Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 2.14

Feststellungsklage, Normenkontrolle, Rechtsnorm, Regionalplan
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Recht der Raumordnung
Rechtsquelle/n:
VwGO § 43, § 47 Abs. 1 Nr. 2
Stichworte:
Regionalplan; Gemeindeverwaltungsverband; Unterzentrum; Antragsbegehren;
Norm; Unvollständigkeit; Normerlass; Normergänzung; Normenkontrollverfahren;
Feststellungsklage.
Leitsatz/-sätze:
Ein Antrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, der nicht auf Feststellung der
Unwirksamkeit, sondern auf Feststellung der Ergänzungsbedürftigkeit einer
untergesetzlichen Norm gerichtet ist, ist im Normenkontrollverfahren nicht
statthaft.
Urteil des 4. Senats vom 16. April 2015 - BVerwG 4 CN 2.14
I. VGH Mannheim vom 31. Oktober 2013
Az: VGH 8 S 3026/11
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 2.14
VGH 8 S 3026/11
Verkündet
am 16. April 2015
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. April 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und die Richter am
Bundesverwaltungsgericht Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann
für Recht erkannt:
Die Revision des Antragstellers gegen das Urteil des Ver-
waltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom
31. Oktober 2013 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Revisionsverfah-
rens.
G r ü n d e :
I
Der Antragsteller, ein Gemeindeverwaltungsverband, wendet sich mit der Nor-
menkontrolle gegen den als Satzung erlassenen Regionalplan des Antragsgeg-
ners, soweit er, hilfsweise seine Mitgliedsgemeinden, nicht als Unterzentrum
festgelegt worden sind.
Der Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag als nicht statthaft
abgewiesen. Ziel der Normenkontrolle des Antragstellers sei nicht die Feststel-
lung der Unwirksamkeit einer unvollständigen Norm und damit die Kassation
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der Regelung. Sowohl nach dem Wortlaut seines Antrags als auch unter Würdi-
gung der schriftlichen wie mündlichen Antragsbegründung nach § 88 VwGO
begehre der Antragsteller eine Feststellung nur, soweit eine Regelung im Regi-
onalplan nicht getroffen worden sei. Dieses Begehren könne nur im Wege einer
Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO vor dem Verwaltungsgericht verfolgt
werden.
II
Die Revision des Antragstellers ist unbegründet. In Übereinstimmung mit Bun-
desrecht hat der Verwaltungsgerichtshof entschieden, dass ein Antrag gemäß
§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, der nicht auf Feststellung der Unwirksamkeit, sondern
auf Feststellung der Ergänzungsbedürftigkeit einer untergesetzlichen Norm ge-
richtet ist, im Normenkontrollverfahren nicht statthaft ist.
1. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im
Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen als
den in Nr. 1 genannten, im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechts-
vorschriften, sofern das Landesrecht dies - wie hier - bestimmt. Gegenstand
des Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist die Gültigkeit
einer Rechtsvorschrift. Die Norm muss - wie es in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO heißt
und auch für § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gilt - "erlassen", also bereits in Kraft ge-
treten sein. Eine Normenkontrolle, die auf Erlass einer untergesetzlichen Rege-
lung gerichtet ist, ist daher unstatthaft (vgl. nur BVerwG, Urteil vom
28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 13 und Beschluss vom
15. Oktober 2001 - 4 BN 48.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 152 S. 71).
Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die Rechtsvor-
schrift ungültig ist, so erklärt es sie nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 1 VwGO für
unwirksam. Ein Rechtsgrund für eine Unwirksamkeit kann darin liegen, dass der
Normgeber unter Verstoß gegen höherrangiges Recht einen bestimmten Sach-
verhalt nicht berücksichtigt und damit eine rechtswidrige, unvollständige Rege-
lung erlassen hat. Zielt ein Normenkontrollantrag dagegen auf Ergänzung einer
vorhandenen Norm, ohne deren Wirksamkeit in Frage zu stellen, ist der Weg
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der Normenkontrolle nicht eröffnet (BVerwG, Urteile vom 7. September
1989 - 7 C 4.89 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 93 S. 55, vom 3. November
1988 - 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 <358 ff.>, vom 4. Juli 2002 - 2 C
13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S. 2, vom 28. November 2007 - 9 C
10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 13 und vom 30. September 2009 - 8 CN
1.08 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 177 Rn. 18).
Der Wortlaut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist eindeutig und lässt keinen Raum
für Ergänzungen des Tenors. Dass der Antragsteller in Anlehnung an den Wort-
laut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO beantragt, den Plansatz „insoweit für unwirk-
sam zu erklären“, als er in ihm nicht als Unterzentrum berücksichtigt worden ist,
führt nicht auf eine Tenorierung i.S.d. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Eine nicht vor-
handene („erlassene“) Norm kann nicht für unwirksam erklärt werden. Dem An-
tragsteller geht es nach eigenem Bekunden allein darum, dass eine Norm um
eine (noch nicht erlassene) Regelung ergänzt werden soll und nicht um die Un-
wirksamkeit der Norm wegen Unvollständigkeit.
Wie der Senat zur Änderung des § 47 Abs. 5 VwGO durch das EAG Bau vom
24. Juni 2004 (BGBl. I S. 1359) klargestellt hat, gibt § 47 Abs. 5 VwGO keinen
Raum für Ergänzungen des Tenors über die Feststellung der Unwirksamkeit
hinaus (BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 2011 - 4 BN 8.11 - BRS 78 Nr. 82
Rn. 5). Das Normenkontrollgericht hat sich auf die Kassation von Rechtsvor-
schriften zu beschränken und muss sich nicht zu Möglichkeiten einer Fehlerbe-
hebung verhalten. Weder Antragsteller noch Antragsgegner können das Nor-
menkontrollgericht prozessual zwingen, bestimmte Fehler zu beurteilen und sie
als durchgreifend oder umgekehrt als nicht gegeben anzusehen (BVerwG, Be-
schluss vom 20. Juni 2001 - 4 BN 21.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 148
S. 63).
Es ist nicht Aufgabe des Normenkontrollverfahrens, eine bestimmte Art der
Fehlerbehebung durch Feststellungen, die über den Ausspruch der Unwirksam-
keit hinausgehen, in den Raum zu stellen, bevor der Normgeber darüber ent-
schieden hat. Der Antragsteller verlangt indes über die zunächst zu prüfende
Feststellung der Fehlerhaftigkeit hinaus eine gerichtliche Aussage zur Recht-
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mäßigkeit einer bestimmten Art der Fehlerbehebung, nämlich durch seine Auf-
nahme in den Kreis der Unterzentren. Es ist aber grundsätzlich Sache des
Normgebers, welche Konsequenzen er aus der gerichtlich festgestellten Feh-
lerhaftigkeit zieht. Das folgt aus der im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegten
Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe (BVerfG, Beschluss vom
17. Januar 2006 - 1 BvR 542/02 - BVerfGE 115, 81 <93>).
Die Verpflichtung des Normgebers, die Entscheidungsformel im Falle der Erklä-
rung als unwirksam nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO ebenso zu veröf-
fentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre, bestätigt den Be-
fund, dass eine stattgebende Normenkontrollentscheidung (nur) die Kassation
der Norm zur Folge hat. Mit dem actus contarius der Veröffentlichung wird spie-
gelbildlich zur Verkündung inter omnes Kenntnis von der Unwirksamkeit vermit-
telt und der Rechtsschein der Norm verlässlich beseitigt. Damit verträgt sich ein
Ausspruch nicht, der die Ergänzungsbedürftigkeit einer Norm zum Gegenstand
hat.
2. Für eine erweiternde Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO im Wege der
Analogie fehlt es bereits an einer Regelungslücke. Zutreffend hat der Verwal-
tungsgerichtshof auf die Möglichkeit des Rechtsschutzes im Wege der Feststel-
lungsklage gemäß § 43 VwGO hingewiesen.
