Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 4.03

Bebauungsplan, Gesetzliche Frist, Wirtschaftliches Interesse, Bestandteil
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 4.03
Verkündet
OVG 10a D 98/99.NE
am 18. März 2004
Salli-Jarosch
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 18. März 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. L e m m e l , H a l a m a , G a t z und Dr. J a n n a s c h
für Recht erkannt:
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Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nord-
rhein-Westfalen vom 29. Januar 2002 wird geändert.
Der Bebauungsplan "HM 227 'H.-Mitte', Teil A" der Antragsgeg-
nerin vom 29. September 1998 wird für unwirksam erklärt.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Normenkontrollverfahrens in beiden Rechtszü-
gen trägt die Antragsgegnerin.
G r ü n d e :
I.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin der Sandgrube L. in der Gemarkung Homberg
und Geschäftsführerin der Firma ..., die in der Grube bis zum 31. Dezember 1999
genehmigten Sandabbau betrieb. Sie wendet sich gegen den Bebauungsplan "HM
227 'Homberg-Mitte', Teil A" der Antragsgegnerin vom 29. September 1998, bekannt
gemacht am 9. März 1999, dessen räumlicher Geltungsbereich auch die Sandgrube
erfasst. Ziel des Plans ist es, mittels einer Verlegung der Trasse der Landesstraße
422 - L 422 - nach Süden die alte Ortslage Homberg vom Durchgangs- und Schwer-
verkehr zu entlasten und im Zusammenhang damit den gesamten Bereich zwischen
Homberg-Nord und Homberg-Süd städtebaulich neu zu regeln.
Der Plan setzt neben Wohn- und Gewerbegebieten, Verkehrsflächen für die Binnen-
erschließung der Baugebiete und Freiflächen mit verschiedenen Funktionen eine
neue Trasse für die L 422n fest. Für die Trasse nebst Lärmschutzwällen wird u.a. der
nördliche Teil der Sandgrube L. in Anspruch genommen. Ansonsten ist das Gruben-
gelände als öffentliche Grünfläche mit der Zweckbestimmung Parkanlage sowie als
Fläche für die Forstwirtschaft ausgewiesen. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 7.7.
sind die im Grünordnungsplan der Antragsgegnerin vom 14. Januar 1991, zuletzt
geändert am 30. August 1995, vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen Bestandteil
des Bebauungsplans. Der Grünordnungsplan sieht für den Bereich der Sandgrube
südlich der Trasse der L 422n im Einzelnen beschriebene Maßnahmen "der Biotop-
entwicklung und ökologischen Anreicherung für Neuführung der L 422" vor.
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Mit ihrem Normenkontrollantrag vom 16. September 1999 hat die Antragstellerin u.a.
geltend gemacht: Bei der Planung der L 422n handele es sich um eine unzulässige
Vorratsplanung, da die Straße weder im aktuellen Landesstraßenbedarfsplan aufge-
führt noch in der Fortschreibung der Bedarfsplanung vorgesehen sei und daher mit
ihrem Bau mangels gesicherter Finanzierung nicht innerhalb der nächsten zehn Jah-
re gerechnet werden könne. Dieser Prognosezeitraum sei nach § 75 Abs. 4 VwVfG
NRW und § 39 Abs. 1, Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW maßgebend; danach träten Plan-
feststellungsbeschlüsse außer Kraft, wenn mit der Durchführung des Plans nicht
spätestens zehn Jahre nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen worden sei.
Nach der in diesen Vorschriften enthaltenen gesetzgeberischen Wertung sei eine
Straßenplanung nicht erforderlich, wenn ihre Realisierung innerhalb von zehn Jahren
nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses nicht zu erwarten sei. Nichts anderes
gelte für eine Planung durch einen Bebauungsplan, der gemäß § 38 Abs. 4 Satz 1
StrWG NRW den Planfeststellungsbeschluss ersetze. Der angefochtene Bebau-
ungsplan sei überdies nicht hinreichend bestimmt, weil er in sich widersprüchlich sei.
