Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 16.03

Gemeinde, Ablauf der Frist, Bebauungsplan, Künftige Nutzung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 16.03
Verkündet
OVG 7a D 1/02.NE
am 19. Februar 2004
Salli-Jarosch
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. Februar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m m e l , H a l a m a ,
Prof. Dr. R o j a h n und Dr. J a n n a s c h
für Recht erkannt:
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 15. Mai 2003 wird aufgehoben.
Die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssper-
re für den Geltungsbereich des Bebauungsplans "Windfeld
COE 01" vom 25. Juli 2001 in der Fassung der Verlänge-
rungssatzung vom 17. Juli 2003 ist nichtig.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Antragsteller wenden sich im Normenkontrollverfahren gegen eine Verände-
rungssperre, die die Antragsgegnerin für ein Gebiet erlassen hat, das im Gebiets-
entwicklungsplan als Windeignungsbereich dargestellt ist.
Der Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland -
stellt für den Gemeindebereich der Antragsgegnerin zwei "Bereiche mit Eignung für
die Nutzung erneuerbarer Energien" dar. Zu ihnen gehört der etwa 100 ha große
Windeignungsbereich "Windfeld COE 01". Unter dem 27. Mai 2000 beantragten die
Antragsteller eine Baugenehmigung zur Errichtung einer Windenergieanlage in
diesem Bereich. Die Antragsgegnerin erteilte zu dem Vorhaben ihr Einvernehmen
nach § 36 BauGB. Der Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes in der Nähe des
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Windfeldes wandte sich gegen die Windenergieanlage, weil er nachteilige Wirkungen
für den auf seinem Hof und in dessen Umgebung betriebenen Pferdesport be-
fürchtete. Mit Schreiben vom 12. Juli 2001 teilte die Bauaufsichtsbehörde der An-
tragsgegnerin mit, dass sie in Kürze die von den Antragstellern beantragte Bauge-
nehmigung (und drei weitere Baugenehmigungen für Windenergieanlagen) erteilen
werde.
Darauf fasste der Bürgermeister der Antragsgegnerin zusammen mit einem Ratsmit-
glied am 25. Juli 2001 wegen Dringlichkeit den Beschluss, einen Bebauungsplan
"Windfeld COE 01" für ein etwa 200 ha großes Gebiet, zu dem der Windeignungsbe-
reich "Windfeld COE 01" des Gebietsentwicklungsplans gehört, aufzustellen. Sie
beschlossen ferner für den Geltungsbereich des Bebauungsplans eine Verände-
rungssperre. Beide Beschlüsse wurden am 27. Juli 2001 bekannt gemacht und am
13. September 2001 vom Rat der Antragsgegnerin genehmigt. Nach Erlass der Ver-
änderungssperre wurde der Bauantrag der Antragsteller abgelehnt.
Mit ihrem Normenkontrollantrag haben die Antragsteller geltend gemacht: Nach Er-
teilung des Einvernehmens gemäß § 36 BauGB könne die Antragsgegnerin ihrem
Bauvorhaben keine geänderten bauleitplanerischen Vorstellungen entgegenhalten.
Die Einleitung der Bauleitplanung sei nicht gerechtfertigt, weil es zu keinem ernsthaf-
ten Konflikt mit dem Pferdesportbetrieb kommen könne. Turnierpferde könnten sich
ohne weiteres an Windenergieanlagen gewöhnen. Ein hinreichend konkretes Plan-
konzept, das durch die Veränderungssperre gesichert werden könne, bestehe nicht.
Vielmehr betreibe die Antragsgegnerin eine unzulässige Verhinderungsplanung. Der
Bebauungsplan werde in Widerspruch zum Gebietsentwicklungsplan treten. Mit ihm
verfolge die Antragsgegnerin städtebaulich unzulässige Ziele, nämlich die Sicherung
einer unverfälschten westfälischen Parklandschaft. Der Bebauungsplan werde auch
abwägungsfehlerhaft sein, weil er allein der Begünstigung des Pferdesportbetriebes
diene.
