Urteil des BVerwG vom 18.09.2003
Raumordnung, Bebauungsplan, Landwirtschaft, Ausnahme
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 20.02
Verkündet
OVG 8 C 10908/01
am 18. September 2003
Salli-Jarosch
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 18. September 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m m e l , H a l a m a ,
Prof. Dr. R o j a h n und Dr. J a n n a s c h
für Recht erkannt:
Die Revision des Antragstellers gegen das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 17. April 2002 wird
zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen den am 23. April
2001 als Satzung beschlossenen Bebauungsplan "Vorderste Dell". Er ist Eigentümer
einiger im Plangebiet gelegener Grundstücke sowie der benachbarten Unterburg Li.
Der Bebauungsplan setzt im Wesentlichen ein allgemeines Wohngebiet fest. Die
übrigen Gebietsteile sind als Dorfgebiet, als Mischgebiet, als Grünfläche sowie als
Fläche zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Land-
schaft vorgesehen. Nach den textlichen Festsetzungen ist im Dorfgebiet die Tierhal-
tung nach der Art und der Zahl der Tiere eingeschränkt. Im Mischgebiet sind nur
Einzelhandelsbetriebe zulässig, die der Gebietsversorgung dienen oder ein nicht
"kernstadtrelevantes" Sortiment aufweisen. Für die Fläche, deren ökologische Funk-
tionen erhalten werden sollen, enthält der Textteil des Bebauungsplans Anpflan-
zungs- und Bewirtschaftungsgebote.
Im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange beanstandete die Pla-
nungsgemeinschaft für die Region Trier, dass die Begründung zum Bebauungsplan
jeglichen Hinweis darauf vermissen lasse, dass weite Teile des Plangebiets in dem
am 18. Dezember 1985 genehmigten regionalen Raumordnungsplan für die Region
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Trier mit der Wirkung einer Zielfestlegung als Vorranggebiet für die Landwirtschaft
gekennzeichnet seien. Die insoweit angesprochenen Vorgaben der regionalen
Raumordnungsplanung sind wie folgt formuliert:
"5. Sicherung und Schutz von Naturgütern und von Flächen mit besonderen Funktio-
nen.
Ziele
Die einzelnen Teilräume der Region sind so zu nutzen, zu schützen, zu pflegen und
zu entwickeln, dass
- die langfristige Nutzung der Naturgüter (Boden, Wasser, Luft, Klima, Tier- und
Pflanzenwelt) als Lebensgrundlage gesichert wird
- die ökologische Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts erhalten bleibt bzw. ver-
bessert wird
- die Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft gewahrt bzw. wie-
derhergestellt wird.
5.1
Sicherung der land- und forstwirtschaftlich gut geeigneten Nutzflächen
5.1.1 Vorranggebiete für die Landwirtschaft sind Gebiete mit einem großen Anteil
landwirtschaftlich gut geeigneter Nutzflächen und Flächen, die aufgrund ihrer
strukturellen Bedeutung für die Landwirtschaft in der Region erhalten bleiben
müssen.
5.1.2 Vorranggebiete für die Forstwirtschaft sind …
5.1.3 Die Vorranggebiete dürfen nur in unabweisbaren Fällen anderweitig in An-
spruch genommen werden. Bei allen raumbedeutsamen Maßnahmen ist dar-
auf zu achten, dass sowohl die natürliche Eignungsgrundlage dieser Gebiete
als auch deren wirtschaftliche Nutzbarkeit erhalten bleibt bzw. nach Möglich-
keit verbessert wird. Die Siedlungstätigkeit hat sich den Erfordernissen der
Land- und Forstwirtschaft anzupassen."
Auch der Antragsteller erhob im Rahmen der Bürgerbeteiligung Bedenken gegen die
Planung. In dem von ihm eingeleiteten Normenkontrollverfahren beantragte er, den
Bebauungsplan für nichtig, hilfsweise für unwirksam zu erklären.