Während der in Bezug genommene Grünordnungsplan eine Versickerung des Nie-
derschlagswassers aus den benachbarten Baugebieten in der Sandgrube L. vorsehe,
sei nach der Begründung zum Bebauungsplan eine Ableitung des Nieder-
schlagswassers durch das vorhandene Kanalnetz beabsichtigt. Ein weiterer Wider-
spruch sei darin zu sehen, dass auf dem Grubengelände nach dem Grünordnungs-
plan östlich des vorgesehenen Regenrückhaltebeckens ein Spielplatz anzulegen sei,
nach der Begründung zum Bebauungsplan der Spielplatz jedoch westlich des Be-
ckens platziert werden solle. Der Grünordnungsplan gehe zudem von unzutreffenden
tatsächlichen Verhältnissen aus, weil drei der vier Steilwände seit mehr als zehn Jah-
ren nicht mehr existierten. Der Bebauungsplan sei ferner mit Abwägungsmängeln be-
haftet. Der Rat der Antragsgegnerin habe namentlich das wirtschaftliche Interesse
der Firma ... an einer Verfüllung der Sandgrube fehlgewichtet. Die Annahme, bis auf
geringfügige Teilbereiche sei keine Verfüllung vorgesehen, treffe nicht zu. Wegen der
Ungewissheit der Planverwirklichung sei der Entzug der Privatnützigkeit des
Grundeigentums ohnehin nicht gerechtfertigt.
Das Normenkontrollgericht hat den Antrag mit Urteil vom 29. Januar 2002 abgelehnt
und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die nach § 1 Abs. 3 BauGB not-
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wendige städtebauliche Erforderlichkeit des Bebauungsplans sei gegeben. Bei der
Planung der L 422n als Kernpunkt des Plans handele es sich nicht um eine unzuläs-
sige Vorratsplanung. Die Realisierung der Straßenplanung sei nicht auf Dauer aus-
geschlossen oder nahezu chancenlos. Zum einen komme die Verwirklichung des
Straßenbauvorhabens durch die Antragsgegnerin auf der Grundlage des Gemeinde-
verkehrsfinanzierungsgesetzes in Betracht. Zum anderen stehe die derzeitige Nicht-
aufnahme der L 422n in den Landesstraßenbedarfsplan einer späteren Verwirkli-
chung durch den Träger der Straßenbaulast nicht auf Dauer entgegen. Für den Fall
der Fortschreibung des Bedarfsplans, die wegen Ablaufs der gesetzlich vorgesehe-
nen Frist überfällig sei, erscheine es nicht ausgeschlossen, dass das von der An-
tragsgegnerin durch Bebauungsplan festgesetzte Straßenbauvorhaben Berücksichti-
gung finde und in den Bedarfsplan aufgenommen werde. Ein planungsrechtlich ab-
gesichertes Vorhaben habe bei gleichen sonstigen Einstufungskriterien (Dringlichkeit,
Finanzierbarkeit etc.) eine größere Chance auf Aufnahme in den Bedarfsplan als ein
Projekt, dessen planungsrechtliches Schicksal ungewiss sei. Insoweit sei etwa von
Belang, dass die technische Planung des Vorhabens bereits vollständig erfolgt und in
Abstimmung und unter Kostenbeteiligung des damaligen Straßenbaulastträgers
erarbeitet worden sei. Auf die Prognose, ob das Vorhaben innerhalb von zehn Jahren
in Angriff genommen werden könne, komme es rechtlich nicht an. Die Grundsätze,
die im Planfeststellungsrecht Geltung beanspruchten, ließen sich nicht unbesehen
auf die Bauleitplanung übertragen. Wenn der Gesetzgeber unter bestimmten
Voraussetzungen die Wahl zwischen Bebauungsplan und Planfeststellung eröffne,
billige er es auch, dass sich im Falle der Festsetzung des Vorhabens durch
Bebauungsplan die inhaltlichen Anforderungen an den Plan nach den Regelungen
des Baugesetzbuchs bestimmten. Diese sähen keinen bestimmten Realisierungs-
zeitraum für eine im Bebauungsplan festgesetzte Straße vor. Anders als ein Plan-
feststellungsbeschluss, der Objektplanung und damit - unter Begründung einer Ver-
pflichtung des Baulastträgers - auf baldige Umsetzung angelegt sei, stelle ein Be-
bauungsplan eine Angebotsplanung dar, d.h. er eröffne nur die Befugnis zur tatsäch-
lichen Verwirklichung, begründe aber insoweit keine Verpflichtung.
Die im Bebauungsplan getroffenen Festsetzungen seien hinreichend bestimmt. Zwar
sehe der Grünordnungsplan, der hinsichtlich der festgesetzten Ausgleichsmaßnah-
men zum Inhalt des Bebauungsplans erklärt worden sei, die direkte Einleitung unbe-
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lasteten Regenwassers in dafür vorgesehene Versickerungsflächen innerhalb der
Sandgrube L. vor, während die Niederschlagswasserbeseitigung nach der Begrün-
dung des Bebauungsplans durch die Kanalisation erfolgen solle. Da sich der Plan-
geber in der Bebauungsplanbegründung ausdrücklich mit Regelungen des Grünord-
nungsplans auseinander gesetzt habe und mit eingehender Begründung von den
dort vorgesehenen Konzepten abgewichen sei, seien diese aber im Umfang der Ab-
weichung nicht zum Bestandteil des Bebauungsplans geworden. Allgemeine Ausle-
gungsgrundsätze ergäben, dass insoweit die Regelungen des Grünordnungsplans
durch die vom Rat befürwortete Lösung ersetzt worden seien. Entsprechendes gelte,
soweit der Rat der Antragsgegnerin in der Planbegründung von der Darstellung der
Spielfläche im Grünordnungsplan abgewichen sei. Der Grünordnungsplan sei mit der
Maßgabe Gegenstand des Bebauungsplans geworden, dass dem Spielgelände ein
Standort westlich des Regenrückhaltebeckens zugewiesen worden sei.