Die Antragsgegnerin hat die Veränderungssperre verteidigt und insbesondere vorge-
tragen, es gehe um die Lösung des Interessenkonflikts zwischen der Windenergie-
nutzung und den Belangen des Pferdesportbetriebes. Durch den Bebauungsplan
sollten die Darstellungen der Regionalplanung und des künftigen Flächennutzungs-
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plans konkretisiert werden. Teilbereiche der Eignungsfläche könnten möglicherweise
für eine Windenergienutzung nicht in Betracht kommen.
Das Normenkontrollgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 15. Mai 2003 abge-
lehnt. Der Normenkontrollantrag sei zulässig, aber unbegründet. Die Erteilung des
Einvernehmens zu dem Vorhaben der Antragsteller stelle kein Hindernis für den Er-
lass der Veränderungssperre dar. Sie genüge auch den Anforderungen des § 14
BauGB. Die Antragsgegnerin verfolge nicht lediglich negative Zielvorstellungen.
Vielmehr wolle sie das Interesse am Betreiben von Windenergieanlagen mit dem
Interesse des Pferdesportbetriebes in eine abgewogene Entscheidung des gemein-
depolitisch Gewollten bringen. Die Interessen dieses Betriebes seien auch nicht von
vornherein unbeachtlich. Der erwogene Bebauungsplan werde keinesfalls notwendig
an nicht behebbaren Mängeln leiden. Ob die Darstellung der Windeignungsgebiete
im Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland -
eine verbindliche Vorgabe im Sinne von § 3 Nr. 2 ROG sein solle, bedürfe der Aus-
legung des Gebietsentwicklungsplans, deren Ergebnis nicht offenkundig sei. Auch
könne der Gebietsentwicklungsplan erforderlichenfalls vor Erlass des Bebauungs-
plans geändert oder ein Zielabweichungsverfahren durchgeführt werden.
Die Antragsgegnerin hat die Geltungsdauer der Veränderungssperre vom 25. Juli
2001 mit Beschluss vom 17. Juli 2003 um ein weiteres Jahr verlängert.
Mit der vom Senat zugelassenen Revision wiederholen und vertiefen die Antragstel-
ler ihr bisheriges Vorbringen. Sie beantragen,
den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 15. Mai 2003 aufzuheben und die Satzung der Antragsgegne-
rin über die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungs-
plans "Windfeld COE 01" vom 25. Juli 2001 in der Fassung der Verlänge-
rungssatzung vom 17. Juli 2003 für nichtig zu erklären,
hilfsweise,
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die Satzung über die Veränderungssperre in ihrer ursprünglichen Fassung für
nichtig zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie hält die Entscheidung des Normenkontrollgerichts für zutreffend.
II.
Die Revision der Antragsteller ist zulässig und begründet. Dem Normenkontrollantrag
hätte stattgegeben werden müssen. Denn die streitige Veränderungssperre ist nich-
tig.
1. Der Normenkontrollantrag ist nicht deshalb unzulässig geworden, weil sich der
Rechtsstreit durch Zeitablauf erledigt hat, wie die Antragsgegnerin geltend macht.
Zwar ist die Geltungsdauer der Veränderungssperre gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1
BauGB auf zwei Jahre begrenzt, so dass die streitige Veränderungssperre vom
25. Juli 2001, die am 27. Juli 2001 bekannt gemacht worden ist, an sich inzwischen
außer Kraft getreten wäre. Die Antragsgegnerin hat jedoch von der Möglichkeit des
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB Gebrauch gemacht und hat die Geltungsdauer der Ver-
änderungssperre mit Beschluss vom 17. Juli 2003 um ein weiteres Jahr verlängert.
