Urteil des BVerwG vom 10.07.2003
Satzung, Sanierung, Veränderte Verhältnisse, Gemeinde
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 2.02
Verkündet
OVG 1 C 10386/01
am 10. Juli 2003
Salli-Jarosch
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 10. Juli 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m m e l , H a l a m a ,
Prof. Dr. R o j a h n und G a t z
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Antragsgegnerin wird das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 18. April 2002 geändert.
Die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebietes
"Erweiterung Innenstadt Boppard" vom 3. September 2001 wird für
nichtig erklärt, soweit die Antragsgegnerin sie rückwirkend zum
11. Dezember 1998 in Kraft gesetzt hat.
Im Übrigen wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Antragsgegnerin trägt ein Fünftel der Kosten des Verfahrens bei-
der Instanzen. Im Übrigen bleibt die Entscheidung über die Kosten
der Schlussentscheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I.
Die Antragstellerin ist in Boppard auf der Südseite der Heerstraße Eigentümerin eines
Grundstücks, auf dem sich ein unter Denkmalschutz gestelltes Gebäude befindet. Das An-
wesen liegt im Geltungsbereich der Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungs-
gebiets "Erweiterung Innenstadt Boppard", die am 3. September 2001 mit rückwirkender
Kraft zum 11. Dezember 1998 beschlossen und am 9. November 2001 bekannt gemacht
wurde.
Die Antragsgegnerin knüpfte mit der Satzung vom 3. September 2001 an frühere sanie-
rungsrechtliche Maßnahmen an. Schon am 30. Oktober 1973 hatte sie die Satzung über die
Festlegung des Sanierungsgebiets "Innenstadt Boppard" beschlossen, deren Geltungsbe-
reich (Teil A "Hospital") im Süden bis an die Heerstraße heranreichte. Durch Satzung vom
20. Juli 1981 hatte sie einen weiteren Bereich (Teil B "Oberstraße/Steinstraße/ Angert-
straße") als Sanierungsgebiet festgelegt. Durch Satzung vom 11. Dezember 1998 erstreckte
die Antragsgegnerin die Sanierung unter Einbeziehung der beiden vorhandenen Sanie-
rungsgebiete (Teil A und B) auf weitere Teile der Innenstadt. Bei dieser Gelegenheit bezog
sie auch die Flächen südlich der Heerstraße in den Geltungsbereich ein. Zur Begründung
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führte sie hierzu aus: Dieses Gebiet weise bauliche Mängel auf und stehe mit den übrigen
sanierungsbedürftigen Bereichen der Kernstadt in einem unmittelbaren Funktionszusam-
menhang.
In einem Rahmenplan vom März 1998 erläuterte die Antragsgegnerin die allgemeinen Sa-
nierungsziele wie folgt: Die vorhandene Blockstruktur, die zum Teil durch schlechte Wohn-
und Arbeitsbedingungen sowie durch einen Mangel an Freiflächen gekennzeichnet sei, solle
neu geordnet und der Stadtkern von fließendem und ruhendem Fremdverkehr weitestmög-
lich entlastet werden.
Das Oberverwaltungsgericht erklärte in dem von der Antragstellerin eingeleiteten Normen-
kontrollverfahren die Satzung vom 11. Dezember 1998 mit Urteil vom 10. April 2000 für un-
wirksam und führte hierzu u.a. Folgendes aus: Die in den 70er und 80er Jahren eingeleiteten
Maßnahmen seien immer noch nicht abgeschlossen. Vor diesem Hintergrund verdiene das
Erfordernis, die Sanierung auf einen überschaubaren Zeitraum zu begrenzen, besondere
Beachtung. Dessen ungeachtet habe sich die Antragsgegnerin entschlossen, das Sanie-
rungsgebiet großräumig zu erweitern. Ob sich die Sanierung innerhalb eines angemessenen
Zeitraums verwirklichen lasse, hänge nicht zuletzt von den Finanzierungsmöglichkeiten ab.
Die Antragsgegnerin könne keine Kosten- und Finanzierungsübersicht vorweisen, aus der zu
ersehen sei, in welchen Investitionsschritten das Sanierungskonzept abgearbeitet werden
solle. Nach dem bisherigen Gang des Verfahrens habe indes gerade insoweit ein erhöhter
Prüfungsbedarf bestanden. Dem sei die Antragsgegnerin nicht gerecht geworden.
Der Stadtrat der Antragsgegnerin billigte am 18. September 2000 eine Kosten- und Finan-
zierungsübersicht, die bis zum Jahre 2007 ein Kostenvolumen von knapp 8 Millionen DM
und für die Zeit danach Restkosten in Höhe von 110 000 DM ausweist. Gestützt auf diese
Übersicht setzte er die vom Normenkontrollgericht für unwirksam erklärte Satzung über die
Festlegung des Sanierungsgebiets "Erweiterung Innenstadt Boppard" durch Beschluss vom
3. September 2001 rückwirkend zum 11. Dezember 1998 in Kraft. In der Begründung heißt
es u.a.: Die Abgrenzung des Sanierungsgebiets entspreche den fachlichen Anforderungen.
Ein kleinräumliches Konzept wäre verfehlt. Die Erweiterung auf den gesamten Kernstadtbe-
reich sei notwendig. Nur so ließen sich die verschiedenen Maßnahmen wirksam koordinie-
ren. Für die Sanierung sei ein Zeitraum von 10 Jahren, beginnend ab 1999, vorgesehen. Die
Maßnahmen würden nach Maßgabe der einschlägigen Städtebauförderungsrichtlinien zu
zwei Dritteln vom Land finanziert. Für das restliche Drittel stünden Eigenmittel zur Verfügung.
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Das Normenkontrollgericht hat die am 3. September 2001 beschlossene und am 9. Novem-
ber 2001 bekannt gemachte Satzung auf den Antrag der Antragstellerin hin mit Urteil vom
18. April 2002 für nichtig erklärt. Zur Begründung hat es u.a. Folgendes ausgeführt: Die Sat-
zung leide an einem Abwägungsfehler. Die Abgrenzung des Sanierungsgebiets sei nach den
zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen vorzunehmen. Sie stehe in einem engen
inneren Zusammenhang mit dem Tatbestandsmerkmal der zügigen Durchführung der Sanie-
rung. Es könne dahinstehen, ob die Kosten- und Finanzierungsübersicht auf realistischen
Annahmen beruhe. Zweifel ließen sich insoweit nicht von der Hand weisen; denn die Finan-
zierungssituation der Gemeinden habe sich allgemein verschlechtert. Von einer zügigen
Durchführung der Sanierung könne jedenfalls deshalb keine Rede sein, weil sich die Sanie-
rung in Teilen des Sanierungsgebiets seit mehr als 30 Jahren hinziehe. Zwar bestimme der
Gesetzgeber keinen festen Zeitrahmen, doch müsse es eine absolute Grenze geben, jen-
seits derer die betroffenen Grundstückseigentümer die sanierungsrechtlichen Bindungen
nicht mehr hinzunehmen brauchten. Die Antragsgegnerin hebe fälschlich darauf ab, die Sa-
nierung in etwa 10 Jahren abschließen zu können. Diese Sichtweise wäre nur dann ange-
bracht, wenn sie ein eigenständiges neues Sanierungsgebiet festgelegt hätte. Tatsächlich
habe sie bestehende Sanierungsgebiete erweitert. Deshalb sei die Gesamtdauer der Sanie-
rung, die sich in Teilbereichen fast 40 Jahre hinziehen könne, als entscheidungsrelevanter
Umstand zu berücksichtigen. Die fehlerhafte Satzung könne nicht lediglich für teilnichtig oder
für unwirksam erklärt werden. Denn die Abgrenzung des Sanierungsgebiets sei erklärterma-
ßen ein Teil der Grundkonzeption der Antragsgegnerin. Obwohl es für die Entscheidung
nicht darauf ankomme, sei der Hinweis angebracht, dass die angegriffene Satzung auch
insoweit fehlerhaft sei, als die Antragsgegnerin eine Rückwirkungsanordnung getroffen habe.
Die ursprüngliche Satzung habe an einem Abwägungsmangel gelitten, der nicht rückwirkend
habe behoben werden können.
Zur Begründung der vom Normenkontrollgericht zugelassenen Revision trägt die Antrags-
gegnerin vor: Der Gesetzgeber gebe keine bestimmte Frist vor, innerhalb derer die Sanie-
rung abgeschlossen sein müsse. Maßgebend seien die Umstände des Einzelfalles. Die Sa-
nierungssatzungen für die Gebiete A und B seien nicht Gegenstand des Verfahrens. Der
"Hospital"-Bereich habe Baumängel aufgewiesen, die in den Folgejahren beseitigt worden
seien. Der Bereich "Oberstraße/Steinstraße/Angertstraße" sei zu einer Fußgängerzone um-
gestaltet worden. Der ursprüngliche Plan, am Rande dieses Gebiets ein zentrales Parkhaus
zu errichten, sei aufgegeben worden, weil man an dem vorgesehenen Standort auf die Mau-
ern des alten römischen Kastells gestoßen sei, die inzwischen freigelegt worden seien und
als Teil eines archäologischen Parks erhalten werden sollten. Der rasante Verkehrsanstieg
und der Wegfall des Kastellareals als Parkraum habe dazu geführt, dass sich die Situation
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außerhalb der geschaffenen Fußgängerzone zusehends verschlechtert habe. Die angegrif-
fene Sanierungssatzung diene schwergewichtig dazu, durch eine Verlagerung der Verkehrs-
ströme und die Schaffung von Parkmöglichkeiten am Rande der Kernstadt die zentralen Alt-
stadtquartiere als funktionsfähige Einheiten wiederherzustellen oder zu stärken. In diesem
Konzept spiele das frühere Sanierungsgebiet A insofern eine Rolle, als die Bahnhofstraße an
die veränderten Verkehrsbedürfnisse angepasst sowie im Übergangsbereich zwischen
Heerstraße und Oberstraße oberirdische Stellplätze und eine Tiefgarage hergestellt werden
sollten. Im Sanierungsgebiet B stehe im Rahmen des zweiten Bauabschnitts des archäologi-
schen Parks die endgültige Gestaltung des Stadtplatzes an der Steinstraße aus, die sich
durch die Schwierigkeiten bei der Freilegung der römischen Kastellmauern verzögert habe.
Die angegriffene Satzung unterscheide sich von den früheren Regelungen durch ihren funk-
tionsbezogenen Ansatz. Die insoweit erforderlichen Maßnahmen seien benannt und im We-
sentlichen bis 2007 abzuarbeiten. Es begegne keinen rechtlichen Bedenken, dass die ange-
griffene Satzung rückwirkend in Kraft gesetzt worden sei. Der Gesetzgeber schließe diese
Möglichkeit nicht aus. Für komplexe städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sei dies uner-
lässlich. Anderenfalls bestünde die Gefahr, dass die §§ 152 ff. BauGB nicht angewendet und
öffentliche Fördermittel nicht in Anspruch genommen werden könnten.
Die Antragsgegnerin beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 18. April 2002 aufzuhe-
ben und den Normenkontrollantrag der Antragstellerin abzuweisen.
Die Antragstellerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie führt aus: Eine zügige Durchführung der Sanierung erfordere nicht nur, dass die einzel-
nen Maßnahmen koordiniert und aufeinander abgestimmt würden. Vielmehr müssten die
Maßnahmen innerhalb eines absehbaren Zeitraumes vollzogen werden. Maßgebend sei,
welcher Zeitrahmen den Betroffenen noch zumutbar sei. Unter diesem Blickwinkel habe das
Oberverwaltungsgericht zu Recht dem Zeitablauf seit Erlass der ersten Sanierungssatzung
für das maßgebliche Gebiet im Jahr 1973 entscheidende Bedeutung beigemessen; denn
zwischen den ursprünglich festgelegten Sanierungsgebieten und dem neu festgelegten be-
stehe ein unmittelbarer sachlicher Zusammenhang. Auch der zur Rückwirkungsproblematik
eingenommene Standpunkt der Vorinstanz lasse sich nicht beanstanden.
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II.
Die Revision hat mit dem Ergebnis Erfolg, dass die Satzung über die förmliche Festlegung
des Sanierungsgebiets "Erweiterung Innenstadt Boppard" vom 3. September 2001 nur inso-
weit für nichtig zu erklären ist, als die Antragsgegnerin sie rückwirkend zum 11. Dezember
1998 in Kraft gesetzt hat. Soweit das Normenkontrollgericht die angegriffene Satzung in vol-
lem Umfang für nichtig erklärt hat, hat es bei der Anwendung von § 136 Abs. 1 und § 142
Abs. 1 Satz 2 BauGB dem Zeitfaktor eine Bedeutung beigemessen, die ihm so nicht zu-
kommt. Ob die Satzung gleichwohl an einem Mangel leidet, der ihre Gesamtnichtigkeit oder -
unwirksamkeit zur Folge hat, lässt sich mangels der hierzu erforderlichen Tatsachenfest-
stellungen nicht abschließend beurteilen. Dies nötigt insoweit nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
VwGO zur Zurückverweisung an die Vorinstanz.
1. Die Antragsgegnerin hat die Sanierungssatzung vom 3. September 2001 unter Verstoß
gegen Bundesrecht rückwirkend zum 11. Dezember 1998 in Kraft gesetzt. Dieses Datum be-
zeichnet den Zeitpunkt, zu dem die vom Normenkontrollgericht unter dem 10. April 2000
nach § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO wegen eines Fehlers im Abwägungsvorgang für unwirksam
erklärte Satzung hätte in Kraft treten sollen. Die Satzung vom 3. September 2001 ist das
Ergebnis des ergänzenden Verfahrens, zu dem die Antragsgegnerin seinerzeit Gelegenheit
erhielt. Zu Unrecht folgert die Antragsgegnerin aus § 215 a Abs. 1 BauGB, wonach Mängel
im Abwägungsvorgang, soweit sie für die Wirksamkeit der maßgeblichen Rechtsvorschrift
beachtlich sind, ebenso wie Verfahrens- oder Formfehler in einem ergänzenden Verfahren
behoben werden können, dass in solchen Fällen auch eine Rückwirkungsanordnung unbe-
denklich ist.
§ 215 a Abs. 2 BauGB lässt es zwar zu, Satzungen nach Fehlerbehebung auch rückwirkend
erneut in Kraft zu setzen. Diese Möglichkeit schafft er aber nur bei Verletzung der in § 214
Abs. 1 BauGB bezeichneten Vorschriften oder sonstigen Verfahrens- oder Formfehlern nach
Landesrecht. § 214 Abs. 1 BauGB bezieht in seinen Anwendungsbereich freilich auch die
förmliche Festlegung eines Sanierungsgebiets i.S. des § 142 Abs. 3 BauGB mit ein, denn er
erfasst "alle Satzungen nach diesem Gesetzbuch". Er widmet sich indes ausdrücklich nur der
"Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften". Demgemäß hat es der Senat bisher
lediglich gebilligt, eine verfahrens- oder formfehlerhaft zustande gekommene Sanierungs-
satzung rückwirkend in Kraft zu setzen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998
- BVerwG 4 C 14.97 - Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 14; Beschluss vom 10. November
1998 - BVerwG 4 BN 38.98 - Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 4). Zwar wäre es aus ver-
fassungsrechtlichen Gründen nicht von vornherein unzulässig gewesen, eine Regelung des
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Inhalts zu treffen, dass auch Rechtsvorschriften, die an einem materiellen Mangel leiden,
nach Fehlerbehebung rückwirkend in Kraft gesetzt werden dürfen (vgl. BVerwG, Beschluss
vom 7. November 1997 - BVerwG 4 NB 48.96 - Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 12).
§ 215 a BauGB lässt in diesem Punkt jedoch keine Zweifel aufkommen. Während Abs. 1
durch den pauschalen Verweis auf § 214 BauGB auch Mängel im Abwägungsvorgang i.S.
des § 214 Abs. 3 BauGB einschließt, bezieht sich Abs. 2 lediglich auf die in § 214 Abs. 1
BauGB bezeichneten Mängel. Diese Regelungstechnik schließt es aus, § 215 a Abs. 2
BauGB bei der Behebung materieller Fehler anzuwenden.
Wird eine Sanierungssatzung nach Behebung eines Abwägungsmangels unter Verstoß ge-
gen § 215 a Abs. 2 BauGB rückwirkend in Kraft gesetzt, so ist sie insoweit ungültig. Dies
führt indes nicht zwangsläufig zur Gesamtnichtigkeit. Diese Rechtsfolge tritt nicht ein, wenn
die Satzung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt und davon auszugehen ist, dass sie
auch ohne den nichtigen Teil erlassen worden wäre (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli
1989 - BVerwG 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225). So liegt es hier. Es kann mit einer Teilnichtig-
erklärung sein Bewenden haben. Die Satzung ist hinsichtlich ihres zeitlichen Geltungsbe-
reichs objektiv teilbar. Überdies liegt auf der Hand, dass die Antragsgegnerin die Satzung
jedenfalls für die Zukunft in Kraft gesetzt hätte, wenn ihr bewusst gewesen wäre, dass eine
Rückwirkungsanordnung nicht in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. August
2001 - BVerwG 4 B 23.01 - Buchholz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 9).
2. Ob die Sanierungssatzung vom 3. September 2001 an einem sonstigen Mangel leidet, der
ihre Gesamtnichtigkeit oder -unwirksamkeit zur Folge hat, ist offen. Das Normenkontrollge-
richt leitet die Nichtigkeit daraus her, dass die Antragsgegnerin in den räumlichen Geltungs-
bereich der Satzung die Gebietsteile "A (Hospital)" und "B (Oberstraße/Steinstraße/Angert-
straße)" einbezogen hat, die schon seit dem Jahr 1973 bzw. 1981 dem Regime des Sanie-
rungsrechts unterliegen. § 136 Abs. 1 und § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB, auf die es sich in
diesem Zusammenhang stützt, rechtfertigen auf der Grundlage der von ihm getroffenen tat-
sächlichen Feststellungen indes nicht die Schlüsse, die es aus ihnen zieht.
§ 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB trägt nichts zur Klärung der Frage bei, innerhalb welcher Zeit-
spanne die Sanierungsmaßnahmen, die in einem förmlich als Sanierungsgebiet festgelegten
Bereich durchgeführt werden sollen, abgeschlossen sein müssen. Er beschränkt sich auf die
Bestimmung, dass die Gebietsgrenzen nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten abzustecken
sind. Maßgeblich hierfür sind die zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze, die nach
§ 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB auch im Sanierungsrecht zum Tragen kommen (vgl. BVerwG,
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Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5; Be-
schluss vom 10. November 1998 - BVerwG 4 BN 38.98 - a.a.O.).
Unter den im angefochtenen Urteil geschilderten Umständen bietet auch § 136 Abs. 1
BauGB keine Grundlage für das Nichtigkeitsverdikt des Normenkontrollgerichts. In dieser
Vorschrift bringt der Gesetzgeber freilich zum Ausdruck, dass städtebauliche Sanierungs-
maßnahmen nur dann in Betracht kommen, wenn ihre zügige Durchführung gewährleistet ist.
Einen bestimmten Zeitrahmen gibt § 136 Abs. 1 BauGB aber nicht vor. Im Gegensatz zur
Veränderungssperre, deren Geltungsdauer nach Maßgabe des § 17 BauGB begrenzt ist,
gehört es nicht zum zwingenden Inhalt einer Sanierungssatzung, einen Zeitraum für die
Durchführung der Sanierung anzugeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1984
- BVerwG 4 C 20.81 - BVerwGE 70, 83; Beschluss vom 3. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 15.93 -
Buchholz 406.15 § 5 StBauFG Nr. 3). Dieser Unterschied ist gesetzgeberisch gewollt. Beleg
hierfür ist § 14 Abs. 4 BauGB, der für Vorhaben in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten
die Anwendung der Vorschriften über die Veränderungssperre ausdrücklich ausschließt.
Dem liegen sachliche Erwägungen zugrunde. Mit den §§ 136 ff. BauGB wird den Gemeinden
ein Instrument an die Hand gegeben, das es ihnen über die Angebotsplanung des all-
gemeinen Städtebaurechts hinaus ermöglicht, ggf. eine Vielzahl von Maßnahmen vorzube-
reiten (vgl. §§ 140 und 141 BauGB) und durchzuführen (vgl. §§ 146 bis 148 BauGB). Wel-
chen Zeitraum die Sanierung als Gesamtmaßnahme in Anspruch nimmt, lässt sich selbst bei
gründlicher Vorbereitung allenfalls grob abschätzen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni
1996 - BVerwG 4 B 91.96 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 297). Mit dem Zügigkeitserfordernis
beugt der Gesetzgeber vermeidbaren Verzögerungen vor, die dadurch eintreten können,
dass Gemeinden die Sanierung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betrei-
ben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juni 1996 - BVerwG 4 B 91.96 - a.a.O.; BGH, Urteil
vom 17. Dezember 1981 - III ZR 72/80 - NVwZ 1982, 329). Durch § 136 Abs. 1 BauGB soll
aber nicht bloß gemeindlichen Verzögerungspraktiken ein Riegel vorgeschoben werden. Die
Vorschrift will sicherstellen, dass ein gewisser zeitlicher Rahmen auch dann gewahrt bleibt,
wenn gemeindliche Beschleunigungsvorkehrungen nicht bereits für sich genommen den
Abschluss der Sanierungsmaßnahmen vorausberechenbar machen. Anders als in § 165
Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB kommt dies im Wortlaut des § 136 Abs. 1 BauGB freilich nicht
zum Ausdruck. Mit In-Kraft-Treten des BauROG im Zusammenhang mit dem Wegfall des An-
zeigeverfahrens ist die in § 143 Abs. 1 Satz 3 BauGB a.F. enthaltene Regelung entfallen,
wonach die Frage, ob sich die städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen "innerhalb eines
absehbaren Zeitraumes" durchführen ließen, bereits im Stadium der Anzeige rechtlich rele-
vant war. Diese Streichung lässt jedoch nicht darauf schließen, dass der Gesetzgeber die-
sem Tatbestandsmerkmal keine Bedeutung mehr beimisst. Nach § 149 Abs. 4 Satz 1 BauGB
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kann die Kosten- und Finanzierungsübersicht mit Zustimmung der nach Landesrecht
zuständigen Behörde auf den Zeitraum der mehrjährigen Finanzplanung der Gemeinde be-
schränkt werden. Wie aus § 149 Abs. 4 Satz 2 BauGB erhellt, bleibt das Erfordernis, die
städtebauliche Sanierungsmaßnahme innerhalb eines absehbaren Zeitraums durchzuführen,
hiervon indes unberührt. Damit stellt der Gesetzgeber auch im Anwendungsbereich der
§§ 136 ff. BauGB klar, dass Sanierungsmaßnahmen, deren Realisierung in absehbarer Zeit
nicht zu erwarten ist, rechtswidrig sind. Etwaigen Missbräuchen soll bereits im Ansatz ent-
gegengewirkt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1993 - BVerwG 4 NB 26.93 -
Buchholz 406.15 § 5 StBauFG Nr. 4). Welcher Zeitraum "absehbar" im Sinne dieser Rege-
lung ist, ist je nach den konkreten Gegebenheiten prognostisch abzuschätzen (vgl. BVerwG,
Beschlüsse vom 15. März 1995 - BVerwG 4 B 33.95 - Buchholz 406.11 § 24 BauGB Nr. 6
und vom 7. Juni 1996 - BVerwG 4 B 91.96 - a.a.O.).
Die Antragsgegnerin hat in dem Rahmenplan vom März 2000 die Sanierungsziele bezeich-
net, die sie in dem Gebiet, auf das sich die Sanierungssatzung vom 3. September 2001 er-
streckt, zu verwirklichen beabsichtigt. Sie hat in einer "Maßnahmen-Kosten-Finanzierungs-
übersicht" die einzelnen Maßnahmen aufgelistet, die sie im räumlichen Geltungsbereich die-
ser Satzung durchführen will. Sie hat einen Zeitplan erstellt, dem zu entnehmen ist, dass sie
davon ausgeht, die von ihr aufgeführten Maßnahmen im Wesentlichen bis 2007 abschließen
zu können. Sie hat im Einzelnen dargelegt, welche Kosten sie erwartet und wie sie sich die
Finanzierung vorstellt.
3. Das Normenkontrollgericht hat der Frage, ob sich die prognostischen Annahmen, die dem
Rahmenplan vom März 2000 zugrunde liegen, halten lassen, zu Unrecht keine maßgebliche
Bedeutung beigelegt.
Soweit in § 136 Abs. 1 BauGB von einer zügigen Durchführung der Sanierungsmaßnahmen
die Rede ist, lenkt der Gesetzgeber den Blick vornehmlich in die Zukunft. § 149 Abs. 4
Satz 2 BauGB unterstreicht diese Perspektive. Die Sanierungsmaßnahmen, für die die Sa-
nierungssatzung die Grundlage bildet, sind "innerhalb eines absehbaren Zeitraumes durch-
zuführen". Dieses Erfordernis enthält keine retrospektive Komponente. Innerhalb eines ab-
sehbaren Zeitraumes i.S. des § 149 Abs. 4 Satz 2 BauGB lassen sich gegebenenfalls auch
Sanierungsmaßnahmen durchführen, die zu einem früheren Zeitpunkt hätten durchgeführt
werden können, aus welchen Gründen immer aber nicht durchgeführt worden sind. Das
Oberverwaltungsgericht hat sich dieser Sichtweise von vornherein verschlossen, weil es sich
dafür ausspricht, in das nach § 136 Abs. 1 BauGB maßgebliche Zeitkonto auch die Zeiten
einzustellen, die seit den früheren Gebietsfestsetzungen verstrichen sind. Auf diese Weise
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kommt es zu dem Ergebnis, dass "sich die Sanierung in Teilbereichen des Sanierungsge-
biets fast 40 Jahre hinziehen kann". Diese "Gesamtdauer" kann nach seiner Auffassung
nicht außer Betracht bleiben. Das Normenkontrollgericht orientiert sich bei dieser Würdigung
an dem Regelungsmuster des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Eine Anrechnungsregel, wie sie
diese Vorschrift kennt, ist den §§ 136 ff. BauGB indes fremd. Im Unterschied zur Verän-
derungssperre bietet das Sanierungsrecht auch keine Handhabe dafür, eine Sanierungssat-
zung zu verlängern oder erneut zu beschließen (vgl. § 17 Abs. 2 und 3 BauGB).
Als zutreffend erweist sich lediglich die Ausgangsüberlegung der Vorinstanz. Ist die Sanie-
rung in einem "Altgebiet" als Gesamtmaßnahme nach § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB flä-
chendeckend undurchführbar, so dass die hierfür erlassene Sanierungssatzung aufzuheben
ist, so darf sie nicht unter dem Deckmantel einer neuen Satzung fortgesetzt werden. Muss
die Gemeinde das in der Vergangenheit begründete Sanierungsregime von Rechts wegen
beenden, so kann sie sich dieser Verpflichtung nicht dadurch entziehen, dass sie ihm eine
neue Rechtsgrundlage unterschiebt. Jede andere Sichtweise hätte zur Folge, dass § 162
BauGB umgangen werden könnte. Die Gemeinde hätte es in der Hand, diese Vorschrift da-
durch leer laufen zu lassen, dass sie eine Sanierungssatzung, die an sich aufzuheben wäre,
erneut beschließt. Eine solche Möglichkeit eröffnet der Gesetzgeber in § 17 Abs. 3 BauGB in
zeitlich engen Grenzen für die Veränderungssperre. Das Regelungsmodell des § 162 Abs. 1
BauGB schließt es dagegen aus, den Abschluss der Sanierung, mit welchen Mitteln auch
immer, hinauszuzögern.
Von einer Umgehung des § 162 BauGB kann indes nur dann die Rede sein, wenn sich die
Sanierungsziele der alten und der neuen Satzung vollumfänglich oder doch wenigstens
weitgehend decken. Eine andere Betrachtungsweise ist dagegen geboten, wenn das Sanie-
rungskonzept im "Altgebiet" im Wesentlichen umgesetzt ist und nur noch punktuell der Ver-
vollständigung bedarf. Kann die Gemeinde plausible Gründe dafür ins Feld führen, weshalb
sich aus dem ansonsten abgearbeiteten Gesamtmaßnahmenkonzept die Durchführung von
Einzelmaßnahmen verzögert hat, so ist es ihr nicht verwehrt, das "Rest"-Programm im Rah-
men einer neuen Sanierungssatzung zu erledigen, die sich zur Erreichung weiterer berech-
tigter Ziele als erforderlich erweist. Erst recht ist es der Gemeinde unbenommen, ein früher
festgelegtes Sanierungsgebiet in den Geltungsbereich einer Sanierungssatzung einzubezie-
hen, mit der aufgrund veränderter Verhältnisse Ziele verfolgt werden, die mit dem ursprüng-
lichen Konzept nichts gemein haben. Dient die neue Satzung nicht dazu, Sanierungsmaß-
nahmen durchzuführen, die schon den Gegenstand früherer Sanierungsregelungen bildeten,
so ist für die vom Oberverwaltungsgericht als unabdingbar angesehene retrospektive Ein-
rechnung vergangener Zeitabschnitte von vornherein kein Raum. Für die Bemessung des
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Zeithorizonts darf die Gemeinde es mit einer bloßen Zukunftsperspektive bewenden lassen.
So liegen die Dinge hier.
Das Normenkontrollgericht stellt in Anknüpfung an das Vorbringen der Antragsgegnerin
selbst fest, dass das Sanierungskonzept, das der angegriffenen Satzung vom 3. September
2001 zugrunde liegt, nur in dem großräumig als Sanierungsgebiet festgelegten Bereich
sachgerecht durchgeführt werden kann. Der Antragsgegnerin geht es schwergewichtig da-
rum, von der Altstadt die schädlichen Folgen abzuwehren, die durch den insbesondere in-
nerhalb der letzten zwei Jahrzehnte sprunghaft angestiegenen Autoverkehr eingetreten sind.
Ein wesentlicher Teil der geplanten Aufwertungsmaßnahmen besteht darin, den von den
römischen und den mittelalterlichen Mauern umschlossenen historischen Stadtkern mit sei-
nen städtebaulichen Dominanten, wie etwa dem Markt-, dem Burg- und dem Karmeliterplatz,
sowie seinen im Übrigen großenteils engen Gassen vom ruhenden und vom Parksuchver-
kehr zu entlasten. Zu diesem Zweck sollen öffentliche Parkplatzflächen in den Altstadtquar-
tieren aufgehoben und in Randlagen verlegt werden, wo sie ohne die Benutzung des histori-
schen Straßennetzes erreichbar sind. Für den Durchgangsverkehr sind ebenfalls Lösungen
vorgesehen, die eine weitgehende Schonung des Stadtkerns ermöglichen. Auch die früheren
Sanierungsgebiete "A (Hospital)" und "B (Oberstraße/Steinstraße/Angertstraße)" sind in
dieses Gesamtkonzept eingebunden. Im Bereich B ist die Errichtung eines zentralen Park-
hauses, die noch den Zielsetzungen der Sanierungssatzung vom 20. Juli 1981 entsprach,
daran gescheitert, dass man an dem vorgesehenen Standort auf die Mauern des alten römi-
schen Kastells stieß, die inzwischen freigelegt worden sind und im Rahmen der angegriffe-
nen Sanierungssatzung in einen archäologischen Park einbezogen werden sollen. Im Ge-
bietsteil A stehen im Übergangsbereich zwischen Heerstraße und Oberstraße die Errichtung
oberirdischer Stellplätze und einer Tiefgarage sowie die Umgestaltung der Bahnhofstraße
an. Ansonsten sollen im Geltungsbereich der Sanierungssatzung vom 3. September 2001
vorhandene Blockstrukturen verbessert und Bausubstanzmängel abgestellt werden. Von
diesen Maßnahmen sind aber die Bereiche A und B nicht betroffen. Insbesondere in dem
Teil A ("Hospital"), gegen dessen Einbeziehung in das neue Sanierungssystem die Vorin-
stanz ernsthafte Bedenken anmeldet, besteht nach den unbestrittenen Angaben der An-
tragsgegnerin in dieser Richtung keinerlei Sanierungsbedarf mehr. Die objektbezogenen
Sanierungsmaßnahmen, die den Kern der 1973 eingeleiteten Sanierung bildeten und vor-
nehmlich den Gebäudekomplex des Hospitals zum Gegenstand hatten, sind abgeschlossen.