Die Anforderungen an das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 6 BauGB seien gewahrt.
Der Rat der Antragsgegnerin habe das Interesse der Antragstellerin an einer Verfül-
lung der Sandgrube erkannt und mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwä-
gung eingestellt. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sei er nicht von einem
falschen Sachverhalt ausgegangen. Er habe davon ausgehen dürfen, dass nur ge-
ringe Teilbereiche der Grube verfüllt werden sollten. Zwar sei ursprünglich von einem
Teil- und/oder Ganzverfüllungskonzept die Rede gewesen, in den unmittelbar vor
Satzungsbeschluss erfolgten schriftlichen Eingaben der Firma ... werde aber (nur
noch) eine beabsichtigte Teilverfüllung erwähnt. Auch inhaltlich halte die Entschei-
dung, eine Verfüllung der Grube zugunsten einer weitgehenden Erhaltung des ge-
genwärtigen Zustandes auszuschließen, den Erfordernissen des Abwägungsgebots
stand. Ein Recht der Antragstellerin bzw. der Firma ... zur Verfüllung der Sandgrube,
das in der Abwägung zu beachten gewesen wäre, folge nicht aus dem Grundeigen-
tum. Die Befugnis zur Verfüllung sei nicht Bestandteil der so genannten Eigentümer-
nutzung, sondern könne sich allenfalls aus sonstigen subjektiv-öffentlichen Rechten
ergeben, beispielsweise aus einer wasserrechtlichen Erlaubnis. Die in Rede stehen-
de Nutzung unterfalle daher von vornherein nicht dem Eigentumsschutz des Art. 14
GG. Da sich abwägungsbeachtliche Rechte der Antragstellerin oder der Firma ...
auch weder aus früheren Abgrabungsgenehmigungen und den beigefügten Auflagen
zur Herrichtung und Rekultivierung des Geländes oder aus eigenständigen Verfül-
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lungsgenehmigungen noch aus den Vorschriften des nordrhein-westfälischen Ab-
grabungsgesetzes herleiten ließen, habe das private, auf Gewinnerzielung gerichtete
Interesse an einer Verfüllung der Sandgrube nur einen geringen Stellenwert. Der
Satzungsgeber habe in der Abwägung die gewandelte Eigenart und Funktion des
Grundstücks berücksichtigen dürfen. Seien - wie hier - die natürlichen und land-
schaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit
erhaltenswert und schutzbedürftig, ergebe sich hieraus eine immanente, dem
Grundstück selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse. Danach
habe der Rat der Antragsgegnerin zwar das wirtschaftliche Interesse der Antragstel-
lerin bzw. der Firma ... an einer (Teil-)Verfüllung der Grube in die Abwägung einstel-
len müssen, er habe es aber im Hinblick auch auf die Situationsgebundenheit des
Grundstücks als gering bewerten und in der Abwägung mit den konkurrierenden öf-
fentlichen Belangen zurückstellen dürfen.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision verfolgt die Antragstellerin ihren vorin-
stanzlichen Antrag, den angefochtenen Bebauungsplan für nichtig zu erklären, wei-
ter.
II.
Die Revision ist weitgehend begründet. Das Urteil des Normenkontrollgerichts ver-
letzt mit der Folge Bundesrecht, dass der Bebauungsplan "HM 227 'Homberg-Mitte'
Teil A" der Antragsgegnerin zwar nicht nichtig, aber rechtswidrig ist und bis zur Be-
hebung seines Fehlers nicht vollzogen werden darf.