Diese Verlängerung erfolgt zwar nach den Regeln des § 16 BauGB in der Form einer
Satzung. Es handelt sich jedoch bei ihr nicht um eine selbständige Veränderungs-
sperre, sondern nur um die Verlängerung der Geltungsdauer der ursprünglichen
Veränderungssperre. Diese bleibt als Gegenstand des Normenkontrollverfahrens
erhalten. Materiell und prozessual sind die ursprüngliche Veränderungssperre und
ihre Verlängerung als Einheit anzusehen (vgl. auch OVG Berlin, Beschluss vom
24. September 2001 - 2 A 1/01 - NVwZ-RR 2002, 394). Denn ohne die ursprüngliche
Veränderungssperre wäre die neue Satzung nicht lebensfähig; wenn die ursprüngli-
che Veränderungssperre an einem Rechtsfehler leidet, ist die Verlängerungssatzung
schon aus diesem Grunde unwirksam (Schenke, WiVerw 1994, 253 <312>). Deshalb
liegt in der Einbeziehung der Verlängerung in das Revisionsverfahren auch keine
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gemäß § 142 Abs. 1 VwGO unzulässige Klageänderung (in diesem Sinne auch
BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 -, zu Rechtsänderungen
im Revisionsverfahren bei einer Feststellungsklage).
2. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die streitige Veränderungssperre ist
unwirksam, weil eine der Voraussetzungen für ihren Erlass fehlt. Sie war nicht zur
Sicherung der Planung erforderlich, weil entgegen der Rechtsauffassung des Nor-
menkontrollgerichts im Zeitpunkt ihres Erlasses der künftige Inhalt des Bebauungs-
plans "Windfeld COE 01" nicht in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar war.
a. Allerdings war es der Antragsgegnerin nicht schon deshalb verwehrt, eine Verän-
derungssperre zu erlassen, weil die Antragsteller - wie die Revision geltend macht -
nach Ablauf der Frist des § 245 b BauGB gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einen
Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung erlangt haben.
Insbesondere trifft es nicht zu, dass die Gemeinden nach Ablauf der Übergangsfrist
des § 245 b BauGB am 31. Dezember 1998 grundsätzlich keine Möglichkeit mehr
haben, eine der Windenergienutzung widersprechende Bauleitplanung zu betreiben
und diese durch eine Veränderungssperre zu sichern. Nach § 245 b Abs. 1 Satz 1
BauGB hatte die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entschei-
dung über die Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 6
BauGB bis längstens zum 31. Dezember 1998 auszusetzen, wenn die Gemeinde
beschlossen hatte, einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu er-
gänzen, und beabsichtigte zu prüfen, ob Darstellungen zu Windenergieanlagen im
Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in Betracht kommen. Die Vorschrift flankierte
die mit dem Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30. Juli 1996 (BGBl I
S. 1189) eingeführte Privilegierung der Windenergieanlagen durch § 35 Abs. 1 Nr. 7
BauGB (seit 1. Januar 1998: § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) und die den Gemeinden ein-
geräumte Befugnis, durch die Ausweisung von Konzentrationszonen und die Sper-
rung des übrigen Außenbereichs für Windenergieanlagen deren Ansiedlung plane-
risch zu steuern. Durch die Möglichkeit, Genehmigungsanträge für Windenergiean-
lagen zurückstellen zu lassen, erhielten die Gemeinden die Gelegenheit, ihre Flä-
chennutzungsplanung an der neuen Rechtslage auszurichten, ohne befürchten zu
müssen, durch die zwischenzeitliche Errichtung von Windenergieanlagen außerhalb
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der (späteren) Konzentrationszonen vor die vollendete Tatsache gestellt zu werden,
einen unerwünschten Wildwuchs derartiger Anlagen im Gemeindegebiet nicht mehr
verhindern zu können. Mehr als die befristete Bereitstellung eines Instruments zur
Sicherung künftiger Darstellungen in Flächennutzungsplänen nach § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB gibt § 245 b BauGB jedoch nicht her. Weder dem Wortlaut noch dem
Sinn und Zweck der Norm lässt sich ein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass die
Gemeinden nach dem 31. Dezember 1998 gehindert wären, erstmals einen den An-
forderungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genügenden Flächennutzungsplan auf-
zustellen, oder dass sie an einer einmal getroffenen Entscheidung festgehalten wer-
den sollten. Vielmehr sind die Gemeinden in den - weiten - Grenzen des § 1 Abs. 3
BauGB jederzeit berechtigt, ihre Bauleitplanung zu ändern und diese Planung durch
eine Veränderungssperre zu sichern (BVerwG, Beschluss vom 25. November 2003
- BVerwG 4 BN 60.03 -).
