Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 3.09

Bebauungsplan, Bekanntmachung, Gemeinde, Handelsbetrieb
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 3.09
OVG 7 D 113/07.NE
Verkündet
am 24. März 2010
Stowasser
Justizsekretär
als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 24. März 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch,
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Die Revisionen der Antragsgegnerin und der Beigelade-
nen gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 8. Juni 2009 werden zu-
rückgewiesen.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die
Kosten des Revisionsverfahrens je zur Hälfte.
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G r ü n d e :
I
Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan Nr. 131 „Kaufland“.
Das Plangebiet liegt im Süden der S.er Innenstadt. Im Südwesten des Plange-
biets ist ein Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „Verbrauchermarkt“ fest-
gesetzt. Für dieses Gebiet enthält der Plan folgende textliche Festsetzungen:
1.3
In den gemäß § 11 (3) BauNVO festgesetzten Sonderge-
bieten sind ausschließlich Einzelhandels- und Dienstleis-
tungsbetriebe mit max. 4 500 m² Verkaufsfläche ein-
schließlich Kassen- und Shopzone und einschließlich
Nutzflächen für die Dienstleistungs- und Gastronomiebe-
triebe im Vorkassenbereich zulässig.
1.3.1
Großflächige Einzelhandelsbetriebe
Kleinflächige Einzelhandelsbetriebe
Dienstleistungsbetriebe
Schank- und Speisewirtschaften
1.3.2
einschließlich der Hauptnutzungsfläche für die Dienstleis-
tungsbetriebe wird auf max. 4 500 m² begrenzt. …
1.3.3
4 500 m² Verkaufsfläche mit folgenden Sortimenten: Min-
destens 3 600 m² Verkaufsfläche für das Kernsortiment
(Food Bereich). …
1.3.4
tungs- oder Gastronomiebetriebe entfallen maximal
300 m² Verkaufs- bzw. Hauptnutzfläche.
Die Offenlage des Plans vom 6. Oktober bis 6. November 2006 wurde entspre-
chend der damaligen Hauptsatzung der Antragsgegnerin allein durch Aushang
bekannt gemacht. Am 11. Januar 2007 beschloss der Rat der Antragsgegnerin
den Bebauungsplan als Satzung. Die Schlussbekanntmachung erfolgte gemäß
„Bekanntmachung“ in zwei örtlichen Zeitungen durch Aushang vom 3. bis
12. April 2007.
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Unter dem 18. Juli 2007 erteilte der Bürgermeister der Antragsgegnerin der
Beigeladenen eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Verbrauchermark-
tes im Bereich des Sondergebiets. Der Verbrauchermarkt wurde inzwischen
errichtet und eröffnet. Die Antragsteller haben ihre Klage gegen die Bauge-
nehmigung zurückgenommen.
Am 10. Oktober 2007 haben die Antragsteller den vorliegenden Normenkon-
trollantrag gestellt. Sie sind Eigentümer des im Plangebiet gelegenen, mit ei-
nem Wohnhaus bebauten Grundstücks Z. Straße 66. Sie halten den Bebau-
ungsplan für abwägungsfehlerhaft, u.a. weil die Antragsgegnerin ihre Lärm-
schutzbelange nicht sachgerecht abgewogen habe.
Während des Normenkontrollverfahrens änderte die Antragsgegnerin die Be-
kanntmachungsvorschrift ihrer Hauptsatzung. Außerdem beschloss sie die Ein-
leitung eines ergänzenden Verfahrens. Nach Bekanntmachung in den hierfür
vorgesehenen Zeitungen wurde der Bebauungsplan vom 26. Januar bis
27. Februar 2009 erneut öffentlich ausgelegt. Die Antragsteller haben weder bei
dieser noch bei der ersten Offenlage Einwendungen erhoben. Am 21. April
2009 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan erneut rück-
wirkend zum 13. April 2007 als Satzung. Die Schlussbekanntmachung erfolgte
am 6. Juni 2009 in den hierfür vorgesehenen Zeitungen.