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder
Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger
ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Gegenstand der
Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h., es
muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits über-
schaubaren Sachverhalt streitig" sein. Das setzt voraus, dass zwischen den
Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem her-
aus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen
Seite verlangen zu können (BVerwG, Urteil vom
28. Januar 2010 - 8 C
38.09 - BVerwGE 136, 75 Rn. 32). Das kann auch ein Streit über die Änderung
oder Ergänzung einer Rechtsnorm im Range unterhalb eines förmlichen Geset-
zes sein. Die untergesetzliche Rechtsnorm wird zwar als abstrakt-generelle Re-
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gelung im Interesse der Allgemeinheit erlassen. Das schließt jedoch nicht aus,
dass der einzelne durch die Norm Begünstigte einen Anspruch auf ihren Erlass
oder ihre Änderung haben kann. Ein solcher Anspruch kann sich aus höherran-
gigem Recht ergeben. Besteht ein Anspruch auf Erlass oder Änderung einer
Rechtsvorschrift, kann er auch gerichtlich durchgesetzt werden (BVerwG, Urteil
vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 13). Art. 19 Abs. 4
Satz 1 GG gewährleistet Rechtsschutz nicht nur gegen höherrangiges Recht
verletzende Rechtssetzungsakte, sondern auch gegen ein mit höherrangigem
Recht unvereinbares Unterlassen des Normgebers (BVerwG, Urteil vom 4. Juli
2002 - 2 C 13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S. 2. In diesem Fall liegt ein
der Klärung zugängliches konkretes Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO
vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130,
52 Rn. 17).
Ausgerichtet ist das Verfahren der Feststellungsklage an der subjektiven
Rechtsposition des Klägers. Zulässig ist die Klage nur, wenn es dem
Kläger
um
die Verwirklichung eigener Rechte geht. Dass ihm solche Rechte zustehen,
muss nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheinen (BVerwG, Urteil
vom 28. November 2007 - 9 C 10.07 - BVerwGE 130, 52 Rn. 14). Auf die Ver-
letzung subjektiver Rechte beschränkt sich auch die materiell-rechtliche Prü-
fung. Insofern decken sich Zulässigkeit und Begründetheit der Klage. Anders
als das Verfahren der Normenkontrolle, das sowohl dem subjektiven Rechts-
schutz als auch der objektiven Rechtskontrolle dient (BVerwG, Beschluss vom
30. Juli 2014 - 4 BN 1.14 - juris Rn. 12; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom
18. Juli 1989 - 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 <230>), dient die Feststellungskla-
ge allein dem Individualrechtsschutz (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember
2014 - 4 C 35.13 - juris Rn. 65 m.w.N.). Es geht gerade nicht um die Rechtmä-
ßigkeit der Gesamtregelung. In den Blick genommen wird das normgeberische
Versäumnis im konkreten Einzelfall des jeweiligen
Klägers
. Eben darauf zielt im
vorliegenden Fall das Begehren des Antragstellers, dem es darum geht, seine
Einbeziehung in den Geltungsbereich der Norm zu erreichen. Dem entspricht,
dass das Ergebnis des Verfahrens im Falle des Erfolges nur die Beteiligten bin-
det. Nur so bleibt die im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegte Entscheidungs-
freiheit des Normgebers gewährleistet. Dass die für die Feststellungsklage erst-
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instanzlich zuständigen Verwaltungsgerichte die Wirksamkeit untergesetzlicher
Normen zu prüfen haben, ist keine Besonderheit, die gegen die Anwendbarkeit
des § 43 VwGO spricht. Im Rahmen der Inzidentkontrolle haben die Verwal-
tungsgerichte regelmäßig zu überprüfen, ob eine untergesetzliche Norm gegen
höherrangiges Recht verstößt. Nach alledem erweist sich die Feststellungskla-
ge als ein grundsätzlich geeignetes Verfahren, um Ansprüche auf Erlass oder
Ergänzung einer untergesetzlichen Regelung geltend zu machen.
3. Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof darauf hingewiesen, dass die man-
gelnde Statthaftigkeit der Normenkontrolle nicht nur den Hauptantrag, sondern
gleichermaßen die Hilfsanträge betrifft, weil der Antragsteller auch insoweit
nicht die Unwirksamkeit der Norm wegen Unvollständigkeit, sondern die Ergän-
zungsbedürftigkeit der Regelung, nun zugunsten seiner Mitgliedsgemeinden
bzw. einer bestimmten Mitgliedsgemeinde, geltend macht.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Bumke
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 60 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Bumke
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann
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