Dies gilt auch für Konzentrationszonen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB.
Auch wenn ein Gebiet durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziel der
Raumordnung für die Windenergienutzung ausgewiesen ist, darf die Gemeinde ihre
Bauleitplanung unter Einsatz der Veränderungssperre ändern. Gegen die Zulässig-
keit einer Veränderungssperre in Konzentrationszonen spricht auch nicht, dass durch
die Veränderungssperre das für die Anwendung von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
vorausgesetzte gesamträumliche Planungskonzept, von dem die Ausschlusswirkung
gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB abhängt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003
- BVerwG 4 C 3.02 - ZfBR 2003, 469), gestört wird, weil auch auf Flächen, die nach
der planerischen Entscheidung der Gemeinde oder des Trägers der Regionalplanung
für Windenergieanlagen zur Verfügung stehen sollen, ihre Errichtung nicht zulässig
ist. Denn die Veränderungssperre lässt dieses Konzept unberührt; sie stellt nur ein
vorübergehendes Hindernis für die Bebauung der Konzentrationszone dar. Eine
zeitlich begrenzte Bausperre durch eine Veränderungssperre muss der betroffene
Bürger jedoch für deren Geltungsdauer allgemein hinnehmen (BVerwG, Beschluss
vom 25. November 2003 - BVerwG 4 BN 60.03 -).
Auch im Hinblick auf die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB begegnet die
Veränderungssperre keinen Bedenken. Denn sie dient keineswegs zwangsläufig der
Sicherung einer Bauleitplanung, die von vornherein rechtswidrig ist. Eine Überpla-
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nung des "Windfeldes COE 01" unter Beachtung des Anpassungsgebots wäre mög-
lich, wenn der künftige Bebauungsplan die raumordnerische Entscheidung des Ge-
bietsentwicklungsplans im Grundsatz akzeptieren würde und seine Aufgabe nur in
einer "Feinsteuerung" zum innergebietlichen Interessenausgleich der Windenergie-
projekte, aber auch gegenüber anderen Nutzungen innerhalb und außerhalb des
Plangebiets liegen würde. Im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre konnte
ferner nicht ausgeschlossen werden, dass die Darstellung als Windfeld im Gebiets-
entwicklungsplan während der Aufstellung des Bebauungsplans noch geändert wer-
de. Zudem ist nicht einmal sicher, ob die Darstellung des Windeignungsgebietes im
Gebietsentwicklungsplan überhaupt als Konzentrationszone zu werten ist. Das für die
Auslegung des irrevisiblen Gebietsentwicklungsplans zuständige Normenkon-
trollgericht hat ausdrücklich offen gelassen, ob der Gebietsentwicklungsplan mit der
Ausweisung von Windfeldern raumordnerische Ziele oder nur Grundsätze festsetzt.
Die Frage kann auch im Revisionsverfahren offen bleiben, weil § 1 Abs. 4 BauGB
erst recht kein Planungshindernis darstellen würde, wenn das Windfeld COE 01
raumordnerisch nur als "Grundsatz" für die Windenergie vorgesehen wäre.
Entgegen der Rechtsauffassung der Revision ist schließlich auch das Gesetz über
den Vorrang Erneuerbarer Energien vom 29. März 2000 (BGBl I S. 305) - EEG - für
die rechtliche Beurteilung der streitigen Veränderungssperre ohne Bedeutung. Das
Gesetz regelt die Abnahme und die Vergütung von Strom (§ 2 Abs. 1 Satz 1 EEG),
jedoch keine bauplanungsrechtlichen Fragen.