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Das Normenkontrollgericht hat den Bebauungsplan "Vorderste Dell" mit Urteil vom
17. April 2002 für unwirksam erklärt und den weitergehenden Antrag abgelehnt. Zur
Begründung hat es u.a. ausgeführt: Der Bebauungsplan leide an inhaltlichen Män-
geln, die behebbar seien. Für die Beschränkung der Nutzung im Dorfgebiet auf die
Haltung von maximal 25 Stück Großvieh, maximal fünf Schweinen und maximal
75 Tieren pro Grundstück fehle es an einer ausreichenden Rechtsgrundlage. Das
Gleiche gelte, soweit die Antragsgegnerin im Mischgebiet auf Betriebe mit nicht
"kernstadtrelevantem" Sortiment abstelle. Die Regelung der Bauweise gebe ebenfalls
Anlass zu Beanstandungen. Bedenken ergäben sich auch aus der Nr. 5.1 des
regionalen Raumordnungsplans - RROP - für die Region Trier, der entgegen der frü-
heren Rechtsprechung des Gerichts nicht als Ziel, sondern im Anschluss an das Ur-
teil vom 31. Januar 2001 - 8 C 10001/98.OVG - als Grundsatz der Raumordnung zu
werten sei. Der Wortlaut der Regelung lasse keine eindeutigen Schlüsse zu. Die
Nr. 5.1 RROP sei aus der Nr. 2.5 des Landesentwicklungsprogramms abgeleitet
worden, die als Abwägungsdirektive ausgestaltet sei. Dies spreche dafür, dass auch
sie sich keine absolute Wirkung beimesse, sondern als bloße Gewichtungsvorgabe
konzipiert sei. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen der Nr. 5.1.1 und der
Nr. 5.1.3 unterstreiche diese Wertung. Hinzu komme, dass die Funktionszuweisung
nicht unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse in den einzelnen Gemein-
den, sondern anhand von Angaben des Geologischen Landesamts über die Eignung
der Böden erfolgt sei. Ob die Antragsgegnerin den Anforderungen gerecht geworden
sei, die sich aus der Nr. 5.1 RROP ergäben, könne indes offen bleiben. Da der Be-
bauungsplan bereits aus anderen Gründen unwirksam sei, erübrige sich die Feststel-
lung, ob er an einem etwaigen weiteren Abwägungsmangel leide, der ebenfalls nur
zur Unwirksamkeit führen würde.
Der Antragsteller trägt zur Begründung der vom Senat zugelassenen Revision vor:
Das Normenkontrollgericht hätte den Bebauungsplan antragsgemäß für nichtig erklä-
ren müssen. Der Plan verstoße gegen ein Ziel der Raumordnung. Die Nr. 5.1 RROP
habe Zielcharakter. Die gegenteilige Ansicht des Oberverwaltungsgerichts überzeuge
nicht. Der Vergleich mit dem Landesentwicklungsprogramm rechtfertige nicht die von
der Vorinstanz gezogenen Schlüsse. Die Aufgabe der regionalen Raumord-
nungsplanung sei es, die auf der obersten Landesebene formulierten Grundsätze zu
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konkretisieren. Das hierfür geeignetste Mittel seien Zielfestlegungen. Die in der
Nr. 5.1 getroffene Vorrangregelung trage der hohen wirtschaftlichen Bedeutung der
Landwirtschaft Rechnung, die untrennbar mit der Eignung der Böden zusammen-
hänge. Dies rechtfertige es, Vorsorge dafür zu treffen, dass Böden, die für eine
landwirtschaftliche Nutzung gut geeignet seien, nur in dem unbedingt notwendigen
Umfang für andere Nutzungsarten in Anspruch genommen würden. Die Nr. 5.1
RROP räume der unteren Planungsebene nicht die Möglichkeit ein, eine eigenstän-
dige Abweichungsentscheidung zu treffen. Die Wertung, ob ein unabweisbarer Fall
vorliege, sei dem Landesplanungsträger vorbehalten. Das hierfür geeignete Instru-
ment sei das landesplanerische Abweichungsverfahren. Aus dem Gesamtregelungs-
zusammenhang der Sätze 1 bis 3 der Nr. 5.1 lasse sich herauslesen, dass für die
Landwirtschaft gut geeignete Flächen jedenfalls dann nicht für landwirtschaftsfremde
Nutzungen in Anspruch genommen werden dürften, wenn weniger geeignete Flä-
chen zur Verfügung stünden. Selbst wenn man sich auf den Standpunkt stelle, dass
in unabweisbaren Fällen kein landesplanerisches Abweichungsverfahren erforderlich
sei, sondern der unteren Planungsebene ein Entscheidungsspielraum verbleibe,
handele es sich um eine räumlich bestimmte Zielvorgabe, die verhindere, dass, wie
vorliegend, große Flächen eines landwirtschaftlichen Vorranggebiets durch ein um-
fangreiches Siedlungsvorhaben unwiederbringlich zerstört würden.
Der Antragsteller beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 17. April 2002 zu
ändern und den Bebauungsplan "Vorderste Dell" für nichtig zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie trägt vor: Die Ausweisung einer landwirtschaftlichen Vorrangfläche nach dem
rheinland-pfälzischen Landesplanungsgesetz stelle kein Ziel der Raumordnung dar.