1. Seine Auffassung, der umstrittene Bebauungsplan sei mit § 1 Abs. 3 BauGB ver-
einbar, begründet das Normenkontrollgericht zwar unter Verstoß gegen Bundesrecht;
sie ist im Ergebnis jedoch nicht zu beanstanden. Nach der genannten Vorschrift
haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die
städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein
Bebauungsplan, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder
tatsächliche Hindernisse, zu denen auch das Fehlen der benötigten Finanzmittel zu
zählen ist, im Wege stehen (vgl. Urteile vom 12. August 1999 - BVerwG 4 CN 4.98 -
- 7 -
BVerwGE 109, 246, vom 21. März 2002 - BVerwG 4 CN 14.00 - Buchholz 406.11 § 1
BauGB Nr. 110 = DVBl 2002, 1469 und vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 -
BVerwGE 117, 351). Das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit gilt nicht nur für
den Anlass, sondern auch für den Inhalt des Bebauungsplans, und zwar für jede
Festsetzung (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2000 - BVerwG 4 CN 6.99 - DVBl
2001, 377). Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist deshalb die
Ausweisung der Trasse für die L 422n einer eigenständigen, von den übrigen Fest-
setzungen losgelösten Rechtskontrolle nicht entzogen. Die Vorinstanz ist der Ansicht,
für die Festlegung eines zeitlichen Rahmens, jenseits dessen eine etwaige
Realisierung einer Straßenplanung durch Bebauungsplan als nicht mehr absehbar zu
gelten hat, seien dem Straßenrecht keine Vorgaben zu entnehmen. Das trifft so nicht
zu.
Nach § 75 Abs. 4 VwVfG NRW, § 39 Abs. 1 StrWG NRW tritt ein Plan für eine Lan-
des- oder Kreisstraße außer Kraft, wenn mit seiner Durchführung nicht innerhalb von
fünf Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit begonnen worden ist. Die Frist kann
um höchstens fünf Jahre verlängert werden (§ 39 Abs. 7 Satz 1 StrWG NRW). Die
gleiche Regelung trifft § 17 Abs. 7 FStrG für die Bundesfernstraßen. Der Senat pflegt
diese Vorschrift bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Planfeststellungsbe-
schlusses in dem Sinne anzuwenden, dass er einem Straßenbauvorhaben die Plan-
rechtfertigung abspricht, wenn die Verwirklichung innerhalb eines Zeitraums von
zehn Jahren ausgeschlossen erscheint (vgl. Urteil vom 20. Mai 1999 - BVerwG 4 A
12.98 - Buchholz 407.4 § 17 Nr. 154). Für Bebauungspläne, die nach § 17 Abs. 3
Satz 1 FStrG oder - wie hier - nach § 38 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW die Planfeststel-
lung ersetzen, kann nicht entscheidend anderes gelten. Aus der Sicht eines betrof-
fenen Eigentümers macht es nämlich keinen Unterschied, ob sein Grundstück im
Wege der Planfeststellung oder durch einen Bebauungsplan für eine Straßentrasse
in Anspruch genommen wird. Die Erwägung des Senats, § 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG
gebe einen Anhaltspunkt für die Dauer des Zeitraumes, in dem die Unsicherheiten
einer Plandurchführung längstens als zumutbar erscheinen und von den Planbetrof-
fenen hinzunehmen sind (Urteil vom 20. Mai 1999, a.a.O.), gilt hier wie dort glei-
chermaßen. Auch wenn einem Bebauungsplan keine enteignungsrechtliche Vorwir-
kung zukommt, beseitigt doch die Ausweisung von öffentlichen Verkehrsflächen die
Privatnützigkeit des betroffenen Eigentums und kann deshalb bereits vor dem förmli-
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chen Eigentumsverlust einen Anspruch auf Entschädigung in Geld oder durch Über-
nahme begründen (vgl. § 40 BauGB). Der vom Normenkontrollgericht herangezoge-
ne Unterschied zwischen der Bebauungsplanung als Angebotsplanung und der Plan-
feststellung als Objektplanung ist vorliegend ohne Bedeutung. Für einen privaten
Grundeigentümer stellt die Festsetzung einer dem öffentlichen Verkehr dienenden
Verkehrsfläche kein "Angebot" dar, weil er die vorgesehene Grundstücksnutzung in
seiner Person nicht verwirklichen kann. Die Ausweisung öffentlicher Verkehrsflächen
ist fremdnützig.