Die Eigentümer der in diesem Bereich gelegenen Grundstücke unterliegen den durch die
Sanierungssatzung vom 30. Oktober 1973 ausgelösten sanierungsrechtlichen Bindungen
seit langem nicht mehr. Die Durchführung der 1973 in Angriff genommenen Maßnahmen
muss nicht unter Umgehung des § 162 BauGB durch die Sanierungssatzung vom
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3. September 2001 weiterhin gesichert werden. Es gibt keinen Rechtfertigungsgrund dafür,
bei der prognostischen Beurteilung des für die Umsetzung dieser Satzung erforderlichen
Zeitaufwandes die Zeiträume mit zu berücksichtigen, die verflossen sind, seit in dem Teilge-
biet A mit anderer Zielrichtung erstmals ein Sanierungsregime aufgerichtet wurde.
Der Senat kann gleichwohl nicht nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO selbst entscheiden.
Denn die Sache ist noch nicht spruchreif. Das Oberverwaltungsgericht hat - von seinem
rechtlichen Ansatz her korrekt - nicht geprüft, ob die von der Antragstellerin angegriffene
Satzung aus anderen Gründen an einem Mangel leidet, der losgelöst vom Zeitfaktor dazu
nötigt, sie insgesamt für nichtig oder unwirksam zu erklären. Insbesondere hat es ausdrück-
lich davon abgesehen, der Frage nachzugehen, ob die Kosten- und Finanzierungsübersicht,
auf die sich die Antragsgegnerin nach § 149 BauGB stützt, von realistischen Annahmen aus-
geht. Die hierzu getroffenen Tatsachenfeststellungen reichen nicht aus, um dem Senat eine
eigene Entscheidung zu ermöglichen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich, soweit die Antragsgegnerin endgültig unterlegen ist, aus
§ 154 Abs. 1 VwGO.
Vorsitzender Richter am Bundes- Lemmel Halama
verwaltungsgericht Dr. Paetow ist wegen
Urlaubs gehindert zu unterschreiben.
Lemmel
Rojahn Gatz
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
Vorsitzender Richter am Bundes- Lemmel Halama
verwaltungsgericht Dr. Paetow ist wegen
Urlaubs gehindert zu unterschreiben.
Lemmel
Rojahn Gatz
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Besonderes Städtebaurecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BauGB § 136 Abs. 1, § 142 Abs. 1 Satz 2, §§ 144, 145,
§ 149 Abs. 4 Satz 2, § 162 Abs. 1, § 215 a Abs. 2
Stichworte:
Sanierungssatzung; Unwirksamkeit; Fehlerbehebung; Rückwirkungsanordnung; räumlicher
Geltungsbereich; Einbeziehung früher festgelegter Sanierungsgebiete; Sanierungsziele; Zeit-
rahmen; Aufhebung der Sanierungssatzung.
Leitsätze:
1. Eine Sanierungssatzung, die wegen eines Mangels im Abwägungsvorgang im Wege der
Normenkontrolle für unwirksam erklärt worden ist, kann nach Durchführung eines ergänzen-
den Verfahrens nicht rückwirkend in Kraft gesetzt werden.
2. Die förmliche Festlegung als Sanierungsgebiet setzt voraus, dass die zügige Durchfüh-
rung der Sanierungsmaßnahmen innerhalb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet ist.
3. Als undurchführbar i.S. des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann sich eine Sanierung im
Nachhinein auch dann erweisen, wenn keine Aussicht mehr besteht, die Sanierungsmaß-
nahmen zügig durchzuführen und innerhalb eines absehbaren Zeitraums seit der förmlichen
Festlegung als Sanierungsgebiet abzuschließen.
4. Ein Sanierungsgebiet, für das die Sanierungssatzung nach § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
BauGB aufzuheben ist, darf grundsätzlich nicht in den Geltungsbereich einer neuen Sanie-
rungssatzung einbezogen werden.
5. Dagegen ist es unbedenklich, ein zu einem früheren Zeitpunkt festgelegtes Sanierungs-
gebiet, in dem der ursprüngliche Sanierungszweck erreicht ist, in den Geltungsbereich einer
neuen Sanierungssatzung einzubeziehen, mit der als Reaktion auf veränderte Verhältnisse
andere Ziele verfolgt werden.
Urteil des 4. Senats vom 10. Juli 2003 - BVerwG 4 CN 2.02
I. OVG Koblenz vom 18.04.2002 - Az.: OVG 1 C 10386/01 -