Sie habe keinen abschließenden Charakter. Sie löse keine strikte Bindungswirkung
aus, sondern erschöpfe sich darin, den landwirtschaftlichen Belangen in der Bauleit-
planung als Abwägungsfaktor ein besonderes Gewicht zu verleihen. Ob ein unab-
weisbarer Fall vorliege, lasse sich im Rahmen der gemeindlichen Abwägung klären.
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Selbst wenn die Ausweisung von Vorrangflächen als Ziel qualifiziert werde, rechtfer-
tige sie nicht die weitreichenden Schlüsse, die der Antragsteller aus ihr ziehe. Sie sei
in weiten Teilen hinfällig geworden. Zahlreiche Vorrangflächen seien inzwischen für
anderweitige Nutzungen in Anspruch genommen worden, ohne dass dies beanstan-
det worden wäre. Dem Entwurf eines neuen regionalen Raumordnungsplanes für die
Region Trier liege - auch für den hier betroffenen Ortsteil Li. - ein reduziertes Vor-
rangflächenkonzept zugrunde. Im Übrigen könne der angegriffene Bebauungsplan
selbst dann nicht für nichtig erklärt werden, wenn ihm ein Zielverstoß vorzuhalten
wäre. Denn der vermeintliche Mangel lasse sich in einem Zielabweichungsverfahren
beheben.
II.
1. Die Revision des Antragstellers ist zulässig. Insbesondere fehlt es nicht an einer
Beschwer. Das Normenkontrollgericht hat den Bebauungsplan "Vorderste Dell" nach
§ 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO für unwirksam erklärt. Der Antragsteller verfolgt mit seinem
Rechtsmittel das Ziel, dass der Plan in Anwendung des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für
nichtig erklärt wird. Dies reicht aus, um eine Beschwer zu begründen (vgl. BVerwG,
Beschlüsse vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 BN 21.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO
Nr. 148 und vom 11. Dezember 2002 - BVerwG 4 BN 16.02 - BVerwGE 117, 239).
Ob der angegriffene Bebauungsplan, wie der Antragsteller meint, gegen das Anpas-
sungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB verstößt und aus diesem Grunde geeignet ist, die
Nichtigkeitsfolge auszulösen, ist eine Frage der Begründetheit der Revision.
2. Die Revision ist unbegründet. Das Normenkontrollgericht hat den Bebauungsplan
"Vorderste Dell" zu Recht nur für unwirksam erklärt. Selbst wenn die hierfür ange-
führten Gründe aus den vom Antragsteller angestellten Erwägungen in Einzelpunkten
zu Zweifeln Anlass geben könnten, würde sich am Ergebnis nichts ändern. Eine
Nichtigkeitserklärung kommt jedenfalls nicht in Betracht.
2.1 Als Fehler, der die Nichtigkeit des angegriffenen Bebauungsplans zur Folge ha-
ben könnte, sieht auch der Antragsteller allenfalls den von ihm gerügten Verstoß ge-
gen die in der Nr. 5.1 des regionalen Raumordnungsplans - RROP - für die Region
Trier enthaltene Planaussage an. Diese Regelung scheidet nach Auffassung des
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Normenkontrollgerichts als Anknüpfungspunkt für einen Nichtigkeitsausspruch indes
schon deshalb aus, weil sie nicht die Qualität eines verbindlichen Ziels der Raum-
ordnung hat, sondern sich in einem bloß abwägungsrelevanten Grundsatz der
Raumordnung erschöpft. Diese Wertung lässt sich aus bundesrechtlicher Sicht letzt-
lich nicht beanstanden.
2.1.1 Der regionale Raumordnungsplan für die Region Trier gehört dem irrevisiblen
Landesrecht an, dessen Auslegung und Anwendung nach § 560 ZPO i.V.m. § 173
VwGO der revisionsgerichtlichen Kontrolle entzogen ist. Ein Bezug zum Bundesrecht
lässt sich freilich nicht von vornherein in Abrede stellen. Das Normenkontrollgericht
hat bei der Auslegung von Bestimmungen des regionalen Raumordnungsplans nicht
gänzlich freie Hand. Denn was als ein Ziel im Sinne des Raumordnungsrechts anzu-
sehen ist, wird durch das Bundesrecht vorgeprägt. Ob eine Planaussage Zielqualität
hat, ist vom Bundesrecht her zu beurteilen, das auf den Zielbegriff nicht nur im
Raumordnungsgesetz, sondern auch in der für die Bauleitplanung bedeutsamen
Vorschrift des § 1 Abs. 4 BauGB abhebt.
Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes - ROG -
vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) sind Ziele der Raumordnung verbindliche
Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom
Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen
oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ord-
nung und Sicherung des Raums. Grundsätze der Raumordnung werden in § 3 Nr. 3
ROG als allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums
in oder aufgrund von § 2 ROG als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Er-
messensentscheidungen gekennzeichnet. Der Bebauungsplan "Vorderste Dell" ist
freilich nicht an diesen Bestimmungen, sondern an den Regelungen des Raumord-
nungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 1993 (BGBl I
S. 630) zu messen, da der Aufstellungsbeschluss vor dem 1. Januar 1998, nämlich
am 9. Dezember 1997, gefasst wurde (vgl. § 23 Abs. 1 ROG n.F.). Das alte Raum-
ordnungsgesetz differenzierte indes ebenso wie die Neuregelung zwischen den in
§ 2 ROG a.F. bezeichneten Grundsätzen der Raumordnung, deren Wirkung in § 3
ROG a.F. näher erläutert wurde, und den Zielen der Raumordnung, die der Gesetz-
geber nicht im Einzelnen definierte, deren Beachtung er in § 5 Abs. 4 ROG a.F. aber
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den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten Stellen aufgab. Was Ziele der Raumordnung
sind, hat der erkennende Senat unter der Geltung des alten Raumordnungsgesetzes
im Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - (BVerwGE 90, 329) nä-
her umschrieben und von den Grundsätzen der Raumordnung abgegrenzt. Der Ge-
setzgeber hat diese Rechtsprechung bei den von ihm in § 3 ROG n.F. vorgenomme-
nen Begriffsbestimmungen aufgegriffen. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich
und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen
Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwi-
schen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen
Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als
räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung
des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Einer weiteren
Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die
planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Dagegen
erschöpft sich die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung darin, dass sie als
Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen dienen. Folgerichtig sind
Ziele bei Planungen und allen sonstigen Maßnahmen, durch die Grund und Boden in
Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebiets beeinflusst wird,
zu "beachten" (vgl. § 5 Abs. 4 Satz 1 ROG a.F.) während die Grundsätze in der Ab-
wägung nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu "berücksichtigen" sind
(vgl. § 3 Abs. 1 und 2 ROG a.F.).
2.1.2 Das Normenkontrollgericht hat sich bei seiner Auslegung des regionalen
Raumordnungsplans an dieser Rechtsprechung orientiert. Es hat nicht verkannt,
dass die in der Nr. 5.1 RROP getroffene Regelung Elemente aufweist, die auf eine
Zielfestlegung hindeuten. Die Planaussage ist ausdrücklich als "Ziel" gekennzeich-
net. In der Nr. 5.1.1 RROP ist zudem von "Vorranggebieten" die Rede, die aufgrund
ihrer strukturellen Bedeutung "für die Landwirtschaft in der Region erhalten bleiben
müssen". Die Festlegung von Vorranggebieten, die die in § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1
ROG n.F. genannten Merkmale aufweisen, haben nach der Wertung des Gesetzge-
bers Zielcharakter (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - ZfBR
2003, 464). Wie aus § 6 ROG n.F. zu ersehen ist, gilt dies indes nur für Raumord-
nungspläne, die in der Zeit nach dem 1. Januar 1998 in Ausfüllung des durch die
§§ 7 bis 16 ROG n.F. gesetzten Rahmens aufgestellt worden sind. Jedoch hat der
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Senat der Festlegung von Gebieten, die für bestimmte, raumbedeutsame Funktionen
oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Nutzungen in diesem
Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen, Nutzungen oder
Zielen der Raumordnung nicht vereinbar sind, schon nach altem Recht Zielqualität
beigemessen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 -
a.a.O.; vgl. auch Urteil vom 19. Juli 2001 - BVerwG 4 C 4.00 - BVerwGE 115, 17).
Das Normenkontrollgericht weist allerdings zu Recht darauf hin, dass die Nr. 5.1.1
RROP nicht allein deshalb zwangsläufig als Zielfestlegung zu qualifizieren ist, weil
sie unter der Überschrift "Ziele" Vorranggebiete ausweist. Aus dieser Wortwahl las-
sen sich nicht zwingend Zielbindungen ableiten. Die Angaben sind als Indiz dafür zu
werten, dass der Plangeber davon ausgegangen ist, eine Zielfestlegung getroffen zu
haben. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines Grund-
satzes hat, hängt jedoch nicht von der Bezeichnung ab (vgl. hierzu § 7 Abs. 1 Satz 3
ROG n.F.), sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. April 2003 - BVerwG 4 BN 25.03 - SächsVBl 2003,
192). Erfüllt eine planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die
nunmehr in § 3 Nr. 2 ROG n.F. umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumord-
nung. Anderslautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage,
die lediglich die Merkmale eines Grundsatzes aufweist, nicht zu einem Ziel erstarken
zu lassen.