Wegen der Offenheit des Tatbestandsmerkmals der Erforderlichkeit in § 1 Abs. 3
BauGB und weil ein Bebauungsplan nicht kraft Gesetzes durch Zeitablauf außer
Kraft tritt, versteht der Senat die Zehn-Jahres-Frist des Straßenrechts allerdings nicht
als strikte Grenze für den Prognosezeitraum, innerhalb dessen die Realisierung des
Straßenbauvorhabens nicht ausgeschlossen sein darf, sondern als Orientierungshil-
fe, die je nach den Umständen des Einzelfalles ein maßvolles Hinausschieben des
Zeithorizonts zulässt. Einem Bebauungsplan fehlt, wenn und soweit er an die Stelle
eines straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses tritt, die Erforderlichkeit mithin
nur, wenn dem Beginn seiner Verwirklichung für u n g e f ä h r die nächsten zehn
Jahre nach seinem In-Kraft-Treten rechtliche oder tatsächliche Hindernisse
entgegenstehen. Der zeitlich so abgesteckte Rahmen ist freilich nicht stets maßgeb-
lich. Weist beispielsweise der (eine Planfeststellung ersetzende) Plan zusätzlich zu
einer Trasse für eine Straße auch Baugebiete aus, so ist der Zeithorizont des Stra-
ßenrechts bei der Prüfung des § 1 Abs. 3 BauGB nicht zu berücksichtigen, wenn
- anders als vorliegend - zwischen den Baugebieten und der Straße ein funktionaler
Zusammenhang besteht. Das ist namentlich bei Straßen der Fall, mit der neue Bau-
gebiete erschlossen werden. Dienen sie dazu, die Verwirklichung der durch die Aus-
weisung von Baugebieten geschaffenen Angebotsplanung erst zu ermöglichen, ist
die Prüfung der Erforderlichkeit der Festsetzungen einheitlich nach den herkömmli-
chen Kriterien durchzuführen.
Das Normenkontrollgericht hat die Frage, ob die Realisierung der L 422n innerhalb
einer Zeitspanne von etwa zehn Jahren nach In-Kraft-Treten des angefochtenen Be-
bauungsplans mangels Bereitstellung der erforderlichen Geldmittel ausgeschlossen
ist, nicht aufgeworfen. Der in diesem Versäumnis liegende Verstoß gegen § 1 Abs. 3
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BauGB wirkt sich im Ergebnis aber nicht aus, weil die Sachverhaltswürdigung im
Normenkontrollurteil, an die der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, den
Schluss zulässt, dass die Frage, wäre sie gestellt worden, verneint worden wäre. Das
Normenkontrollgericht hat dargelegt, dass ein planungsrechtlich gesichertes
Vorhaben wie die L 422n eine größere Chance auf Aufnahme in den Landesstra-
ßenbedarfsplan und damit auf Verwirklichung habe als ein Projekt mit einem pla-
nungsrechtlich ungewissen Schicksal und dass für den Fall der Fortschreibung des
Bedarfsplans eine Aufnahme der L 422n nicht ausgeschlossen sei. Das Gericht hat
nicht festgestellt, dass mit der Fortschreibung innerhalb der nächsten zehn Jahre
nicht gerechnet werden könne. Es hält vielmehr eine Aktualisierung für jederzeit
möglich, hat es doch ermittelt, dass die gesetzliche Frist für die Fortschreibung des
aus dem Jahre 1993 stammenden Landesstraßenbedarfsplans bereits abgelaufen
ist. Und ist ein Straßenbauprojekt im Bedarfsplan aufgeführt, schließt dies regelmä-
ßig die Annahme aus, seine Finanzierbarkeit innerhalb von zehn Jahren sei ausge-
schlossen. Diese vom Senat für den Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen geprägte
Aussage (Urteil vom 20. Mai 1999, a.a.O.) hat das Normenkontrollgericht auf den
Landesstraßenbedarfsplan übertragen, indem es ihn als ein Instrument auch der Fi-
nanzplanung gekennzeichnet hat, der haushaltsmäßige und zeitliche Prioritäten zum
Ausdruck bringt und deshalb indizielle Bedeutung für die Finanzierbarkeit prioritärer
Vorhaben besitzt. Nach der im Urteil zitierten Beschlussvorlage der Bauamtskom-
mission Düsseldorf zur Fortschreibung des Landesstraßenbedarfsplans und -aus-
bauplans zum 1. Januar 1998 gehört die L 422n zu den Straßen, für die, weil sie die
Einstufung 1 erhalten haben, ein vordringlicher Bedarf besteht.
2. Der Befund des Normenkontrollgerichts, der Bebauungsplan sei inhaltlich hinrei-
chend bestimmt, ist mit einem revisiblen Rechtsfehler behaftet, der auf das Ergebnis
durchschlägt.
a) Der Grünordnungsplan, der durch die textliche Festsetzung Nr. 7.7. des Bebau-
ungsplans zu dessen Bestandteil geworden ist, sieht vor, dass das in den angren-
zenden Baugebieten anfallende Niederschlagswasser u.a. in wechselfeuchten Ver-
rieselungsflächen in der Sandgrube L. versickern soll. In der Begründung zum Be-
bauungsplan hat der Rat der Antragsgegnerin dagegen seine Absicht erklärt, das
Oberflächenwasser durch die vorhandene Kanalisation ableiten zu lassen. Das Nor-
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menkontrollgericht ist der Meinung, allgemeine Auslegungsgrundsätze ergäben, dass
die Regelung des Grünordnungsplans durch die vom Satzungsgeber in der Begrün-
dung zum Bebauungsplan befürwortete Lösung ersetzt werde. Seine Ansicht ist mit
Bundesrecht nicht vereinbar.