Das Oberverwaltungsgericht hat den Bebauungsplan durch Urteil vom 8. Juni
2009 für unwirksam erklärt. Zur Begründung hat es ausgeführt:
§ 47 Abs. 2a VwGO stehe der Zulässigkeit des Antrags nicht entgegen. Werde
ein Bebauungsplan, der bereits Gegenstand eines zulässigen Normenkontroll-
antrags sei, einer erneuten Öffentlichkeitsbeteiligung zugeführt, weise die Ge-
meinde in diesem Verfahren auf die Konsequenzen einer unterbliebenen Betei-
ligung hin und mache der Antragsteller keine Einwendungen geltend, werde
sein Normenkontrollantrag jedenfalls dann nicht unzulässig, wenn die Gemein-
de - wie hier die Antragsgegnerin - ein ergänzendes Verfahren zur Behebung
solcher Mängel des Bebauungsplans durchführe, die eine erneute umfassende
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Abwägung nicht erforderten oder jedenfalls nicht erwarten ließen. § 47 Abs. 2a
VwGO solle das Prinzip der Rechtssicherheit stärken. Planbetroffene und die
Gemeinde sollten sich darauf einrichten können, dass Personen, die im Beteili-
gungsverfahren Einwendungen nicht erhoben haben, auch im Normenkontroll-
verfahren Einwendungen nicht mehr verfolgen könnten. Sei ein zulässiges
Normenkontrollverfahren bereits anhängig, könne ein entsprechendes Vertrau-
en nicht entstehen. Am Ende des ergänzenden Verfahrens stehe zudem wei-
terhin der eine Bebauungsplan, der bereits Gegenstand des anhängigen Nor-
menkontrollverfahrens sei. Beziehe sich das ergänzende Verfahren auf Belan-
ge, die der Antragsteller im Normenkontrollverfahren vorgetragen habe, möge
erwägenswert sein, ob er seine Einwände überdenken und im Beteiligungsver-
fahren neu artikulieren müsse. Die Antragsgegnerin habe ein derart motiviertes
ergänzendes Verfahren jedoch nicht durchgeführt.
Der Antrag sei auch begründet. Für die Festsetzung des Sondergebiets
„Verbrauchermarkt“ gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. Nach der Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eine gebietsbezogene Festset-
zung von Verkaufsflächenobergrenzen nicht zulässig. Die Auslegung des Be-
bauungsplans ergebe, dass in dem Sondergebiet auch nicht nur ein einziger
Handelsbetrieb zulässig sei. Entlang einer Fläche für Geh-, Fahr- und Leitungs-
rechte könnten mehrere Betriebe errichtet und von dort erschlossen werden. In
Ziffer 1.3 der textlichen Festsetzungen würden ausdrücklich - im Plural - Einzel-
handels- und Dienstleistungsbetriebe, in Ziffer 1.3.1 - ebenfalls im Plural - die
dort genannten Betriebe für zulässig erklärt. Ziffer 1.3.2 begrenze die Verkaufs-
fläche für „den Einzelhandelsbetrieb einschließlich der Hauptnutzfläche für die
Dienstleistungsbetriebe“ auf maximal 4 500 m². Auch hiernach seien mehrere
Betriebe zulässig. Nach Ziffer 1.3.3 entfielen zwar auf „den Verbrauchermarkt“
maximal 4 500 m² Verkaufsfläche; aus der weiteren Regelung sei jedoch zu
schließen, dass neben dem Verbrauchermarkt auch noch andere Betriebe mit
insgesamt 900 m² zugelassen werden könnten. Zwar spreche Vieles dafür,
dass die Antragsgegnerin tatsächlich nur einen einzigen Verbrauchermarkt für
zulässig erklären wollte; ausschlaggebend sei der objektive Wille des Normge-
bers aber nur soweit, wie er wenigstens andeutungsweise im Gesetzestext ei-
nen Niederschlag gefunden habe. Das sei hier nicht der Fall. Die Verkaufsflä-
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chenbeschränkung sei aus einem weiteren Grunde rechtswidrig. Nach Zif-
fer 1.3.4 sollten neben dem Verbrauchermarkt noch kleinteilige Betriebe mit
maximal 300 m² Verkaufs- bzw. Hauptnutzfläche zulässig sein. Es möge zwar
sein, dass damit nur unselbstständige Betriebe nach dem Shop-in-Shop-Modell
gemeint seien. Aus den Festsetzungen ergebe sich dies aber nicht.
Die Unwirksamkeit der Sondergebietsfestsetzung erfasse den Bebauungsplan
insgesamt. Ob er daneben auch mit Abwägungsfehlern behaftet sei, könne da-
hinstehen.