2.1.3 Von diesem Ausgangspunkt aus steht Bundesrecht der Wertung, dass es sich
bei der Nr. 5.1 RROP nur um einen Grundsatz der Raumordnung handelt, nicht ent-
gegen. Nicht zu folgen vermag der Senat allerdings der Ansicht des Normenkontroll-
gerichts, wonach bereits der Umstand, dass diese Bestimmung als Regel-Ausnah-
me-Tatbestand konzipiert ist, gegen die Annahme einer Zielfestlegung spricht.
Richtig ist, dass der Plangeber die Vorrangregelung, die er in der Nr. 5.1.1 RROP für
die Landwirtschaft trifft, in der Nr. 5.1.3 RROP einschränkt. Nach Satz 1 dieser Vor-
schrift dürfen die Vorranggebiete "in unabweisbaren Fällen" anderweitig in Anspruch
genommen werden. Die Sätze 2 und 3 enthalten hierzu nähere Maßgaben. Daraus
ist zu ersehen, dass der Plangeber selbst der landwirtschaftlichen Nutzung keinen
absoluten Vorrang einräumt. Hierdurch wird eine etwaige Zielqualität aber nicht not-
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wendig in Frage gestellt. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis
abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf der landesplaneri-
schen Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Dies ist nicht gleichbedeutend mit ei-
nem Höchstmaß an Stringenz. Der Plangeber kann es, je nach den planerischen
Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels Zu-
rückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Pla-
nungsebene schonen. Von einer Zielfestlegung kann freilich dann keine Rede mehr
sein, wenn die Planaussage eine so geringe Dichte aufweist, dass sie die abschlie-
ßende Abwägung noch nicht vorwegnimmt. Erhält der Adressat der Regelung die
Möglichkeit, sich durch eine eigene Abwägungsentscheidung ohne landesplanungs-
behördliche Beteiligung über die landesplanerische Abwägung hinwegzusetzen, so
widerspricht dies der Konzeption des Raumordnungsgesetzes, das Zielabweichun-
gen zwar zulässt, die Entscheidung hierüber aber unter den in § 5 Abs. 5 ROG a.F.
(vgl. nunmehr § 11 ROG n.F.) genannten Voraussetzungen den Landesplanungsbe-
hörden zuweist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbind-
lichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst
Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung
auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selber zu
bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffe-
ne Ziele Beachtung beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-
Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne
des § 3 Nr. 2 ROG n.F. oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. ei-
ner "abschließenden landesplanerischen Abwägung" im Sinne des Senatsbeschlus-
ses vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - (a.a.O.) erfüllen, wenn der Plange-
ber neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tat-
bestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2
ROG n.F.) selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche
Aussagen, die nach Maßgabe ihrer - beschränkten - Reichweite der planerischen
Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind.
2.1.4 Das Normenkontrollgericht hat diesen rechtlichen Zusammenhang zwar nicht
erkannt, führt aber weitere gewichtige Anhaltspunkte dafür an, dass der Plangeber
über eine Abwägungsdirektive nicht hat hinausgehen wollen. So weist es darauf hin,
dass die Nr. 5.1 RROP sich sachlich eng an die Nr. 2.5 des Landesentwicklungspro-
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gramms anlehnt, aus der sich das landesplanerische Anliegen herauslesen lässt, die
für eine landwirtschaftliche Nutzung gut geeigneten Flächen grundsätzlich als solche
zu erhalten und nur unter bestimmten Voraussetzungen für anderweitige Zwecke in
Anspruch zu nehmen. Daraus und aus der inhaltlichen Parallelität der auf der Lan-
des- und der Regionalebene getroffenen Regelungen folgert die Vorinstanz, dass die
in der Nr. 5.1.1 RROP erwähnte Vorrangfunktion lediglich als Gewichtungsvorgabe in
der Abwägung mit den in der Nr. 5.1.3 RROP bezeichneten anderen öffentlichen
Belangen zum Tragen kommen soll. Gegen eine strikte Zielvorgabe spricht nach sei-
ner Auffassung ferner der Gesichtspunkt, dass landwirtschaftliche Vorrangflächen in
einer Größenordnung ausgewiesen worden sind, die darauf schließen lässt, dass
insoweit eine abschließende Abwägung der unterschiedlichen Anforderungen an den
Raum nicht stattgefunden hat. Dies beruht nach der Darstellung der Vorinstanz dar-
auf, dass die Abgrenzung ohne Rücksicht auf die konkreten Verhältnisse in den ein-
zelnen Gemeinden einseitig auf der Grundlage der Bodengüteklasseneinteilung in
der Standortgruppenkarte des Geologischen Landesamtes vorgenommen wurde. An
dieses Verständnis des Landesrechts ist der erkennende Senat gebunden, so dass
im Ergebnis die Verneinung des Zielcharakters bundesrechtlich nicht zu beanstanden
ist.
2.1.5 Das Normenkontrollgericht durfte auf der Grundlage seiner Auslegung offen
lassen, ob die Antragsgegnerin bei ihrer Planung der in der Nr. 5.1 RROP enthalte-
nen Planaussage zuwidergehandelt hat. Ein etwaiger Verstoß wäre als Abwägungs-
fehler zu qualifizieren. Dass dieser Mangel von einem Gewicht sein könnte, das zur
Nichtigkeit des angegriffenen Bebauungsplans führt, macht der Antragsteller nicht
ansatzweise geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich.
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2.2 Selbst wenn sich das Normenkontrollgericht vorhalten lassen müsste, bei seiner
Auslegung nicht in dem rechtlich gebotenen Maße dem bundesrechtlichen Zielbegriff
Rechnung getragen zu haben, würde sich das angefochtene Urteil im Ergebnis als
richtig erweisen. Wäre die in der Nr. 5.1 RROP getroffene Regelung mit dem An-
tragsteller als Ziel der Raumordnung zu werten, so hätte die Antragsgegnerin mögli-
cherweise das in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Zielanpassungsgebot missachtet. Ein
solcher Verstoß zieht aber nicht ohne weiteres die Nichtigkeit nach sich. Er führt in
aller Regel lediglich zur Unwirksamkeit, denn er kann in einem ergänzenden Verfah-
ren nachträglich ausgeräumt werden.
2.2.1 § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO knüpft an § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB an. Nach der
Rechtsprechung des erkennenden Senats eröffnet diese Vorschrift ein weites Feld
der Fehlerbereinigung. Im Wege des ergänzenden Verfahrens behebbar sind
grundsätzlich alle beachtlichen Satzungsmängel. Ausgenommen sind nur Nachbes-
serungen, die geeignet sind, das planerische Gesamtkonzept in Frage zu stellen.
§ 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB bietet keine Handhabe dafür, die Planung in ihren
Grundzügen zu modifizieren. Die Identität des Bebauungsplans oder der sonstigen
Satzung darf nicht angetastet werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Oktober 1998
- BVerwG 4 CN 7.97 - Buchholz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 1 = DVBl 1999, 243 und
vom 16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193; Beschlüsse vom
10. November 1998 - BVerwG 4 BN 45.98 - Buchholz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 2,
vom 16. März 2000 - BVerwG 4 BN 6.00 - ZfBR 2000, 353, vom 6. Dezember 2000
- BVerwG 4 BN 59.00 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 144, vom 20. Juni 2001
- BVerwG 4 BN 21.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 148, vom 6. März 2002
- BVerwG 4 BN 7.02 - Buchholz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 10, vom 5. August 2002
- BVerwG 4 BN 32.02 - NVwZ-RR 2003, 7 und vom 20. Mai 2003 - BVerwG 4 BN
57.02 - zur Veröffentlichung bestimmt). § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB setzt voraus,
dass diese Grenze gewahrt bleibt, differenziert im Übrigen aber nicht nach bestimm-
ten Fehlerarten. Behebbar sind neben Verfahrens- und Formfehlern auch materiell-
rechtliche Mängel. Zu den in diesem Bereich praktisch bedeutsamsten Verstößen
gehören Mängel im Abwägungsvorgang, die nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB erheb-
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lich sind, wenn sie offensichtlich sind und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss
gewesen sein können. Fehler dieser Art können unter Rückgriff auf § 215 a Abs. 1
Satz 1 BauGB gegebenenfalls auch in der Weise geheilt werden, dass die Satzung
punktuell geändert oder ergänzt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Oktober 1998
- BVerwG 4 CN 7.97 - a.a.O. und vom 16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN 7.98 -
a.a.O.; Beschlüsse vom 2. November 1999 - BVerwG 4 BN 41.99 - UPR 2000, 226
und vom 25. Mai 2000 - BVerwG 4 BN 17.00 - Buchholz 406.11 § 215 a BauGB
Nr. 6). Mängel, die aus einer Überschreitung der durch § 9 BauGB und die Baunut-
zungsverordnung eröffneten Festsetzungsmöglichkeiten herrühren, lassen sich
ebenfalls im Wege eines ergänzenden Verfahrens beheben (vgl. BVerwG, Urteil vom
16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN 7.98 - a.a.O.). Gleiches gilt für Verstöße gegen
