibt

den Beteiligten der interkommunalen Abstimmung bei der Erstellung des regionalen Einzelhandelsentwicklungskonzepts zwar ein gewisser planerischer

Spielraum, der jeder Standortplanung eignet. Das Verfahren eröffnet aber den

Gemeinden keinen eigenen Abwägungsspielraum der die abschließenden landesplanerischen Abwägungen in Frage stellt.

33Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Prof. Dr. Rubel Dr. Gatz Dr. Jannasch

Dr. Bumke Petz

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47

Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG auf 60 000,00 festgesetzt.

G r ü n d e :

Gemäß § 52 Abs. 1 GKG bestimmt sich der Streitwert nach der sich aus dem

Antrag des Klägers, hier des Antragstellers, für ihn ergebenden Bedeutung der

Sache. Sie kann nicht losgelöst von der Bedeutung der Sache bestimmt werden, die für den Regelfall im Streitwertkatalog konkretisiert wird (vgl. auch Beschluss vom 26. Januar 2010 - BVerwG 4 B 43.09 - juris Rn. 16). Für eine

Normenkontrolle gegen einen Bebauungsplan werden im Streitwertkatalog

nach Nr. 9.8.2 für die Nachbargemeinde 60 000 und nach Nr. 9.8.1 für die

Privatperson 7 500 bis 60 000 als Streitwert angesetzt. An diesem Wert hat

sich auch die Bestimmung des Streitwerts nach der Bedeutung der Sache für

den Antragsteller zu orientieren.

Prof. Dr. Rubel Dr. Gatz Dr. Bumke

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Raumordnungsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquelle:

ROG § 3 Abs. 1 Nr. 2

Stichworte:

Ziel der Raumordnung; Regel-Ausnahme-Struktur; Konzentrationsgebot; Zentrale Orte; Einzelhandelsgroßprojekte; Ausnahme; regionales Einzelhandelsentwicklungskonzept; raumordnerisches Verfahren der interkommunalen Abstimmung; Bestimmtheit des Verfahrens.

Leitsatz:

Die Zielqualität einer Planaussage mit Regel-Ausnahme-Struktur setzt nicht voraus, dass der Plangeber die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme greift, ausschließlich durch Vorgabe materiell-rechtlicher Kriterien regelt. Ausnahmen von einer raumordnerischen Zielfestlegung dürfen zusätzlich von der Durchführung eines Verfahrens abhängig gemacht werden, wenn die Voraussetzungen und Bindungen eines solchen Verfahrens hinreichend bestimmt oder wenigstens bestimmbar sind.

Urteil des 4. Senats vom 22. Juni 2011 - BVerwG 4 CN 4.10

I. OVG Greifswald vom 29.03.2010 - Az.: OVG 3 K 27/07

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil