Urteil des BVerwG vom 22.09.2010
Satzung, Gemeinde, Mangel, Erlass
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 2.10
OVG 1 C 11373/08
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 22. September 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Au-
gust 2009 ergangene Urteil des Oberverwaltungsgerichts
Rheinland-Pfalz wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-
Pfalz zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung der Stadt Koblenz über die
Abgrenzung und Klarstellung des im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Be-
reich „Im Sändchen“ in Koblenz-Kesselheim.
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Die Antragstellerin betreibt den Rheinhafen Koblenz. Der Stadtteil Kesselheim
schließt nordwestlich an das Hafengelände an. In der Ortsrandlage befindet
sich die Stichstraße „Im Sändchen“. Sie ist auf der dem Hafen abgewandten,
nordwestlichen Straßenseite durchgehend bebaut. Die dem Hafen zugewandte
Straßenseite ist nur am Anfang und am Ende bebaut; dazwischen liegen acht
unbebaute Grundstücke. Die Beigeladene ist Eigentümerin eines dieser Grund-
stücke.
Am 14. Dezember 2007 beschloss der Stadtrat der Antragsgegnerin gestützt
auf § 34 Abs. 4 Nr. 1 (richtig: § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1) und § 10 Abs. 3 BauGB
für die genannten Grundstücke die streitgegenständliche Satzung. Sie hat fol-
genden Wortlaut:
§ 1
Zweck der Satzung
Die Satzung verfolgt den Zweck, dass in ihrem Geltungs-
bereich die Möglichkeit zur Bebauung gemäß § 34 BauGB
eröffnet wird. Hierbei werden gemäß § 34 BauGB aus-
schließlich nur solche Vorhaben genehmigt, die sich in die
Eigenart der näheren Umgebung einfügen und das Orts-
bild nicht beeinträchtigen.
§ 2
Geltungsbereich
Die im beigefügten Grundkartenausschnitt gekennzeich-
neten Flurstücke … werden in den im Zusammenhang
bebauten Ortsteil einbezogen. …
§ 3
In-Kraft-Treten
…
Die Antragsgegnerin hat den Beschluss der Satzung am 19. Januar 2008 orts-
üblich bekannt gemacht. In der Bekanntmachung wird auf § 215 Abs. 1 BauGB
hingewiesen.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Satzung für unwirksam erklärt. Zur Be-
gründung hat es ausgeführt:
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Die Satzung sei keine Abgrenzungs- und Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4
Satz 1 Nr. 1 BauGB, sondern eine Einbeziehungssatzung im Sinne von § 34
Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB. Denn es sei ihr Zweck, die Möglichkeit zur Bebau-
ung zu „eröffnen“ (§ 1). Dies könne nur durch eine Einbeziehungssatzung ge-
schehen. In § 2 heiße es dementsprechend, die Flurstücke würden in den im
Zusammenhang bebauten Ortsteil „einbezogen“. Ohne dass es darauf noch
entscheidungserheblich ankomme, spreche gegen eine Klarstellungssatzung
auch, dass wohl kaum davon ausgegangen werden könne, dass das Satzungs-
gebiet als Innenbereich anzusehen sei.
Ausgehend hiervon sei der Normenkontrollantrag zulässig. Da der Erlass einer
Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB eine Abwägung der privaten und
öffentlichen Belange erfordere, erscheine es zumindest möglich, dass die An-
tragstellerin in ihrem Recht auf abwägungsfehlerfreie Entscheidung ihrer Belan-
ge betreffend die Abwehr von Betriebsbeschränkungen infolge heranrückender
Wohnbebauung verletzt sei.
Der Antrag sei auch begründet. Allerdings sei die Satzung nicht schon deshalb
unwirksam, weil die für eine Einbeziehungssatzung vorgesehene Öffentlich-
keits- und Behördenbeteiligung nicht stattgefunden habe. Dieser Fehler sei
nicht innerhalb der Jahresfrist geltend gemacht worden. Der Erlass einer Einbe-
ziehungssatzung erfordere jedoch auch eine Abwägung der betroffenen Belan-
ge. Soweit das Fehlen einer solchen Abwägung den Abwägungsvorgang als
solchen betreffe, wäre dies gegebenenfalls ein beachtlicher Fehler im Abwä-
gungsvorgang, der jedoch mangels rechtzeitiger Rüge gemäß § 215 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden sein könnte. Dies könne aber letzt-
lich dahingestellt bleiben, da jedenfalls der Totalausfall der vorgesehenen Ab-
wägung entweder deshalb zur Fehlerhaftigkeit einer Einbeziehungssatzung füh-
re, weil eine Satzung nach den allgemeinen Abwägungsgrundsätzen bereits als
unwirksam anzusehen sei, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattgefunden
habe, oder durch einen solchen Totalausfall zumindest das Abwägungsergeb-
nis mit einem derart erheblichen Mangel behaftet sei, der zur Unwirksamkeit der
zu Grunde liegenden Satzung führen müsse. Mängel im Abwägungsergebnis
seien auf Grund der Neufassung des § 215 Abs. 1 BauGB durch das EAG Bau
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nicht mehr Gegenstand der dortigen Unbeachtlichkeitsregelungen und könnten
daher auch nicht verfristen.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Beige-
ladenen. Sie macht geltend: Bereits die Umdeutung der Satzung verstoße ge-
gen Bundesrecht. Handele es sich um eine Klarstellungssatzung, sei der Nor-
menkontrollantrag unzulässig, weil der Rechtscharakter der von der Klarstellung
betroffenen Grundstücke nicht verändert werde. Gehe man hilfsweise von einer
Einbeziehungssatzung aus, verstoße das Urteil gegen Bundesrecht, weil das
Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt, sondern nur abstrakt unterstellt habe,
dass der Abwägungsausfall auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen
sei. Der Abwägungsausfall sei auch nicht in der Jahresfrist des § 215 Abs. 1
Satz 1 Nr. 3 BauGB gerügt worden.
Die Antragstellerin verteidigt das angefochtene Urteil. Die Antragsgegnerin hat
sich zur Revision der Beigeladenen nicht geäußert.
II
Die Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat bei der Auslegung
der streitgegenständlichen Satzung als Einbeziehungssatzung nach § 34 Abs. 4
Satz 1 Nr. 3 BauGB die bei der Abgrenzung zu einer Klarstellungssatzung nach
§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB zu beachtenden bundesrechtlichen Vorgaben
verkannt (1.). Bereits aus diesem Grund ist das Urteil aufzuheben und die Sa-
che zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (2.).
1. Das Oberverwaltungsgericht hat die streitgegenständliche kommunale Sat-
zung als Einbeziehungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB ausge-
legt. Die Auslegung des irrevisiblen Ortsrechts durch das Berufungsgericht ist
als solche für das Revisionsgericht bindend (§ 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO).
Das Revisionsgericht hat aber zu prüfen, ob das Berufungsgericht bei der Aus-
legung des Landesrechts die für die Entscheidung maßgeblichen bundesrecht-
lichen Maßstäbe zutreffend erkannt und zu Grunde gelegt hat (Urteil vom
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21. April 2009 - BVerwG 4 C 3.08 - BVerwGE 133, 347 Rn. 7 m.w.N.). Für die
Auslegung von Ortsrecht gilt insoweit nichts anderes.
Ist nicht eindeutig, ob die Satzung einer Gemeinde eine Klarstellungssatzung
nach Nummer 1 oder eine Einbeziehungssatzung nach Nummer 3 des § 34
Abs. 4 Satz 1 BauGB ist, dürfen bei der Auslegung der Satzung die jeweiligen
bundesrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Klarstellungssatzung
einerseits und einer Einbeziehungssatzung andererseits sowie die Rechtsfolgen
einer Verletzung dieser Vorschriften nicht unberücksichtigt bleiben.
Gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde durch Satzung die
Grenzen für im Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegen. Die Gemeinde ist
hierbei an die Grenzen des tatsächlich vorhandenen Innenbereichs gebunden;
sie ist nicht ermächtigt, planerisch über die Zugehörigkeit von Flächen zum In-
nenbereich zu entscheiden. In diesem Sinne hat der Senat die Wirkung einer
Klarstellungssatzung als lediglich deklaratorisch bezeichnet (Urteil vom 18. Mai
1990 - BVerwG 4 C 37.87 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 135 S. 50). Für
den Erlass einer solchen Satzung verlangt das Baugesetzbuch weder eine Öf-
fentlichkeits- und Behördenbeteiligung noch eine Abwägung der berührten Be-
lange. Dementsprechend muss die Gemeinde bei Inkraftsetzung einer Klarstel-
lungssatzung nicht gemäß § 215 Abs. 2 BauGB auf die Voraussetzungen für
die Geltendmachung der Verletzung der in § 215 Abs. 1 BauGB genannten Ver-
fahrensvorschriften hinweisen. Die Rechtsvorschriften, deren Verletzung gemäß
§ 215 Abs. 1 BauGB unbeachtlich werden kann, sind bei Aufstellung einer Klar-
stellungssatzung nicht anzuwenden; sie können deshalb auch nicht verletzt
sein. Hat die Gemeinde die Grenze des im Zusammenhang bebauten Ortsteils
im Ergebnis fehlerhaft festgelegt, ist dies ein im gerichtlichen Verfahren stets
beachtlicher Rechtsverstoß, der von den Planerhaltungsvorschriften nicht er-
fasst wird.
Gemäß § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB kann die Gemeinde - unter den weite-
ren Voraussetzungen des § 34 Abs. 5 Satz 1 und 4 BauGB - einzelne Außenbe-
reichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn
die einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Be-
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reichs entsprechend geprägt sind (vgl. hierzu Beschluss vom 3. Dezember
2008 - BVerwG 4 BN 26.08 - BauR 2009, 617). Sie kann Satzungen nach den
Nummern 1 und 3 des § 34 Abs. 4 Satz 1 BauGB auch miteinander verbinden
(§ 34 Abs. 4 Satz 2 BauGB). Die Einbeziehung von Außenbereichsgrundstü-
cken in einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil nach § 34 Abs. 4 Satz 1
Nr. 3 BauGB ist ein Vorgang bodenrechtlicher Planung. Sie setzt - wie das
Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt hat (UA S. 8, 9) - eine Abwägung
der berührten öffentlichen und privaten Belange voraus (ebenso: VGH Mann-
heim, Urteile vom 8. April 2009 - 5 S 1054/08 - ZfBR 2009, 793 <794> und vom
27. Juni 2007 - 3 S 128/06 - ZfBR 2007, 795 <796>; VGH München, Urteil vom
29. Oktober 2008 - 1 N 07.3048 - juris Rn. 17; OVG Koblenz, Urteil vom 9. No-
vember 2005 - 8 C 10463/05 - juris Rn. 21; VGH Kassel, Urteil vom 20. Novem-
ber 2003 - 3 N 2380/02 - juris Rn. 16, 23; Krautzberger, in: Battis/Krautzber-
ger/Löhr, BauGB, 11. Auflage 2009, § 34 Rn. 72; Dürr, in: Brügelmann, BauGB,
§ 34 Rn. 110, 128; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Auflage 2006, § 34
Rn. 100; im Ergebnis noch offen gelassen: BVerwG, Beschluss vom 11. Juli
2001 - BVerwG 4 BN 28.01 - BRS 64 Nr. 54). Die im Baugesetzbuch ausdrück-
lich normierten Voraussetzungen für den Erlass einer Einbeziehungssatzung
sind insoweit nicht abschließend; Einbeziehungssatzungen müssen auch mit
§ 1 BauGB, insbesondere mit § 1 Abs. 6 und 7 BauGB vereinbar sein (vgl.
BTDrucks 15/2996 S. 67). Vor der Abwägung ist eine Öffentlichkeits- und Be-
hördenbeteiligung nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 BauGB durchzuführen
(§ 34 Abs. 6 Satz 1 BauGB). Bei Inkraftsetzung der Satzung muss die Gemein-
de gemäß § 215 Abs. 2 BauGB auf die Voraussetzungen für die Geltendma-
chung der Verletzung der in § 215 Abs. 1 BauGB genannten Vorschriften, ins-
besondere der Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung
nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3, § 34 Abs. 6 Satz 1 BauGB und über den
Abwägungsvorgang, sowie auf die Rechtsfolgen hinweisen. Ein Unterbleiben
der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung und ein Mangel im Abwägungs-
vorgang sind im gerichtlichen Verfahren für die Wirksamkeit der Einbeziehungs-
satzung unbeachtlich, wenn niemand diese Rechtsverstöße gemäß § 215
Abs. 1 BauGB gegenüber der Gemeinde geltend gemacht hat. Diese Rechts-
folge tritt jedoch nur ein, wenn die durch die Planung betroffenen Bürger bei
Bekanntmachung der Satzung auf ihre Rechte so aufmerksam gemacht worden
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sind, dass sie diese ungeschmälert wahrnehmen konnten; dies setzt voraus,
dass der Hinweis nach § 215 Abs. 2 BauGB vollständig und unmissverständlich
ist (Beschluss vom 31. Oktober 1989 - BVerwG 4 NB 7.89 - Buchholz 406.11
§ 2a BBauG Nr. 11 S. 9). Missverständlich ist ein Hinweis auf § 215 Abs. 1
BauGB, wenn er - wie hier - mit der Bekanntmachung verbunden ist, dass die
Gemeinde eine allein auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB gestützte Klarstel-
lungssatzung beschlossen hat, denn die Rechtsvorschriften, deren Verletzung
gemäß § 215 Abs. 1 BauGB gerügt werden muss, sind bei Erlass einer Klarstel-
lungssatzung - wie dargestellt - nicht anzuwenden. Ein solcher Hinweis ist ge-
eignet, einen Betroffenen davon abzuhalten, eine Verletzung der bei Erlass ei-
ner Einbeziehungssatzung zu beachtenden Vorschriften über die Öffentlich-
keits- und Behördenbeteiligung und über den Abwägungsvorgang gegenüber
der Gemeinde geltend zu machen, so dass ihm im Falle einer Qualifizierung der
Satzung als Einbeziehungssatzung Nachteile bei der Rechtsverfolgung entste-
hen. Hat die Gemeinde weder die Öffentlichkeit und Behörden beteiligt noch
eine Abwägung vorgenommen und ist der Hinweis nach § 215 Abs. 2 BauGB
aus den dargelegten Gründen irreführend, kann die Satzung als Einbeziehungs-
satzung nicht wirksam sein. Bereits das Unterbleiben der Öffentlichkeits- und
Behördenbeteiligung ist gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ein für die
Wirksamkeit der Satzung beachtlicher Fehler.
Daraus folgt für die Abgrenzung zwischen einer Klarstellungs- und einer Einbe-
ziehungssatzung im Wege der Auslegung: Hat eine Gemeinde - wie hier - ihre
Satzung als Klarstellungssatzung bezeichnet, als Rechtsgrundlage ausschließ-
lich die Nummer 1 des § 34 Abs. 4 Satz 1 BauGB benannt, den Satzungsbe-
schluss mit diesen Angaben ortsüblich bekannt gemacht und hat sie davon ab-
gesehen, das für Einbeziehungssatzungen erforderliche Verfahren durchzufüh-
ren, ist grundsätzlich davon auszugehen, dass die Satzung eine Klarstellungs-
satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB und keine Einbeziehungssatzung
nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB ist. Insbesondere der Verzicht auf eine
Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung und eine Abwägung ist ein starkes
Indiz dafür, dass die Gemeinde die Satzung nicht fehlerhaft bezeichnet hat,
sondern tatsächlich eine Klarstellungssatzung erlassen wollte. Wird die Satzung
dennoch als Einbeziehungssatzung ausgelegt, kann dies den Gemeinden die
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Wahrnehmung ihrer Satzungsbefugnis nach § 34 Abs. 4 Satz 1 BauGB unan-
gemessen erschweren. Eine solche Auslegung kommt nur unter besonderen
Umständen in Betracht, etwa wenn feststeht, dass das Satzungsgebiet nicht
Teil des Innenbereichs ist, die Satzung also auch als Klarstellungssatzung nicht
wirksam sein könnte.
Das Oberverwaltungsgericht hat diese bundesrechtlichen Vorgaben für die Aus-
legung einer Satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 BauGB verkannt. Es hat die Sat-
zung der Antragsgegnerin als Einbeziehungssatzung nach Nummer 3 dieser
Vorschrift ausgelegt, ohne zu berücksichtigen, dass eine solche Auslegung be-
reits aus den dargelegten verfahrensrechtlichen Gründen zwingend zur Unwirk-
samkeit der Satzung führt. Die vom Oberverwaltungsgericht angeführten Grün-
de sind nicht geeignet, ein Abweichen von dem dargelegten Auslegungsgrund-
satz zu rechtfertigen. Die Formulierungen im Satzungstext, die Satzung solle
die Möglichkeit der Bebauung „eröffnen“ und die gekennzeichneten Flurstücke
in den im Zusammenhang bebauten Ortsteil „einbeziehen“, geben zwar Anlass,
die Abgrenzungsfrage aufzuwerfen; sie können im vorliegenden Zusammen-
hang aber auch als Umschreibung der Rechtsfolgen einer normativen Festle-
gung der Innenbereichsgrenze nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB verstan-
den werden. Die Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts, es könne „wohl
kaum“ davon ausgegangen werden, dass das Satzungsgebiet als Innenbereich
anzusehen sei (UA S. 7), ist nur vorläufig. Abschließend geklärt hat das Ober-
verwaltungsgericht diese Frage nicht. Dass die Satzung als Klarstellungssat-
zung wirksam wäre, ist jedenfalls nicht ausgeschlossen.
2. Die erneute Auslegung der Satzung unter Berücksichtigung der dargelegten
bundesrechtlichen Vorgaben bleibt dem hierfür zuständigen Oberverwaltungs-
gericht vorbehalten.
2.1 Sollte es - was nach Aktenlage nahe liegt - zu dem Ergebnis gelangen, dass
die Satzung eine Klarstellungssatzung ist, wird es zu prüfen haben, ob der
Normenkontrollantrag gegen eine Satzung dieses Inhalts zulässig und begrün-
det ist. Nicht zu folgen ist der Auffassung der Beigeladenen, der Antragstellerin
fehle dann schon deshalb die Antragsbefugnis, jedenfalls aber das Rechts-
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schutzbedürfnis, weil eine nur klarstellende Satzung den Rechtscharakter der
betroffenen Grundstücke nicht verändere (wie hier: OVG Bautzen, Urteil vom
4. Oktober 2000 - 1 D 683/99 - NVwZ 2001, 1070; offen gelassen: VGH Mün-
chen, Urteil vom 30. Oktober 2008 - 15 N 08.1124 - juris Rn. 11). Auch eine
Klarstellungssatzung legt die Grenze des im Zusammenhang bebauten Ortsteils
- vorbehaltlich einer gerichtlichen Überprüfung - verbindlich fest. Diejenigen, die
befugt wären, eine Baugenehmigung oder einen Bauvorbescheid für ein im Sat-
zungsgebiet gelegenes Vorhaben anzufechten, sind auch in einem gegen die
Klarstellungssatzung gerichteten Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO antragsbefugt; die normative Festlegung der Grenze des Innen-
bereichs dient auch ihrem Schutz. Allein wegen der Möglichkeit, die Bauge-
nehmigungen anzufechten, kann ihnen auch das Rechtsschutzbedürfnis nicht
abgesprochen werden. Anderenfalls könnte die Klarstellungssatzung insoweit
ihren Zweck nicht erfüllen, das einzelne Baugenehmigungsverfahren vom Streit
über die Zugehörigkeit des Baugrundstücks zum Innenbereich zu entlasten (Ur-
teil vom 18. Mai 1990 a.a.O. S. 49 f.). Kann die Antragstellerin geltend machen,
dass eine Wohnbebauung des Satzungsgebiets möglicherweise nicht die gebo-
tene Rücksicht auf den von ihr betriebenen Rheinhafen nimmt und ist der An-
trag hiernach zulässig, hängt die Wirksamkeit der Satzung davon ab, ob das
Satzungsgebiet noch als Teil des im Zusammenhang bebauten Ortsteils Kes-
selheim angesehen werden kann.
2.2 Sollte das Oberverwaltungsgericht die Satzung erneut als Einbeziehungs-
satzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB auslegen, wäre sie unwirksam.
Das ergibt sich allerdings nicht aus den im angefochtenen Urteil dargelegten
Gründen. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, ein vollständiger Aus-
fall der erforderlichen Abwägung führe stets zur Unwirksamkeit der Satzung und
zwar entweder nach allgemeinen Abwägungsgrundsätzen oder weil jedenfalls
das Abwägungsergebnis mit einem erheblichen Mangel behaftet sei, ist mit
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 BauGB nicht vereinbar.
Die Planerhaltungsvorschriften unterscheiden zwischen Mängeln im Abwä-
gungsvorgang und Mängeln im Abwägungsergebnis (grundlegend Urteil vom
5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309 <312 ff.>). Mängel im Ab-
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wägungsvorgang sind nur unter den in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder § 214
Abs. 3 Satz 2 BauGB genannten Voraussetzungen beachtlich. Nach beiden
Vorschriften muss der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss
gewesen sein. Ein hiernach beachtlicher Mangel des Abwägungsvorgangs
muss innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich ge-
genüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden
Sachverhalts geltend gemacht worden sein; anderenfalls wird er, wenn bei In-
kraftsetzung der Satzung auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der
Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden
ist, gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder Nr. 3 BauGB unbeachtlich. Ein Man-
gel im Abwägungsergebnis ist demgegenüber stets beachtlich; er führt unab-
hängig vom Vorliegen weiterer Mängel der Abwägung zur (Teil-)Unwirksamkeit
des Bebauungsplans (Beschluss vom 16. März 2010 - BVerwG 4 BN 66.09 -
BauR 2010, 1034 Rn. 31).