Gegen dieses Urteil haben die Antragsgegnerin und die Beigeladene die vom
Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Beide Revisionskläger
rügen eine Verletzung des § 47 Abs. 2a VwGO und des § 11 BauNVO.
II
Die Revisionen sind nicht begründet. Die Feststellung des Oberverwaltungsge-
richts, dass der Bebauungsplan unwirksam ist, verstößt nicht gegen Bundes-
recht.
1. Der Normenkontrollantrag ist nicht deshalb unzulässig, weil die Antragsteller
im Rahmen der erneuten öffentlichen Auslegung des Planentwurfs Einwendun-
gen nicht erhoben haben. Die entsprechende Feststellung des Oberverwal-
tungsgerichts ist mit Bundesrecht vereinbar. Im Übrigen ist der Antrag unstreitig
zulässig.
Nach § 47 Abs. 2a VwGO ist der Antrag einer natürlichen Person, der einen
Bebauungsplan zum Gegenstand hat, unzulässig, wenn die den Antrag stellen-
de Person nur Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentli-
chen Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB) nicht oder verspätet geltend gemacht hat,
aber hätte geltend machen können, und wenn auf diese Rechtsfolge im Rah-
men der Beteiligung hingewiesen worden ist. Die Vorschrift soll das allgemeine
Rechtsschutzbedürfnis konkretisieren. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass
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bereits im Aufstellungsverfahren Mitwirkungsbefugnisse bestehen, die dem Ziel
dienen, die jeweiligen Interessen rechtzeitig dem Abwägungsmaterial zuzufüh-
ren. Im Hinblick u.a. auf die Aufgabenverteilung zwischen Plangeber und Ver-
waltungsgerichten sollen sachliche Einwendungen nicht ohne Not erst im ge-
richtlichen Verfahren geltend gemacht werden (BTDrucks 16/2496 S. 18). Die
Vorschrift verlangt jedoch nur, dass der Antragsteller bei der Planaufstellung
überhaupt rechtzeitig Einwendungen erhebt und jedenfalls eine dieser Einwen-
dungen im Normenkontrollverfahren geltend macht. Er ist nicht gehindert, sich
im Normenkontrollverfahren auch auf solche Einwendungen zu berufen, die er
zuvor nicht geltend gemacht hat (vgl. BTDrucks 16/3308 S. 20; OVG Münster,
Beschluss vom 29. August 2008 - 7 B 915.08.NE - juris Rn. 27; VGH Mann-
heim, Beschluss vom 2. November 2009 - 3 S 3013/08 - juris Rn. 11).
Nach dem Wortlaut des § 47 Abs. 2a VwGO kommt es nicht darauf an, ob die
Gelegenheit zu Einwendungen im Rahmen der öffentlichen Auslegung bereits
im ursprünglichen Planaufstellungsverfahren oder erst in einem ergänzenden,
der Heilung von Fehlern des bereits bekannt gemachten Bebauungsplans die-
nenden Verfahren (vgl. § 214 Abs. 4 BauGB) fehlerfrei gewährt wurde. Ein
Normenkontrollantrag kann auch unzulässig sein, weil ein Antragsteller weder
im ursprünglichen noch im ergänzenden Verfahren Einwendungen erhoben hat.
Führt die Gemeinde das ergänzende Verfahren jedoch - wie hier - während ei-
nes anhängigen Normenkontrollverfahrens durch, wird der anhängige Normen-
kontrollantrag nicht nachträglich unzulässig, wenn der Antragsteller im Rahmen
der erneuten öffentlichen Auslegung keine Einwendungen erhebt. Auch ohne
die Erhebung von Einwendungen kann er seinen Normenkontrollantrag gegen
den Bebauungsplan in der Gestalt richten, die der Plan durch das ergänzende
Verfahren gefunden hat. Denn der ursprüngliche Bebauungsplan erlangt zu-
sammen mit dem geänderten Bebauungsplan insgesamt als Bebauungsplan
Wirksamkeit; er setzt sich lediglich aus zwei Teilnormgebungsakten zusammen
(Beschluss vom 20. Mai 2003 - BVerwG 4 BN 57.02 - BRS 66 Nr. 221 - juris
Rn. 7 f.; Urteil vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 16.07 - BVerwGE 133, 98
).
