Urteil des BVerwG vom 16.04.2015

Feststellungsklage, Normenkontrolle, Rechtsnorm, Regionalplan

BVerwGE: ja

Fachpresse: ja

Sachgebiet:

Recht der Raumordnung

Rechtsquelle/n:

VwGO § 43, § 47 Abs. 1 Nr. 2

Stichworte:

Regionalplan; Gemeindeverwaltungsverband; Unterzentrum; Antragsbegehren;

Norm; Unvollständigkeit; Normerlass; Normergänzung; Normenkontrollverfahren;

Feststellungsklage.

Leitsatz/-sätze:

Ein Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, der nicht auf Feststellung der

Unwirksamkeit, sondern auf Feststellung der Ergänzungsbedürftigkeit einer

untergesetzlichen Norm gerichtet ist, ist im Normenkontrollverfahren nicht

statthaft.

Urteil des 4. Senats vom 16. April 2015 - BVerwG 4 CN 2.14

I. VGH Mannheim vom 31. Oktober 2013

Az: VGH 8 S 3026/11

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 CN 2.14

VGH 8 S 3026/11

Verkündet

am 16. April 2015

…

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 16. April 2015

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und die Richter am

Bundesverwaltungsgericht Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann

für Recht erkannt:

Die Revision des Antragstellers gegen das Urteil des Ver-

waltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom

31. Oktober 2013 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Revisionsverfah-

rens.

G r ü n d e :

Der Antragsteller, ein Gemeindeverwaltungsverband, wendet sich mit der Nor-

menkontrolle gegen den als Satzung erlassenen Regionalplan des Antragsgeg-

ners, soweit er, hilfsweise seine Mitgliedsgemeinden, nicht als Unterzentrum

festgelegt worden sind.

Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag als nicht statthaft

abgewiesen. Ziel der Normenkontrolle des Antragstellers sei nicht die Feststel-

lung der Unwirksamkeit einer unvollständigen Norm und damit die Kassation

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der Regelung. Sowohl nach dem Wortlaut seines Antrags als auch unter Würdi-

gung der schriftlichen wie mündlichen Antragsbegründung nach § 88 VwGO

begehre der Antragsteller eine Feststellung nur, soweit eine Regelung im Regi-

onalplan nicht getroffen worden sei. Dieses Begehren könne nur im Wege einer

Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO vor dem Verwaltungsgericht verfolgt

werden.

Die Revision des Antragstellers ist unbegründet. In Übereinstimmung mit Bun-

desrecht hat der Verwaltungsgerichtshof entschieden, dass ein Antrag gemäß

§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, der nicht auf Feststellung der Unwirksamkeit, sondern

auf Feststellung der Ergänzungsbedürftigkeit einer untergesetzlichen Norm ge-

richtet ist, im Normenkontrollverfahren nicht statthaft ist.

1. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im

Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen als

den in Nr. 1 genannten, im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechts-

vorschriften, sofern das Landesrecht dies - wie hier - bestimmt. Gegenstand

des Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist die Gültigkeit

einer Rechtsvorschrift. Die Norm muss - wie es in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO heißt

und auch für § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gilt - "erlassen", also bereits in Kraft ge-

treten sein. Eine Normenkontrolle, die auf Erlass einer untergesetzlichen Rege-

lung gerichtet ist, ist daher unstatthaft (vgl. nur BVerwG, Urteil vom

28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 13 und Beschluss vom

15. Oktober 2001 - 4 BN 48.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 152 S. 71).

Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die Rechtsvor-

schrift ungültig ist, so erklärt es sie nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO für

unwirksam. Ein Rechtsgrund für eine Unwirksamkeit kann darin liegen, dass der

Normgeber unter Verstoß gegen höherrangiges Recht einen bestimmten Sach-

verhalt nicht berücksichtigt und damit eine rechtswidrige, unvollständige Rege-

lung erlassen hat. Zielt ein Normenkontrollantrag dagegen auf Ergänzung einer

vorhandenen Norm, ohne deren Wirksamkeit in Frage zu stellen, ist der Weg

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der Normenkontrolle nicht eröffnet (BVerwG, Urteile vom 7. September

1989 - 7 C 4.89 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 93 S. 55, vom 3. November

1988 - 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 <358 ff.>, vom 4. Juli 2002 - 2 C

13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S. 2, vom 28. November 2007 - 9 C

10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 13 und vom 30. September 2009 - 8 CN

1.08 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 177 Rn. 18).