Auch ein vollständiger Abwägungsausfall ist ein Mangel im Abwägungsvorgang
im Sinne der §§ 214, 215 BauGB (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB,
§ 214 Rn. 39 f. und Rn. 139; Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB,
§ 214 Rn. 61). Dass ein Fehler im Abwägungsvorgang vorliegt, wenn die Ge-
meinde im Bebauungsplan objektiv etwas anderes festgesetzt hat, als sie fest-
setzen wollte, und der Inhalt des Plans deshalb nicht von einer darauf ausge-
richteten Abwägungsentscheidung getragen ist, hat der Senat bereits entschie-
den (Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239
<245>). Einen allgemeinen Grundsatz, dass ein vollständiger Abwägungsausfall
unabhängig von den Planerhaltungsvorschriften stets zur Unwirksamkeit der
Satzung führt, gibt es nicht. Ein Abwägungsausfall muss auch nicht - wie das
Oberverwaltungsgericht alternativ gemeint hat (UA S. 9) - dazu führen, dass
zugleich das Abwägungsergebnis mit einem Mangel behaftet ist. Das Abwä-
gungsergebnis ist nicht schon dann fehlerhaft, wenn die konkrete Möglichkeit
besteht, dass die Planung nach der erforderlichen Abwägung anders ausgefal-
len wäre und der Abwägungsausfall damit im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1, Abs. 3 Satz 2 BauGB auf das Abwägungsergebnis „von Einfluss“ gewe-
sen ist. Es ist vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn eine fehlerfreie Nach-
holung der erforderlichen Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis
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führen könnte, weil anderenfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung
berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur
objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (vgl.
BTDrucks 15/2250 S. 65; Uechtritz, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2009,
§ 215 Rn. 13). Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit müssen über-
schritten sein (Beschluss vom 25. Februar 1997 - BVerwG 4 NB 40.96 - Buch-
holz 406.11 § 215 BauGB Nr. 9 S. 23). Ob dies der Fall ist, wenn das Sat-
zungsgebiet in den Ortsteil Kesselheim einbezogen wird, hat das Oberverwal-
tungsgericht nicht geprüft; es meinte, dass ein Abwägungsausfall von Rechts
wegen zur Unwirksamkeit der Satzung führe.
Wie bereits dargelegt, wäre die Satzung als Einbeziehungssatzung aber jeden-
falls unwirksam, weil das Fehlen der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung
ein gemäß § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB beachtlicher Fehler wäre und die-
ser Fehler im vorliegenden Fall nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB
unbeachtlich werden könnte. Denn der in der Bekanntmachung enthaltene Hin-
weis nach § 215 Abs. 2 BauGB wäre insoweit - wie dargestellt - irreführend,
weil die Antragsgegnerin zugleich bekannt gemacht hat, sie habe die streitge-
genständliche Satzung als Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1
BauGB beschlossen.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Petz
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Petz
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3, § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 3,
Abs. 6 Satz 1, § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2, Abs. 3 Satz 2,
§ 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3, Abs. 2
VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1
Stichworte:
Klarstellungssatzung; Einbeziehungssatzung; Auslegung; Öffentlichkeits- und
Behördenbeteiligung; Abwägung; Abwägungsvorgang; Abwägungsergebnis;
Abwägungsausfall; Planerhaltung; Normenkontrolle; Antragsbefugnis; Rechts-
schutzbedürfnis.
Leitsätze:
1. Ist nicht eindeutig, ob die Satzung einer Gemeinde eine Klarstellungssatzung
nach Nummer 1 oder eine Einbeziehungssatzung nach Nummer 3 des § 34
Abs. 4 Satz 1 BauGB ist, dürfen bei der Auslegung der Satzung die jeweiligen
bundesrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Klarstellungssatzung
einerseits und einer Einbeziehungssatzung andererseits sowie die Rechtsfolgen
einer Verletzung dieser Vorschriften nicht unberücksichtigt bleiben.
2. Der Erlass einer Einbeziehungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3
BauGB setzt eine Abwägung der berührten öffentlichen und privaten Belange
voraus.
3. Auch ein vollständiger Abwägungsausfall ist ein Mangel im Abwägungsvor-
gang im Sinne der §§ 214, 215 BauGB. Er führt nicht automatisch dazu, dass
das Abwägungsergebnis mit einem Mangel behaftet ist.
Urteil des 4. Senats vom 22. September 2010 - BVerwG 4 CN 2.10
I. OVG Koblenz vom 12.08.2009 - Az.: OVG 1 C 11373/08 -