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Mit der Einlegung eines nach der jeweiligen Verfahrensordnung statthaften und
zulässigen Rechtsmittels wird eine gewichtige verfahrensrechtliche Position
begründet (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631, 1728/90 -
BVerfGE 87, 48 <64>). Die Entziehung einer solchen Position muss sich am
Grundsatz des Vertrauensschutzes messen lassen. Diesen Grundsatz hat die
Rechtsprechung insbesondere im Bereich des intertemporalen Prozessrechts
entfaltet (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 -
BVerfGE 63, 343 <359> und vom 7. Juli 1992 a.a.O.; BVerwG, Urteil vom
12. März 1998 - BVerwG 4 CN 12.97 - BVerwGE 106, 237 <239>). Nach den
Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts erfasst eine Änderung des
Verfahrensrechts auch anhängige Rechtsmittelverfahren. Der im Rechtsstaats-
prinzip wurzelnde Schutz des Vertrauens eines Rechtsmittelführers in die nach
Maßgabe dieser Grundsätze gewährleistete Rechtsmittelsicherheit gebietet je-
doch, dass bei einem gesetzlich festgelegten Rechtsmittelausschluss ein be-
reits eingelegtes Rechtsmittel zulässig bleibt, sofern das Gesetz nicht mit hin-
reichender Deutlichkeit etwas Abweichendes bestimmt; für die Verschärfung
der Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Rechtsmittels gilt nichts anderes
(BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 a.a.O. S. 64).
Um eine Frage des intertemporalen Prozessrechts geht es hier nicht. Die An-
tragsteller haben den Normenkontrollantrag nach Inkrafttreten des § 47 Abs. 2a
VwGO (1. Januar 2007, vgl. Art. 4 des Gesetzes zur Erleichterung von Pla-
nungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006,
BGBl I S. 3316) gestellt. Der Planentwurf wurde erstmals zwar vorher und damit
ohne den Hinweis auf die Rechtsfolge des § 47 Abs. 2a VwGO ausgelegt. Die
Bekanntmachung der Auslegung war jedoch fehlerhaft, weil die Antragsgegne-
rin eine Bekanntmachung durch Aushang im Hinblick auf ihre Einwohnerzahl
nicht hätte vorsehen dürfen; an diesem Fehler hätte ein Hinweis nach § 47
Abs. 2a VwGO in der Bekanntmachung nichts geändert. Der Grundsatz des
Vertrauensschutzes ist jedoch nicht nur im intertemporalen Prozessrecht, son-
dern ganz allgemein zu beachten, wenn der Gesetzgeber auf eine bislang ge-
gebene verfahrensrechtliche Lage einwirkt, in der sich der Bürger befindet (Ur-
teil vom 12. März 1998 a.a.O. S. 238; BVerfGE 63, 343 <359>).
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Ein Antragsteller, der einen zulässigen Normenkontrollantrag gestellt hat, hat
eine schutzwürdige verfahrensrechtliche Position erlangt. Diese Position würde
ihm durch die Anwendung des § 47 Abs. 2a VwGO entzogen. § 47 Abs. 2a
VwGO ist keine Norm, die lediglich die Modalitäten der Verfahrensgestaltung
regelt; sie führt zur Unzulässigkeit des Antrags. Der Betroffene könnte diese
Rechtsfolge zwar durch die Erhebung von Einwendungen im ergänzenden Ver-
fahren abwenden; er hat mit seinem Normenkontrollantrag jedoch bereits zum
Ausdruck gebracht, dass er den Bebauungsplan nicht hinnehmen will. Solange
er auf das ergänzende Verfahren nicht mit einer Erledigungserklärung reagiert,
ist davon auszugehen, dass sein Abwehrwille fortbesteht und sich nunmehr
gegen den Bebauungsplan in der Gestalt richtet, die der Plan durch das ergän-
zende Verfahren gefunden hat. Insoweit ist seine prozessuale Lage vergleich-
bar mit der eines Klägers, der, weil er seinen Abwehrwillen bereits dokumentiert
hat, eine im anhängigen Verfahren erfolgte Änderung eines Planfeststellungs-
beschlusses in das Verfahren einbeziehen darf, ohne an die Klagefrist nach
§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO gebunden zu sein (Urteil vom 18. März 2009
- BVerwG 9 A 31.07 - NVwZ 2010, 63). Trotz Anhängigkeit des zulässigen Nor-
menkontrollantrags Einwendungen zu erheben, dürfte dem Antragsteller nur
zugemutet werden, wenn § 47 Abs. 2a VwGO mit der rechtsstaatlich gebotenen
Eindeutigkeit bestimmen würde, dass dies für eine Sachentscheidung im Nor-
menkontrollverfahren erforderlich ist, und auch in der Bekanntmachung der öf-
fentlichen Auslegung hierauf hingewiesen würde.