Der Wortlaut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist eindeutig und lässt keinen Raum

für Ergänzungen des Tenors. Dass der Antragsteller in Anlehnung an den Wort-

laut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO beantragt, den Plansatz „insoweit für unwirk-

sam zu erklären“, als er in ihm nicht als Unterzentrum berücksichtigt worden ist,

führt nicht auf eine Tenorierung i.S.d. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Eine nicht vor-

handene („erlassene“) Norm kann nicht für unwirksam erklärt werden. Dem An-

tragsteller geht es nach eigenem Bekunden allein darum, dass eine Norm um

eine (noch nicht erlassene) Regelung ergänzt werden soll und nicht um die Un-

wirksamkeit der Norm wegen Unvollständigkeit.

Wie der Senat zur Änderung des § 47 Abs. 5 VwGO durch das EAG Bau vom

24. Juni 2004 (BGBl. I S. 1359) klargestellt hat, gibt § 47 Abs. 5 VwGO keinen

Raum für Ergänzungen des Tenors über die Feststellung der Unwirksamkeit

hinaus (BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 2011 - 4 BN 8.11 - BRS 78 Nr. 82

Rn. 5). Das Normenkontrollgericht hat sich auf die Kassation von Rechtsvor-

schriften zu beschränken und muss sich nicht zu Möglichkeiten einer Fehlerbe-

hebung verhalten. Weder Antragsteller noch Antragsgegner können das Nor-

menkontrollgericht prozessual zwingen, bestimmte Fehler zu beurteilen und sie

als durchgreifend oder umgekehrt als nicht gegeben anzusehen (BVerwG, Be-

schluss vom 20. Juni 2001 - 4 BN 21.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 148

S. 63).

Es ist nicht Aufgabe des Normenkontrollverfahrens, eine bestimmte Art der

Fehlerbehebung durch Feststellungen, die über den Ausspruch der Unwirksam-

keit hinausgehen, in den Raum zu stellen, bevor der Normgeber darüber ent-

schieden hat. Der Antragsteller verlangt indes über die zunächst zu prüfende

Feststellung der Fehlerhaftigkeit hinaus eine gerichtliche Aussage zur Recht-

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mäßigkeit einer bestimmten Art der Fehlerbehebung, nämlich durch seine Auf-

nahme in den Kreis der Unterzentren. Es ist aber grundsätzlich Sache des

Normgebers, welche Konsequenzen er aus der gerichtlich festgestellten Feh-

lerhaftigkeit zieht. Das folgt aus der im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegten

Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe (BVerfG, Beschluss vom

17. Januar 2006 - 1 BvR 542/02 - BVerfGE 115, 81 <93>).

Die Verpflichtung des Normgebers, die Entscheidungsformel im Falle der Erklä-

rung als unwirksam nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ebenso zu veröf-

fentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre, bestätigt den Be-

fund, dass eine stattgebende Normenkontrollentscheidung (nur) die Kassation

der Norm zur Folge hat. Mit dem actus contarius der Veröffentlichung wird spie-

gelbildlich zur Verkündung inter omnes Kenntnis von der Unwirksamkeit vermit-

telt und der Rechtsschein der Norm verlässlich beseitigt. Damit verträgt sich ein

Ausspruch nicht, der die Ergänzungsbedürftigkeit einer Norm zum Gegenstand

hat.

2. Für eine erweiternde Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Wege der

Analogie fehlt es bereits an einer Regelungslücke. Zutreffend hat der Verwal-

tungsgerichtshof auf die Möglichkeit des Rechtsschutzes im Wege der Feststel-

lungsklage gemäß § 43 VwGO hingewiesen.