Erfordernisse der Bestimmtheit oder Normenklarheit (vgl. BVerwG, Beschluss vom
6. März 2002 - BVerwG 4 BN 7.02 - a.a.O.).
2.2.2 Auch die Missachtung des in § 1 Abs. 4 BauGB normierten Anpassungsgebots
ist als ein Mangel zu werten, der einer Behebung in einem ergänzenden Verfahren
zugänglich ist.
Das Erfordernis, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, stellt kein
unausräumbares rechtliches Hindernis dar. Es kann durch Zulassung einer Zielab-
weichung überwunden werden. Die rechtlichen Voraussetzungen hierfür bietet § 5
Abs. 5 ROG a.F. (vgl. auch § 11 ROG n.F.). Danach schaffen die Länder Rechts-
grundlagen für ein Verfahren zur Abweichung von Zielen der Raumordnung. Der
Landesgesetzgeber in Rheinland-Pfalz ist diesem Regelungsauftrag nachgekommen.
Nach § 13 Abs. 5 Satz 2 des Landesplanungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes
vom 8. April 1991 (GVBl S. 104) können Abweichungen von dem verbindlichen
regionalen Raumordnungsplan zugelassen werden, wenn diese aufgrund veränderter
Tatsachen oder Kenntnisse nach raumordnerischen Gesichtspunkten geboten sind
und der regionale Raumordnungsplan in seinen Grundzügen nicht berührt wird. Die
Abweichungsentscheidung liegt freilich nicht in der Hand des Trägers der Bauleitpla-
nung. Sie wird nach § 13 Abs. 5 Satz 2 LPlG vielmehr von der oberen
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Landesplanungsbehörde getroffen. Will eine Gemeinde von einem verbindlichen re-
gionalen Raumordnungsplan abweichen, so hat sie nach § 13 Abs. 6 LPlG die zu-
ständige Landesplanungsbehörde einzuschalten. Die Entscheidung, ob und in wel-
chem Umfang von Zielen der Raumordnung abgewichen werden kann, richtet sich e-
benso wie das raumordnungsrechtliche Zielfestlegungsverfahren ausschließlich nach
den Regeln des Raumordnungs- und des Landesplanungsrechts. Der Umstand, dass
das Zielabweichungsverfahren von einem anderen Verwaltungsträger in eigener
Zuständigkeit durchzuführen ist, schließt indes die Anwendung des § 215 a Abs. 1
Satz 1 BauGB nicht aus. Diese Vorschrift setzt nicht voraus, dass die Gemeinde
selbst in der Lage ist, den Fehler zu beheben, an dem ihre Planungsentscheidung
leidet.
Die Entstehungsgeschichte des § 215 a BauGB lässt darauf schließen, dass der Ge-
setzgeber Verstöße, die nur in einem externen Verfahren ausräumbar sind, von dem
neu geschaffenen Nachbesserungsregime nicht hat ausschließen wollen. In der dem
Gesetzentwurf beigefügten Begründung wird unter Hinweis auf das Gutachten der
Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs als Beispiel für einen im
ergänzenden Verfahren behebbaren Fehler ausdrücklich auch der "Verstoß gegen
eine Landschaftsschutzverordnung" genannt (BTDrucks 13/6392 S. 74). Dem liegt
die Vorstellung zugrunde, dass ein Bebauungsplan, der sich über die Verbotsrege-
lungen des förmlichen Landschaftsschutzes hinwegsetzt, nicht für nichtig erklärt zu
werden braucht, wenn sich der Mangel dadurch beseitigen lässt, dass die Schutz-
verordnung geändert oder aufgehoben wird. Daraus hat der Senat gefolgert, dass
auch Verstöße gegen naturschutzrechtliche Verbotsregelungen, die sich nicht im
Wege einer Ausnahme oder Befreiung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 17. Dezember
2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287; Beschluss vom 25. August 1997
- BVerwG 4 NB 12.97 - Buchholz 406.11 § 6 BauGB Nr. 7), sondern nur durch eine
Änderung oder eine (Teil-)Aufhebung der Verordnung ausräumen lassen, vom An-
wendungsbereich des § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB erfasst werden (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 20. Mai 2003 - BVerwG 4 BN 57.02 - zur Veröffentlichung vorgese-
hen).