Aus § 9 Abs. 8 Satz 1, § 10 Abs. 3 Satz 2 und 4 BauGB ergibt sich, dass die Be-
gründung des Bebauungsplans an dessen Charakter nicht teilnimmt, vor allem nicht
rechtsverbindlich wird. Dies außer Acht lassend hat das Normenkontrollgericht der
Planbegründung einen Stellenwert eingeräumt, der ihr nicht zukommt. Die Begrün-
dung eines Bebauungsplans ist kein Planbestandteil (BVerwG, Urteil vom
18. September 2003 - BVerwG 4 CN 3.02 - NVwZ 2004, 229, zur Veröffentlichung in
BVerwGE bestimmt). Sie kann sich über eindeutige textliche oder auch zeichnerische
Festsetzungen nicht hinwegsetzen und nur insoweit Bedeutung haben, als sie
gegebenenfalls zur Auslegung und Erklärung unklarer Satzungsbestimmungen he-
ranzuziehen ist. Die Regelung in Nr. 7.7. des Bebauungsplans, wonach die im Grün-
ordnungsplan vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen dessen Bestandteil sind, und
die Anordnung im Grünordnungsplan, als Ausgleichsmaßnahme seien auf dem Ge-
lände der Sandgrube L. u.a. wechselfeuchte Verrieselungsflächen für Regenwasser-
verrieselung aus den angrenzenden Baugebieten zu entwickeln, sind eindeutig.
Stimmt, wovon die Vorinstanz mit den Verfahrensbeteiligten ausgegangen ist, die
genannte Anordnung im Grünordnungsplan auch mit der zeichnerischen Festsetzung
des für die Verrieselungsflächen vorgesehenen Teils des Grubengeländes als
öffentliche Grünanlage mit der Zweckbestimmung Parkanlage überein, lässt der Be-
bauungsplan keine Fragen offen und ist für eine Auslegung kein Raum. Indem das
Normenkontrollgericht die planerische Ausweisung von Versickerungsflächen zur
Verrieselung anfallenden Oberflächenwassers aus den Nachbarbaugebieten mit der
Aussage in der Begründung zum Bebauungsplan, das Wasser solle über die Kanali-
sation beseitigt werden, beiseite geschoben hat, hat es die Planbegründung der Sa-
che nach in den Rang einer Festsetzung erhoben.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der angefochtene Bebauungsplan mit der
Festsetzung wechselfeuchter Verrieselungsflächen zur Versickerung des Regen-
wassers aus den umliegenden Baugebieten eine Regelung enthält, die er nach dem
Willen des Satzungsgebers nicht haben soll. Darin liegt ein Abwägungsfehler, weil
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der Inhalt des Plans nicht von einer darauf ausgerichteten Abwägungsentscheidung
getragen ist (so auch Reidt in: Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 6. Aufl.,
S. 205, Rn. 678; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Aufl.,
S. 333, Rn. 794). Dieser Fehler im Abwägungsvorgang ist im Sinne des § 214 Abs. 3
Satz 2 BauGB beachtlich. Er ist offensichtlich, weil er aus einem Vergleich der Fest-
setzungen des Plans und dessen Begründung unmittelbar hervorgeht. Er hat das
Abwägungsergebnis auch beeinflusst; denn der tatsächliche Wille würde im Fall sei-
ner Umsetzung zu einer anderen Festsetzung führen. Zwar mag es sein, dass, wie
der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
behauptet hat, trotz der Beseitigung des Niederschlagswassers durch die Kanalisati-
on an gleicher Stelle Verrieselungsflächen ausgewiesen würden. Diese Flächen wä-
ren aber nicht zur Aufnahme des Oberflächenwassers aus den benachbarten Bau-
gebieten bestimmt und hätten deshalb nicht die Funktion, die ihnen nach dem Grün-
ordnungsplan zukommen soll, nämlich durch die Zufuhr von Niederschlagswasser
von außerhalb die Versiegelung des Bodens durch den Bau der geplanten L 422n
auszugleichen.