Beides ist nicht der Fall. § 47 Abs. 2a VwGO bestimmt nicht ausdrücklich, dass
auch ein anhängiger Normenkontrollantrag unzulässig wird, wenn der Antrag-
steller im Rahmen einer erneuten öffentlichen Auslegung des Bebauungsplan-
entwurfs keine Einwendungen erhebt; ein entsprechender Hinweis in der Be-
kanntmachung der Auslegung ist nicht vorgesehen. Sinn und Zweck des § 47
Abs. 2a VwGO sprechen ebenfalls gegen seine Anwendbarkeit. Einem An-
tragsteller, der den Normenkontrollantrag bereits vor der erneuten Auslegung
im ergänzenden Verfahren gestellt hatte, kann das Rechtsschutzinteresse nicht
abgesprochen werden. Er hat seine Einwendungen nicht „ohne Not“ erst im
gerichtlichen Verfahren geltend gemacht, sondern weil er sie im ursprünglichen
Beteiligungsverfahren mangels ordnungsgemäßer Bekanntmachung der Ausle-
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gung nicht erheben konnte oder jedenfalls nicht erheben musste. Aus Funktion
und Gegenstand des ergänzenden Verfahrens ergibt sich nichts anderes. Das
ergänzende Verfahren dient der Planerhaltung. Es soll verhindern, dass das
Oberverwaltungsgericht den Plan wegen eines heilbaren Fehlers für unwirksam
erklärt. Dieser Zweck rechtfertigt es nicht, auch noch zusätzliche formelle An-
forderungen an die Zulässigkeit des bereits anhängigen Normenkontrollantrags
zu stellen.
Ob der Antragsteller, wenn das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan
nach der erneuten Auslegung, aber vor Abschluss des ergänzenden Verfahrens
für unwirksam erklärt und die Gemeinde das ergänzende Verfahren an-
schließend zu Ende führt, auch noch einen zweiten Normenkontrollantrag ge-
gen den neu bekannt gemachten Bebauungsplan stellen kann, ohne Einwen-
dungen erhoben zu haben, kann offen bleiben. Wäre ein zweiter Normenkon-
trollantrag unzulässig, spräche dies nicht - wie die Revisionskläger meinen -
gegen die Zulässigkeit bereits des ersten Antrags. Geschützt wird das Vertrau-
en in die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags. Ob auch das
Vertrauen darauf schutzwürdig ist, dass das Oberverwaltungsgericht über den
Antrag erst nach Abschluss des ergänzenden Verfahrens entscheidet und damit
einen zweiten Antrag entbehrlich macht, ist eine andere Frage.
Die Anwendbarkeit des § 47 Abs. 2a VwGO auf einen anhängigen Normenkon-
trollantrag hängt schließlich nicht - wie das Oberverwaltungsgericht erwogen
hat - davon ab, inwieweit das ergänzende Verfahren eine erneute Abwägung
der Belange des Antragstellers erfordert oder jedenfalls erwarten lässt. Die Er-
forderlichkeit von Einwendungen vom Gegenstand der sich anschließenden
Abwägung abhängig zu machen, würde - wie die Revisionskläger zu Recht gel-
tend machen - zu einer nicht zumutbaren Rechtsunsicherheit führen. Im Übri-
gen errichtet § 47 Abs. 2a VwGO auch innerhalb seines Anwendungsbereichs
lediglich eine formelle Zulässigkeitshürde. Wie bereits dargelegt, ist ein An-
tragsteller, der Einwendungen erhoben hat und eine dieser Einwendungen im
Normenkontrollverfahren geltend macht, nicht gehindert, neue Einwendungen
zu erheben.