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Die für das Verhältnis zum Naturschutzrecht entwickelten Grundsätze lassen sich auf
Zuwiderhandlungen gegen das Zielanpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB über-
tragen. Zielfestlegungen wirken gegenüber Festsetzungen eines Bebauungsplans,
die ihnen widersprechen, nicht als absolute Sperre. Ein etwaiger Konflikt lässt sich
durch eine Zielabweichung auflösen. Diese Möglichkeit reicht aus, um den Weg für
ein ergänzendes Verfahren zu ebnen. § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB macht die
Durchführung eines solchen Verfahrens nicht von einer positiven Prognose abhängig
(vgl. BVerwG, Urteile vom 8. Oktober 1998 - BVerwG 4 CN 7.97 - a.a.O. und vom
16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN 7.98 - a.a.O.). Entscheidend ist, dass die
Fehlerbehebung nicht als ausgeschlossen erscheint. Nur wenn feststeht, dass eine
Beseitigung des Mangels nicht in Betracht kommt, steht der Planung auf unabsehba-
re Zeit ein unüberwindliches Hindernis entgegen, das nach der Rechtsprechung des
Senats zur Nichtigkeit führt (vgl. zu § 1 Abs. 3 BauGB: BVerwG, Urteile vom 12. Au-
gust 1999 - BVerwG 4 CN 4.98 - BVerwGE 109, 246, vom 18. Mai 2001 - BVerwG
4 CN 4.00 - BVerwGE 114, 247 und vom 21. März 2002 - BVerwG 4 CN 14.00 -
BVerwGE 116, 144). Dem Planungsbetroffenen entstehen dadurch, dass § 215 a
Abs. 1 Satz 1 BauGB ein weites Anwendungsfeld erschlossen wird, keine Nachteile.
Wie aus § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO erhellt, steht die Unwirksamkeitserklärung bis zur
Behebung der aufgezeigten Mängel in ihren Wirkungen der Nichtigkeitsfeststellung
gleich. Ob die Gemeinde von der Möglichkeit des ergänzenden Verfahrens Gebrauch
macht, bleibt ihr überlassen. Beschließt sie eine neue Satzung, so ist es dem
Planungsbetroffenen unbenommen, sich hiergegen wiederum im Wege der Normen-
kontrolle zur Wehr zu setzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2002
- BVerwG 4 BN 16.02 - a.a.O.).
2.2.3 Für den Fall, dass der Antragsgegnerin unter dem Blickwinkel der Nr. 5.1
RROP ein Zielverstoß zur Last zu legen sein sollte, deutet nichts auf ein unaus-
räumbares Hindernis hin. Es zeichnet sich im Gegenteil die konkrete Möglichkeit ab,
dass sich der Mangel, wenn nötig, in absehbarer Zeit beseitigen lässt. Nach der un-
widersprochen gebliebenen Darstellung der Antragsgegnerin sind Widerstände von
Seiten des Trägers der Regionalplanung gegen das gemeindliche Planvorhaben
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schon deshalb nicht (mehr) zu erwarten, weil ohnehin beabsichtigt ist, die Vorrang-
funktion der überplanten Flächen im Zuge der inzwischen in Angriff genommenen
Überarbeitung des regionalen Raumordnungsplanes aufzuheben.
3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Paetow Lemmel Halama
Rojahn
Richter am Bundesverwal-
tungsgericht Dr. Jannasch
ist wegen Urlaubs gehindert
zu unterschreiben.
Paetow
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 € fest-
gesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG).
Paetow Lemmel Halama
Rojahn
Richter am Bundesverwal-
tungsgericht Dr. Jannasch
ist wegen Urlaubs gehindert
zu unterschreiben.
Paetow
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Raumordnungsrecht
Fachpresse: ja
Bauplanungsrecht
Rechtsquellen:
VwGO § 47 Abs. 5 Sätze 2 und 4
ROG § 3 Nrn. 2 und 3, § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1, § 11
BauGB § 1 Abs. 4, § 215 a Abs. 1 Satz 1
Stichworte:
Ziele der Raumordnung; Grundsätze der Raumordnung; Regel-Ausnahme-Plan-
aussagen; Auslegung; Zielanpassungsgebot; Zielabweichung; ergänzendes Verfah-
ren.
Leitsätze:
Auch landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen,
können die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen, wenn der Planungsträ-
ger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbe-
standlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt.
Verstöße gegen das Zielanpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB gehören zu den
Mängeln, die in einem ergänzenden Verfahren nach § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB
ausgeräumt werden können.
Urteil des 4. Senats vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02
I. OVG Koblenz vom 17.04.2002 - Az.: OVG 8 C 10908/01 -