b. Das Normenkontrollgericht hat ferner zu Recht angenommen, dass die Antrags-
gegnerin durch die Erteilung ihres Einvernehmens für die Errichtung der Windener-
gieanlage der Antragsteller nicht gehindert ist, ihre bauleitplanerischen Vorstellungen
zu ändern und zu ihrer Sicherung eine Veränderungssperre zu erlassen. Das Recht
- und die Pflicht - der Gemeinde, ihre Bauleitpläne in eigener Verantwortung aufzu-
stellen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB), wird durch die Erteilung des Einvernehmens zu
einem konkreten Bauvorhaben nicht berührt. Die Gemeinde darf ihre Bauleitpläne
immer dann aufstellen, wenn es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung
erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 BauGB). Dabei kommt es in erster Linie auf die Sicht der
Gemeinde selbst an. Sie darf die städtebauliche Entwicklung in ihrem Gemeindege-
biet bestimmen und sich dabei grundsätzlich von "gemeindepolitischen" Motiven, die
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sich jederzeit ändern können, leiten lassen (so bereits BVerwG, Beschluss vom
26. Oktober 1998 - BVerwG 4 BN 43.98 - Buchholz 406.11 § 36 BauGB Nr. 53; vgl.
auch OVG Lüneburg, Urteil vom 17. Dezember 1998 - 1 K 1103/98 - NVwZ 1999,
1001). Auf der Respektierung des Rechts der Gemeinde, ihre Bauleitplanung - unter
Beachtung der gesetzlichen Regeln - jederzeit nach ihren eigenen Vorstellungen zu
betreiben, beruht auch die Entscheidung des Senats, dass die Gemeinde der Voll-
streckung aus einem rechtskräftigen Verpflichtungsurteil mit einem nachträglich ge-
änderten Bauleitplan entgegentreten kann (Urteil vom 19. September 2002 - BVerwG
4 C 10.01 - BVerwGE 117, 44), wie die Antragsgegnerin zutreffend geltend macht.
Dem steht die Einvernehmensregelung des § 36 BauGB nicht entgegen. Zwar be-
steht der Zweck der Gemeindebeteiligung im Baugenehmigungsverfahren nach § 36
BauGB nicht allein darin, der Gemeinde die Möglichkeit zu einer eigenen Beurteilung
des Vorhabens auf der Grundlage der gegenwärtigen planungsrechtlichen Rechtsla-
ge zu geben. Die Gemeinde soll vielmehr auch Gelegenheit erhalten, aus Anlass
eines konkreten Bauantrags ihre Bauleitplanung zu ändern und zu ihrer Sicherung
mit den Mitteln der §§ 14 und 15 BauGB ein bisher planungsrechtlich zulässiges
Vorhaben zu verhindern. Mit der Zwei-Monats-Frist des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB
steht ihr hierfür ausreichend Zeit zur Verfügung. Die Gemeinde verliert ihre Pla-
nungsbefugnis jedoch nicht, wenn sie auf der Grundlage der bestehenden Rechtsla-
ge gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB ihr Einvernehmen erteilt oder wenn es nach
Ablauf von zwei Monaten gemäß § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB als erteilt gilt. Eine ge-
setzliche Regelung, nach der die Einvernehmenserklärung zum Verlust der Pla-
nungsbefugnis führt, gibt es nicht. Und auch aus § 36 BauGB lässt sich kein Pla-
nungsverbot herleiten. Denn diese Vorschrift gilt für die Zulassung von Vorhaben; die
Aufstellung von Bauleitplänen ist nicht Gegenstand der Regelung des § 36 BauGB.
Im Übrigen würde die Rechtsauffassung, dass die Gemeinde wegen der Erteilung
ihres Einvernehmens das betroffene Grundstück nicht mehr überplanen dürfe, auch
zu praktisch nicht lösbaren Problemen führen. Denn im Ergebnis wäre es der Ge-
meinde oft nicht mehr möglich, städtebaulich sinnvolle Plangebiete festzulegen,
wenn sie bestimmte Grundstücke aus der Planung herausnehmen müsste.
Stellt also das tatsächlich oder fiktiv erteilte Einvernehmen der Gemeinde zu einem
konkreten Bauvorhaben kein Hindernis für die Bauleitplanung der Gemeinde dar, so
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kann allerdings die Einvernehmenserteilung im Einzelfall Auswirkungen auf die mate-
rielle Rechtmäßigkeit eines ihm inhaltlich widersprechenden Bebauungsplans haben.
Durch die Erteilung des Einvernehmens erlangt der Bauantragsteller eine Position,
die die Gemeinde im Rahmen ihrer Bauleitplanung berücksichtigen muss. Der Zweck
der Fristenregelung des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB besteht nämlich nicht nur darin,
das Genehmigungsverfahren zu beschleunigen. Vielmehr dient die Vorschrift vor-
nehmlich dem Schutz des Bauantragstellers. Er darf darauf vertrauen, dass über
eine Teilfrage des Genehmigungsverfahrens innerhalb der Zwei-Monats-Frist des
§ 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB Klarheit geschaffen wird. Deshalb kann die Erteilung des
Einvernehmens auch nicht widerrufen oder zurückgenommen werden; denn dies
würde dem Sinn der Vorschrift widersprechen, innerhalb der Frist klare Verhältnisse
über die Einvernehmenserklärung der Gemeinde zu schaffen (BVerwG, Urteil vom
12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 24.95 - ZfBR 1997, 216). Werden die Belange
eines Bauherrn, zu dessen Bauvorhaben die Gemeinde gerade erst ihr unwiderrufli-
ches Einvernehmen erklärt hat, bei der Planung nicht ausreichend berücksichtigt, so
kann der Bebauungsplan an einem Abwägungsfehler leiden. Für die Wirksamkeit
einer zur Sicherung des Bebauungsplans erlassenen Veränderungssperre kommt es
darauf jedoch grundsätzlich nicht an. Denn in der Regel lässt sich die Rechtmäßig-
keit eines Bebauungsplans vor Beendigung des Planaufstellungsverfahrens nicht
abschließend beurteilen. Potenzielle Rechtsmängel des künftigen Bebauungsplans
können deshalb nur dann (ausnahmsweise) zur Unwirksamkeit der Veränderungs-
sperre führen, wenn bereits sicher ist, dass sie dem Bebauungsplan unvermeidbar
anhaften müssen. Derartige Mängel sind hier nicht erkennbar.
Der Senat hat erwogen, ob Vorhaben, für die zwar noch keine Baugenehmigung er-
teilt ist, zu denen die Gemeinde jedoch ihr Einvernehmen erteilt hat, generell oder bei
unveränderter Sach- und Rechtslage wegen der Bindung der Gemeinde an das
erteilte Einvernehmen in erweiternder oder analoger Anwendung des § 14 Abs. 3
BauGB von den Wirkungen der Veränderungssperre freizustellen sind (vgl. auch
Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl. 2000, Rn. 123). Die Frage kann offen blei-
ben, weil sie in einem Normenkontrollverfahren nicht entscheidungserheblich ist. Im
Normenkontrollverfahren kann nämlich nur geklärt werden, ob eine Norm - hier: die
Veränderungssperre - gültig ist. Ob ein bestimmtes Vorhaben im Geltungsbereich der
Veränderungssperre von ihr nicht erfasst wird, hängt jedoch nicht von ihrer Un-
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gültigkeit ab, sondern setzt ihre Wirksamkeit gerade voraus. Die Frage, ob ein be-
stimmtes Vorhaben gemäß § 14 Abs. 3 BauGB von einer Veränderungssperre nicht
berührt wird, kann deshalb ebenso wenig Gegenstand eines Normenkontrollverfah-
rens sein wie die Frage, ob eine Veränderungssperre für ein bestimmtes Vorhaben
wegen einer vorangegangenen Zurückstellung gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB
keine Wirkungen mehr besitzt (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 27. April 1992
- BVerwG 4 NB 11.92 - ZfBR 1992, 185). Im vorliegenden Fall ist die Frage nach der
relativen Unwirksamkeit der Veränderungssperre im Hinblick auf das Vorhaben der
Antragsteller ferner schon deshalb unerheblich, weil die streitige Veränderungssperre
- wie sogleich näher auszuführen ist - aus einem anderen Grunde nichtig ist.