Ohne die Verrieselung des Regenwassers aus den Nachbarbaugebieten in der
Sandgrube L. fehlt dem Ausgleichskonzept des Bebauungsplans, das für die vorge-
sehene Neuführung der L 422n entwickelt worden ist, ein nicht unwesentlicher Be-
standteil. Die Beseitigung des Defizits ist im ergänzenden Verfahren nach § 215a
BauGB möglich. Solange sie aussteht, darf der Bebauungsplan nicht vollzogen wer-
den. Die Erklärung der Unwirksamkeit nur des Ausgleichskonzepts kommt nicht in
Betracht, weil die Ausweisung der L 422n nach einem naturschutzrechtlichen Aus-
gleich verlangt. Ohne Aussetzung des Plans wäre nicht gewährleistet, dass die An-
tragsgegnerin ihr Ausgleichskonzept noch einmal überarbeitet, bevor die Straßen-
planung verwirklicht wird.
b) Mit § 9 Abs. 8 Satz 1, § 10 Abs. 3 Satz 2 und 4 BauGB unvereinbar ist ferner die
Ansicht des Normenkontrollgerichts, westlich des Regenrückhaltebeckens sei ein
Spielplatz festgesetzt. Auch insoweit hat das Gericht die Begründung des Bebau-
ungsplans zu Unrecht zum Bestandteil seiner Festsetzungen erklärt. Der Antragstel-
lerin ist darin beizupflichten, dass es in der Frage, ob und an welchem Standort in der
Sandgrube L. ein Spielplatz errichtet werden soll, dem Bebauungsplan an der
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erforderlichen Bestimmtheit mangelt. Die Planurkunde lässt einen Spielplatz auf dem
Grubengelände überhaupt nicht zu. Soweit die dortige Fläche als öffentliche Grünflä-
che festgesetzt ist, enthält sie die Zweckbestimmung Parkanlage. Soll ein Spielplatz
angelegt werden, bedarf es einer Ausweisung als öffentliche Grünfläche mit dieser
Zweckbestimmung (vgl. § 9 Nr. 15 BauGB sowie BVerwG, Urteile vom 16. Februar
1973 - BVerwG 4 C 66.69 - BVerwGE 42, 5 ff. und vom 21. Juni 1974 - BVerwG 4 C
14.74 - BRS 28 Nr. 138). Im Widerspruch zu der Festsetzung der Parkfläche sieht
der Grünordnungsplan im Katalog der Ausgleichsmaßnahmen östlich des Regen-
rückhaltebeckens einen Kinderspielplatz vor. Die Begründung zum Bebauungsplan
trägt zur Auflösung des Widerspruchs nichts bei, sondern stiftet zusätzliche Verwir-
rung, indem sie für einen Spielplatz einen Standort westlich des Regenrückhaltebe-
ckens vorsieht.
c) In diesem Zusammenhang macht der Senat darauf aufmerksam, dass sich die
Antragsgegnerin bei einer eventuellen Überarbeitung des Ausgleichskonzepts auch
dem Thema der Steilwände zu widmen haben wird, die nach dem Grünordnungsplan
im Rahmen der Ausgleichsmaßnahmen in der Sandgrube L. zu erhalten sind. Im
Grünordnungsplan sind vier Steilwände eingezeichnet. Drei davon sind, wie der Ver-
treter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, nicht
mehr vorhanden. Das schließt ein Festhalten am bisherigen Ausgleichskonzept aus.
Ob und inwieweit die Verordnung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 12. Februar
2004, mit der die Grube unter Naturschutz gestellt worden ist, Vorgaben für das neu
zu schaffende Ausgleichskonzept enthält, vermag der Senat nicht zu beurteilen.
3. Obwohl es nicht mehr darauf ankommt, ist im Interesse des Rechtsfriedens darauf
hinzuweisen, dass die Entscheidung des Normenkontrollgerichts, der Rat der An-
tragsgegnerin habe das Interesse der Antragstellerin an einer Verfüllung der Sand-
grube erkannt und mit dem ihm zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt,
revisionsgerichtlich nicht zu bemängeln ist.
a) Das Erstgericht hat den Sachverhalt dahingehend gewürdigt, dass der Rat der
Antragsgegnerin zugunsten der Antragstellerin nur ein umfänglich sehr beschränktes
Verfüllungsinteresse in die Waagschale werfen musste; denn es hat die Annahme
des Satzungsgebers gebilligt, dass der von der Firma ... in Aussicht gestellte Rekulti-
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vierungsplan bis auf geringe Teilbereiche keine Verfüllung vorsehen werde. Einen
Widerspruch zu den schriftlichen Eingaben der Firma ... vom 7. und 22. Sep-tember
1998, in denen von einer Teilverfüllung die Rede ist, hat es darin nicht gesehen. Die-
se Tatsachenwürdigung mag zweifelhaft sein. Sie ist aber nach § 137 Abs. 2 VwGO
bindend, weil sie entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht gegen Denkge-
setze verstößt. Auch eine Verfüllung nur geringer Teilbereiche einer Grube ist eine
Teilverfüllung.