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2. Die Festsetzung gebietsbezogener Verkaufsflächenobergrenzen in Nr. 1.3,
1.3.2 bis 1.3.4 der textlichen Festsetzungen für das Sondergebiet „Verbrau-
chermarkt“ entbehrt einer Rechtsgrundlage. Auch diese Annahme des Ober-
verwaltungsgerichts ist mit Bundesrecht vereinbar. Dass der Mangel zur Un-
wirksamkeit der Sondergebietsfestsetzung und des Bebauungsplans insgesamt
führt, stellen auch die Revisionskläger nicht in Frage.
Nach der Rechtsprechung des Senats ist die Festsetzung einer baugebietsbe-
zogenen, vorhabenunabhängigen Verkaufsflächenobergrenze zur Steuerung
des Einzelhandels in einem Sondergebiet mangels Rechtsgrundlage unzulässig
(Urteil vom 3. April 2008 - BVerwG 4 CN 3.07 - BVerwGE 131, 86 ;
Beschluss vom 11. November 2009 - BVerwG 4 BN 63.09 - DVBl 2010, 124).
Die Kritik der Beigeladenen gibt keinen Anlass, diese Rechtsprechung in Frage
zu stellen; die Beigeladene wiederholt lediglich Argumente, mit denen sich der
Senat bereits in seinem Urteil vom 3. April 2008 auseinander gesetzt hat. Das
Urteil hat im Übrigen im Schrifttum überwiegend Zustimmung gefunden
(Uechtritz, BauR 2008, 1821; Reidt, UPR 2009, 1; Jahn, ThürVBl 2008, 244;
Mampel, BauR 2009, 435; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 11 BauNVO,
Rn. 30; ablehnend: Hentschel/Wurzel, NVwZ 2008, 1201; eher kritisch auch
Kirchberg, DVBl 2010, 125 <126>).
Eine baugebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung kann ausnahmsweise
auf § 11 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 BauNVO gestützt werden, wenn in dem in
Rede stehenden Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig ist;
dann ist die gebietsbezogene mit der vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbe-
schränkung identisch (Urteil vom 3. April 2008 a.a.O. Rn. 18). Die Zulässigkeit
nur eines einzigen Betriebes muss allerdings durch städtebauliche Gründe ge-
rechtfertigt sein. Es genügt auch nicht, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses - z.B. weil sie mit einem Vorhabenträger einen entspre-
chenden städtebaulichen Vertrag geschlossen hat - davon ausgehen kann,
dass im Sondergebiet tatsächlich nur ein einziger Handelsbetrieb verwirklicht
werden wird. Gebiets- und vorhabenbezogene Verkaufsflächenbegrenzung sind
nur dann identisch, wenn die Festsetzungen des Bebauungsplans nur die Er-
richtung eines einzigen Einzelhandelsbetriebs zulassen. Davon ist auch das
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Oberverwaltungsgericht ausgegangen (UA S. 20, 21). Ebenso wenig genügt es,
dass alle Grundstücke innerhalb des Sondergebiets im Eigentum eines Vorha-
benträgers stehen. Der Bebauungsplan kann nicht gewährleisten, dass es bei
den im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan gegebenen Eigentums-
verhältnissen bleibt (vgl. Beschluss vom 11. November 2009 a.a.O. Rn. 3).
Im Sondergebiet des Bebauungsplans Nr. 131 können neben dem Verbrau-
chermarkt auch andere Einzelhandelsbetriebe zugelassen werden. Innerhalb
der Baugrenzen könnten nach den tatsächlichen, gemäß § 137 Abs. 1 VwGO
bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts mehrere Betriebe er-
richtet werden. Auch den textlichen Festsetzungen hat das Oberverwaltungsge-
richt entnommen, dass neben dem Verbrauchermarkt weitere Einzelhandelsbe-
triebe zugelassen werden können. An die Auslegung des dem irrevisiblen Lan-
desrecht angehörenden Bebauungsplans ist der Senat gemäß § 173 VwGO
i.V.m. § 560 ZPO gebunden. Den Revisionsklägern ist es nicht gelungen, inso-
weit einen Bundesrechtsverstoß aufzuzeigen.