c. Mit Bundesrecht nicht vereinbar ist die Rechtsauffassung des Normenkontrollge-
richts, die Veränderungssperre vom 25. Juli 2001 sei zur Sicherung der Planung er-
forderlich, die Gegenstand des Aufstellungsbeschlusses der Antragsgegnerin ist. Die
streitige Veränderungssperre ist mangels Sicherungsbedürfnisses unwirksam, weil
der künftige Inhalt des Bebauungsplans "Windfeld COE 01" entgegen der Rechtsauf-
fassung des Normenkontrollgerichts im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungs-
sperre nicht in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar war.
Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie si-
chern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden
Bebauungsplans sein soll (stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976
- BVerwG 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121 <128>; Beschluss vom 27. Juli 1990
- BVerwG 4 B 156.89 - ZfBR 1990, 302; Beschluss vom 25. November 2003
- BVerwG 4 BN 60.03 -). Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive
Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativpla-
nung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus.
Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betrof-
fenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch
offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem
Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung
einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen
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lässt (BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - BVerwG 4 C 39.74 - BVerwGE 51,
121 <128>; Beschluss vom 5. Februar 1990 - BVerwG 4 B 191.89 - ZfBR 1990, 206).
Ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört auch zur Konzeption
des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme von der
Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht entge-
genstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit
des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann aber nur be-
urteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht noch völlig
offen sind.
Das Normenkontrollgericht ist zwar von demselben rechtlichen Ansatz ausgegangen.
Es begnügt sich jedoch mit einem Planungsziel, bei dem die künftige Nutzung der
Flächen im Plangebiet ungeklärt ist. Über den Inhalt des zu erwartenden Bebau-
ungsplans findet sich in seiner Entscheidung allein die Aussage, die Antragsgegnerin
wolle die Interessen des Pferdesportbetriebes abwägend berücksichtigen; sie wolle
mit andern Worten das Interesse am Betreiben von Windenergieanlagen mit dem
Interesse dieses Betriebes in eine abgewogene Entscheidung des gemeindepolitisch
Gewollten einstellen. Das Normenkontrollgericht stellt also nicht etwa fest, was die
zulässige Art der baulichen Nutzung im Plangebiet sein solle. Der Entscheidung lässt
sich auch nicht entnehmen, dass beispielsweise ein Sondergebiet für Windenergie-
anlagen festgesetzt und lediglich noch einzelne Festsetzungen zum Schutz des Rei-
terhofes getroffen werden sollten; eine solche Feinplanung könnte durch eine Ver-
änderungssperre gesichert werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November
2003 - BVerwG 4 BN 60.03 -). Aus der Begründung zum Aufstellungsbeschluss, auf
den die Vorinstanz Bezug nimmt, ergibt sich vielmehr, dass bei der Planung dem
Schutz der Landschaft zu Gunsten der Reitbetriebe Vorrang zu geben sei und dass
die Einschätzung der Regionalplanung, nach der das Gebiet grundsätzlich für Wind-
kraftanlagen geeignet sei, an den berechtigten Nutzungsinteressen der Nachbar-
schaft insgesamt scheitern könne.
Eine derartige Planung, bei der in einem raumordnerisch für die Windenergie vorge-
sehenen Gebiet Festsetzungen zugunsten von Windenergieanlagen - wie die An-
tragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung treffend formuliert hat - "von Null bis
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Hundert" möglich sind, also alles noch offen ist, kann nicht durch eine Verände-
rungssperre gesichert werden. Zweck der Veränderungssperre ist es, eine bestimmte
Bauleitplanung zu sichern. Sie darf nicht eingesetzt werden, um lediglich die Pla-
nungszuständigkeit, die Planungshoheit der Gemeinde zu sichern (so z.B. Söfker, in:
Weyreuther-Festschrift, 1993, S. 377 <385>). Gerade dies ist jedoch der Fall, wenn
eine Gemeinde eine Veränderungssperre erlässt, um erst Zeit für die Entwicklung
eines bestimmten Planungskonzepts zu gewinnen. Die "Absicht zu planen" genügt
nicht. Zwar kann der Wunsch, ein konkretes Bauvorhaben zu verhindern, das
- legitime - Motiv für den Erlass einer Veränderungssperre sein. Eingesetzt werden
darf dies Institut jedoch nur, wenn die Gemeinde ein bestimmtes Planungsziel, und
zwar ein "positives" Planungsziel, besitzt oder aus Anlass eines Bauantrags entwi-
ckelt und deshalb das Entstehen vollendeter Tatsachen verhindern will.