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder

Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger

ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Gegenstand der

Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h., es

muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits über-

schaubaren Sachverhalt streitig" sein. Das setzt voraus, dass zwischen den

Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem her-

aus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen

Seite verlangen zu können (BVerwG, Urteil vom

28. Januar 2010 - 8 C

38.09 - BVerwGE 136, 75 Rn. 32). Das kann auch ein Streit über die Änderung

oder Ergänzung einer Rechtsnorm im Range unterhalb eines förmlichen Geset-

zes sein. Die untergesetzliche Rechtsnorm wird zwar als abstrakt-generelle Re-

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gelung im Interesse der Allgemeinheit erlassen. Das schließt jedoch nicht aus,

dass der einzelne durch die Norm Begünstigte einen Anspruch auf ihren Erlass

oder ihre Änderung haben kann. Ein solcher Anspruch kann sich aus höherran-

gigem Recht ergeben. Besteht ein Anspruch auf Erlass oder Änderung einer

Rechtsvorschrift, kann er auch gerichtlich durchgesetzt werden (BVerwG, Urteil

vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 13). Art. 19 Abs. 4

Satz 1 GG gewährleistet Rechtsschutz nicht nur gegen höherrangiges Recht

verletzende Rechtssetzungsakte, sondern auch gegen ein mit höherrangigem

Recht unvereinbares Unterlassen des Normgebers (BVerwG, Urteil vom 4. Juli

2002 - 2 C 13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S. 2. In diesem Fall liegt ein

der Klärung zugängliches konkretes Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO

vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130,

52 Rn. 17).

Ausgerichtet ist das Verfahren der Feststellungsklage an der subjektiven

Rechtsposition des Klägers. Zulässig ist die Klage nur, wenn es dem

Kläger

die Verwirklichung eigener Rechte geht. Dass ihm solche Rechte zustehen,

muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen (BVerwG, Urteil

vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 14). Auf die Ver-

letzung subjektiver Rechte beschränkt sich auch die materiell-rechtliche Prü-

fung. Insofern decken sich Zulässigkeit und Begründetheit der Klage. Anders

als das Verfahren der Normenkontrolle, das sowohl dem subjektiven Rechts-

schutz als auch der objektiven Rechtskontrolle dient (BVerwG, Beschluss vom

30. Juli 2014 - 4 BN 1.14 - juris Rn. 12; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom

18. Juli 1989 - 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 <230>), dient die Feststellungskla-

ge allein dem Individualrechtsschutz (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember

2014 - 4 C 35.13 - juris Rn. 65 m.w.N.). Es geht gerade nicht um die Rechtmä-

ßigkeit der Gesamtregelung. In den Blick genommen wird das normgeberische

Versäumnis im konkreten Einzelfall des jeweiligen

Klägers

. Eben darauf zielt im

vorliegenden Fall das Begehren des Antragstellers, dem es darum geht, seine

Einbeziehung in den Geltungsbereich der Norm zu erreichen. Dem entspricht,

dass das Ergebnis des Verfahrens im Falle des Erfolges nur die Beteiligten bin-

det. Nur so bleibt die im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegte Entscheidungs-

freiheit des Normgebers gewährleistet. Dass die für die Feststellungsklage erst-

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instanzlich zuständigen Verwaltungsgerichte die Wirksamkeit untergesetzlicher

Normen zu prüfen haben, ist keine Besonderheit, die gegen die Anwendbarkeit

des § 43 VwGO spricht. Im Rahmen der Inzidentkontrolle haben die Verwal-

tungsgerichte regelmäßig zu überprüfen, ob eine untergesetzliche Norm gegen

höherrangiges Recht verstößt. Nach alledem erweist sich die Feststellungskla-

ge als ein grundsätzlich geeignetes Verfahren, um Ansprüche auf Erlass oder

Ergänzung einer untergesetzlichen Regelung geltend zu machen.

3. Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof darauf hingewiesen, dass die man-

gelnde Statthaftigkeit der Normenkontrolle nicht nur den Hauptantrag, sondern

gleichermaßen die Hilfsanträge betrifft, weil der Antragsteller auch insoweit

nicht die Unwirksamkeit der Norm wegen Unvollständigkeit, sondern die Ergän-

zungsbedürftigkeit der Regelung, nun zugunsten seiner Mitgliedsgemeinden

bzw. einer bestimmten Mitgliedsgemeinde, geltend macht.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Bumke

Petz

Dr. Decker

Dr. Külpmann

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 60 000 €

festgesetzt.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Bumke

Petz

Dr. Decker

Dr. Külpmann