Die Beigeladene rügt einen Verstoß gegen anerkannte Grundsätze der Norm-
auslegung. Das Oberverwaltungsgericht meine, der Wille, nur einen einzigen
Verbrauchermarkt im Sondergebiet für zulässig zu erklären, habe nicht wenigs-
tens andeutungsweise im Bebauungsplan einen Niederschlag gefunden (UA
S. 21). Er komme aber im Namen des Bebauungsplans „Kaufland“ und in den
Regelungen für „den Einzelhandelsbetrieb“ (1.3.2) bzw. „den Verbrauchermarkt“
(1.3.3) hinreichend deutlich zum Ausdruck.
Ob und inwieweit die Anwendung anerkannter Grundsätze der Normauslegung
bei der Auslegung von Landesrecht revisibel ist, kann dahinstehen, denn das
Oberverwaltungsgericht hat einen derartigen Grundsatz nicht verletzt. Es hat
den Festsetzungen nicht - wie beide Revisionskläger meinen - entnommen,
dass mehrere Verbrauchermärkte zulässig seien, sondern lediglich die Zuläs-
sigkeit mehrerer Betriebe bejaht (UA S. 20). Insbesondere hat es für möglich
gehalten, dass neben „dem“ Verbrauchermarkt auch noch andere der in
Nr. 1.3.1 genannten Betriebe, also z.B. ein großflächiger Fachmarkt oder meh-
rere selbständige kleinflächige Einzelhandelsbetriebe, zugelassen werden
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könnten (UA S. 21). Lediglich für den Ausschluss derartiger Einzelhandelsbe-
triebe hat es einen Anhalt im Bebauungsplan nicht gefunden. Das ist bundes-
rechtlich nicht zu beanstanden.
Das Oberverwaltungsgericht hat auch nicht in Zweifel gezogen, dass der tat-
sächliche Wille des Rates der Antragsgegnerin auf andere Festsetzung zielte.
Es hat den objektiven Willen des Normgebers aber nur insoweit als für die
Normauslegung ausschlaggebend angesehen, als dieser wenigstens andeu-
tungsweise im Gesetzestext einen Niederschlag gefunden habe.
Das Oberverwaltungsgericht hat ferner nicht verkannt, dass nur ein Betrieb vor-
liegt, wenn die Gesamtfläche durch einen Einzelhandelsbetrieb als Hauptbetrieb
geprägt wird und auf baulich abgetrennten Flächen zu dessen Warenangebot
als Nebenleistung ein Warenangebot hinzutritt, das in einem inneren Zu-
sammenhang mit der Hauptleistung steht, diese jedoch nur abrundet und von
untergeordneter Bedeutung bleibt (Urteil vom 24. November 2005 - BVerwG
4 C 14.04 - BVerwGE 124, 376 <381 f.>). Das Oberverwaltungsgericht hat
selbst auf das „Shop-in-Shop-Modell“ hingewiesen (UA S. 22). Es hat lediglich
keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür gesehen, dass nach dem Bebau-
ungsplan neben dem Verbrauchermarkt nur „Nebenbetriebe“, nicht aber selb-
ständige Hauptbetriebe zulässig sein sollen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Dr. Bumke
Petz
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Verwaltungsprozessrecht
Fachpresse: ja
Bauplanungsrecht
Rechtsquellen:
VwGO
§ 47 Abs. 2a
BauGB
§ 214 Abs. 4
BauNVO
§ 11 Abs. 1 und 2
Stichworte:
Sondergebiet; Verbrauchermarkt; Verkaufsfläche; Verkaufsflächenobergrenze;
Verkaufsflächenbegrenzung; Einzelhandelsbetrieb; öffentliche Auslegung; er-
gänzendes Verfahren; Einwendungen; Rechtsschutzbedürfnis; Grundsatz des
Vertrauensschutzes; intertemporales Prozessrecht.
Leitsatz:
Führt eine Gemeinde während eines anhängigen Normenkontrollverfahrens ein
ergänzendes Verfahren durch, wird der anhängige Normenkontrollantrag nicht
nachträglich gemäß § 47 Abs. 2a VwGO unzulässig, wenn der Antragsteller im
Rahmen der erneuten öffentlichen Auslegung keine Einwendungen erhebt.
Urteil des 4. Senats vom 24. März 2010 - BVerwG 4 CN 3.09
OVG Münster vom 08.06.2009 - Az.: OVG 7 D 113/07.NE -