b) Nach Auffassung der Vorinstanz durfte das (Teil-)Verfüllungsinteresse in der Ab-
wägung mit den konkurrierenden öffentlichen Belangen zurückgestellt werden, weil
die Befugnis zur Verfüllung von vornherein nicht dem Eigentumsschutz des Art. 14
GG unterfalle, der Antragstellerin auch keine Rechtsansprüche aufgrund einfachen
Rechts oder eines Verwaltungsakts zustünden und ihr wirtschaftliches Interesse an
der Verfüllung daher nur einen geringen Stellenwert habe. Die Aussage, die Befugnis
zur Verfüllung eines Grundstücks falle nicht in den Schutzbereich des Art. 14 GG,
mag bedenklich sein, soweit nicht § 1a Abs. 4 WHG eingreift. Dem braucht hier aber
nicht nachgegangen zu werden.
Wenn die Befugnis zur Verfüllung eines Grundstücks Ausfluss des Grundrechts auf
Eigentum sein sollte, wäre sie nur nach Maßgabe des einfachen Rechts geschützt.
Das Normenkontrollgericht hat verneint, dass das einfache Recht der Antragstellerin
die Verfüllung der Sandgrube L. erlaubt. Ein Anspruch ergebe sich insbesondere
nicht aus dem nordrhein-westfälischen Abgrabungsgesetz. An diesen Befund ist der
Senat gebunden, weil es sich bei dem Abgrabungsgesetz um irrevisibles Landes-
recht handelt (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Unabhängig davon lässt sich
das Interesse der Antragstellerin an der Verfüllung der Sandgrube nicht dem Eigen-
tumsbestand zurechnen, weil sich diese Nutzung nicht anbot (vgl. zu diesem Erfor-
dernis BVerwG, Urteil vom 24. Juni 1993 - BVerwG 7 C 26.92 - BVerwGE 94, 1
<11>). Nach der Wertung des Normenkontrollgerichts, die den Senat nach § 137
Abs. 2 VwGO bindet, hatten sich die natürlichen und landschaftsräumlichen Gege-
benheiten der Grube nämlich schon in Richtung ihrer Erhaltungswürdigkeit entwi-
ckelt. Ob der Hinweis im angefochtenen Urteil auf die "Situationsgebundenheit" des
Grubengeländes die Entscheidung selbständig trägt oder ob er ein Bestandteil einer
in sich geschlossenen Begründung ist, kann dahinstehen. Im Falle einer selbständig
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tragenden Begründung beruht das Normenkontrollurteil nicht im Sinne des § 137
Abs. 1 VwGO auf dem Rechtssatz, die Befugnis zur Verfüllung unterfalle von vorn-
herein nicht dem Eigentumsschutz des Art. 14 GG, im anderen Fall erweist es sich in
diesem Punkt als im Ergebnis richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
Dr. Paetow
Dr. Lemmel
Halama
Gatz
Dr. Jannasch
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 50 000 € fest-
gesetzt.
Dr. Paetow
Dr. Lemmel
Halama
Gatz
Dr. Jannasch
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Straßenrecht
Rechtsquellen:
BauGB
§ 1 Abs. 3; § 1 Abs. 6; § 9 Abs. 8; § 10 Abs. 3; § 214 Abs. 3 Satz 2
FStrG
§ 17 Abs. 3 Satz 1; § 17 Abs. 7
GG
Art. 14 Abs. 1
StrWG NRW § 38 Abs. 4; § 39 Abs. 1; § 39 Abs. 7 Satz 1
VwVfG NRW § 75 Abs. 4
Stichworte:
Bebauungsplan; Straßenplanung; planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan;
Erforderlichkeit; Mangel der Finanzierbarkeit; Realisierbarkeit des Vorhabens; inhalt-
liche Bestimmtheit; Begründung zum Bebauungsplan; Abwägung; Divergenz von
Festsetzung und planerischem Willen; Beachtlichkeit eines Abwägungsfehlers.
Leitsätze:
Ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan, der die Trasse einer Landesstraße
festsetzt, ist grundsätzlich nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB, wenn
die Verwirklichung des Vorhabens innerhalb eines Zeitraums von etwa zehn Jahren
nach In-Kraft-Treten des Plans ausgeschlossen erscheint.
Ein Bebauungsplan leidet an einem Abwägungsfehler, wenn seine Festsetzungen
nicht dem Willen des Satzungsgebers entsprechen.
Urteil des 4. Senats vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03
I. OVG Münster vom 29.01.2002 - Az.: OVG 10a D 98/99.NE -