Zu weitergehenden Ausführungen über das erforderliche Mindestmaß der Konkreti-
sierung der zu sichernden Planung gibt der vorliegende Fall keinen Anlass. Das Min-
destmaß dürfte im Wesentlichen von den Umständen des Einzelfalls abhängen und
deshalb einer revisionsgerichtlichen Klärung weitgehend entzogen sein. Zu berück-
sichtigen ist allerdings auch, dass das Konkretisierungserfordernis nicht überspannt
werden darf, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren
gehen würde (Schenke, WiVerw 1994, 253 <265>). Zudem wird sich die Gemeinde
im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein bestimm-
tes Planungsergebnis festlegen können; es ist gerade der Sinn der Vorschriften über
die Planaufstellung, dass der Bebauungsplan innerhalb des Planungsverfahrens
- insbesondere unter Beachtung des Abwägungsgebotes - erst erarbeitet wird (vgl.
auch Jäde, Gemeinde und Baugesuch, 2. Aufl. 2000, Rn. 189). Davon zu unter-
scheiden ist jedoch eine Planung, deren Konzept erst im Planungsverfahren entwi-
ckelt werden soll. Ein solcher Fall liegt hier vor; denn im Zeitpunkt des Erlasses der
Veränderungssperre fehlte die Grundentscheidung, ob das 200 ha große Plangebiet
überhaupt für die Windenergie ausgewiesen werden solle. Nur wenn die Prüfung
durch Sachverständige ergeben sollte, dass der Reitbetrieb durch Windenergieanla-
gen nicht unzumutbar gestört würde, sollte das Plangebiet nach dem Willen der An-
tragsgegnerin für sie festgesetzt werden. Das genügt nicht.
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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Dr. Paetow Dr. Lemmel Halama
Prof. Dr. Rojahn Dr. Jannasch
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 20 000 € fest-
gesetzt.
Dr. Paetow Dr. Lemmel Halama
Prof. Dr. Rojahn Dr. Jannasch
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 1 Abs. 3, § 1 Abs. 4, § 1 Abs. 6, § 2 Abs. 1, § 14 Abs. 1, § 14 Abs. 3, § 17
Abs. 1, § 35 Abs. 3 Satz 3, § 36 Abs. 2, § 245 b
EEG
§ 2 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 47; § 142
Stichworte:
Veränderungssperre; Normenkontrollverfahren; Verlängerung; Windenergieanlagen;
Konzentrationszone; Feinsteuerung; Bebauungsplan; Einvernehmen; Sicherungsbe-
dürfnis; Konkretisierung; Planungsziel.
Leitsätze:
Durch die Erteilung ihres Einvernehmens zu einem Bauvorhaben wird die Gemeinde
grundsätzlich nicht gehindert, eine dem Vorhaben widersprechende Bauleitplanung zu
betreiben und sie durch eine Veränderungssperre zu sichern.
Eine Veränderungssperre, die der Gemeinde erst die Zeit für die Entwicklung eines be-
stimmten Planungskonzepts geben soll, ist mangels eines beachtlichen Sicherungsbe-
dürfnisses unwirksam.
Ein Normenkontrollverfahren wegen einer Veränderungssperre erledigt sich nicht nach
zwei Jahren durch Zeitablauf, wenn die Gemeinde zuvor die Geltungsdauer der Verän-
derungssperre verlängert hat.
Urteil des 4. Senats vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN16.03
I. OVG Münster vom 15.05.2003 - Az.: OVG 7a D 1/02.NE -